Понятие и основные признаки нормативно правового акта. Понятие и виды нормативных актов. Нормативно-правовой акт имеет определенную внутреннюю структуру

Нормативный правовой акт - это именно акт нормативного характера. По своему непосредственному содержанию он является носителем, местом пребывания, фактическим источником юридических норм.

Короткие определения обречены быть неполными, фрагментарными. Более глубокое проникновение в природу и сущность нормативного правового акта требует изучения его признаков. За многие десятилетия усилий ученые выявили и исследовали огромное количество признаков нормативного правового акта. Мы рассмотрим те, которые видятся актуальными и необходимыми применительно к современным условиям. Таким образом, нормативный правовой акт - это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т.п.).

Признаки нормативных правовых актов:

1) Нормативный правовой акт несет волевое содержание . Относительно того, чью волю призван воплощать и реально воплощает данный акт, постоянно ведутся споры. Наиболее простым и распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению С.С. Алексеева, независимо от органа или организации, принявших акт, "во всех случаях он выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность" . Позитивистские традиции имеют давние корни, были отражены еще в работах Г.Ф. Шершеневича. Он отмечал, что "норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли органов власти" . Именно этот признак представляется исследователю принципиальным для выделения нормативных правовых актов из числа иных форм права. Г.Ф. Шершеневич допускает возникновение определенных форм вне государства (обычного права, канонов). Различие в том, что нормативные акты государство создает, а иные формы оно санкционирует .

2) Официальный характер также выступает немаловажным признаком нормативного правового акта. Издаваемый органами государственной власти или иными уполномоченными органами, акт несет на себе отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают в ввиду его связи с государством.

Согласно пункту 11 статьи 1 данного закона нормативный правовой акт - письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие.

Тот факт, что нормативный правовой акт предназначен для государственной организации общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе "государство - общество". Эту роль выполняет опубликование нормативных правовых актов для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием. Именно в связи с официальным характером нормативных правовых актов устанавливаются повышенные требования к процедуре доведения их содержания до сведения других лиц. Способы осуществления этой деятельности за прошедшие столетия развивались и совершенствовались. Ввиду отсутствия периодических печатных изданий и всеобщей безграмотности требование письменной формы не могло быть осуществлено ранее ХХ века. Оглашение на площади, вырубание на камнях - вот первоначальные способы доведения до сведения. Но с развитием общества эти способы были потеснены более продвинутыми технологиями.

С учетом сказанного отметим, что опубликование как завершающая стадия законодательного процесса имеет огромное значение. С ним связано действие нормативных правовых актов. Процедура этой деятельности нуждается в детальном правовом регулировании. Благодаря ее точному исполнению нормативный правовой акт получает государственный официальный характер.

3) Правовой акт входит в единую систему , осуществляя правовое регулирование в соответствии с общими целями и задачами общества и государства. Иерархическое построение выступает не столько признаком отдельного документа, сколько характеризует систему актов. Тем не менее, этот признак представляется важнейшим, так как только в связи с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие перед ними задачи. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре.

Необходимая иерархичность имеет место в случае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актах по основаниям, включая юридическую силу. Система законодательства включает нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.

4) Всеобщий характер также выступает важным признаком нормативного правового акта. Он непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение. Нормативные правовые акты содержат правовые нормы, т.е. правила поведения общего характера, направленные на регулирование общественных отношений того или иного определенного вида".

5) Нормативность является важнейшим признаком нормативных правовых актов. Это свойство является основополагающим для права в целом, т.к. именно через него реализуется социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий как угодно долго во времени.

Что касается типичности как проявления нормативности, отметим следующее. Ответственность законодателя состоит в том, чтобы верно установить те общественные отношения, которые возникли в общественной практике, и их дальнейшее функционирование без юридического механизма затруднительно или невозможно. Так возникает большинство законов. Например, компьютерная техника в своем развитии входит во взаимодействие с человеческим обществом. Законодатель, реагируя на это взаимодействие, создает акты, направленные на регулирование отношений по поводу технических и виртуальных объектов.

Труднее задача законодателя в случае проектирования им тех отношений, которые в реальной жизнь пока отсутствуют, но с необходимостью возникнут. Так, например, создаются законы об органах власти и должностных лицах, о порядке их формирования, компетенции. Особенность публичных отношений в том, что возникнуть в жизни без правовых норм они не могут, т.к. их субъекты не создаются явочно, а действовать должны компетентно. Возможно, особенностями их перспективной типичности предопределяется уязвимость таких законов. Они создаются путем проб, дальнейшего корректирования, отмены неудачных решений.

Таким образом, типичность отношений сообщает акту нормативный характер. Он одинаково предназначен для всех субъектов, не адресован никому персонально. Благодаря этому признаку право может выступать мерой, равным масштабом поведения для других лиц.

6) Для характеристики нормативного правового акта исключительно большое значение имеет его документарная природа . В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник права, и как форма права, и как акт-документ. Юридической техники понимается как, "средства и приемы документарного выражения нормативного акта,… средства и приемы специально-юридического изложения их содержания". Действительно особая природа и предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, требований к языку и стилю изложения. Относительно языка нормативных правовых актов Г.Ф. Шершеневич отмечал, что "законодатель стремится дать предельно ясное и четкое, словесное выражение каждой правовой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержание, обеспечить единообразное понимание и исполнение правовых норм" .

Вопросы формы, структуры и текста не достаточно освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют вопросы юридической техники применительно к законам.

7) Для проникновения в сущность нормативного правового акта важны процедурные вопросы . Так, например, Г.Ф. Шершеневич указал, что "признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке" . Этот признак представлялся ему столь значительным, что он предлагает в зависимости от его реализации определять политический режим государства: "Если в конституционных государствах, - пишет ученый, - граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них повеление выражает действительную волю монарха" .

Значение процедурных вопросов исключительно велико, что подчеркивается возможностью отмены нормативных правовых актов в случае нарушения порядка их принятия. Этот вопрос становился предметом рассмотрения высших судебных инстанций.

8) Правовой акт издается уполномоченными субъектами в пределах их компетенции . Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания. Например, Президент РК создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответствующих юридических нормах. Каждому органу определен круг вопросов, которые он управомочен решать. Выход за эти пределы представляет собой нарушение компетенции.

9) Нормативный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений . Это достигается разными способами и методами, путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств.

Для характеристики нормативных правовых актов важны адресаты их предписаний, т.к. их отношения выступают предметом правового регулирования. Очевидно, что общественные отношения могут возникать между людьми (как индивидами, так и их коллективами). Не все отношения нуждаются в правовом воздействии и далеко не все могут поддаваться нормативно-организационному воздействию.

С учетом сказанного можно выделить следующие признаки нормативного правового акта:

1) волевое содержание;

2) официальный характер;

3) входит в единую систему;

4) всеобщий характер;

5) нормативность;

6) документарная природа;

7) принимается в специальной процедуре;

8) издается управомоченными органами и лицами;

9) регулирует общественные отношения.

Таким образом, понятие нормативного правового акта находится в постоянном развитии. Сохраняются основополагающие признаки этого феномена, такие как его связь с органами государственной власти, поддержка принудительной силой государства. Тем не менее, основания для удовлетворения современным состоянием нормативных правовых актов нет. Многочисленные примеры судебной практики свидетельствуют о том, что граждане, организации не видят в актах государства абсолютной истины. Как только политический режим допустил саму мысль об отсутствии священного происхождения и незыблемости актов государства, их система стала сыпаться под настойчивыми ударами заявителей в суде. Пиетет, как необходимая составляющая силы государства, практически исчез. Его место занимает желание любыми способами защитить свой интерес, даже если это борьба против государства и его актов. Все это явно свидетельствует о том, что нужны новые подходы к доктрине нормативных актов. Существует острая потребность придания ей юридической силы. Не случайно мы столь большое внимание уделяли социологическим школам в части их взглядов на авторитет Законодателя. Убежденность граждан в их сопричастности к деятельности государства, растворение воли всех в воле государственных предписаний, согласие с ограничениями, вера в обоснованность запретов - все это сделает авторитет нормативного правового акта действительным. Есть другие формы права, которые все это имеют в силу своего происхождения и сущности. Именно об этом должен помнить независимый и неприкосновенный Законодатель.

Нормативный правовой акт является ведущей формой российского права. Именно он определяет тип отечественной правовой системы. От него зависят все другие формы права, он определяет их роль и иерархические системные взаимосвязи. Именно нормативные правовые акты составляют систему законодательства. Важность этого понятия требует его закрепления в законодательных актах.

Отсутствие законодательной дефиниции нормативного правового акта существенно затрудняет функционирование всех ветвей власти, фактически препятствует осуществлению правосудия и нарушает права граждан. Негативное влияние неопределенности важнейшего правового понятия сказывается на всей системе законодательства. Неопределенность родовых признаков правового акта препятствует дифференциации между нормативными и индивидуальными правовыми актами.

Правотворческая практика не в полной мере воспринимает те признаки нормативного правового акта, которые выработаны юридической наукой. Конфликт между теорией и практикой привел фактически к низвержению тех доктринальных тезисов, которые еще не так давно казались незыблемыми. Например, появились ненормативные законы, предназначенные для разрешения единичного вопроса. Примечательно, что у них имеется юридический фундамент. Так, например, процедура учреждения любого районного суда посредством принятия федерального закона основана на ст. 17 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

Проект Закона о нормативных правовых актах оказался образцом неуспешности. Принятый в ноябре 1996 г. в первом чтении, он в 2004 г. был вынесен на второе чтение и снят с рассмотрения. С 2006 г. работу по этому законопроекту ведет Совет Федерации. Но успехи пока также невелики и главное — нет результата. Никто из политиков и законодателей не высказывается против законопроекта, но он, несмотря на все одобрительные высказывания, все равно не принимается. Неторопливость законодателя в разрешении вопроса об определении создала все условия для судейского творчества. Судебная система, работая в направлении выработки определения и признаков нормативного правового акта, фактически была вынуждена заняться восполнением пробела в праве.

Судебная практика сталкивается с прецедентами, когда центральным становится не содержательный вопрос материального или процессуального права, а именно понятие нормативного правового акта. Такое значение понятие и признаки нормативного правового акта приобретают в том случае, когда отнесение оспариваемого правового текста к нормативному или ненормативному определяет процедуру судебного разбирательства (например, выбор гл. 25 или 26 ГПК РФ). Большое значение имеет признание акта ненормативным, что делает невозможным судебное разбирательство определенного типа (например, Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает только нормативные правовые акты).

Наибольшее распространение имеют иски, когда установление типа правового акта (нормативный или ненормативный) не является основным вопросом данного процесса, но от него зависит решение вопроса по существу (например, какое-либо право гражданина нарушено изданием нормативного по содержанию, но не опубликованного акта или подписанного не тем должностным лицом).

Решение указанных проблемных вопросов связано с установлением признаков нормативного правового акта с целью дальнейшего правильного установления природы правового акта в конкретном случае.

Вклад практики, законодателя и ученых в теорию и формирование понятия нормативного правового акта сильно различается по глубине, полноте и настойчивости в соответствующих изысканиях. Менее всего преуспели правотворческие органы, хотя создание данной дефиниции, представляется, должно было стать первостепенной задачей законодателя.

Определенные наработки сделаны судебной практикой. Однако эта работа сделана по необходимости, от неизбежности. Предполагая, что такие теоретические поиски судебной власти в стране непрецедентного права станут объектом нападок, она все же решилась выполнить эту неблагодарную работу только в связи с тем, что обязана выносить решения по делам с использованием понятия нормативного правового акта. Это во-первых. Во-вторых, неторопливость законодателя толкнула ее к этому.

Что касается научного поиска, то разработка понятий — важнейшая задача ученых. И они немало сделали в этом направлении, однако авторитет науки не столь велик, как во времена императора Валентиниана II, и мнение конкретных юристов не равно закону. Научные труды не являются формой права, эффективные ссылки в суде на них — достаточно редкое явление. Они являются поучительными, а их авторитет пропорционален просвещенности и воспитанности общества и верности, влиятельности науки и конкретного ученого.

Законодатель, уклонившись от полноценного решения вопроса об определении нормативного правового акта, все же провел некоторую работу в указанном направлении. Так, 11 ноября 1996 г. были приняты два документа с разными названиями и различными определениями нормативного правового акта.

Одно из них дано в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», принятом в первом чтении в указанный день, второе — в подзаконном акте законодательного органа — Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». Постановление содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». Это определение неожиданно получило высокий статус за счет его признания со стороны ряда органов государственной власти. Именно это определение воспроизводится в судебных актах как законодательное обоснование правовой позиции суда. Министерство юстиции России рекомендовало органам государственной власти при подготовке нормативных правовых актов использовать указанное постановление. Признание и законодательной, и исполнительной ветвями власти позволяет видеть именно в этом определении консолидированную позицию Российского государства.

Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в редакции 1996 г. содержал следующий вариант определения: «Нормативный правовой акт — письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение». Достоинство определения видится в намерении сделать перечень форм закрытым и окончательно установить его в данном Законе. Это должно поставить заслон на пути произвольного увеличения числа наименований законодательных актов.

По состоянию на декабрь 2008 г. Законопроект «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», разработанный рабочей группой Совета Федерации, содержит следующее определение: «Нормативный правовой акт — принятый органами государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом, а также в порядке референдума акт, устанавливающий типовые правила поведения общего характера, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение на территории, подпадающей под юрисдикцию субъекта правотворчества».

Достоинством данного определения является его увлечение свойством нормативности, которое достаточно обстоятельно раскрыто в нем. Указывается на неперсонифицированность адресата, длительность и многократность реализации, широкие пространственные и субъектные границы его действия. Существенным же недостатком определения является отсутствие его официального статуса.

Судебная власть много сделала на ниве формулирования дефиниции нормативного правового акта. Работа велась как в форме обобщения судебной практики (постановления Пленумов), так и в решениях по конкретным делам. Долгое время в использовании находится определение, сформулированное Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в 1993 г.: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом». Несмотря на то что данное Постановление Пленума отменено, это определение часто воспроизводится в актах судов общей юрисдикции, арбитражных судов.

Данная дефиниция имеет определенные недостатки, которые многократно подчеркивались. Например, не учтен такой важный источник правовых норм, как народ, который может их создавать в результате референдума или местного схода. Еще один принципиальный недостаток Постановления состоит в том, что понятие «правовая норма» дается через «правило поведения», тогда как в науке давно эта точка зрения подвергнута обоснованной критике.

Только часть правовых норм представляет собой правила поведения, т.е. описание необходимого или допустимого, запрещенного деяния. Наряду с этими нормами существуют нормы-начала, принципы, дефиниции, цели, задачи, которые непосредственно не регулируют поведение. Однако именно они представляют собой основу системы права. Справедливости ради отметим, что связывание нормативного акта и правил поведения выступает устойчивой тенденцией.

Достоинство определения видится в том, что суд изложил свою принципиальную позицию о различии дефиниций «правовой акт» и «юридический факт». Первый не связан с функционированием конкретных правоотношений, выступает их правовым основанием. Он выполняет по отношению к ним учредительную роль.

Индивидуальный правовой акт, напротив, связан с конкретными отношениями, является их следствием. Не соответствуют требованиям законодательной техники акты по форме нормативные, по содержанию индивидуальные. Еще более неудобными в использовании являются акты, в которых одновременно содержатся нормативные и индивидуальные предписания.

Теоретическая и функциональная проработка понятия нормативного правового акта осуществлена в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

В этом документе определены существенные признаки нормативного правового акта:

1) издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
2) содержит правовые нормы (правила поведения);
3) обязателен для неопределенного круга лиц;
4) рассчитан на неоднократное применение;
5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Таким образом, в понимании нормативного правового акта как документа, содержащего нормы права, проявляется преемственность. При этом суд разделил правовые акты на два вида:

1) нормативность которых презюмируется (закон);

2) нормативность которых исследуется с целью выяснения наличия (отсутствия) правовых норм, «определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений». Во втором случае вне зависимости от наименования оцениваемого документа суд должен осуществить поиск в нем норм права, причем не только в тексте основного документа, но и в его приложениях.

По мнению суда, «в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения». Создается такое впечатление, что законодатель едва ли не специально идет на всяческие ухищрения с целью запрятать нормативные предписания так, чтобы их никто не нашел. Действительно, широко используется следующий прием правотворческой деятельности. Издается ненормативный акт — приказ, которым утвержден и вводится в действие нормативный правовой акт, например положение. Приказ фактически является индивидуальным актом, что определяющим образом влияет на перспективы его судебного обжалования, опубликование.

С учетом сказанного Постановление Пленума ВС РФ N 48 вооружает нас новым и достаточно эффективным инструментом противодействия произволу правотворческих органов.

Понимание нормативного правового акта, сформулированное Верховным Судом Российской Федерации в 2007 г., в сравнении с его позицией 1993 г. стало более полным и глубоким. В определенной степени Постановление отразило тот опыт, который был накоплен в практике рассмотрения судами дел по оспариванию нормативных и индивидуальных правовых актов.

Не рассматривая все детали, остановимся лишь на одной. Наиболее частыми вопросами, которые разрешал суд, были вопросы о том, что органы государственной власти издают акты, которые фактически являются нормативными, но издают их в формах, которые не могут быть нормативными. Типичное злоупотребление такого рода: издание нормативного по содержанию текста в форме письма органом, который не наделен правотворческими функциями.

Так, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации было вынесено Определение относительно письма Министерства финансов Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 03-11-02/62. Суд применил определение из указанного Постановления Государственной Думы, использовал также Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009).

Со ссылкой на Правила суд указал, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Далее в решении не приведен ход суждений судебного органа, а сразу сказано, что этот документ содержит разъяснения налогового законодательства, которые никого ни к чему не обязывают. Налоговые органы не вправе требовать от налогоплательщиков соблюдения содержащихся в оспариваемом письме разъяснений. Кроме того, материалами дела зафиксировано, что Министерство финансов Российской Федерации исходит из того, что данное письмо не является обязательным даже для налоговых органов.

По мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, направление Федеральной налоговой службой оспариваемого письма своим территориальным органам, образующим единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, не является основанием для изменения юридического статуса данного документа и его правовой квалификации.

Арбитражные суды, рассматривающие споры в сфере налогов и сборов, также не связаны положениями указанного письма, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел.

Таким образом, в силу ст. 4 Налогового кодекса Российской Федерации оспариваемое письмо и его отдельные положения не должны влечь правовых последствий, так как не отвечают критериям, позволяющим признать их в качестве нормативного правового акта.

Все приведенные рассуждения суда привели в итоге к тому, что он отказался рассматривать указанное письмо. Полагаем, что в приведенном документе не объяснено важнейшее для данного дела обстоятельство: является по содержанию данный документ нормативным или нет. Суд указал, что является интерпретационным актом, его содержание не является обязательным вообще ни для кого: ни для подчиненных органов, ни для налогоплательщиков. Тот факт, что документ издан в форме письма, не верно использован судом.

Он по этой причине сказал, что письмо не является нормативным, так как оно вообще не может быть таковым. Но это неверная причинно-следственная связь, так как следует различать форму и содержание. Письмо по содержанию может быть нормативным, а орган намеренно издал его в такой ненормативной форме, которая не позволит его обжаловать через суд.

От того, что документ по форме (названию) — письмо, не следует ни его нормативность, ни отсутствие таковой. Оценку следовало давать тому, содержит ли он норму права — общеобязательное правило. Однако мы могли бы от него этого требовать, если бы это был суд общей юрисдикции. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 является обобщением практики судов соответствующего вида. Это Постановление мы не можем применять напрямую в системе арбитражных судов. Однако можно использовать убедительные аргументы и позицию.

Суд не учел также, что органами государственной власти накоплен огромный негативный опыт выведения своих документов из-под судебного контроля, в том числе путем использования форм, которые не должны быть нормативными. И способствовать им в этом изощренном способе нарушения прав граждан и предпринимателей суду не годится. Тем не менее в отказном решении все же содержится положительный для заявителя тезис о том, что налоговые органы не вправе требовать от налогоплательщиков соблюдения положений оспариваемого письма.

Именно в этой связи обращаем внимание на позицию Верховного Суда Российской Федерации в 2007 г., которая дает нам хотя бы в системе судов общей юрисдикции возможность использовать свои права на защиту от документов, которых не должно быть или неопубликованных нормативных актов.

Так, можно констатировать, что судебная практика имеет собственный теоретико-доктринальный аппарат, сформированный во время рассмотрения дел по оспариванию нормативных правовых актов. Расхождения в позициях двух видов судебной системы не способствуют единству правового пространства, препятствуют складыванию действительно единообразной судебной практики на территории одной страны.

Нормативные правовые акты являются наиболее изученной отечественной юридической наукой формой права. Исследованию подвергалась природа нормативных правовых актов, их признаки и свойства, включая иерархичность, системность. Имеются работы, посвященные отдельным видам форм права.

Определения нормативного правового акта в научной литературе стабильны и мало подвержены сиюминутным изменениям, они практически не реагируют на итоги судебной практики в данной предметной области. Типичным является следующее определение: нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Основное свойство данной формы права — нормативность. Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства.

Этот официальный документ «устанавливает, изменяет или отменяет нормы права… Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности». Достаточно часто в качестве существенного признака называется предмет правового регулирования нормативного правового акта, в качестве которого выступает определенный вид общественных отношений, и неоднократное применение.

Традиционно в качестве признака нормативного правового акта отмечается его связь с правотворчеством. Он направлен на установление, изменение или отмену юридических норм, благодаря чему он выступает «средством развития, изменения правовой системы».

По мнению научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, «нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права — общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение».

Вариант определения для целей систематизации был предложен авторами Концепции системы классификации правовых актов: «Нормативный правовой акт — это правовой акт, который содержит правовые нормы, общие установления, рассчитанные, как правило, на длительное применение и распространяющиеся на неопределенный круг лиц. Нормативный акт, являясь предписанием общего значения, распространяет свое действие не на одно конкретное отношение, а на тот или иной вид общественных отношений».

Все определения, сформулированные исключительно в научных работах, имеют один общий недостаток — они уязвимы в процессе судебных разбирательств. Доктрина, наука не являются однозначными источниками права. Истории известны случаи иного положения дел (например, в римском праве), но сегодня научное произведение не является основанием для вынесения судебного решения. Это, однако, не исключает того, что в отдельных правоприменительных актах прямо цитируются конкретные работы.

Так, Международный коммерческий арбитражный суд при Торгово-промышленной палате Российской Федерации применяет в качестве основания для решений учебники. Верховный Суд Российской Федерации придерживается противоположного мнения. Конституционный Суд Российской Федерации относит некоторые учебники к доктрине и на основании их положений выносит решения.

Таким образом, суды неоднозначно относятся к выводам науки, но это не лишает научные изыскания ни цели, ни значения. Выработанные наукой характеристики правовых актов успешно используются как основа правовой позиции в судебном заседании. Сила научных выводов — в их правильности и авторитетности.

Существенные признаки нормативного правового акта представляют собой актуальное направление развития юридического знания. В условиях молчания законодателя и отсутствия единого мнения в других информационных системах (судебная практика и юридическая наука) актуальность вопроса о правовой природе, определении и свойствах нормативного правового акта возрастает. Мы полагаем, что наиболее полное представление о данном объекте может дать выявление и рассмотрение каждого его признака.

В современных условиях действующее законодательство и судебная практика ориентированы на очень квалифицированных пользователей. Не в полной мере справляясь со своими функциями в сфере реализации признаков нормативного правового акта в собственном правотворчестве, они переложили на субъектов права, включая граждан, обязанности по установлению этих признаков в тех документах, которые они издают. Участники хозяйственных и других правоотношений должны быть вооружены полноценными сведениями о нормативных правовых актах для защиты своих прав и законных интересов.

Уже на стадии обращения в суд истец (заявитель) должен уметь различать нормативные и индивидуальные правовые акты для того, чтобы правильно выбрать модель своего поведения. На всех этапах судебной процедуры он должен умело пользоваться то признаками нормативности, то письменной формы, то компетентностью органа на издание акта. Таким образом, органы государственной власти умело замотивировали всех субъектов права на повышение их правовой культуры, считая свою достаточной. Соответственно признаки нормативного акта перестали быть книжной абстракцией для узких специалистов, а стали исключительно конкретным правоприменительным инструментом.

Важно, что субъект права, фактически его потребитель, с точки зрения современного законодательства, должен быть очень образован и иметь достаточно глубокие знания о каждом признаке нормативного правового акта. Так, для того чтобы воспользоваться всеми своими процессуальными правами, ему первоначально надо доказать суду, что рассматриваемый документ действительно является нормативным правовым актом. Если это произойдет, то суд сочтет возможным рассматривать данное дело. В этом случае обязанность доказывания правомерности издания акта будет возложена на орган, его издавший.

Накопленные практикой и обобщенные теорией признаки нормативного правового акта позволяют сформулировать комплексное определение. Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый в определенной форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются компетентными органами и лицами в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов. Каждый из перечисленных признаков в процессе правоприменения имеет существенное значение.

1. Нормативный правовой акт имеет волевое содержание. Это означает, что он является формой выражения чьей-то воли, т.е. целенаправленной организующей силы. Чья воля попадает в нормативный правовой акт — сложнейший вопрос не только правотворчества, но и философии права. Это вопрос сущности права. Мы же ищем в нормативом правовом акте отражения своих устремлений и желаний.

Это свойственно гражданам развитых парламентских демократий. Относительно того, чью волю призван воплощать и реально воплощает данный акт, постоянно ведутся споры. Наиболее простым и распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению С.С. Алексеева, акт во всех случаях выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность. Такой подход является наиболее распространенным и развивается в рамках этатического позитивизма. Позитивистские традиции имеют давние корни, были отражены еще в работах Г.Ф. Шершеневича в начале XX в. Он отмечал, что «норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли органов власти».

Российской юридической науке свойственны не только позитивистские взгляды. Согласно социологическому подходу закон должен отражать общественные интересы. Законодатель должен выявить эти потребности, точно их закрепить в тексте и издать в качестве закона. Одним из сторонников был Л. Кассо. Ученый достаточно негативно относился к такой форме права, как законодательство. Причины низкой эффективности государственных актов ученый видел в отсутствии их поддержки со стороны общества, отрешенности от действительности и догматизме.

Обобщая сказанное, можно констатировать наличие противоречащих тенденций в трактовке волевого содержания нормативного правового акта. Одно направление идет в сторону сужения круга лиц, чьи интересы он выражает. Второе направление — в сторону увеличения до отражения всеобщего интереса.

Если опустить количественные характеристики, то правовой акт выражает волю определенной социальной общности. В нем закрепляются цель и задачи, на решение которых он направлен. Демократическое общество, государство и право предполагают, что нормативный акт является закреплением разумных, социально значимых потребностей.

2. Официальный характер также является важным признаком нормативного правового акта. Издаваемый органами государственной власти или иными уполномоченными органами документ несет на себе отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают ввиду его связи с государством.

Тот факт, что нормативный правовой акт предназначен для государственной организации общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе «государство — общество». Эту роль выполняет опубликование нормативных правовых актов для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием.

3. Правовой акт входит в единую систему, осуществляя правовое регулирование в соответствии с общими целями и задачами общества и государства. Система нормативных актов должна иметь иерархическое строение. Требование системности означает, что каждый нормативный правовой акт является частью системы законодательства. Он не должен противоречить другим элементам этой системы.

Законодательство должно выступать единым массивом, в котором взаимосвязаны все нормы права и они не противоречат друг другу. Они взаимно дополняют, уточняют, развивают друг друга. Так должно быть, однако имеющееся действующее законодательство не образует системы, оно является суммой, совокупностью документов, которые вступают в конфликт между собой. Тем не менее этот признак представляется важнейшим, так как только в связи с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие перед ними задачи.

Н.М. Марченко полагает, что «сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности». По мнению С.С. Алексеева, «собственная структура законодательства проявляется в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре». Не случайно именно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования. Благодаря иерархичности может проводиться идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать.

Представление некоторых государственных органов об иерархии нормативных правовых актов и способах приведения этой системы в единое состояние полностью не соответствует закону. А так как это мнение принадлежит самому законодательному органу, ситуация становится устрашающей. Приведем пример такого рода неоднозначной практики проведения идеи единства правового пространства. Государственная Дума приняла Постановление «О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации». Постановление ГД было принято 11 октября 1996 г., а 10 декабря того же года дело с таким же предметом было рассмотрено в Верховном Суде Российской Федерации.

Таким образом, в момент издания ГД Постановления спор был уже предметом рассмотрения нижестоящих судебных органов. При таких условиях деятельность палаты законодательного органа представляет собой не что иное, как давление на судебную власть. Можно сказать больше: по стилю рассмотрения вопроса, процедуре вынесения решения, по его содержанию можно говорить о подмене одного органа власти другим. В частности, в Постановлении описывается некий процесс обсуждения письма (к сожалению, не указаны авторы обращения), объяснения представителей ведомств — авторов документа. Заканчивается Постановление резолюцией: «…считать письмо по вопросу о порядке применения статьи 855 Гражданского кодекса… не соответствующим Гражданскому кодексу Российской Федерации».

Сделаны организационные выводы и рекомендации, в т.ч. «предложить Председателю Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдину провести по данному факту должностное расследование о соответствии занимаемым должностям руководителей названных ведомств, издавших указанное письмо». Такого рода примеры деятельности органов государственной власти препятствуют функционированию законных механизмов контроля и порядка проведения идей иерархичности в системе нормативных правовых актов.

Необходимая иерархичность имеет место в случае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актов по основаниям, включая юридическую силу. Система законодательства должна включать нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.

4. Нормативность является квалифицирующим признаком актов данного вида. Нормативность раскрывается через такие свойства, как всеобщность и общеобязательность. Всеобщий характер нормативного правового акта проявляется в том, что он непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение. По мнению А.Ф. Шебанова, нормативные правовые акты содержат «правовые нормы, т.е. правила поведения общего характера, направленные на регулирование общественных отношений того или иного определенного вида».

Нормативность является важнейшим признаком нормативных правовых актов. Это свойство является основополагающим для права в целом, так как именно через него реализуются социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативный характер акта, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, выражается в том, что он касается неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение.

Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий как угодно долго во времени.

Что касается типичности как проявления нормативности, отметим следующее. Сложность работы законодателя проявляется в том, что он должен верно установить те общественные отношения, которые возникли в общественной практике, и их дальнейшее функционирование без юридического механизма затруднительно или невозможно. Он должен выявить в единичном типичное, которое и составит норму права.

Еще труднее задача законодателя в случае проектирования им тех отношений, которые в реальной жизни пока отсутствуют, но с необходимостью возникнут. Так, например, создаются законы об органах власти и должностных лицах, о порядке их формирования, компетенции. Особенность публичных отношений в том, что возникнуть в жизни без правовых норм они не могут, так как их субъекты не создаются явочно, а действовать должны компетентно, на основании нормативных правовых актов. Возможно, особенностями их перспективной типичности предопределяется уязвимость таких законов. Они создаются путем проб, дальнейшего корректирования, отмены неудачных решений.

Таким образом, типичность регулируемых отношений сообщает акту нормативный характер. Он одинаково предназначен для всех субъектов, не адресован никому персонально. Благодаря этому признаку право может выступать мерой, равным масштабом поведения для других лиц.

5. Для характеристики нормативного правового акта исключительно большое значение имеет его документарная природа. В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник права, и как форма права, и как акт-документ. Еще в 1973 г. С.С. Алексеев подчеркивал значение юридической техники, которая представляет собой «средства и приемы документарного выражения нормативного акта… средства и приемы специально-юридического изложения их содержания».

Действительно, особая природа и предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, требований к языку и стилю изложения. Относительно языка нормативных правовых актов А.Ф. Шебанов отмечал, что «законодатель стремится дать предельно ясное и четкое словесное выражение каждой правовой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержание… обеспечить единообразное понимание и исполнение правовых норм».

Вопросы формы, структуры и текста недостаточно освещены в законах. Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют вопросы юридической техники применительно к законам.

Таким образом, нормативный правовой акт — это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т.п.).

6. Для нормативного правового акта большое значение имеют процедурные вопросы. Так, например, Г.Ф. Шершеневич указал, что признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке.

Российское государство создало достаточно развитый механизм правового регулирования правотворчества. Основные идеи, принципы, конструкция законодательного процесса получили закрепление в Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации установил, что «из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества». В законах эти основополагающие тезисы конституционной доктрины дальнейшего развития пока не получили.

Попытки принятия процедурного документа в виде Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» пока не дали результата. Имеются несколько законов, касающихся отдельных стадий правотворчества (например, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания») или регулирующих редкие виды правотворчества (например, Федеральный закон от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Отсутствие законодательного регулирования восполнено подробными нормами регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации. И тем не менее такое положение в сфере правового регулирования законодательного процесса недопустимо. Причин для такого вывода много, но наиболее очевидная состоит в отсутствии у регламентов нормативности, т.е. это локальные правовые акты, определяющие внутренние правила деятельности палат, обязательные для членов этих палат и работников их аппаратов.

Именно в таком ключе высказался депутат Государственной Думы В.В. Гребенников на заседании Конституционного Суда Российской Федерации: «Государственная Дума как единственный источник определения процедуры своей деятельности в принципе не связана никакими процедурными нормами, кроме тех, которые она сама для себя установит». Позиция самого Конституционного Суда Российской Федерации относительно регламентов является неоднозначной и в разных постановлениях звучит по-новому. Двойственность его позиции проявляется в наименовании регламента нормативным актом палаты.

Значение процедурных вопросов исключительно велико, что подчеркивается возможностью отмены нормативных правовых актов в случае нарушения порядка их принятия. Этот вопрос становился предметом рассмотрения высших судебных инстанций.

Так, например, Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о признании незаконным и недействующим Положения Банка России. В ходе разбирательства Верховный Суд Российской Федерации подверг анализу правотворческую процедуру Центрального банка РФ в части подписания нормативных правовых актов.

Судебный орган даже установил зависимость между правомочиями должностных лиц и актами, которыми их права могут устанавливаться (передаваться): «Полномочия Председателя Банка России по участию в нормотворчестве закреплены на уровне федерального закона, не предусматривающего право на передачу этих полномочий или их части другим должностным лицам Банка России. Актом, имеющим меньшую юридическую силу, такое право не может быть предоставлено».

Процессуальные вопросы создания нормативных правовых актов достаточно интенсивно рассматриваются в практике Конституционного Суда Российской Федерации, им дано толкование многих статей закона, имеющего большую юридическую силу, затрагивающих процедурные нормы. Так, например, Конституционный Суд Российской Федерации дал толкования ст. ст. 105 (ч. 4), 106, 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и ч. 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2), 107 . Эта интенсивность правоприменения, впрочем, не может заменить нерасторопность законодателя. Зависимость между соблюдением процессуальных правил и действием актов рассматривалась Конституционным Судом Российской Федерации в споре между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации.

Стороны по-разному видели вопрос о том, были ли в процессе принятия Федерального закона нарушены установленные Конституцией Российской Федерации требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею условия и процедуры. Рассмотрев дело, Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со ст. 107 (ч. 3) Конституции России подписать и обнародовать принятый Федеральный закон. Одновременно орган конституционного контроля высказал Президенту Российской Федерации процедурную рекомендацию следующего содержания: обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия.

Нисколько не преуменьшая значение толкований содержания законодательного процесса Конституционным Судом России, отметим, что столь важный вывод требует законодательного решения. Тот факт, что между законом, имеющим большую юридическую силу, и внутренними актами палат десятилетиями существует вакуум, недопустим. Законодательный процесс лихорадит вследствие нечетких процедур. Страдает же от этого нормативный правовой акт как результат этой борьбы без правил.

7. Правовой акт издается уполномоченными субъектами в пределах их компетенции. Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания. Например, Президент Российской Федерации создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответствующих юридических нормах. Например, в общих чертах она закреплена в ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации.

В данном признаке фактически объединены два, однако разъединение их затруднительно. С одной стороны, орган должен соблюдать требования к форме (указ, приказ и др.), с другой — к содержанию. Второе требование означает, что каждому органу определен круг вопросов, которые он управомочен решать. Выход за эти пределы представляет собой нарушение компетенции.
Компетенция правотворческих органов может носить всеобщее значение, а может относиться к отдельным стадиям принятия нормативного правового акта.

Так, Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что «исходя из общего принципа правотворчества, дозволяющего на стадии принятия акта действия лишь строго в пределах специальной компетенции участников процесса, предоставление (делегирование) права подписания нормативных актов этими участниками другим лицам недопустимо, если иное прямо не предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена специальная компетенция».

В целом Верховный Суд Российской Федерации по заявлениям сторон достаточно интенсивно участвует в оценке компетенции участников правотворческой деятельности. Так, например, Магаданское областное общество охотников и рыболовов обратилось в суд с жалобой, в которой просило признать недействительным Приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 315 «О предоставлении права на охоту». По мнению заявителя, акт издан неправомочным органом, его содержание противоречит постановлениям Правительства Российской Федерации, во исполнение которых он принят.

Для вынесения решения суду пришлось рассмотреть и оценить компетенцию не только самого правотворческого органа, но и его предшественников. Были исследованы нормативные правовые акты, устанавливающие полномочия Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации в области охраны и регулирования использования животного мира на территории России. Суд установил, что по вопросам компетенции министр издает приказы, распоряжения, указания и инструкции. Это позволило ему сделать вывод о том, что приказы, регламентирующие порядок выдачи удостоверений на право охоты, изданы компетентным правотворческим органом в пределах его полномочий.

Для характеристики нормативных правовых актов важны адресаты их предписаний, т.к. именно их отношения регулируются нормами права. Очевидно, что общественные отношения могут возникать между людьми (как индивидами, так и их коллективами). Однако не все отношения нуждаются в правовом воздействии и далеко не все могут поддаваться нормативно-организационному воздействию.

Моральные, этические, религиозные нормы и отношения представляют собой системы, изолированные от права. Социальность применительно к нормативным правовым актам означает, что участники правовых отношений не могут быть отношением человека и природных явлений, вещей. Тот факт, что они регулируют общественные отношения, означает, что предписания описательного, декларативного характера не могут рассматриваться как нормативные. Они не регулируют общественные отношения, не действуют на них вообще. Такого рода примеры имеются в судебной практике.

Например, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, основные положения военной доктрины Российской Федерации, принятые Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. В документе рассматриваются варианты возникновения военных угроз, адекватного поведения государства и применения его Вооруженных Сил.

Этот анализ содержания акта позволил суду сформулировать вывод: основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний и не относятся к числу актов, которые могут проверяться Конституционным Судом Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской Федерации.

1) волевое содержание;
2) официальный характер;
3) входит в единую систему;
4) нормативность;
5) является документом;

8. Нормативный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается разными способами и методами, путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств.

Для характеристики нормативных правовых актов важны адресаты их предписаний, т.к. именно их отношения регулируются нормами права. Очевидно, что общественные отношения могут возникать между людьми (как индивидами, так и их коллективами). Однако не все отношения нуждаются в правовом воздействии и далеко не все могут поддаваться нормативно-организационному воздействию. Моральные, этические, религиозные нормы и отношения представляют собой системы, изолированные от права. Социальность применительно к нормативным правовым актам означает, что участники правовых отношений не могут быть отношением человека и природных явлений, вещей.

Тот факт, что они регулируют общественные отношения, означает, что предписания описательного, декларативного характера не могут рассматриваться как нормативные. Они не регулируют общественные отношения, не действуют на них вообще. Такого рода примеры имеются в судебной практике. Например, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, основные положения военной доктрины Российской Федерации, принятые Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов.

В документе рассматриваются варианты возникновения военных угроз, адекватного поведения государства и применения его Вооруженных Сил. Этот анализ содержания акта позволил суду сформулировать вывод: основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний и не относятся к числу актов, которые могут проверяться Конституционным Судом Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской Федерации.

9. Функционирование нормативных правовых актов, их эффективное воздействие на общественные отношения гарантируются принудительной силой государства. Данный признак в сравнении с другими является очевидным и споров не вызывает.

С учетом сказанного можно выделить следующие признаки нормативного правового акта:

1) волевое содержание;
2) официальный характер;
3) входит в единую систему;
4) нормативность;
5) является документом;
6) принимается в специальной процедуре;
7) издается компетентными органами и лицами;
8 регулирует общественные отношения;
9) гарантируется принудительной силой государства.

Таким образом, понятие нормативного правового акта находится в постоянном развитии. Сохраняются основополагающие признаки этого феномена, такие как его связь с органами государственной власти, поддержка принудительной силой государства. Тем не менее основания для удовлетворения современным состоянием нормативных правовых актов нет. Многочисленные примеры судебной практики свидетельствуют о том, что граждане, организации не видят в актах государства абсолютной истины. Как только политический режим допустил саму мысль об отсутствии священного происхождения и незыблемости актов государства, их система стала рассыпаться под настойчивыми ударами заявителей в суде.

Пиетет как необходимая составляющая силы государства практически исчез. Его место занимает желание любыми способами защитить свой интерес, даже если это борьба против государства и его актов. Все это явно свидетельствует о том, что нужны новые подходы к доктрине нормативных актов. Существует острая потребность придания ей юридической силы. Реальный путь для достижения этого результата видится в принятии федеральных законов, регулирующих законодательный процесс и систему нормативных правовых актов.

Не случайно мы столь пристальное внимание уделяли социологическим школам в части их взглядов на авторитет законодателя. Убежденность граждан в их сопричастности к деятельности государства, растворение воли всех в воле государственных предписаний, согласие с ограничениями, вера в обоснованность запретов — все это сделает авторитет нормативного правового акта действительным. Есть другие формы права, которые все это имеют в силу своего происхождения и сущности. Именно об этом должен помнить независимый и неприкосновенный Законодатель.

Определения нормативного правового акта за прошедшие последние сто лет не претерпели принципиальных изменений. Типичным является следующее определение: нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой

демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.

Основное свойство, через которое описывается данная форма права, - нормативность. Подчеркивается его исключительная, практически неоспоримая легитимность, и защита со стороны государства.

Этот официальный документ «устанавливает, изменяет или отменяет нормы права.... Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности» . Достаточно часто существенным признаком называется предмет правового регулирования нормативного правового акта, в качестве которого выступает определенный вид общественных отношений, и неоднократное применение .

Легального определения нормативно-правового акта не существует, но в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» содержится следующее определение: нормативный правовой акт - письменный

официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме субъектом правотворчества в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия правовых норм, содержащих общеобязательные предписания постоянного или временного характера, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на многократное

применение.

Нормативность акта определяется с учетом пунктов 9, 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». В частности, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Также вопрос нормативности рассматривался и постановлении Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее - постановление № 58). АПК РФ закрепляет за арбитражными судами рассмотрение дел по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1.1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ). Учитывая, что в законодательстве нет понятия нормативного правового акта, это научная категория, в постановлении № 58 судьи решили закрепить его на уровне разъяснений; предложенное для использования судами определение этого термина хорошо знакомо юристам еще из курса теории государства и права. Так, по мнению Пленума ВАС РФ, под нормативным правовым актом следует понимать акты, принятые органом государственной власти, местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы. В том числе к нормативным актам относятся и акты, правовые нормы в которых содержатся не в основном тексте, а в приложении, утвержденном таким актом (п. 1 постановления № 58).

0 В частности, акты органов власти и иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд Пленум ВАС РФ отнес к ненормативным правовым актам.

0 По общему правилу решения об утверждении тарифов для конкретного субъекта или объекта (или содержащие иные конкретизирующие признаки) судам следует рассматривать как ненормативные.

Но если суд установит, что такие акты распространяются на неопределенный круг лиц, он может признать их нормативными по своей инициативе.

Нормативные акты характеризуются

следующими признаками.

Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нормы права либо устанавливаются, либо изменяются,

либо отменяются. Нормативные акты - это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах.

Во-вторых, нормативные акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по одному и тому же вопросу в государстве будет существовать несколько нормативных решений, между которыми возможны противоречия.

В-третьих, нормативные акты всегда облекаются

в документальную форму и должны иметь следующие определенные реквизиты. Письменная форма способствует достижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно применение санкций.

В-четвертых, каждый нормативный акт должен соответствовать Конституции РФ и не противоречить тем

нормативным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.

В-пятых, все нормативные акты обязательно

подлежат доведению до сведения граждан и организаций, т. е.

Требования, предъявляемые к нормативным актам

1. Чтобы иметь большую регулирующую силу, нормативные акты должны быть качественными. Этого можно достигнуть, если они будут не представлять собой плод фантазии или желаемого правотворческих субъектов, а отражать

объективную реальность. В принципе данное требование носит более общий характер и относится к правовым нормам в целом, но именно при принятии правовых актов возможность принятия волюнтаристских решений становится наиболее очевидной.

Однако свобода законодателя в принятии тех или иных решений не безгранична. Выше уже говорилось об объективной обусловленности права общественными отношениями. В том случае, если принятые нормативные правовые акты будут противоречить объективной действительности, содержащиеся в них нормы как минимум станут «мертвыми», не применяющимися на практике. В случае же острого противоречия принятие такого акта чревато социальными потрясениями. Любые, даже очень хорошие идеи не могут быть претворены в жизнь с помощью нормативных актов, если общество до них не «дозрело», если нет необходимых условий.

2. Нормативные акты должны иметь структуру, а не представлять хаотичный набор нормативных положений. Как правило, нормативный акт имеет вводную часть, называемую преамбулой. В ней излагаются цели и задачи нормативного акта, характеризуется общественно-политическая обстановка, существующая в момент его принятия. Первые статьи нормативного акта могут быть посвящены определению терминологии, используемой в дальнейшем. Затем построение нормативного акта может укладываться в следующую схему: субъекты правоотношений (например, налогоплательщики и финансовые органы), объекты (получаемый доход), права и обязанности (обязанность уплатить налоги, право проверить точность их уплаты и др.), льготы, меры поощрения (например, освобождение от единого социального налога образовательных учреждений) и санкции (за уклонение от уплаты налогов штраф в размере 20% неуплаченной суммы). Такой порядок компоновки нормативного материала используется в некодифицированных актах, наличие которых присуще «молодым», недавно появившимся отраслям права. «Старые» отрасли права, как правило, кодифицированы. Кодексы же имеют более сложное строение.

3. Нормативные акты должны быть доступными для понимания гражданами. Причем здесь законодатель должен ориентироваться не на интеллектуалов, а на людей среднего или даже ниже среднего интеллектуального уровня. Исключения могут составлять акты для определенной сферы деятельности, понятные специалистам определенной отрасли (напр., технический регламент на молоко).

Не смотря на разные подходы к пониманию термина и признаки, основным отличием нормативного акта от ненормативного следует считать следующее: нормативный правовой акт распространяется на неопределенный круг лиц, даже, если иметь ввиду корпоративный акт, а ненормативный, как правило, перечисляет субъекта или субъектов, на которых он распространяется.

Еще по теме 2.1.1 Понятие и признаки нормативного акта.:

1. Понятие экспертизы нормативного акта. Принципы проведения экспертизы нормативного акта.
2. 4.1.4 Содержание экспертизы нормативного акта. Правовая экспертиза нормативного акта. Результаты экспертизы нормативного акта.
3. 4.2.2. Предмет и вид нормативного акта. Реквизиты нормативного акта.
4. 51. Понятие подзаконного нормативно-правового акта: его виды и характеристика.
5. Нормативно-правовое предписание: понятие, признаки, виды
6. Норми права та стаття нормативно-правового акта. Способи викладу норм права в нормативно-правових актах.
7. 53. Действие нормативно-правового акта во времени, пространстве и по кругу лиц.

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство -

Основанием для классификации являются юридические свойства актов, в соответствии с которыми все правовые акты можно разделить на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты управления устанавливают правила поведения, рассчитанные на длительное применение, регулируют однотипные отношения и имеют общий характер, т. е. ориентированы на неопределенный круг лиц. Такие акты издаются в развитие законов, могут устанавливать типовые правила в сфере государственного управления (например, таможенные правила), а также определять статус органов исполнительной власти, быть направленными на охрану отношений в сфере государственного управления, т. е. иметь правоохранительный характер.

Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному органу это чаще всего регулируется Положением об этом органе.

Индивидуальные акты управления являются юридическими фактами, т. е. направлены на возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений, носят правоприменительный характер, издаются в отношении определенных, указанных в акте лиц и решают конкретные административные дела (например, приказ о назначении на должность, постановление о наложении административного взыскания и т.п.).

Смешанные акты управления - это такие акты, в которых переплетаются нормы и индивидуальные установления (например, акт устанавливает статус какого-либо государственного органа, а затем назначает его руководителя).

Каждый вид органа исполнительной власти издает акт определенного вида.

Действие правовых актов управления. Действующим является правовой акт, обладающий юридической силой, т. е. способностью вызывать правовые последствия. Поэтому всегда весьма важным является момент вступления акта в силу. Он может быть определен в самом акте, акт может вступать в силу с момента опубликования, принятия, подписания, через некоторое время после опубликования и др.

В сфере государственного управления действует презумпция действительности правовых актов управления. Это означает, что правовой акт предполагается имеющим юридическую силу до того момента, пока он не будет отменен в установленном законом порядке. Сомнение в законности акта не является основанием для его неисполнения. Если какой-либо акт вызывает сомнение, необходимо обратиться к требованиям к правовым актам, при несоблюдении которых акт не должен иметь юридическую силу.

1. Основное, чему должен удовлетворять акт -это требование законности, содержание которого составляют следующие моменты:

акт должен соответствовать Конституции РФ, законам, другим актам, обладающим большей юридической силой, причем как по существу, так и по целям. Например, нельзя признать законным акт, вводящий карантин на определенной территории для ограничения вывоза сельскохозяйственной продукции (несоответствие цели);

Акт должен быть издан в пределах компетенции органа, его издавшего;

Акт не должен нарушать законодательно закрепленные права и законные интересы граждан и организаций.

2. Правовой акт управления должен быть принят в установленном законом порядке, при его принятии должны быть соблюдены процессуальные правила издания акта.

3. Правовой акт управления должен быть принят в установленной законом форме (акт должен иметь официальное наименование, обязательные реквизиты -печати, подписи и т.п.).

Если акт не удовлетворяет перечисленным требованиям, он должен быть отменен либо тем органом, который его принял, либо вышестоящим органом, либо судом по жалобе заинтересованных лиц. Возможен косвенный вариант отмены - путем принятия нового правового акта, регулирующего те же вопросы. Кроме того, для устранения недостатков акта возможна не полная его отмена, а лишь изменение, которое происходит, как правило, в форме нового решения, принятого тем же субъектом управления.

В некоторых случаях при оспариваний правовых актов (обжаловании или опротестовании) возможно приостановление их действия или исполнения. Приостановление акта возможно в форме принятия акта о приостановлении (например, решение Президента РФ о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ по мотивам противоречия Конституции РФ), а также в результате действия правового автоматизма (протест прокурора автоматически приостанавливает решение начальника ИТУ).

Правительство - Постановление (нормативный характер), Распоряжение (индивидуальный характер)

Руководители федеральных министерств, других центральных органов исполнительной власти - Приказы, постановления, инструкции.

Главы администраций краев, областей, муниципальных образований - Постановления, распоряжения

Суды первого звена - Постановления судей по делам об административных правонарушениях.

Во всех правовых системах под нормативным актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного государственного органа и содержащий нормы права. Он рассчитан на регулирование заранее неограниченного числа случаев и действует непрерывно. Этими признаками нормативный акт отличается как от актов применения права (где речь идет о приложении нормы к конкретному случаю, конкретному лицу), так и от актов толкования права (где речь идет о разъяснении того, как нужно понимать уже действующую норму).

Нормативный акт имеет определенные преимущества перед другими источниками права. Во-первых, государственные органы имеют большие координационные возможности для выявления общего интереса. Во-вторых, в силу определенных правил изложения нормативный акт является лучшим способом оформления устоявшихся норм. В-третьих, на него легко ссылаться при разрешении дела, вносить необходимые коррективы, осуществлять контроль за его исполнением.

Нормативный акт является наиболее распространенным и, более того, даже классическим и первостепенным источником права для всех стран, объединяемых в систему "писаного права". В этих странах нормативные акты составляют определенную иерархическую систему, на верхней ступени которой стоят конституции и законы (конституционные и обыкновенные). В современных условиях наблюдается тенденция повышения ценности конституционных норм, усиления их верховенства над другими нормативными актами, особенно над актами исполнительной власти - декретами, ордонансами, указами, постановлениями, инструкциями и т.д.

Юридическая сила и сфера действия нормативного акта обусловлены местом издавшего его органа в системе органов государства или в политической системе в целом. Поэтому становление системы нормативных актов каждой из стран отражает общие закономерности развития ее политико-государственных структур.

Нормативный акт является источником права и в странах общего права. Но акценты применительно к значимости источников здесь смещены в сторону судебной практики, в процессе которой создается единообразное решение аналогичных дел судами.

В некоторых случаях способом установления норм права может быть договор. Он представляет собой содержащее правовые нормы соглашение между различными субъектами права. Такие договоры не только устанавливают права и обязанности сторон, но могут быть направлены и на установление норм права, которым обязуются на будущее время подчиняться их участники.

Нормоустанавливающее значение договоров признается во всех системах права. Особо важна роль договора как источника права в таких отраслях права, как международное и конституционное.

В некоторых странах своеобразным источником права признаются общие принципы, то есть отправные, исходные начала правовой системы. Например, юристы стран как континентального, так и общего права при отсутствии законодательной нормы, обязательного прецедента или обычая могут ссылаться на принципы справедливости, доброй совести, социальной направленности права. Гражданским кодексом Греции, например, осуществление какого-либо права запрещается, если оно "превышает пределы, установленные доброй совестью или добрыми нравами или социальной и экономической целью права". В Афганистане в случае пробела в законе суд может разрешить дело в соответствии с принципами шариата, являющегося основным источником права в ряде стран Востока.

Указание на возможность апеллировать к общим принципам права как к его источнику иногда закрепляется в законодательном порядке. Гражданский кодекс Испании, например, среди источников права прямо называет общие принципы, вытекающие из испанских кодексов и законов. Общие принципы права отнесены к числу источников международного права статьей 38 Статута Международного суда. Эта статья гласит: "Суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет... общие принципы права, признанные цивилизованными нациями". К общим принципам в праве относятся, например, такие положения, как "специальный закон отменяет действие общего закона", "позднейшим законом отменяется более ранний" и т.д.

Мнения ведущих ученых-юристов в большинстве правовых систем не образуют право в собственном смысле слова. Однако в формировании модели правового регулирования значение научных работ в области права всегда было довольно велико. Законодатель часто учитывал те тенденции, которые фиксировались в доктрине. В романо-германской правовой семье основные принципы права были выработаны именно в университетских стенах. Роль доктрины в современных условиях чрезвычайно важна в совершенствовании законодательства, в создании правовых понятий и в методологии толкования законов. В то же время истории развития права известны случаи, когда юридическая доктрина воспринимается как непосредственный источник права. Так, в англоязычных странах судьи нередко обосновывают свои решения ссылками на труды английских ученых. Мусульманское право вообще основано на принципе авторитета, в связи с чем заключения древних юристов, знатоков ислама, имеют официальное юридическое значение. Обширные своды правил общеобязательного поведения, почерпнутых из трудов видных юристов, известны индусскому праву.

Выявление круга источников в различных правовых системах имеет важное значение для раскрытия многих явлений правовой действительности. В частности, от формы права зависят такие факторы, как способы правового регулирования, нормативность, общеобязательность, степень юридической силы различных правовых актов и т.д.

Из всех известных истории источников (форм) права применительно к Российской Федерации можно говорить о трех ее видах: о правовом обычае, нормативном договоре и нормативном акте. Каждый из этих видов источников отличается по своему значению и имеет разную сферу применения.

В российском праве санкционирование обычая как способа регулирования общественных отношений занимает незначительное место. Можно даже сказать, что обычай в качестве источника права действует лишь в порядке исключения и только в тех случаях, когда возможность его применения оговаривается действующим законодательством. Так, ссылка на применение международного обычая имеется в Консульском уставе; Кодекс торгового мореплавания (на территории России пока действуют Консульский устав СССР и КТМ СССР) предлагает руководствоваться портовыми обычаями для определения продолжительности погрузки и разгрузки судов и размера платы за их простой.

В Российской Федерации источниками права признаются договоры нормативного содержания, среди которых важное место занимают международные договоры. Международный договор - это определенно выраженное соглашение между двумя или несколькими государствами относительно установления, изменения или прекращения их прав и обязанностей. Договоры могут быть нормоустанавливающими (например, Договор о нераспространении ядерного оружия; Договор по космосу) или учредительными (например. Договор, о Содружестве Независимых Государств).

Нормоустанавливающее значение имеет включенный в Конституцию Российской Федерации Федеративный договор. Он был подписан 31 марта 1992 г. полномочными представителями Российской Федерации и ее субъектов - республик в составе России, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Этим договором были разграничены предметы ведения и полномочия федерации в целом и ее субъектов. Тем самым был сделан шаг от фактически унитарного государства к федерации.

Правовыми актами могут являться различные соглашения как разновидности договора. В Российской Федерации в современных условиях значительно возрастает роль соглашений в регламентации различных сторон общественной и государственной жизни. Так, многие сферы отношений между краями, областями и входящими в них автономиями регулируются именно соглашениями. Известны соглашения и между государственными органами Федерации и ее субъектов. Например, в соответствии с Законом Правительство Российской Федерации вправе передавать на основании соглашений администрации автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществление части своих полномочий. На основании соглашений возможно и обратное перераспределение полномочий.

Договоры устанавливают нормы права и в российском трудовом праве. Так, нормоустанавливающее значение имеет коллективный договор - правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками на предприятии, в учреждении, организации (ст. 2 Закона Российской Федерации "О коллективных договорах и соглашениях"). В коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работодателя и работников по таким вопросам, как механизм регулирования оплаты труда с учетом роста цен, уровня инфляции, выполнения показателей, перечисленных в договоре, а также по вопросам занятости, переобучения, условий высвобождения работников, соблюдения их интересов при приватизации предприятий и ведомственного жилья. Условия коллективных договоров, заключенных в соответствии с законодательством, являются обязательными для предприятий, на которые они распространяются. Иными словами, коллективный договор представляет собой специфическую локальную правовую норму.

Наиболее характерным для Российской Федерации правовым актом является нормативный акт. Правом на издание нормативных актов обладают не все государственные органы. В Российской Федерации такие акты могут издаваться лишь представительными и исполнительными органами власти. При этом каждый орган вправе издавать акты только определенного вида (закон, указ, постановление, распоряжение и т.д.) и только по вопросам, входящим в его компетенцию.

Юридическая сила нормативных актов зависит от места органа, издавшего акт, в государственном механизме. Все нормативные акты государственных органов принято делить на законы и подзаконные акты. Ведущее место в системе нормативных актов занимают законы. Акты остальных видов издаются на основе и во исполнение законов и потому называются подзаконными.

Высшей юридической силой среди нормативных актов обладает Конституция Российской Федерации, которая определяет организацию государственной власти, закрепляет основы конституционного строя, федеративных отношений, основные права и обязанности граждан. Конституция Российской Федерации представляет собой юридическую базу для всего действующего законодательства. Основополагающие установления Конституции развиваются и детализируются в других нормативных актах. Причем все они, от какого бы органа ни исходили, должны соответствовать Конституции. В противном случае любой акт (или его часть) признается недействующим.

Вторыми по значимости нормативными актами являются законы. В юридическом смысле закон - это нормативный акт, принимаемый в особом порядке, обладающий после Конституции наибольшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений.

Законы в Российской Федерации принимаются высшими представительными органами как самой Федерации, ее субъектов, так и соответственно народным голосованием (референдумом). Этим обусловлено верховенство закона и придание ему наибольшей юридической силы по отношению к нормативным актам всех других государственных органов, которые, как уже говорилось, считаются подзаконными и не могут противоречить закону. Принятие нового закона обычно влечет за собой необходимость отмены или внесения изменений во все другие акты по урегулированному новым законом вопросу. Сам же закон может быть отменен лишь той инстанцией, которая этот закон приняла. Закон, принятый на референдуме, обладает высшей юридической силой и в каком-либо утверждении не нуждается.

Важной отличительной чертой закона является то, что в нем всегда содержатся юридические нормы, то есть он всегда нормативен. Этим он отличается как от актов других органов, так и от иных видов актов высшего представительного органа - постановлений, деклараций, посланий, обращений.

Законом обычно регулируются наиболее важные отношения в обществе, устанавливаются отправные начала правового регулирования. Нормы, содержащиеся в актах других видов, основываются на нормах законов, являются производными от них.

Законы, наконец, издаются в определенном порядке. Для их принятия характерна особая законотворческая процедура.

Каждый закон проходит обязательные стадии, которые нашли законодательное оформление в регламентах высших представительных органов. Будучи едиными по способу формирования, положению в правовой системе государства и роли в регулировании общественных отношений, законы делятся на определенные виды. В частности, по значимости содержащихся в них норм они делятся на конституционные и обыкновенные.

К числу конституционных законов относятся прежде всего законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию, а также законы, необходимость издания которых предусмотрена непосредственно конституцией. В Конституции РФ 1993 г. названо четырнадцать таких конституционных законов. Примером последних могут быть законы о Правительстве Российской Федерации (ст. 114), о Конституционном Суде Российской Федерации (ст. 128), об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 137 Конституции РФ). Для конституционных законов установлена более сложная по сравнению с обычными законами процедура их прохождения и принятия в Федеральном Собрании. На принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента (ст. 108 Конституции РФ).

Обыкновенные законы, в свою очередь, делятся на кодификационные и текущие. К кодификационным относятся Основы (Основные начала) законодательства Российской Федерации и кодексы. Основы - это федеральный закон, который устанавливает принципы и определяет общие положения регулирования определенных отраслей права или сфер общественной жизни. Кодекс - это закон кодификационного характера, в котором объединены на основе единых принципов нормы, достаточно детально регулирующие определенную область общественных отношений. Кодекс чаще всего относится к какой-либо одной отрасли права (например. Уголовный кодекс. Гражданский процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях).

В федеративном государстве, каким является Россия, различаются законы федеральные и законы субъектов Федерации. Так, кроме федерального Закона "О языках народов РСФСР" в ряде республик (Карелия, Калмыкия и др.), входящих в Российскую Федерацию, приняты свои законы о языках. Федеральные законы действуют, как правило, на территории всей Федерации. В случае расхождения закона субъекта Федерации с законом Российской Федерации действует федеральный закон.

Издание законов - не единственная форма правотворчества высших представительных органов. Так, палаты Федерального собрания - Государственная Дума и Совет Федерации - полномочны принимать постановления, которые тоже могут содержать нормы права и потому быть источниками права. Примером таких постановлений являются постановление Совета Федерации об утверждении изменения границ между субъектами Федерации, постановления палат об утверждении Регламентов их деятельности.

Среди нормативных актов Российской Федерации особое место занимают указы Президента Российской Федерации. По своему правовому статусу, определенному Конституцией, Президент Российской Федерации является главой государства, издающим распоряжения и указы.

Распоряжения издаются Президентом обычно по текущим вопросам оперативного характера и не должны содержать нормы права. Указы Президента могут иметь нормативный характер. Об этом прямо сказано в ст. 115 Конституции РФ 1993 г. (в отличие от прежней Конституции, где такой характеристики указов Президента не было). Нормативными являются, например, указы Президента от 6 марта 1995 г. "Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации", от 23 февраля 1995 г. "О компенсационных выплатах семьям с детьми, обучающимся и другим категориям лиц". В соответствии с законом о Правительстве Российской Федерации Президенту дано право утверждать своими указами положения о министерствах, государственных комитетах и других подведомственных Правительству органах. Эти нормативные указы в случае их издания также будут являться источниками права. Указы Президента Российской Федерации как подзаконные акты не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В противном случае действует норма Конституции и закона Российской Федерации.

Нормативные акты Правительства. Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Распоряжения обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного и культурного строительства. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и потому относятся к источникам права (например, постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1993 г. "Об утверждении условий выпуска внутреннего государственного валютного облигационного займа"), от 6 апреля 1995 г. "Об учреждении специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации для аспирантов и студентов государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования". Постановления Правительства Российской Федерации, если они противоречат Конституции, законам Российской Федерации и указам Президента, могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Акты центральных органов исполнительной власти. Центральными органами исполнительной власти согласно Закону Российской Федерации о Правительстве Российской Федерации являются министерства, государственные комитеты и ведомства. Их акты обычно регулируют отношения, складывающиеся внутри систем этих органов. Но в ряде случаев им предоставляется право издавать акты, действие которых распространяется и на неподчиненные им объекты управления, а также и на граждан. Такие полномочия особенно значительны у Министерства финансов, Министерства транспорта, Центрального банка, Санэпиднадзора и т.д. К нормативным по своему содержанию относятся, например, инструкция Министерства финансов Российской Федерации "О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации", утвержденные Минжилкомхозом "Правила пользования системами коммунального водоснабжения".

Конституция Российской Федерации не определяет виды актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти, в силу чего единых форм правовых актов у них нет. На практике министерства чаще всего издают приказы и инструкции, государственные комитеты - приказы и постановления. Нормативными обычно являются инструкции и постановления. С 15 мая 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации. Акты министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

Кроме актов федеральных органов представительной и исполнительной ветвей власти правовым актом являются нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов федерации. В республиках в составе Российской Федерации правовыми актами могут быть республиканские законы, акты президентов (в тех республиках, где учрежден институт президентства), постановления Советов Министров (Правительств) республик, а также нормативные акты республиканских центральных органов исполнительной власти.

Нормативные акты органов власти края, области, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с Конституцией России органы власти находящихся в составе Российской Федерации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга наделены широкими полномочиями в сфере право-творчества. Достаточно сказать, например, что все края и области получили право принимать уставы края и области, которыми определяется правовой статус этих субъектов федерации.

Кроме того, многие отрасли законодательства (административное, жилищное, земельное, водное, законодательство об охране окружающей среды и т.д.) отнесены Конституцией РФ к сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. По этим вопросам органы государственной власти субъектов федерации осуществляют в соответствии с федеральным законодательством собственное правовое регулирование, принимая нормативные правовые акты. Такими актами являются решения краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга представительных органов и решения глав соответствующих администраций. Как уже отмечалось, все субъекты Федерации получили право принимать законы. Правовыми актами могут быть нормативные акты органов местного самоуправления и соответствующих местных администраций.

Действие нормативных актов во времени продолжается от момента вступления их в силу до момента ее утраты. Акты вступают в силу: 1) либо с момента их принятия; 2) либо со времени, указанного в самом нормативном акте или в специальном акте о введении его в действие (например, с момента опубликования); 3) либо по истечении определенного срока после их опубликования (обнародования). В зависимости от вида нормативного акта в российском законодательстве установлены разные сроки вступления нормативных актов в силу после их опубликования.

Нормативно-правовые акты являются наиболее распространённой формой права в большинстве стран мира.

Нормативно-правовой акт – это официальный письменный документ субъекта правотворчества, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права. НПА – это акт правотворческой деятельности компетентных государственных органов или непосредственно народа (при референдуме).

НПА содержит общеобязательные правила поведения, обращенные к персонально неопределённому кругу субъектов права и действует постоянно, до его официальной отмены. Этим он и отличается от актов, не обладающих признаками нормативности.

НПА следует отличать от и от актов толкования, в которых даются лишь разъяснения содержания юридических норм, при этом само содержание нормы не изменяется.

По сравнению с другими источниками права НПА имеет ряд преимуществ: в нём чётко и ясно формулируются правовые предписания, им легко пользоваться при разрешении различных юридических дел, вносить в него уточнения и изменения в случае необходимости, осуществлять контроль за его исполнением.

В странах с романо-германской правовой системой НПА является основным источником права.

Юридическая сила НПА зависит прежде всего от того, какое место в государственном механизме занимает орган, его издавший.

Виды НПА.

Все НПА по юридической силе в теории права подразделяются на две крупные группы: законы и подзаконные акты.

Законы занимают ведущее место в иерархии всех НПА.

Закон – это такой НПА, который принимается в особом порядке высшим представительным органом или референдумом, регулирует важнейшие общественные отношения и обладает высшей юридической силой.

Законы подразделяются на конституционные и обычные. К конституционным принято относить Конституцию, законы, вводящие её в действие и вносящие в неё изменения и дополнения.

В РБ высшей юридической силой обладает Конституция.

Другую группу НПА составляют подзаконные акты. Они принимаются в строгом соответствии с Конституцией, другими законодательными актами и не должны им противоречить. В числе подзаконных актов большей, после закона, юридической силой обладают Указы Президента РБ в тех случаях, когда они изданы на основе закона. В соответствии со своим положением Президент может издавать и распоряжения. Они обычно издаются по текущим вопросам оперативного характера и не относятся к нормативным актам.

К числу подзаконных относятся нормативные акты палат Национального собрания РБ, Правительства, высших судебных органов, Генерального прокурора.

Важными подзаконными актами являются постановления Совета Министров РБ. Они издаются по вопросам управления экономикой страны, обеспечения государственной политики в сфере науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, национальной безопасности и др.

Премьер-министр издаёт в пределах своей компетенции распоряжения, которые содержат конкретные предписания, т. е. относятся к актам индивидуального регулирования.

Наиболее многочисленными подзаконными актами являются ведомственные акты, издаваемые центральными органами государственного управления – министерствами, государственными комитетами, учреждениями, подчинёнными Совету Министров РБ. Эти акты регулируют отношения, складывающиеся внутри соответствующих органов. Некоторые из этих актов имеют и межведомственное значение.

Ведомственные акты принимаются в форме приказов и постановлений. Они могут также приниматься и в форме инструкций, положений, уставов, правил, но они подлежат утверждению постановлениями или приказами.

Подзаконные НПА принимают также местные представительные и исполнительно-распорядительные органы власти (областей, городов, районов).

Местные органы принимают нормативно-правовые акты в форме решений. Управления и отделы исполнительно-распорядительных органов принимают приказы и инструкции. Такие акты являются актами локального значения. Они принимаются также руководителями предприятий и учреждений.

Акты локального регулирования распространяют своё действие только на членов соответствующих организаций.

4.Систематизация нормативных правовых актов: понятие, цели и виды.

Для лучшего нахождения правовых норм и ориентации в нормативном материале НПА определённым образом группируются и даже перерабатываются. Юридическая наука выработала средство, которое облегчает задачу поиска и использования НПА, даёт возможность оперативно находить соответствующие нормы и квалифицированно решать юридические дела. Таким средством является систематизация НПА.

Систематизация НПА – это деятельность государственных органов, негосударственных организаций и отдельных лиц по упорядочению и совершенствованию НПА, приведение их в упорядоченную, согласованную систему.

При помощи систематизации достигается согласованность правовых норм, устраняется множественность, раздробленность нормативных актов. Они упорядочиваются и располагаются по определённым признакам. Осуществляя систематизацию, компетентные органы отменяют устаревшие нормы, устраняют обнаружившиеся пробелы в праве, проводят обновление законодательства. Значение систематизации велико как для правотворческой деятельности, так и для правоприменительной.

В науке и юридической практике различают следующие виды систематизации: инкорпорация, кодификация и консолидация.

Инкорпорация – такое объединение действующих НПА по определённым признакам, при котором они полностью или частично помещаются в различные сборники, собрания законодательства без изменения их нормативного содержания. При этом в первоначальные тексты нормативных актов вносятся официальные изменения, опускаются статьи, пункты, имевшие временное значение, потерявшие силу, о чём делаются соответствующие отметки.

Обработанный таким образом материал группируется по определённым признакам: по хронологическому, отраслевому, по юридической силе. Иногда используется алфавитный признак. Допускается и сочетание этих признаков. Инкорпорацией может охватываться всё законодательство или его часть.

Инкорпорация подразделяется на официальную и неофициальную.

Официальная проводится уполномоченными государственными органами. К официальным можно отнести, например, Ведомости Национального Собрания РБ. Такие сборники являются официальными источниками нормативно-правовых установлений и на них можно ссылаться.

Неофициальная инкорпорация может осуществляться научными и иными учреждениями, организациями, специалистами по собственной инициативе. На такие сборники нельзя официально ссылаться. Они имеют справочно-информационное значение, способствуют доступности нормативного материала.

Кодификация – такой вид систематизации, который предполагает не только внешнюю обработку нормативного материала, но и изменение его содержания. При кодификации отменяются устаревшие юридические нормы, разрабатываются новые, устраняются пробелы в законодательстве, противоречия между актами.

Наиболее распространёнными формами кодификации являются кодексы, уставы, положения, правила. Кодекс – это систематизированный, внутренне согласованный законодательный акт, объединяющий в определённом порядке обновлённые нормы права, регулирующие однородную группу общественных отношений.

Кодификация может осуществляться только официальными органами, т. е. носит только официальный характер.