Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы: непутевые заметки практикующего юриста. Мвд россии и его территориальные органы. Статус территориальных органов федеральных министерств и ведомств в конституциях и уставах субъектов федерации

В связи с неопределенным статусом государственного учреждения Пенсионный фонд Российской Федерации (России) и его территориальных органов, на практике возникают вопросы относительно правомерности самостоятельного начисления и последующего взыскания управлениями ПФР пеней за несвоевременную уплату страховых взносов. В статье сделан вывод об отсутствии у ПФР таковых публично-властными полномочий. Специально для Российского налогового портала

15.12.2008
Вступление В августе 2008 г. в адрес двух организаций, юридическое сопровождение деятельности которых осуществляет автор, поступили Требования об уплате недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов, в которых районное управление Пенсионного Фонда РФ (далее - УПФР) предложило добровольно погасить задолженность по страховым взносам, а также пени, начисленные на недоимку за первое полугодие текущего года. Казалось бы, тема пеней, начисленных на недоимку по страховым взносам, образовавшуюся внутри расчетного периода, уже исследована вдоль и поперек: Пленум Высшего арбитражного суда РФ в Постановлении от «О порядке исчисления сумм пеней за просрочку уплаты авансовых платежей по налогам и страховым взносам на обязательное пенсионное страхование» дал соответствующие разъяснения в пользу страхователей, которые неукоснительно применяются нижестоящими судами и не менее последовательно игнорируются УПФР.Однако посыпавшиеся в дальнейшем как из рога изобилия аналогичные по сути «пеневые» Требования (за первый квартал, за июль, за август и т.д.) и необходимость ведения уже нескольких судебных процессов заставила (исключительно из мстительных соображения по факту бессмысленной потери времени) задуматься над действиями УПФР в целом. Выводы получились, мягко говоря, несколько обескураживающими.Отметим, что данная статья не претендует на статус серьезного юридического исследования и является, по сути, некими взаимосвязанными тезисами, которые рано или поздно формулируют «для личного пользования» юристы, представляющие интересы страхователей в спорах с территориальными органами Пенсионного фонда РФ в судах. Поэтому убедительная просьба к читателю вместо восклицания «Этого не может быть потому, что этого быть не может!», рассматривать все нижеследующее как занимательную (и даже курьезную) юридическую задачу для студентов старших курсов юридических ВУЗов, т.е. проверить логику автора, основанную на положениях действующего законодательство РФ.Что такое Пенсионный Фонд РФ? В соответствии с п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Согласно ст. 5 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее - Закон о пенсионном страховании) Пенсионный фонд Российской Федерации является государственным учреждением и осуществляет функции страховщика в системе обязательного пенсионного страхования.Конституционный Суд Российской Федерации в п. 3 Постановления от 25.06.2001 г. № 9-П сформулировал правовую позицию, согласно которой Пенсионный фонд РФ наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий. По смыслу Конституции Российской Федерации, такие полномочия, относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов. Впрочем, указанная общеобязательная правовая позиция в дальнейшем не помешала Пленуму Верховного Суда РФ в п. 7 Постановления от 20.12.2005 г. № 25 прийти к принципиально иному выводу: «Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействие) гражданин вправе оспорить в суде в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ… дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом Российской Федерации, связанные с назначением и выплатой трудовых пенсий, не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений …, а подлежат рассмотрению в порядке искового производства. … Поскольку нарушения пенсионных прав затрагивают имущественные права граждан, суд исходя из положений пункта 2 ГК РФ, отказывает гражданину в удовлетворении его требования о компенсации морального вреда, так как специального закона, допускающего в указанном случае возможность привлечения пенсионных органов к такой ответственности, не имеется». Удивительно, но история создания и развития территориальных органов Пенсионного фонда РФ весьма скрупулезно изложена в Постановления Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 № 9-П.Итак, ПФР является государственным учреждением, а точнее - российским юридическим лицом с организационно-правовой формой «государственное учреждение», учредителем которого является Российская Федерация. Соответственно, ПФР не является органом государственной власти.ПФР действует на основании Закона о пенсионном страховании и Положения о Пенсионном фонде РФ (России), которое применяется в части, не противоречащей действующему законодательству.На этом, пожалуй, и остановимся.ПФР, его территориальные органы и действующее законодательство РФ В настоящее время Пенсионный фонд России включает 7 Управлений Пенсионного фонда по федеральным округам Российской Федерации, 86 Отделений Пенсионного фонда, в том числе ОПФР по г. Байконур. При этом общее количество территориальных органов ПФР составляет 2192. Однако на практике указанная единая централизованная система органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации вызывает много вопросов правового характера.Как было уже отмечено практикующими юристами, до 16 октября 2007 г. в Едином государственном реестре юридических лиц содержалась информация о двух Пенсионных фондах Российской Федерации (России):- Государственное учреждение - Пенсионный фонд Российской Федерации, ОГРН 1027700220624 (дата присвоения 17.09.2002). ИНН/КПП: 7706016118/770601001. Адрес: 119991,г. Москва, ул. Шаболовка, д. 4.- Государственное учреждение «Пенсионный фонд Российской Федерации» (России). ОГРН 1027103271172 (дата присвоения 01.11.2002). ИНН/КПП: 7122005785/712201001. Адрес: 301530, Тульская обл, Белевский р-н, город Белев, ул. Пушкина, д. 35.Мы не поддерживаем идею о некоей хитрой схеме по присвоению и растрате пенсионных средств путем создания «дубля» Пенсионного фонда РФ на тульской земле, оценивая данную ситуацию как курьез, или как яркий пример 100% «достоверности» содержащейся в ЕГРЮЛ информации.Однако при установлении факта, что все 2192 территориальных органа ПФР созданы в организационно-правовой форме «государственное учреждение» становится уже не до курьезов.Пунктом 2 Гражданского кодекса РФ определено, что учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).С учетом пунктов 1, 15, 16 Положения о Пенсионном фонде РФ (России), ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России), ОГРН 1027700220624, с местом нахождения в городе Москве по улице Шаболовка, д. 4 является «правильным» государственным учреждением, т.е. созданным в соответствии с требованиями российского законодательства.Однако как были созданы территориальные органы ПФР?В Положении о Пенсионном фонде РФ (России) такого полномочия у ПФР не предусмотрено, хотя в ином случае оно не подлежало бы применению как противоречащее ГК РФ. Следует отметить, что в Положении вообще про территориальные органы ПФР упоминается весьма неконкретно и даже противоречиво: «обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов» (п.6.); «управляющие отделениями ПФР» (п. 8); «руководителей его (ПФР) отделений» (абз. 4 п.9); «региональных органах ПФР» (абз. 5 п. 9); «региональных органов» (п. 11); «уполномоченные ПФР» (п. 12); «уполномоченные ПФР в районах и городах» (п. 14).В статье 5 Закона о пенсионном страховании определено, что Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РФ, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Кроме того, Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы действуют на основании Федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» и настоящего Федерального закона. Положения о территориальных органах Пенсионного фонда РФ, являющихся юридическими лицами, утверждаются Правлением Пенсионного фонда РФ.Не трудно догадаться, что законопроект «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» до сих пор не воплотился в федеральный закон, несмотря на то, что он внесен Президентом РФ в Государственную Думу еще в 2001 г. и даже принят ГД ФС РФ в первом чтении. Однако 13.05.2004 г. Комитет по труду и социальной политике решил отложить рассмотрение поправок к проекту федерального закона №82461-3 «в связи с необходимостью завершения консультаций и согласования позиции по ним с автором законодательной инициативы». Между тем, из содержания указанного законопроекта следует, что уже 7 лет назад проблема отсутствия должной правовой регламентации структуры Пенсионного фонда РФ, в т.ч. статуса его территориальных органов, была признана весьма актуальной и во многом послужила причиной «замораживания» самого законопроекта, который, как пафосно отмечали в центральных СМИ, входил «в пакет законопроектов, через которые должна проводиться пенсионная реформа».Также следует отметить «альтернативный» законопроект ФЗ, подготовленный Институтом социальной политики Объединения «ЯБЛОКО» и внесенный в Государственную Думу депутатом фракции «ЯБЛОКО» С.В. Иваненко. Не вдаваясь в анализ принципиальных отличий этого законопроекта от внесенного Президентом РФ, отметим, что Пенсионный фонд РФ предлагалось реорганизовать в некоммерческую организацию в статусе государственного учреждения с филиалами в субъектах РФ для осуществления оперативного управления средствами государственного обеспечения (страхования), которые являются государственной собственностью. Вполне предсказуемо, что данный законопроект был забаллотирован 25.10.2001. Что мы имеем в итоге. В «типовых» Положениях, представляемых УПФР в ходе судебных разбирательства, указано, что «Управление Пенсионного фонда РФ (ГУ) в NN районах г. Самары учреждено Пенсионным фондом РФ (государственным учреждением в соответствии с положениями Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»)».Соответственно, на «выходе» появляется государственное учреждение, созданное государственным учреждением . Если же немного изменить терминологию и представить, что юридическое лицо в ОПФ учреждение создано юридическим лицом (не суть важно, какой организационно-правовой формы), то в силу п. 2 ГК РФ оно является частным учреждением. При этом вывод следует только один: территориальные отделения ПФР (учреждения), созданные ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России), являются частными учреждениями. Таким образом, действующая система территориальных органов ПФР, предусматривающая создание ГУ Пенсионный фонд РФ (России) отделений и управлений в регионах в ОПФ государственное учреждение (вместо того, чтобы построить простую по структуре и по процедуре создания и управления филиальную сеть в субъектах РФ) не только не соответствует, а скорее грубо противоречит действующему гражданскому законодательству РФ.К сожалению, в силу уведомительного порядка государственной регистрации юридических лиц, который установлен в Федеральном законе от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»), факт создания и осуществления деятельности в течение длительного периода времени «дефектными» юридическими лицами (с т.з. существенных нарушения требований законодательства РФ при их создании, при том, что регистрирующий орган какой-либо ответственности за это не несет) никого в России не удивляет, а уж тем более практикующих юристов, которые часто сталкиваются с подобными явлениями.Тем не менее, в соответствии с п. 2 ГК РФ одним из оснований для ликвидации юридического лица является допущенные при его создании грубые нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер. В силу п. 3 указанной статьи требование о ликвидации юридического лица может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом.Принимая во внимание, что частные учреждения являются некоммерческими организациями, созданными собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, органом государственной власти, полномочным на обращение в суд с иском о ликвидации согласно п. 1.1 ст. 18 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» является прокурор соответствующего субъекта РФ. Ввиду реалистичного взгляда автора на окружающую действительность, перспектива массовых обращения субъектов РФ в суд с исками о ликвидации ГУ УПФР видится весьма туманной. Однако с учетом изложенных обстоятельств, вопрос о правомерности взыскания указанными УПФР, как отдельными юридическими лицами, не являющимися обособленными подразделениями ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России), недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов становится более чем интересным.ИФНС и ПФР: кто вправе начислять пени за несвоевременную уплату страховых взносов?Рассмотрев тезис о том, что полномочия на взыскание недоимки, пеней, штрафов представлены Законом о пенсионном страховании только ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России) и его обособленным подразделениям, коими ГУ УПФР (фактически, по действующему законодательству РФ - частные учреждения) не является, следует перейти к следующему не менее спорному вопросу.На практике УПФР самостоятельно начисляют пени за несвоевременную уплату страховых взносов, а затем на основании своих же начислений осуществляют в дальнейшем их принудительное взыскание. При этом свои действия УПФР основывают на положениях п. 3,4 ст. 25, ст. 25.1, 26 Закона о пенсионном страховании. Но установлено ли данное полномочие ПФР действующим законодательством РФ, нет ли в данном случаи дефекта юридической техники при формулировании законодателем положений Закона о пенсионном страховании или все-таки речь идет о коллизии норм?В соответствии с п. 1 ст. 25 Закона о пенсионном страховании контроль за правильностью исчисления и за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование осуществляется налоговыми органами в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность налоговых органов.Данная норма является вполне логичной, т.к. ст. 24 Закона предусмотрено, что страхователем в налоговый орган ежемесячно представляются данные об исчисленных и уплаченных суммах авансовых платежей (п. 2), а также декларацию по страховым взносам за расчетный (годовой) период (п. 6). При этом по окончании расчетного периода страхователь представляет страховщику (ПФР) расчет с отметкой налогового органа (или с иными документами, подтверждающими факт представления расчета в налоговый орган) (п. 2).Кроме того, страховщик имеет право получать у налоговых органов необходимую для осуществления обязательного пенсионного страхования информацию о страхователях и застрахованных лицах, включая налоговую декларацию, и иные сведения, составляющие налоговую тайну (п. 1 ст. 13), а налоговый орган обязан передавать соответствующему территориальному органу ПФР сведения о суммах задолженности по плательщикам страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а также документы, подтверждающие наличие указанной задолженности, в течение двух месяцев со дня выявления указанной задолженности (п. 2 ст. 25).Наконец, согласно Приложению № 1 к Федеральному закону от 21.07.2007 г. № 182-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» главным администратором доходов бюджета ПФР по страховым взносам является Федеральная налоговая служба:- КБК 182 1 02 02010 06 0000 160 (Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ на выплату страховой части трудовой пенсии);- КБК 182 1 02 02020 06 0000 160 (Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ на выплату накопительной части трудовой пенсии);- КБК 182 1 09 08020 06 0000 140 (Недоимка, пени и штрафы по взносам в Пенсионный фонд РФ).При этом сложившая судебная практика исходит из того, что налоговый орган как администратор страховых взносов на обязательное пенсионное страхование вправе произвести зачет или возврат излишне уплаченных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемых в Пенсионный фонд РФ (Постановление ФАС Московского округа от 8.09.2008 г. № КА-А40/8313-08, Постановление ФАС Северо-Западного округа от ). К аналогичным выводам пришло со временем и Министерство финансов РФ в Письме от .Таким образом, ПФР вправе осуществлять взыскание задолженности по страховым взносам, пеней и штрафов в бесспорном (п. 3 ст. 25, ст. 25.1 Закона о пенсионном страховании) или в судебном порядке (п. 4 ст. 25 Закона) на основании полученных от налогового органа сведений о задолженности (в т.ч. по начисленным пеням) и документов, подтверждающих ее наличие.Данный вывод теоретически может быть оспорен по одному лишь основанию - если законодатель передал все полномочия по начислению пени налоговым органам, которые в таких случаях могли бы руководствоваться ст. 75 НК РФ, то зачем тогда в Закон о пенсионном страховании включена статья 26, регламентирующая порядок начисления пени за несвоевременную уплату сумм страховых взносов? Возвращаясь к Постановлению КС РФ от 25.06.2001 г. № 9-П, следует отметить, что государственное учреждение наделяется публично-властные полномочиями только в случае прямого указания в законе. При этом ни в п.п. 3, 4 ст. 25, ни в ст. 25.1 Закона о пенсионном страховании право ПФР начислять пени не определено.В тоже время отсутствие у ПФР права на самостоятельное начисление пени также можно обосновать и с принципиально иных позиций.Как уже было отмечено, только у налогового органа в течение расчетного периода имеется информация о начисленных и фактически уплаченных страхователем взносов. Более того, в силу п. 4 ст. 26 Закона о пенсионном страховании не начисляются пени на сумму недоимки, которую страхователь не мог погасить в силу того, что по решению налогового органа или суда были приостановлены операции страхователя в банке или наложен арест на имущество страхователя.Информация о принятых налоговым органом решений о приостановление операций по счетам налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя в банках (п. 8 ст. 46 НК РФ) или взыскании недоимки за счет иного имущества налогоплательщика (ст. 47 НК РФ) путем направления постановления о взыскании судебному приставу-исполнителю (ст. 47 НК РФ), а также о ходе исполнительного производства, в т.ч. об аресте имущества должника, налоговым органом в адрес ПФР не предоставляется. Более того, НК РФ, Закон о пенсионном страховании, не предусматривают такую обязанность налогового органа.Соответственно, предоставление ПФР права на начисление пени при отсутствии объективной информации и соответствующих документов (имеющих непосредственной отношение к процедуре начисления пени) изначально предполагает систематическое нарушение прав и законных интересов страхователей, и, как следствие, конфликтный порядок их восстановления (путем обращения в вышестоящий орган или в суд), что вряд ли предполагалось законодателем ввиду явного несоответствия специфике правового регулирования.Все изложенное позволяет утверждать, что УПФР осуществляет начисление пени за несвоевременную уплату страховых взносов, выставление требований, а также их последующее взыскание во внесудебном и судебном порядке при отсутствии соответствующих полномочий, основанных на законе.Заключение Точку в этих весьма неоднозначных вопросах может поставить только суд, который, к сожалению, на данный момент проявляет просто чудовищную инерцию мышления при рассмотрении дел по спорам о признании «пеневых» требований УПФР недействительными.

«Ищите, и обрящете, толцыте, и отверзется»

Все более возрастает значимость правового регулирования деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств в конституциях и уставах субъектов Федерации. Отсутствие необходимых законодательных актов приводит к усилению нормотворческой деятельности субъектов Федерации. Недостатки и проблемы в правовой регламентации деятельности территориальных органов в федеральном законодательстве приводят к нежелательным последствиям. Конституции и уставы большинства из них в противоречие части 2 статьи 77 и части 1 статьи 78 Конституции рассматривают правовую регламентацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти как свою исключительную прерогативу.

Субъекты Федерации неправомерно расширяют свои полномочия в этой сфере. Так, за главами исполнительной власти субъектов Федерации закрепляются полномочия по осуществлению контроля за деятельностью территориальных органов федеральной исполнительной власти. При этом не определяется содержание контрольных функций и правовые последствия их осуществления. Как правило, в тексте устава предусмотрено, что губернатор "согласовывает" назначение должностных лиц территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Соответствующие положения закреплены в уставах Ставропольского края, Иркутской, Ленинградской. Оренбургской и Свердловской областей.

Далеко не всегда положения уставов ограничиваются согласованием в решении кадровых вопросов. В уставах некоторых областей содержатся положения, согласно которым губернаторы (главы администраций) согласовывают с соответствующими министерствами и ведомствами вопросы создания, реорганизации и ликвидации органов федерального подчинения, расположенных на территориях субъектов Федерации (Ленинградская, Оренбургская и Пермская области). Противоправность подобных предписаний очевидна, поскольку в вышеуказанных случаях процесс создания, реорганизации и ликвидации территориальных органов инициируют не вышестоящие федеральные министерства и ведомства, как это и предусмотрено частью 1 статьи 78 Конституции, а губернаторы (главы администраций) областей.

Одной из особенностей уставов является доминирующая роль единоначалия в процессе принятия решений, затрагивающих правовое положение подразделения федерального министерства и ведомства. Как правило, уставами предусмотрено принятие соответствующих решений непосредственно губернаторами или главами администраций (Ставропольский край, Иркутская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская и другие области).

Следует отметить, что все же не все уставы закрепили одни и те же неконституционные положения. В качестве положительного примера следует отметить уставы Курганской, Новгородской и Псковской областей, не содержащие противоправных положений по существу рассматриваемого вопроса - проблема определения статуса территориальных органов, по вполне обоснованному мнению областного законодателя, является одним из федеральных полномочий.

Конституции многих республик в составе России также предусматривают противоречащие Конституции формы регламентации деятельности территориальных органов, предоставляя главам исполнительной власти еще больше полномочий, чем уставы. В Бурятии и Дагестане в сферу правового регулирования республиканской исполнительной власти входит решение вопросов "создания и деятельности" территориальных органов, и если Республика Бурятия закрепила право "участвовать" в создании и деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации, то в Конституции Дагестана доминирует императивная норма: "создание и деятельность в Республике Дагестан территориальных структур федеральных органов допускается на основе соглашений" (ст. 65).

Отсутствие надлежащей законодательной базы на федеральном уровне сказывается и в конституциях республик: их статьи, закрепляющие статус территориальных органов, сформулированы слишком неопределенно и могут быть различно истолкованы. Так, Президент Калмыкии "участвует в формировании федеральных органов государственной власти и управления на территории республики и согласовывает назначение их руководителей в установленном порядке" (ст. 28 Степного Уложения). Естественно, что и в данном случае формы "участия" республиканских властей должны быть определены федеральным законом.

Многие республиканские конституции предусматривают особый порядок вступления в силу федеральных законов и подзаконных актов. Например, Конституция Дагестана предусматривает возможность "приостановления" и "опротестования" федеральных нормативных правовых актов, "противоречащих суверенным правам и интересам" Республики, более того, федеральные законы и подзаконные акты реализуются на его территории исключительно республиканскими государственными органами (ст. 65). Ясно, однако, что реализация федеральных полномочий не может быть обусловлена какими бы то ни было формальностями, поскольку для создания территориального органа и назначения его руководителя достаточно управленческого решения вышестоящего федерального министерства (ведомства).

Конституция Дагестана, по существу, исключает возможность правореализационной деятельности территориальных органов в случае, если она не санкционирована соответствующими республиканскими государственными органами.

Разрушение единства федеральной правовой системы, противоречие отдельных норм конституций и уставов субъектов Федерации многим положениям федеральной Конституции ставит под сомнение конституционный принцип верховенства и высшей юридической силы федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории России.

В конституционном законодательстве республик имеются лишь отдельные примеры прямого и недвусмысленного закрепления принципа верховенства федеральных законов и подзаконных актов. Статья 75 Конституции Карелии следующим образом закрепляет иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов, действующих на ее территории: законы Российской Федерации - законы Республики Карелия - нормативные правовые акты Президента и Правительства России - нормативные правовые акты Председателя Правительства Республики Карелия - нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств - нормативные правовые акты министерств и ведомств органов исполнительной власти Республики Карелия.

В целом указанная схема правореализации отражает важнейшие особенности иерархической соподчиненности законов и подзаконных актов в единой системе федерального права. Однако та же статья не вполне точно отражает юридическую силу республиканских законов.

Согласно части 3 статьи 90 Конституции, указы и распоряжения Президента не должны противоречить ни Конституции, ни федеральным законам; о законодательстве субъектов Федерации ничего не упоминается. Таким образом, можно сделать вывод о высшей юридической силе нормативных правовых актов Президента России в сравнении с законодательством субъектов Федерации. Часть 2 статьи 85 и часть 3 статьи 90 Конституции закрепляют соподчиненность актов Президента федеральным законам. В то же время конституционные предписания определяют верховенство указов и распоряжений главы государства и федеральной исполнительной власти в системе законов и подзаконных актов субъектов Федерации.

Действующее федеральное законодательство недостаточно четко определяет правовые основы взаимоотношений министерств и ведомств (соответственно и их территориальных подразделений) с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция России предусматривает возможность создания в субъектах Федерации неподчиненных федеральному центру органов исполнительной власти лишь в пределах полномочий, отнесенных к ведению субъектов Федерации (ч. 2 ст. 77). исполнительный власть федеральный министерство

Статьи 71 и 72 Конституции определяют лишь федеральную компетенцию и полномочия, отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По существу, единственным правовым источником, закрепляющим предметы ведения субъектов Федерации, являются конституции и уставы самих субъектов. Как правило, большинство этих актов относит к исключительному ведению субъектов Федерации правовое регулирование в сферах местного законотворчества, социально-экономического и культурного строительства. Соответствующие предписания закреплены, например, конституциями Республик Бурятии (ст. 63) и Кабардино-Балкарии (ст. 66).

В некоторых случаях предметы ведения и полномочия республик закреплены в статьях конституций, определяющих компетенцию глав государств и высших органов исполнительной власти. Конституция Карелии содержит специальную главу "Полномочия Республики Карелия", которая, однако, не содержит перечень республиканских предметов ведения и полномочий. Законодатель в этом случае ограничился неопределенной формулой, что Республика Карелия самостоятельно принимает решения по всем вопросам за исключением полномочий, отнесенных к федеральной компетенции и предметов совместного ведения (ст. 40). Аналогичная формула содержится также в статье 66 Конституции Удмуртском Республики. Думается, эти статьи республиканских конституций основаны на столь же неопределенном положении части 4 статьи 76 Конституции, закрепляющей все тот же "остаточный" критерий республиканских полномочий.

Таким образом, большинство конституций республик в составе Федерации не определяют полномочий, отнесенных к их ведению (Коми, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Татарстан и др.). Однако во многих уставах соответствующие перечни полномочий имеются (Ставропольский край, Иркутская, Курганская, Липецкая, Оренбургская и Свердловская области). Предметы ведения и полномочия не определены в уставах Пермской, Псковской, Ленинградской и Новгородской областей. Уставы двух последних областей закрепляют лишь областные правомочия в сфере предпринимательской деятельности.

Отсутствие в конституциях и уставах предписаний, закрепляющих предметы ведения и полномочия, отнесенные к исключительному ведению субъектов Федерации, фактически свидетельствуют об отсутствии правовой основы для создания и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Весьма неопределенной является и перспектива создания министерств и ведомств местного подчинения, а соответственно и методы их взаимодействия с территориальными органами.

Однако непосредственная угроза статусу территориальных органов федеральных министерств и ведомств возникает в случае присвоения предметов ведения и полномочий. В уставах наиболее распространена практика противоправного отнесения к компетенции субъектов Федерации полномочий совместного ведения, прежде всего полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей. Соответствующие положения содержатся в уставах Курганской, Липецкой, Оренбургской, Свердловской областей, а также в Уставе Ставропольского края. Конечно, субъекты Федерации имеют право осуществлять внешнеэкономические и международные связи, однако пункт "о" части 1 статьи 72 Конституции предусматривает определенные ограничения в их реализации. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации отнесена к предметам совместного ведения. Координационная функция может заключаться в этом случае в разработке специального федерального закона, определяющего формы и методы реализации указанных полномочий (ч. 2 ст. 76 Конституции), в создании территориальных органов, непосредственно подчиненных Министерству иностранных дел и Министерству внешних экономических связей России. Очевидно, что в субъектах Федерации не могут быть созданы находящиеся в их ведении органы в сферах внешнеполитической деятельности и внешнеэкономических связей. Функции координации в осуществлении субъектами Федерации указанных полномочий должны быть возложены на территориальные органы МИД и МВЭС России.

Конституциям республик также свойственно неправомерное расширение собственных предметов ведения за счет федеральных полномочий и полномочий, отнесенных к совместному ведению. В конституциях Бурятии и Кабардино-Балкарии полномочия в сфере внешнеэкономической деятельности и международных связей включают несколько функций: 1) установление и регулирование внешнеэкономических связей с зарубежными странами; 2) решение вопросов об участии республик в международных организациях. Характерно, что Конституция Кабардино-Балкарии (ст. 66) в отличие от Конституции Бурятии все же выделяет два различных участника внешнеэкономической деятельности и международных связей: субъекты Федерации и зарубежные государства.

Многие конституции необоснованно относят правовое регулирование в сфере гражданства к своему ведению. Статьи 6, 71 Конституции однозначно подтверждают принцип единого гражданства, относя соответствующие полномочия к исключительному ведению федеральных органов. Тем не менее предписания, закрепляющие статус республиканского гражданства, либо предусматривающие различия в правовом режиме республиканского и федерального гражданства, закреплены конституциями Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Карелии (ст. 13, 15), Северной Осетии - Алании (ст. 60), Татарстана (ст. 19) и др. В последнем случае различия федеральной и республиканских конституций совершенно очевидны. Глава III Конституции Татарстана, озаглавленная "Гражданство Республики Татарстан", определяет статус гражданина Татарстана, а правовое регулирование в этой сфере, включая и принятие республиканских законов, относит к ведению Республики. В Дагестане, Ингушетии, Карелии и других республиках закреплены противоречащие федеральной Конституции положения, предусматривающие различный статус гражданства республик и гражданства России. Типичными в этом отношении являются положения Конституции Дагестана, в соответствии с которой приобретение гражданства Республики не влечет приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 11).

Некоторые конституции относят к компетенции республик полномочия совместного ведения. В нарушение пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции России, конституции Бурятии и Кабардино-Балкарии относят к ведению республик полномочия по установлению системы органов государственной власти. Федеральная Конституция (ч. 1 ст. 77) допускает осуществление указанных действий в субъектах Федерации только в соответствии с федеральным законом, как это и предусмотрено при осуществлении полномочий совместного ведения (ч. 2 ст. 76). Несмотря на то, что федеральный закон "Об общих принципах организации органов представительной и исполнительной власти в субъектах Федерации" так и не был принят, в республиканских конституциях, согласно части 1 статьи 77 Конституции, должна бы содержаться ссылка на осуществление указанных полномочий в соответствии с федеральным законом. Именно в этом случае были бы исключены коллизии конституционного законодательства.

Противоправное расширение компетенции субъектов Федерации, полное или частичное присвоение ими федеральных полномочий и полномочий совместного ведения фактически закрепляют неконституционную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и препятствуют созданию федеральными министерствами и ведомствами территориальных органов, а зачастую полностью исключают эту возможность.

Тесницкая С.Е., начальник Контрольно-правового управления Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами.

Согласно ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

Показателем зрелости федеративных отношений является наличие работающего механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Согласно п. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. На первый взгляд все предельно ясно, однако остается неурегулированным вопрос: можно ли ограничиться только этими правовыми инструментами, не включая в их число также и федеральные законы?

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ дополнил Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон об органах власти субъектов РФ) специальной главой IV.1, установившей общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

<1> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

В п. 3 ст. 11 Конституции РФ указывается, что Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами разграничиваются предметы ведения и полномочия. Вместе с тем Федеральный закон об органах власти субъектов РФ устанавливает только порядок разграничения полномочий.

В Определении от 4 февраля 1997 г. N 13-О Конституционный Суд РФ констатировал, что хотя в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ федеральные законы как правовое средство, обеспечивающее разграничение полномочий, не названы, но из буквального смысла ст. 72 следует, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются принимаемыми в сфере совместного ведения федеральными законами <2>.

<2> См.: Правовые позиции в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992 - 1998 гг.). М., 1998. С. 152.

С учетом того что закон субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ не может противоречить федеральному закону, представляется, что путем принятия закона субъекта РФ устанавливаются полномочия органов государственной власти. Иными словами, Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий осуществляется разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а дополнительную регламентацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ осуществляют законы субъектов РФ и соглашения.

В нормах Конституции РФ отсутствует разграничение полномочий по нормотворчеству и исполнению нормативных правовых актов и соответственно не проведено разграничение по полномочиям органов государственной власти.

Поэтому следующим, вторым, этапом после разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ должна следовать деятельность, которую можно назвать "распределение" полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения.

В других федеративных государствах обозначенный выше вопрос решен. Как отмечает И.О. Краснова, в США основные исполнительные полномочия переданы на региональный уровень. Кроме этого, широко распространена практика, когда на региональный уровень передается исполнение федеральных контрольно-надзорных полномочий, которые осуществляются наряду с контролем за соблюдением законодательства своего штата <3>.

<3> См.: Краснова И.О. Экологическое право США: исследование теории и практики развития. Монография. М., 1996. С. 142, 145 - 146.

Для ФРГ также является обычным тот факт, что за Федерацией закреплены полномочия по нормотворчеству, земли исполняют федеральные установления, т.е. реализуют федеральную волю <4>.

<4> См.: Управление земельными ресурсами, земельный кадастр, землеустройство и оценка земель (зарубежный опыт) / Под ред. С.Н. Волкова и В.С. Кислова. М.: Технология ЦД, 2003. С. 137 - 144.

Федеральный закон об органах власти субъектов РФ содержит механизм, который позволяет в ряде случаев заключать соглашения о передаче исполнительным органам государственной власти осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти.

К сожалению, в Федеральном законе об органах власти субъектов Российской Федерации не указывается, при каких обстоятельствах должны заключаться соглашения, не определены права (и соответственно обязанности) требовать заключения соглашения либо отказаться от заключения соглашения. И если рассматриваемый Федеральный закон содержит достаточно определенную запись в отношении договора (в каких случаях он может быть заключен), то при анализе его положений в части заключения соглашений такого вывода сделать нельзя.

По нашему мнению, отсутствие каких-либо критериев может привести к неоправданно произвольной передаче полномочий. В связи с этим представляется необходимым дополнить Федеральный закон об органах власти субъектов РФ положениями, устанавливающими критерии возможности распределения полномочий между органами государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения.

Статья 26.8 названного Федерального закона предусматривает ряд необходимых, но формальных условий, при которых соглашения будут являться легитимными.

1. Соглашения могут заключаться тогда, когда передача осуществления части полномочий не противоречит Конституции РФ, Федеральному закону об органах власти субъектов РФ, иным федеральным законам.
2. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.
3. Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

Федеральный закон об органах власти субъектов РФ указывает, что проекты соглашений рассматриваются правительственной комиссией по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ <5>.

<5> Ранее такой комиссией являлась Правительственная комиссия по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, созданная Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2005 г. N 587. Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2007 г. N 709 названная Правительственная комиссия упразднена. Вопросы Правительственной комиссии по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ будут решать Министерство регионального развития РФ, Государственная комиссия по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей и Комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти // www.government.ru.

Указанная комиссия после рассмотрения принимает согласованное сторонами решение о подписании соглашения либо о прекращении процедуры его заключения. По настоянию одной из сторон комиссия обязана принять решение о направлении материалов для рассмотрения на заседании Правительства РФ, которое принимает окончательное решение.

Следует отметить, что Федеральный закон об органах власти субъектов РФ прямо указывает на то, что передача полномочий должна сопровождаться передачей соответствующего финансирования, а также то, что за исполнением переданных полномочий должен осуществляться контроль со стороны федерального органа исполнительной власти.

Представляется, что наиболее рациональной формой контроля будет являться постоянное наблюдение за исполнением переданных полномочий. При этом постоянное присутствие представителей федерального органа исполнительной власти в субъекте РФ нецелесообразно, так как возможно их психологическое "сращивание" с объектом контроля. Оптимальным вариантом может выступать контроль, проводимый и инициированный сторонней (федеральной) организацией после вступления акта правоприменения в силу, вне связи с проблемами применяемого проверяемого акта либо действия.

Неоднократно органы государственной власти субъектов РФ обращались в федеральные органы исполнительной власти с предложением о заключении соглашения о передаче субъекту РФ осуществления ряда полномочий.

На примере некоего гипотетического проекта соглашения рассмотрим ситуацию подробнее. В предлагаемом проекте соглашения предусматривается, что федеральный орган исполнительной власти передает органу государственной власти субъекта РФ ряд полномочий. При этом федеральный орган исполнительной власти через свой территориальный орган, существующий на территории субъекта РФ, вправе контролировать деятельность по выполнению переданных полномочий.

Прежде чем рассматривать непосредственно соглашение, обратимся к нормам Конституции РФ, устанавливающим особенности организации федеральной власти в Российской Федерации, которые нетипичны, например, для США и ФРГ.

Причиной того, что в США исполнение осуществляется властями штатов, является то, что практика показала: там, где планы исполнения составлял федеральный орган власти, они оказались неэффективными. И главной причиной этого явилась объективная неспособность федерального органа учесть локальную специфику, что чрезвычайно важно для эффективного исполнения.

Вместе с тем Конституция РФ в ч. 2 ст. 77 устанавливает, что в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Применительно к представительным (законодательным) органам Конституция РФ такой нормы не содержит. Кроме этого, согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Через территориальные органы федеральные органы исполнительной власти проникают, пронизывают всю Российскую Федерацию, доходя до уровня муниципальных образований, чем достигается возможность получения всей необходимой информации с мест. Через систему территориальных органов федеральные органы исполнительной власти в РФ получают возможность непосредственно воздействовать на процессы на территории субъектов РФ, имеющие общефедеральное значение и регламентированные федеральными нормами, при этом обеспечивается взаимодействие как с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти на данной территории, так и с органами власти субъектов РФ на данной территории, органами местного самоуправления. Кроме этого, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти являются незаинтересованными участниками отношений, связанных с реализацией полномочий субъектов РФ.

Возвращаясь к упоминавшемуся ранее проекту соглашения, необходимо учитывать положение ст. 26.3 Федерального закона об органах власти субъектов РФ, согласно которому при передаче органам государственной власти субъектов РФ осуществления полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не предусмотренных ст. 26.3 данного Федерального закона и осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, указанные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти подлежат реорганизации в форме преобразования или выделения в органы исполнительной власти субъектов РФ.

В связи с этим возникает вопрос целесообразности (и в ряде случае правомерности) действий по передаче осуществления части федеральных полномочий органам государственной власти субъектов РФ по различным причинам:

1. в субъекте РФ имеется территориальный орган федерального органа исполнительной власти, который создавался для осуществления всех полномочий этого органа власти на территории субъекта РФ. При изъятии из круга его обязанностей ряда полномочий возникает вопрос: почему территориальный орган не может выполнять эти полномочия? Ряд предложений по передаче осуществления полномочий обосновывается сокращением расходов федерального бюджета. Вместе с тем у Федерации имеется право контролировать выполнение переданных полномочий (и соответственно финансировать деятельность должностных лиц, осуществляющих контроль), а также предоставлять субвенции для осуществления федеральных полномочий органом государственной власти субъекта РФ. Поэтому реального сокращения расходов не произойдет. Кроме этого, остается нерешенным вопрос о проведении контроля за реализацией переданных полномочий в связи с реорганизацией территориального органа федерального органа исполнительной власти, т.е. необходимости дополнительного назначения должностных лиц для проведения контроля;
2. необходимо учитывать существующие нормы федеральных законов, устанавливающих (указывающих) уровень органов власти, реализовывающих их положения. При заключении соглашения, которое утверждается постановлением Правительства РФ, может быть фактически осуществлено распределение полномочий, закрепленных федеральным законом за федеральным уровнем власти, что является неправомерным.

Таким образом, представляется, что соглашения могут использоваться с осторожностью и объективно не могут получить пока большого распространения без соответствующей корректировки федеральных законов.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что у субъектов РФ, не обладающих полномочиями по реализации соответствующих норм, имеются действенные способы влияния на реализацию Федерацией своих полномочий.

В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <6> федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта РФ.

<6> Собрание законодательства РФ. 2005. N 27. Ст. 2730.

В случае отказа в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти со стороны высшего должностного лица субъекта РФ федеральный министр вновь предлагает кандидатуру на указанную должность. В случае повторного отказа в согласовании кандидатуры федеральный министр самостоятельно принимает решение о назначении руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти либо о представлении его к назначению в установленном порядке. О несогласовании кандидатуры федеральный министр одновременно с принятием вышеуказанного решения информирует соответственно Президента РФ или Правительство РФ.

Таким образом, высшее должностное лицо субъекта РФ обладает реальными полномочиями по проведению своей позиции при назначении на должность руководителей территориальных органов кандидатуры, которая удовлетворяет требованиям субъекта РФ. В противном случае при назначении руководителем территориального органа федерального органа исполнительной власти специалиста, против которого высказывается субъект РФ, работа территориального органа может быть заблокирована со стороны субъекта РФ либо даже сорвана.

Несомненно, предстоящему назначению должны предшествовать консультации федеральных властей и органов власти субъекта РФ для подготовки взвешенного и приемлемого решения по кандидатуре руководителя территориального органа. Таким образом, территориальный орган, являясь "проводником" федеральных решений, должен находиться в конструктивных отношениях с органом власти субъекта РФ.

Также следует отметить, что ст. 26.4 Федерального закона об органах власти субъектов РФ регламентировано участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Ранее данные вопросы были урегулированы только подзаконным актом - Регламентом Государственной Думы.

По нашему мнению, правовая реальность федеральных отношений представляет собой следующую схему: Федерация через свои органы власти принимает политические общегосударственные решения (путем издания федеральных законов) и создает путем предоставления государственных услуг и проведения контрольных мероприятий необходимые предпосылки для осуществления в первую очередь субъектами РФ целенаправленной деятельности по разработке и реализации приоритетных направлений развития субъектов РФ в целях комплексного, сбалансированного и ресурсного обеспечения решения задач геополитического, демографического, социального, национально-этнического, экономического, инфраструктурного характера на территории субъектов РФ <7>.

<7> См.: Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного Совета РФ "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов". Москва, Большой Кремлевский дворец. 21 июля 2006 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 8. С. 10.

При этом региональная политика каждого государства - это во многом политика недопущения и сглаживания резких территориальных диспропорций, что не исключает и неизбежного вмешательства по этому поводу в развитие практически каждой территориальной единицы <8>.

<8> См.: Ивайловский Д.А. К вопросу о новом этапе развития российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 6. С. 36.

По такой же схеме должно, по нашему мнению, проводиться распределение круга вопросов, решаемых федеральным и региональным уровнями власти. Несмотря на имеющееся подавляющее присутствие Федерации по ряду вопросов, не должно создаваться ложное представление о том, что субъекты РФ обладают минимальным набором прав.

Анализ положений Федерального закона об органах власти субъектов РФ показывает, что даже полномочия субъектов, осуществляемые за счет их собственных средств, скупо прописанные в данном Федеральном законе, на самом деле регулируют огромный пласт прав и обязанностей, связанных с деятельностью "управляющего". При этом "управляющий" должен не только потратить те средства, которые может дать Федерация, но и, что главнее всего, создать условия для того, чтобы средства федерального бюджета были не основным, а дополнительным финансированием к имеющемуся собственному.

В связи с этим, по нашему мнению, на конкретном примере необходимо рассмотреть вопрос повседневного взаимодействия территориальных органов федеральных органов с органами государственной власти субъектов РФ.

Так, согласно ст. 20 Бюджетного кодекса РФ <9> администратор поступлений бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляет в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

<9> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Как было указано выше, территориальные управления федеральных органов исполнительной власти создаются в целях исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, т.е. являются "представительством" федерального органа исполнительной власти на определенной территории и не могут выполнять функции, отсутствующие у самого органа власти.

При этом территориальные органы федеральных органов могут являться администраторами поступлений как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов РФ. Например , такими администраторами являются Федеральная налоговая служба (ее территориальные органы), Федеральное казначейство (его территориальные органы), другие федеральные органы исполнительной власти <10>. Однако в ряде случаев на территориальные органы федеральных органов власти нормативным правовым актом субъекта РФ возлагаются функции, свойственные органам государственной власти субъектов РФ.

<10> См.: Приказ Минфина России от 8 декабря 2006 г. N 168н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" // Ранее Приказом Минфина России от 21 декабря 2005 г. N 152н были предусмотрены аналогичные положения.

Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 18 апреля 2006 г. N 259-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы от 9 ноября 2005 г. N 56 "О бюджете города Москвы на 2006 год" <11> Управлению Федеральной налоговой службы (ФНС России) по г. Москве минимальное задание по мобилизации доходов в бюджет города Москвы на 2006 г. составляет 447 399 899 000 руб. При этом установлено задание по дополнительному привлечению средств в бюджет города Москвы для Управления ФНС России по г. Москве в сумме 40 000 000 000 руб. Такие задания по дополнительному привлечению средств в бюджет города Москвы установлены только для органов государственной власти г. Москвы, для других территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, помимо упомянутого УФНС по г. Москве, нормативов не предусмотрено.

<11> Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

Несомненно, ФНС России обладает уникальным статусом в части администрирования доходов бюджетов Российской Федерации, однако для сравнения необходимо привести Постановление Правительства Московской области от 19 января 2006 г. N 30/2 "О мерах по реализации Закона Московской области "О бюджете Московской области на 2006 год" <12>. В данном Постановлении осуществление мобилизации доходов бюджета возложено на центральные исполнительные органы государственной власти Московской области, иные исполнительные органы государственной власти, государственные органы Московской области и государственные учреждения Московской области, созданные для реализации отдельных функций государственного управления Московской областью, т.е. только органами власти Московской области.

<12> Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

Представляется, что указанные выше взаимоотношения по "постановке задач" органами государственной власти субъектов РФ территориальным органам федеральных органов исполнительной власти требуют тщательного изучения и правовой регламентации.

Возвращаясь к Федеральному закону об органах власти субъектов РФ, следует отметить, что помимо отмеченных выше способов передачи осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти (или полномочий органов власти субъектов РФ) данный Федеральный закон содержит следующие варианты: участие органов государственной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий РФ по предметам совместного ведения, не переданных им федеральными законами, в случаях, когда это участие предусмотрено федеральными законами (ст. 26.3.1); возложение на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ осуществления отдельных полномочий РФ по предметам совместного ведения на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ (ст. 26.5). При этом в этих случаях финансирование реализации полномочий Федерации осуществляется либо за счет средств субъекта РФ (участие в осуществлении), либо за счет федеральных субвенций (возложение осуществления).

Следует отметить, что если передача полномочий от Федерации субъекту РФ или от субъекта РФ Федерации осуществляется в большинстве случаев добровольно (как способ "поощрения" органа власти за оптимальную организацию работы, что делает деятельность органа государственной власти другого уровня неэффективной), то в случае неспособности субъекта РФ осуществлять как свои, так и переданные полномочия временное исполнение этих полномочий может осуществляться федеральным органом исполнительной власти либо назначенным федеральным органом исполнительной власти должностным лицом (ст. 26.9), т.е. временное исполнение является мерой политической ответственности субъекта РФ. При этом временное исполнение может финансироваться как за счет субъекта РФ, так и при недостаточности средств субъекта РФ - за счет федерального бюджета, чем достигается гарантированность исполнения закрепленных нормативными правовыми актами за субъектом РФ полномочий.

Не случайно среди отличительных черт федерализма ученые среди прочего называют централизацию, политическую солидарность, субсидиарность при распределении сфер деятельности; функции, которые не могут быть эффективно реализованы нижестоящим уровнем, подпадают под юрисдикцию уровня, расположенного выше <13>.

<13> См.: Родионова А.К. Концептуальные основы российского федерализма // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7. С. 9.

Во исполнение ст. 26.3.2 Федерального закона об органах власти субъектов РФ Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <14> был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Помимо административного аспекта реализации Федерального закона об органах власти субъектов РФ и названного Указа Президента РФ субъекты РФ смогут извлечь материальную прибыль за выполнение установленных показателей эффективности.

<14> Собрание законодательства РФ. 2007. N 27. Ст. 3256.

Так, в настоящее время подготовлены предложения по созданию механизма содействия и поощрения субъектов Российской Федерации в достижении наилучших показателей эффективности в деятельности органов исполнительной власти на местах. Право на получение грантов имеют все субъекты РФ. Гранты выделяются на основании рейтинга эффективности работы органов исполнительной власти субъектов РФ. Оценка производится раз в год по каждому из показателей эффективности деятельности исполнительной власти субъектов РФ. Первое место в рейтинге по данному показателю будет занимать субъект РФ, получивший наивысший балл по сравнению с остальными субъектами. Итоговая оценка каждого субъекта РФ вычисляется как сумма баллов по всем показателям. Предполагается, что каждый год будут отбираться 20 регионов с наивысшими показателями для получения грантов <15>.

<15> См.: официальный интернет-сайт Министерства экономического развития и торговли РФ // http://www.economy.gov.ru.

Таким образом, за успешное выполнение возложенных полномочий субъект РФ может быть "премирован", т.е. его успехи получают финансовую оценку.

Учитывая вышеизложенное, по нашему мнению, закрепленные за субъектами РФ федеральным законодателем полномочия достаточны и должны использоваться не для соревнований с федеральными органами исполнительной власти и соответственно их территориальными органами по объему полномочий либо исключительности присутствия на определенной территории. Следует помнить, что по Конституции РФ государственные органы власти в Российской Федерации вне зависимости от их уровней являются единой системой <16>. Поэтому должен решаться вопрос, не кто в доме хозяин, а кто лучше выполняет свои обязанности <17>. При этом наградой в этом "соревновании" должны стать не личные амбиции федеральных или региональных руководителей, а повышение защищенности прав, гарантированных Конституцией РФ, благосостояния граждан, сохранение национальных природных богатств.

<16> См.: Выдержки из стенографического отчета... С. 8.
<17> См.: Выступление главы Администрации Президента РФ С. Собянина на открытии семинара для руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (РАГС при Президенте РФ, 16 - 20 октября 2007 г.): "Вы - руководители крупнейших корпораций по оказанию услуг гражданам... и этими корпорациям надо управлять профессионально и эффективно" // Конькова Е. Субъекты за партой // Российская газета. 2007. 17 окт.

В соответствии с частью 2 статьи 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" и частью 8 статьи 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" постановляю:

1. Установить, что Общественный совет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и общественные советы при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - общественный совет) образуются в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации (далее - граждане), федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей (далее - общественные объединения и организации), и решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе полиции (далее - органы внутренних дел).

2. Общественный совет является совещательным органом, решения которого носят рекомендательный характер.

3. Общественный совет формируется на основе добровольного участия в его деятельности граждан, членов общественных объединений и организаций.

4. Членами общественного совета не могут быть:

а) лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации либо имеющие гражданство (подданство) иностранного государства;

б) лица, не достигшие возраста 18 лет;

в) Президент Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, судьи, иные лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной гражданской службы, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления;

г) лица, признанные недееспособными на основании решения суда;

д) лица, имеющие или имевшие судимость;

е) лица, в отношении которых прекращено уголовное преследование за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии или в связи с деятельным раскаянием;

ж) лица, являющиеся подозреваемыми или обвиняемыми по уголовному делу;

з) лица, неоднократно в течение года, предшествовавшего дню включения в состав общественного совета, подвергавшиеся в судебном порядке административному наказанию за совершенные умышленно административные правонарушения;

и) лица, членство которых в общественном совете ранее было прекращено в связи с нарушением Кодекса этики членов общественных советов.

5. Основными задачами общественного совета являются:

а) привлечение граждан, общественных объединений и организаций к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, профилактики правонарушений, обеспечения общественной безопасности, а также содействие реализации государственной политики в сфере противодействия преступности;

б) участие в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив граждан, общественных объединений и организаций по наиболее актуальным вопросам деятельности органов внутренних дел;

в) участие в информировании граждан о деятельности органов внутренних дел, в том числе через средства массовой информации, и в публичном обсуждении вопросов, касающихся деятельности органов внутренних дел;

г) анализ мнения граждан о деятельности органов внутренних дел и доведение полученной в результате анализа обобщенной информации до руководителей соответствующих органов внутренних дел;

д) проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности органов внутренних дел;

е) осуществление общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел.

6. Общественный совет для выполнения возложенных на него задач имеет право:

а) запрашивать и получать в установленном порядке от органов внутренних дел информацию об их деятельности, если это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, об оперативно-разыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций;

б) заслушивать в порядке, установленном Министром внутренних дел Российской Федерации, информацию должностных лиц Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов о деятельности органов внутренних дел по пресечению преступлений, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и профилактике правонарушений;

в) вносить руководителям органов внутренних дел Российской Федерации предложения по совершенствованию деятельности органов внутренних дел;

г) создавать по вопросам, отнесенным к компетенции общественного совета, комиссии и рабочие группы, в состав которых могут входить по согласованию с соответствующими руководителями органов внутренних дел сотрудники органов внутренних дел, а также государственные гражданские и муниципальные служащие, представители общественных объединений и организаций;

е) оказывать содействие сотрудникам органов внутренних дел в защите их прав и законных интересов.

7. Члены общественного совета имеют право:

а) посещать без специального разрешения помещения, занимаемые органами внутренних дел, а также места принудительного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, задержанных лиц, лиц, подвергнутых административному аресту, в порядке, установленном Министром внутренних дел Российской Федерации;

б) знакомиться с обращениями граждан о нарушении их прав, свобод и законных интересов сотрудниками органов внутренних дел, а также с результатами рассмотрения таких обращений;

в) ходатайствовать перед соответствующими руководителями органов внутренних дел и контролирующих органов о проведении проверок соблюдения сотрудниками органов внутренних дел прав, свобод и законных интересов граждан, требований к служебному поведению, норм профессиональной этики, принимать участие в таких проверках и знакомиться с их результатами;

г) участвовать в порядке, установленном Министром внутренних дел Российской Федерации, в работе совещаний, проводимых органами внутренних дел;

д) присутствовать в порядке, установленном Министром внутренних дел Российской Федерации, при проведении должностными лицами органов внутренних дел личного приема граждан.

8. Члены общественного совета имеют удостоверение, образец которого утверждается Министром внутренних дел Российской Федерации.

9. Члены общественного совета обязаны соблюдать Кодекс этики члена общественного совета, который утверждается Общественным советом при Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

10. Состав Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации формируется и утверждается Министром внутренних дел Российской Федерации с учетом результатов консультаций с Общественной палатой Российской Федерации, Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, общественными объединениями и организациями.

11. Положение об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

12. Срок полномочий членов общественного совета истекает через два года со дня первого заседания общественного совета.

13. Порядок образования общественных советов при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации и формирования состава этих советов, а также порядок утверждения положений о них устанавливается Министром внутренних дел Российской Федерации по согласованию с Общественным советом при Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

14. Положения об общественных советах при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации согласовываются:

а) на окружном уровне - с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах;

б) на межрегиональном и региональном уровнях с Общественным советом при Министерстве внутренних дел Российской Федерации;

в) на районном уровне - с соответствующими общественными советами при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне.

15. Заседания общественного совета являются открытыми для представителей средств массовой информации в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, об оперативно-разыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций.

16. Информация о повестке дня заседания общественного совета размещается в информационных системах общего пользования не позднее чем за 10 дней до дня заседания. В информационных системах общего пользования размещается также информация о решениях, принятых общественным советом, за исключением решений, содержащих конфиденциальную информацию.

17. Министру внутренних дел Российской Федерации до 1 июля 2011 г. внести на утверждение Президента Российской Федерации положение об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

18. Министерству внутренних дел Российской Федерации совместно с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации до 1 сентября 2011 г. образовать общественные советы при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации и решить вопросы, связанные с обеспечением их деятельности.

19. Внести в Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. N 842 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, N 32, ст. 3539) изменение, дополнив пункт 1 после слов "при федеральных министерствах" словами "(кроме Министерства внутренних дел Российской Федерации)".

20. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.

Президент Российской Федерации Д. Медведев

Москва, Кремль