Совершенствование процессуальной формы административного судопроизводства. Кодекс административного судопроизводства и его значение для административной юстиции в РФ. Стадии административных производств. Суды, рассматривающие административные споры

Административное судопроизводство - это деятельность судов по рассмотрению споров граждан и организаций с органами власти. Она регулируется КАС и другими законами.

Понятие административного судопроизводства

Административное судопроизводство - это система рассмотрения споров, возникших на общих основаниях. На деле еще жива дискуссия о сущности и границах административного судопроизводства. Некоторые юристы считают, что его частью являются дела, подлежащие рассмотрению согласно КоАП.

На сегодняшний момент законодатель придерживается иной концепции, которая и реализована путем принятия КоАП и КАС.

Соотношение с гражданским процессом

К сожалению, по формальным признакам сферы действия гражданского и административного судопроизводства сейчас не разграничить. Как определить, к какой сфере относится дело с участием чиновников, если о нем не говорится в процессуальных кодексах?

В 2015 году было издано письмо ВС РФ с подписью председателя коллегии по гражданским делам. В документе достаточно четко описано, к какой категории относить, например, пенсионные споры и дела о бездействии чиновников в вопросе постановке на жилищный учет. Письмо вызвало резонанс в среде практикующих юристов, однако не учитывать его нельзя. К тому же оно заполнило серьезный законодательный пробел.

Административное дело

Административными делами считаются споры, возникающие между органами власти и гражданами либо организациями. В ст. 1 КАС дан полный перечень дел, которые относятся к административному процессу.

Что в него входит? Вопросы:

• о нарушении избирательных прав;
• об оспаривании законности действия или бездействия органа власти или военного управления, отдельного чиновника;
• об оспаривании законности нормативного акта;
• об оспаривании законности ненормативного акта (индивидуального действия, например, приказа о наложении взыскания на военнослужащего);
• об оспаривании действий и бездействия квалификационных коллегий судей;
• о получении компенсации за нарушение разумного срока судопроизводства;
• об обязанности уплаты налогов и налоговых санкций;
• о законности существования СМИ, политических партий и религиозных организаций;
• о депортации иностранцев или лиц без гражданства;
• о госпитализации в психиатрическую или противотуберкулезную больницу.

Суды, рассматривающие административные споры

Административное судопроизводство - это деятельность судов всех уровней: мировых, районных, областных, краевых, республиканских и Верховного суда страны.

Основная масса дел рассматривается мировыми и районными судами в первой инстанции.

Истец обязан выбрать суд, исходя из места нахождения ответчика за исключениями, указанными в законе.

Первой инстанцией для некоторых дел служат суды второго уровня (суды области края, республики, В некоторых случаях истцу дается право выбрать, в какой суд обращаться.

В административного судопроизводства включены лишь общие суды. Например, если коммерческая организация желает оспорить действия чиновника или органа власти или законность нормативно-правового акта, она обращается в арбитражный суд. Налоговые споры с участием коммерческих организаций решаются также в системе арбитража. Т.е. если экономическая деятельность предпринимателя или юридического лица затрагивается действиями чиновников, заявление рассматривают исключительно в арбитражном суде.

Принципы рассмотрения споров

Принципы административного судопроизводства - это базовые идеи, заложенные в систему производства. Это идеал, к которому надлежит стремиться. Они непосредственно изложены в кодексе. В перечень включены:

• независимость суда;
• равенство участников процесса перед законом;
• разрешать споры, руководствуясь законностью и справедливостью;
• рассмотрение споров в разумный срок и исполнение судебных актов, так же в разумный срок;
• непосредственность разбирательства;
• состязательность сторон;
• гласность и открытость разбирательства;
• активная роль суда.

Независимость суда и равенство сторон

Независимость означает исключение давления на суд со стороны участников процесса либо кем-то посторонним с целью повлиять на принятие решения.

Равенство означает равное положение, равный объем прав и обязанностей участников процесса.

Законность и справедливость разбирательства в разумные сроки

Законность - рассмотрение споров согласно положениям нормативно-правовой базы. Законность часто конфликтует со справедливостью, и их совмещение на практике постоянно вызывает проблемы.

Разумный срок - спор должен решаться в отведенные законом рамки. Так же должно исполняться и решение суда.

Непосредственность разбирательства, и открытости

Непосредственность разбирательства - суд принимает решение исключительно на доказательствах, исследованных при участии сторон в судебном процессе. Запрещено использовать в деле доказательства, которые не рассмотрены в процессе.

Состязательность процесса - каждая сторона обязана обосновывать свои доводы и предоставлять доказательства.

Гласность и открытость дает право любому желающему посетить заседание суда, информация о процессе должна быть общедоступной, решение суда также должно находиться в открытом доступе.

Активная роль суда

Административное судопроизводство - это, прежде всего, особое положение суда в процессе.

Судья вправе выйти за рамки требований иска, истребовать доказательства и вызывать свидетелей на свое усмотрение без ходатайства сторон. Активная роль суда обосновывается фактическим неравенством гражданина и организации перед органами власти.

Цели административного правосудия

Задачи административного судопроизводства включают в себя несколько пунктов:

• доступ к правосудию;
• защита нарушенных прав и интересов граждан и организаций;
• правильное рассмотрение споров в указанные сроки;
• укрепление законности.

Доступ к правосудию означает отсутствие препятствий для обращения в суд, обжалования его решений и т. д.

Защита нарушенных прав - это то, что обычно служит поводом подачи иска. Интересы - некие гарантии, предоставленные государством, возможность реализации тех или иных прав.

Правильное и своевременное разрешение спора - выполнение судом всех норм закона в рамках сроков, предписанных законом, в ходе рассмотрения дела.

Укрепление законности - пресечение незаконных действий органов власти, чиновников, которые являлись предметом обращения в суд или были выявлены в ходе процесса.

Виды административного судопроизводства

КАС предусматривает две формы судебного разбирательства:

• исковое производство;
• выдача судебного приказа.

В первом варианте подается иск и разбирательство производится в судебном заседании. Выслушав доводы сторон и изучив представленные доказательства, судья принимает решение.

Судебный приказ выносится на основе заявления и приложенного к нему пакета документов. Решение выносится без вызова и участия сторон. Если судья согласился вынести приказ, его копия с приложенными материалами отправляется должнику. Предоставляется 10 суток на написание заявления о несогласии с приказом.

Особенности административного судопроизводства юристы обсуждали давно, что и предопределило введение в нашей стране отдельного нормативного правового акта – Кодекса административного судопроизводства РФ.

До 15 сентября 2015 г. отдельно не выделялись, административные споры рассматривались в соответствии со специальными нормами ГПК РФ. Все административные дела после 15.09.2015 г. рассматриваются исключительно в порядке КАС РФ.

Особенности административного судопроизводства, как процесса рассмотрения спора

Когда спор между сторонами становится административным? Он имеет место, если связан с деятельностью организаций (в т.ч. органов власти) и физических лиц, наделенных властными полномочиями, когда предполагается нарушение субъективных прав граждан или о создание помех в их осуществлении. Отсюда и основная особенность административного судопроизводства: необходимость обращения в суд обусловлена намерением устранить существующие или потенциальные преграды в осуществлении прав и законных интересов административного истца.

Суд при осуществлении правосудия в административном судопроизводстве определяет, чья позиция основана на законе и соответствует ему, это способ проверки судом деятельности административного органа.

• , определения ;
• вынесения ;
• составления ;
• составления и подача , и др.

Общие правила административного судопроизводства применяются тогда, когда иные правила не установлены специальными нормами, посвященным делу административного судопроизводства (гл. 21-32 КАС РФ). Поскольку для граждан основными административными исками будут обращения за оспариванием решения органа власти и о признании нормативных правовых актов недействующими, их особенности будут рассмотрены отдельно.

Особенности административного судопроизводства при рассмотрении дела о признании нормативного правового акта недействующим

Такой иск может быть подан любым лицом, на которое он распространяется и чьи права затрагиваются, в отношении которого он был применен и в результате чего нарушены права. Срок давности по делу не установлен: иск может быть подан в течение всего времени действия такого документа (акта). Важно, что проверка на соответствие Конституции РФ проводится в специальном порядке, значит, указанный вопрос в рамках КАС РФ рассматриваться не будет.

Встречный иск по таким делам не допускается. Участие в деле представителя обязательно, если только административный истец не имеет высшего юридического образования. Поэтому указание на его наличие и подтверждение обязательно еще при обращении в суд с административным иском. К иску обязательно прикладывается копия нормативного-правового акта, реквизиты того документа, которому противоречит указанный акт, какие права уже нарушены или в чем угроза их нарушения в будущем, доказательства того, что административный истец является субъектом правоотношений, которые регулирует оспариваемый нормативный правовой акт и др. (ст. 209 КАС РФ).

Административный истец может заявить ходатайство о применении только одной меры предварительной защиты: запретить применение нормативного правового акта или отдельных его положений в отношении административного иска.

Срок рассмотрения дела составляет 2 месяца, а если дело подсудно ВС РФ – 3 месяца со дня подачи административного иска. В деле обязательно участвует прокурор, значит, который будет являться и субъектом обжалования решения суда.

При рассмотрении административного иска суд может признать обязательной явку представителя органа власти, что сделает невозможным применение упрощенного порядка административного судопроизводства, не связан доводами административного истца и обязан проверить законность нормативного правового акта или отдельных его положений, которые оспариваются, по собственному убеждению.

Обязанность доказать наличие полномочий на принятие нормативного акта, соблюдение его формы и вида, процедуры принятия, опубликования, регистрации и соответствия актам, имеющим большую юридическую силу возложена на административного ответчика.

В административном судопроизводстве по оспариванию нормативных правовых актов не допускается заключение соглашения, а также прекращение дела в связи с отказом от административного иска, признания его административным ответчиком, утрата его силы или отмена в период рассмотрения дела.

Особенности производства об оспаривании решений органа власти, действий должностного лица

Административный иск должен быть подан тем лицом, чьи права непосредственно затрагиваются. При этом до обращения в суд такое лицо вправе обратиться к вышестоящему должностному лицу для урегулирования административного спора. Иск может быть подан в течение 3 месяцев со дня, когда стало известно о нарушении прав административного истца, а на действия судебного пристава-исполнителя – 10 дней. Причины пропуска обращения в суд будут устанавливаться в судебном заседании, при этом если в досудебном порядке жалоба заявителя была рассмотрена несвоевременно, это станет уважительной причиной. Если же суд признает причину пропуска срока неуважительной, суд откажет в удовлетворении требований административного истца.

В качестве меры предварительной защиты может быть применены приостановление действия решения в той части, в которой она относится к административному истцу, воздержание от совершения оспариваемого действия.

Доказывать незаконность решения, в т.ч. наличие на это полномочий, соблюдение процедуры вынесения и др., возложена на административного ответчика. Рассмотрено дело должно быть в течение 1 месяца со дня подачи иска, на судебного пристава-исполнителя – в течение 10 дней.

При рассмотрении дела суд не связан доводами и требованиями административного иска и проверяет законность оспариваемого решения или действия в полном объеме.

Административный процесс представляет собой форму государственного управления, состоящего, как известно, в разнообразной организующей деятельности, имеющей юридически - властный характер. Юридическое выражение она находит в правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной формах и осуществляется разветвленной системой уполномоченных субъектов свойственными им методами в соответствии со спецификой их правового статуса. Вследствие этого административный процесс в целом не может быть во всём аналогом гражданского и уголовного процесса. В специальной литературе обсуждение сущности административного процесса ведётся вокруг двух наиболее распространенных его концепций: трактовки понятия административного процесса в широком управленческом и узком юрисдикционном смысле.

Административный процесс включает систему действий по разрешению конкретных управленческих дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Помимо юрисдикционной деятельности управленческая концепция относит к административному процессу деятельность по разрешению любых иных индивидуальных юридических дел органами публичного управления и правотворческую деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления. В этом смысле административный процесс обеспечивает функционирование органов исполнительной власти – это юридическая форма управленческой деятельности. Но управленческая концепция не исключает, что к административному процессу может быть отнесена любая деятельность, в ходе реализации которой возникают правоотношения, регулируемые административно-процессуальными нормами, в том числе и деятельность судей по разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях. Управленческий подход предполагает постепенное расширение содержания административного процесса за счет тех вопросов государственной деятельности, которые получают законодательное обеспечение и приобретают форму административно-процессуальной деятельности, в частности, отдельных видов контрольно-надзорных процедур, процедур прохождения государственной службы и других.

На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс – это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая по своему содержанию, целям и результату. В связи с этим, необходимо отграничивать административный процесс, прежде всего от управленческого процесса, с одной стороны, и от иных видов юридической деятельности, с другой.

Управленческий процесс – система официально признанных действий по реализации функций управления. Это общепризнанный установившийся процесс управленческой деятельности и сама управленческая деятельность, порядок реализации которой устанавливается нормами права, а по отдельным направлениям без правового регулирования (так называемые «неправовые формы управления»). К ним частично относится организационная работа аппаратов управления, делопроизводство, информационно-обеспечивающие и материально-технические действия. Они могут содержать элементы властеотношений за пределами конкретного правового регулирования. В то же время, административный процесс по содержанию, формам и методам отличается, например, от уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной, гражданско-процессуальной и иных видов юридической деятельности, реализуемых в пределах соответствующих правоотношений.

2. Административно-процессуальная деятельность осуществляется уполномоченными на то субъектами публичной власти. Методологически неверно жестко увязывать административный процесс с деятельностью органов исполнительной власти или с административной юстицией. Это искажает реальную картину состояния юрисдикционного процесса в современных условиях.

Следует согласиться с тем, что каждый вид юридического процесса имеет свой властный источник – соответствующую ветвь государственной власти. И в этом смысле административный процесс в первую очередь и преимущественно реализует функции исполнительной власти.

3. Административный процесс имеет свое юридическое содержание, цель и результат. Юридическое содержание административного процесса состоит в том, что он является деятельностью по разрешению административных юридических дел. Юридическое дело – вопрос, проблема, ситуация возможность разрешения которой связана с использованием юридических средств, прежде всего норм права. Административное дело следует понимать как возникающий в сфере публичного управления вопрос, связанный с применением, административно-правовых норм в предусмотренной нормативными актами процессуальной форме. Назначение административных дел состоит в обеспечении применения норм не только материального и процессуального административного права, но и других материальных отраслей. Результатами разрешения административных дел могут быть как индивидуальные правовые акты, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным лицам, так и подзаконные нормативные акты к органам исполнительной власти. Нет противоречия в том, что процесс правоприменения норм административного материального и процессуального права совмещаются в одном административном деле с принятием подзаконного нормативного акта, то есть административным правотворчеством. Процедуры принятия нормативных актов органов управления урегулирован нормами административно-процессуального права, которые и применяются для организации разрешения данного административного дела. Очень часто нормотворческие административные дела заканчиваются помимо принятия нормативного акта, принятием так называемого «смешанного» акта, содержащего и индивидуальные предписания и нормы административного либо административно-процессуального права, например, наставление (устав, инструкция) и приказ и о его утверждение, о порядке введения в действие, исполнения и контроля. В этом выражается сложная исполнительно распорядительная природа публичного управления и исполнительной власти. Безусловно, не следует забывать и о «фактической» цели административных дел – достижение какого либо блага для участников правоотношений: разрешение спора, наказание правонарушителя, возможность воспользоваться субъективным правом и т.п.

4. Административный процесс – это властная деятельность в сфере публичного формирования, осуществляемая в процессуальной форме. Под процессуальной формой обычно понимается способ упорядочения властной деятельности, совокупность процедурных требований, предъявляемых к участникам процесса и направленных на достижения правового результата. Процедурные требования устанавливаются административно-процессуальными нормами и является специальными юридическими правилами процедуры, порядка деятельности. Поэтому административная юридическая процедура – более совершенный по сравнению с неправовыми формами организации государственного управления (управленческого процесса) порядок действий участников административного процесса. В совокупности они собственно и составляют административный процесс. Фактический управленческий процесс превращается в административный процесс при достаточно высокой степени реализации, закрепления процессуальных требований в законодательстве, т.е. при его процессуализации. Процессуализация способствует усилению законности и повышению эффективности публичного управления так как развивает и унифицирует правовые процедуры, повышает их гласность, вводит в практику оптимальные технологии деятельности ограничивает произвол властвующих субъектов, закрепляет гарантии реализации прав и законных интересов граждан и иных субъектов, не наделенных властными полномочиями.

Основное отличие административного процесса от иных видов юридических процессов состоит в содержании процедурных (процессуальных) правил и требований. Для административного процесса характерны совершения различных групп действий и видов деятельности, содержания и степени законодательной детализации процессуальной формы. Виды административно-процессуальной деятельности с точки зрения их процедуры, как правило, более просты в сравнении с классическими видами юридического процесса – уголовным и гражданским. Традиционными требованиями процессуальной формы соответствует производство по делам об административных правонарушениях и производство по делам об оспаривании действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, ведущаяся по правилам гражданского судопроизводства. Для эффективного разрешения большинства административных дел с соблюдением основных правовых принципов оказывается оптимальными и достаточными менее сложные процедуры, что вовсе не свидетельствует о их «второсортности» или, что они не подлежат дальнейшему совершенствованию. Административные процедуры более конфиденциальные, менее гласные. В них ограничен принцип состязательности, распространено заочное рассмотрение дела и принятое решения без участия заинтересованных лиц. Возможно устное и письменное ведение дела, существенные различия по срокам разрешения дел, а в отдельных случаях, например, в правотворческих процедур, сроки могут нормативно жестко не устанавливаться, другие особенности. Различия в особенностях процедур не препятствует объединению действий в единый административный процесс на основе сходства их юридической природы и связи с публичным управлением. Особенности административно-процессуальных форм правотворческой, правонаделительной и юрисдикционной деятельности выражаются в особенностях трех групп производств административного процесса.

Следует отметить, что суды в России рассматривают административные дела, используя несколько процессуальных форм. Административно-правовая форма (административное судопроизводство) используется при рассмотрении дел административного принуждения (например, дела и принудительном лечении, об административном правонарушении, о помещении несовершеннолетних в связи с правонарушением в социальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа). Гражданско-процессуальная, арбитражно-процессуальная и конституционно-правовая формы используются при проверке законности актов публичной администрации и рассмотрении исков субъектов публичной власти и различным субъектам права.

5. Административный процесс – деятельность, урегулированная административно-процессуальными нормами. К ним относятся закрепленные в нормативно-правовых актах специальные юридические правила, предназначенные для того, чтобы регулировать процедуры разрешения административных дел. Основным методом правового регулирования, который используется в административно-процессуальных нормах является предписание. Наряду с дозволением и запретом, предписание определяет необходимость совершения или воздержания от конкретных действий участников административного процесса. Порядок процессуальных действий закреплен как законными, так и подзаконными нормативными актами. Отдельные административные процедуры имеют фрагментарное, недостаточное с позиций обеспечения основных правовых принципов и эффективности правоприменительной, а равно правотворческой деятельности. Поэтому правовая основа административного процесса постоянно совершенствуется, что привело к образованию административно-процессуального права, как системы норм, регулирующих административный процесс.

Таким образом, административный процесс обладает всеми признаками юридического процесса и имеет характерные особенности, что позволяет с учётом обширного массива административно-процессуального законодательства поставить его в один ряд с имеющими высокую степень организации уголовными и гражданскими процессами. В отличие, от которых административный процесс имеет более сложную структуру.

Производство по делам об административных правонарушениях - совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по применению мер административного наказания.

Задачи производства по делам об административных правонарушениях:

1. всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение каждого дела;

2. разрешение дела об административном правонарушении в соответствии с законом;

3. обеспечение исполнения вынесенного по делу об административном правонарушении постановления;

4. выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Производство по делам об административных правонарушениях не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

· отсутствие события административного правонарушения;

· отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

· действие лица в состоянии крайней необходимости;

· издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

· отмена закона, устанавливающего административную ответственность;

· истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

· наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

· смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Стадии производства по делам об административных правонарушениях – относительно самостоятельная часть производства, которой присущи конкретные задачи, состав участников, процессуальное оформление результатов.

Стадии производства по делам об административных правонарушениях.

· возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование;

· рассмотрение дела об административном правонарушении;

· пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;

· исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Аннотация: В статье дана общая характеристикаположений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Положительно оценивая отдельные изменения в регулировании порядка рассмотрения и разрешения административных дел Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции, авторвысказывает сомнения относительно того, что сам факт принятия кодифицированного акта обозначил самостоятельность процессуальной формы.

Administrative proceedings: a separate procedural form or a separate codified act?

Abstract: The article gives a general description of the Code of administrative proceedings of the Russian Federation. While commending some changes in the regulation of the procedure for consideration and resolution of administrative cases of the Supreme Court of the Russian Federation and general jurisdictioncourts, the author expresses doubts about the fact that the fact of the adoption of the codified act marked the independence of procedural form.

Ключевые слова : Административное право; административное судопроизводство; административное дело; Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации; представитель по административным делам; состязательность; активная роль суда.

Key words : Administrative law; administrative proceedings;administrative case; the Code of administrative proceedings of the Russian Federation; representative for administrativecase; competitiveness; the active role of the court.

Административное судопроизводство: отдельная процессуальная форма или отдельный кодифицированный акт?

Вопрос о необходимости принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации(далее — КАС РФ ) долгое время выступал предметом дискуссий, и, в отдельных случаях, противопоставлений аргументированных позиций представителей различных научных школ. Обсуждение содержания Кодекса административного судопроизводства традиционно относилось к числу актуальных и требующих первостепенного решения проблем административного права .

Аргументом в пользу необходимостиреализации административного судопроизводства в отдельной процессуальной форме выступает положение статьи 118 Конституции Российской Федерации, устанавливающее административное судопроизводство наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством.

До принятия Кодекса административного судопроизводства РФ реализация права на судебное обжалование устанавливалась Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» . При этом порядок рассмотрения жалобы определялся по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных ЗакономРФ от 27.04.1993 № 4866-1«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Наряду с указанным производством ГПК РФ (подраздел IIIраздела II)установлен порядок рассмотрения и разрешения иных дел, вытекающих из публичных отношений .

Необходимость отказа от сложившейся законодательной модели на этапе подготовки КАС РФ аргументировалась особенностью административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий .

Такой посыл позволял рассчитывать, что КАС РФ обеспечит специальную форму реализации судебной власти - правосудия по административным делам, отвечающую специфике существа административных дел. Федеральный закон № 21-ФЗ «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» вступил в силу 15 сентября 2015 года .

Означает ли это, что административное судопроизводство состоялось как отдельная форма реализации судебной власти или мы можем констатировать лишь завершение одного из направлений обсуждения актуальных административно-правовых реформ при условии, что отдельная форма не может отождествляться исключительно с обособленной формой?

Модель Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представляет собой общие положения, регулирующие порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел и положения, определяющие особенности производства по отдельным категориям административных дел.

Общая характеристика административного судопроизводства.

Сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик. Не зависимо от категории административного дела, спор возникает между субъектами, которые изначально нельзя признать равными, и обязательным участником спора отношений выступает субъект, наделенный государственными или иными публичными полномочиями. В этой связи интересна позиция законодателя о допустимости в соответствии с КАС РФ примирения сторон. Неравный статус субъектов не помешал установлению в качестве общего правила прекращение производства по административному делу на основании заключения соглашения о примирении . Представляется, что такой подход характеризует диспозитивность производства.

Необходимость принятия КАС РФ как эффективного судебного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций традиционно аргументировалась, в том числе, тезисом о «выравнивании» субъектов в споре.

Вместе с тем достижению процессуального равенства отнюдь не способствует формулировка понятий «административная процессуальная правоспособность», «административная процессуальная дееспособность», «административная процессуальная правосубъектность» и установление их соотношений в положениях КАС РФ.

Кроме того, обеспечить «выравнивание» субъектов, сторон административного судопроизводства призван принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (статья 6 КАС РФ). Из статьи 14 КАС РФ следует, что, проявляя активность, суд принимает меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств. Проявляется активная роль суда и в том, что суд вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований. Аналогичные правила содержит глава 23 ГПК РФ. При таком подходе к определению активной роли суда в административном судопроизводстве сложно согласиться с тем, что установление данного принципа следует рассматривать как достижение законодателя .

Вместе с тем, справедливости ради, отметим, что в силу специфики административного спора, положения Кодекса административного судопроизводства РФ демонстрируют ограничение диспозитивности . Активная роль суда проявляется, например, в утверждении решения, принятого сторонами административного спора (утверждение отказа от административного иска, утверждение соглашения о примирении) и в принятии решения, направленного на защиту интересов сторон (привлечение законных представителей граждан в возрасте от 16 до 18 лет, вынесение определения об ускорении рассмотрения административного дела, решение о привлечении второго ответчика, привлечение к участию в деле государственного органа или органа местного самоуправления).

Далеко не во всех случаях можно согласиться с допускаемой законодателем моделью активнойроли суда.Так, судвправевозложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части. Такое решение может быть принято в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.В ГПК РФ законодатель ограничивался запретом на преодоление решения суда повторным принятием такого же акта. Полагаем, что допустимость выводов суда о «достаточности правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений» заслуживает критической оценки.

В зависимость от позиции судьи поставлено решение вопроса о коллегиальном рассмотрении дела. Наряду с установленным законом перечнем административных дел, подлежащих рассмотрению коллегиально в суде первой инстанции, суду предоставлено право принятия решение о коллегиальном рассмотрении при направлении дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции и при рассмотрении административного дела в случае особой сложности. При этом, особая сложность административного дела определяется председателем суда и судьей, обратившимся с мотивированным заявлением.

Существо административного спора. На этапе обсуждения проекта КАС РФ неоднократно обращалось внимание на то, что данный спор лишен имущественного содержания. В связи с этим возникает вопрос, насколько обосновано включение дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок в категорию административных дел ? Конституционного Суда РФ ранее отмечалось, что институт компенсации за нарушение судопроизводства в разумный срок является вспомогательным к общегражданскому порядку возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, в том числе судов (Постановление от 19 июля 2011 года № 17-П). Кроме того, для целей определения государственной пошлины, выделены административные исковые заявления имущественного характера, подлежащего оценке .

Бремя доказывания по административным делам. Положения Кодекса административного судопроизводства РФ не содержат принципиальных изменений, по сравнению с ГПК РФ, и в подходе к распределению бремени доказывания.

В качестве общего правила в положениях КАС РФ использована модель «сторона доказывает то, на что ссылается». Лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен Кодексом.Суд вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе. Исключение сделано для отдельных категорий административных дел. Так, обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействий) органов и организаций, должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возложена на субъект, наделенный властными полномочиями.

Обращает на себя вниманиенепоследовательность законодателя в возложении обязанности доказывания по отдельным категориям дел. Например, административное исковое заявление по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости рассматривается по правилам, производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.С учетом положений главы 22 КАС РФ и статьи 62 КАС РФ это могло бы означать, что обязанность доказывания законности решений возложена на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.Однако в части распределения бремени доказывания по данной категории дел законодатель прямо указывает на то, что административный истец (гражданин или юридическое лицо) обязан доказать наличие оснований для пересмотра кадастровой стоимости.

Лица, участвующие в административном деле. Кодексом административного судопроизводства РФ предусмотрено обращение в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением. Вместе с тем, в общих правилах рассмотрения и разрешения административных дел, а также в правилах производства по отдельным категориям дел отсутствуют гарантии защиты интересов отдельного лица (извещение лиц, обеспечение исполнения вынесенного решения).

Кроме того, перспектива признания соистцов группой лиц с коллективным исковым заявлением означает рассмотрение административного дела сначала. В случае отказа одного лица с административным исковым заявлением присоединится к заявленному группой лиц требованию, суд приостанавливает производство до принятия решения по административному делу о защите прав и законных интересов группы лиц. Такой подход вряд ли способствует реализации принципа осуществления административного судопроизводства в разумный срок.

К числу новелл Кодекса административного судопроизводства РФ можно отнести установленные требования к представителю. Статьей 55 КАС РФ помимо полной дееспособности предусмотрено наличие высшего юридического образования. По общему правилу граждане сами могут вести свои дела, за исключением случаев, когда предусмотрено обязательное представительство . Тогда как от имени коллективного субъекта, не являющегося юридическим лицом (общественного объединения, религиозной организации) может выступать представитель или участник объединения, организации, имеющий высшее юридическое образование, независимо от категории административного дела.

Характеризуя положения лиц, участвующих в деле, отметим также, что в положениях КАС РФ и гражданского законодательства наблюдается определенная рассогласованность в части подтверждения полномочий. Положения Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и Федерального закона от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», которые допускают осуществление деятельности обществами без использования печати организации, не были учтены в КАС РФ. Врезультате Кодексом административного судопроизводства РФ предусмотрено удостоверение полномочий представителя организации и индивидуального предпринимателя с обязательным использованием печати. Представляется, что в этой части нормы КАС РФ требуют пересмотра, в противном случае удостоверение полномочий представителя будет затруднено.

Динамизм административного судопроизводства. Положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ориентированы на создание условий своевременного рассмотрения административного дела.

Не останавливаясь на сокращении процессуальных сроков, отметим, что Кодекс административного судопроизводства РФ вводит упрощенное производство, проведение которого не требует устного разбирательства и составления протокола судебного заседания. Обращает на себя внимание то, что упрощенное производство по общему правилу не ограничено применительно к отдельным категориям административных дел и зависит от позиции сторон.

Динамизму административного судопроизводства также должны способствовать право представления и получения электронных документов, использование видеоконференц-связи, институт ускорения рассмотрения административного дела.

Относительно электронных документов отметим следующее. КАС РФ предусматривает в качестве самостоятельного вида доказательств электронные документы наряду с письменными вещественными доказательствами.Представляется, что электронные документы скорее форма письменного доказательства, чем самостоятельный вид. Отчасти это подтверждает и положение КАС РФ, в соответствии с которым, документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме.

Наряду с определением правил представления документов в электронной форме Кодексом предусмотрено использование современных технологий в судопроизводстве.Административное исковое заявление, апелляционная жалоба, представлениемогут быть поданы в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Исполнительный лист может оформляться в виде электронного документа путем заполнения формата исполнительного листа, утвержденного Правительством Российской Федерации, и подписания его усиленной квалифицированной электронной подписью.Полагаем, что реализация соответствующих положений КАС РФ нацелена на упрощение участия сторон, прежде всего граждан и организаций, в административном судопроизводстве.

Динамизму и сокращению расходов будет способствовать и использование видеоконференц-связи. Однако в отличие от ранее указанных технологий относительновидеоконференц-связи законодатель менее строг к уточнению сроков включения инструмента в административное судопроизводство, увязав его использование с «наличием технической возможности», судом или учреждением «в которых будет организована видеоконференц-связь».

Определение об ускорении административного дела выносит председатель суда по своей инициативе или на основании соответствующего заявления заинтересованного лица (часть 6 статьи 10 КАС РФ) также нацелено на создание условий соблюдения разумного срока административного судопроизводства по административным делам. Воспользоваться правом на обращение с соответствующим заявлением могут не только стороны, но и заинтересованные лица, что позволяет создать дополнительные гарантии осуществления административного судопроизводства в разумный срок.

Прозрачность административного судопроизводства. Кодексом предусмотрено обязательное указание в определении опринятии административного искового заявления к производству суданомеров телефонов и факсов суда, почтовый адрес, адрес официального сайта суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», адрес электронной почты суда, по которым лица, участвующие в деле, могут направлять и получать информацию об административном деле, и иные сведения.

Прозрачности административного судопроизводства способствует право суда признатьнеобходимым опубликование решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Учитывая предмет спора, такое решение суда будет способствовать формированию административной правоприменительной практики соответствующей действующему законодательству.

Учитывая последствия признания акта не действующим полностью или в части (не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают),положительной оценки заслуживает воспроизведенное из ГПК РФ правило опубликования решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

Продолжением реализации идеи прозрачности административного судопроизводства могло стать требование обязательного опубликования особого мнения судьи в тех случаях, когда дело рассмотрено в коллегиальном составе. Однако соответствующееположение КАС РФ, напротив, не предусматривает оглашения и опубликования особого мнения.

Особенности производства по отдельным категориям административных дел.

В переченьадминистративных дел,которые рассматриваются в порядке, предусмотренном КАС РФ, включены дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Включение в данную категорию отдельных видов административных дел нельзя признать бесспорным. Как было сказано выше, нельзя согласиться с тем, что дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок рассматриваются в порядке административного судопроизводства.

В качестве отдельной категории дел признается оспаривание решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи. В этой связи возникает вопросо причинах отсутствия в данной категории решений иных комиссий (например, комиссии государственного органа по служебным спорам).

К административным делам, связанным с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям относятся «иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке». Учитывая, что дела о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке выделены в отдельную категорию, представляется, что допускаемый законодателем недобровольный порядок госпитализации не должен касаться неограниченного круга «иных дел» при неопределенности понятия медицинских организаций непсихиатрического профиля.В целом согласимся с выделением указанных категорий административных дел, так как, по сути, речь идет о применении к гражданам мер принудительного характера, и судебное решение о принудительной госпитализации в недобровольном порядке призвано обеспечить защиту граждан, в отношении которых такое принудительное воздействие применяется.

Поддержки заслуживаетисключение из предмета регулирования Кодекса административного судопроизводства РФ производства по делам об административных правонарушениях. Хотя такой подход на этапе обсуждения проекта КАС РФ был предметом дискуссий , полагаем, что деятельность судей в производстве по делам об административных правонарушениях можно охарактеризовать как административную юрисдикцию, а не осуществление правосудия в рамках судопроизводства.

Одновременно с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации подписан Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введение в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации », положения которого предусматривают, что дела находящиеся в производстве Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции и не рассмотренные до 15 сентября 2015 года, подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ .

Не ставя перед собой задачу детального сопоставления положений Кодекса административного судопроизводства РФ и соответствующих глав ГПК РФ, отметим следующее. Необходимость принятия КАС РФ виделась в обеспечении независимость административного судопроизводства от процессуальной формы для разрешения публичных дел с учетом специфики существа спора и неравным положением спорящих сторон. Однако при первом приближении становится очевидным, что при наличии отдельных новелл в положениях КАС РФ воспроизведены основные характеристики процессуальной формы.Допуская, что принятие Кодекса административного судопроизводства РФ следует рассматривать как состоявшееся административное судопроизводство в России, отвечающее положениям статьи 118 Конституции Российской Федерации, стоит заметить, что сама по себе «невключенность» в иную процессуальную форму еще не свидетельствует о создании принципиально нового, эффективного механизма защиты прав и свобод человека и граждан, законных интересов организаций.

Аврутин Ю.Н. Административное судопроизводство в системе процессуально-процедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления: метаюридическое измерение проблемы // Административное право и процесс. 2014. № 11; Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 2013; Ильин А.В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4; Кононов П.И. Проблемы административного права и процесса. Киров, 2013; Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции. СПб., 2004; Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве». М., 2001; Серков П.П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998; Слепченко Е.В. Административное судопроизводство: понятие, единство и дифференциация // Российская юстиция. 2009. № 3 и др.

С 15 сентября 2015 года утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 08.03.2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Справочная система «КонсультантПлюс»

С 15 сентября 2015 года утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 08.03.2015 № 23-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1393

Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» // Справочная система «КонсультантПлюс»; Заключение комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству по проекту Федерального закона № 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 13 мая 2013 года // Справочная система «КонсультантПлюс»

За исключением отдельных положений в соответствии с Федеральным законом от 08.03.2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Справочная система «КонсультантПлюс»

В качестве исключения из правила можно привести порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов. По данной категории дел соглашение о примирении сторон не может быть утверждено (статья 213 КАС РФ).

В отличие от статьи 6 КАС РФ, в которой установлены принципы административного судопроизводства, в статье 14 КАС РФ, законодатель, раскрывая обозначенный ранее принцип, ограничился формулировкой «состязательность и равноправие сторон».

Допустимость ограничения принципа диспозитивности с силу специфики публично-правового спора подтверждена Конституционным Судом РФ (Постановление от 16 июля 2004 г. № 15-П).

Глава 26 Кодекса административного судопроизводства РФ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391

Пункт 1 статьи 333 19 Налогового кодекса РФ. См. Федеральный закон от 08.03.2015 № 23-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» //

Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1393

Обязательное представительство предусмотрено при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, в Верховном Суде Российской Федерации в том случае, если граждане, участвующие в деле не имеющие высшего юридического образования (часть 9 статьи 208 КАС РФ). Не исключено, что в дальнейшем законодатель определит другие категории административных дел, представляющих наибольшую сложность для граждан, которые не имеют юридического образования.