Главная » Страхование » Основные методы лоббистской деятельности. Лоббизм в правотворческой деятельности организация контроля за лоббированием интересов

Основные методы лоббистской деятельности. Лоббизм в правотворческой деятельности организация контроля за лоббированием интересов

ВВЕДЕНИЕ

Как мы знаем,теория госудаства и права изучает государство и право как

явления общественной жизни,закономерности их возникновения,функционирова-

ния,их классово-политическую и общечеловеческую сущность,содержание и фор-

мы,юридические отношения и связи,особенности правового сознания и правовой

культуры.Данная курсовая работа ставит перед собой задачу исследовать и про-

анализировать лишь очень небольшую часть одного из явлений общественной жиз-

ни - лоббизма в правотворческой деятельности.

Построение правового государства в России,произошедшая демократизация по-

литической жизни требуют глубочайших исследований в области правотворческого

процесса,как в целом,так и его неотъемлемых слагаемых,одним из которых явля-

ется лоббизм.

В либерально-демократическом обществе,каким мы стремимся стать,

и де юрэ и де факто признано,что самые различные социальные группы,классы,

нации имеют свои законные интересы и право их защищать всеми законными спо-

собами.При рассматриваемом политическом режиме безусловно одним из самых

действенных способов является право указанных субъектов общественных отноше-

ний участвовать в формировании государственной власти,приводя к ней,с той

или иной степенью успеха,своих представителей.За редкими исключениями,эти

представители интересов,получив должность в государственном аппарате,свя-

занную с принятием решений и правовых норм стремятся принимать их в пользу

групп,приведших их к власти.Таким образом, государство и его аппарат высту-

пают в роли социального арбитра,тенденциозность решений которого складыва-

ется в процессе демократического формирования власти. В демократическом

обществе выше означенный способ является основным,однако существует также

множество других,нисколько не противоречащих духу демократического закона,

способов защищать свои интересы,влияя на принимаемые государственной властью

решения,в том числе и в нормотворческом процессе.Одним из них является про-

цесс лоббирования,являющийся предметом данной курсовой работы.

То есть лоббизм как бы дополняет конституционную систему демократического

представительства,позволяя участвовать в принятии и реализации политических

рещений тем группам, которые не имеют другой такой возможности. Поскольку

парламент формируется по территориальным округам и партийным спискам,огром

ное количество самых разнообразных общественных групп,каждая со своим осо

бенным интересом, не может его,свой интерес, артикулировать,выставляя

собственных депутатов. Вместе с тем,ее интерес может быть узко партикуляр

ным,так и иметь большое общественное значение. Таким образом, через систе

му и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общена

циональном масштабе интересы,которые в ином случае остались бы невыраженны

ми. В этом смысле лоббизм соответствует духу демократической политики.

Определим основные вопросы, которые мы должны будем рассмотреть.Во-первых

попытаемся с наибольшей степенью точности определить,что можно называть лоб-

бизмом.Затем выберем модель(государство) из настоящей жизни,наиболее подхо-

дящее с точки зрения изучения лоббизма.Следующим пунктом нашей работы ста-

нет рассмотрение методики и форм данного процесса. Изучим также условия и

структуры лоббирования, весьма детально проанализируем законодательные и

иные факторы, его регулирующие. Последним пунктом данной работы станет н

небольшой (ввиду крайней скудости имеющегося материала) обзор прошлого и

настоящего российского лоббизма.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЛОББИЗМА

Если бы у нас были данные обо всех государствах всех времен,мы,веро-

ятно,обнаружили бы,что лоббизм в той или иной форме - неизбежный спутник

правительств.Термин возник в американской политической жизни около 1830года.

Представители различных заинтересованных групп проводили многие часы в кулу-

арах (lobby - кулуар,холл,вестибюль) залов заседаний законодателтных органов

Соединенных Штатов,надеясь поговорить с законодателями и,тем самым,попытаться

повлиять на их решения.Постепенно термин вошел в политический жаргон и при-

обел более широкий смысл,став тноситься ко всем,кто так или иначе пытается

повлиять на правительственные решения.Термин часто используется весьма воль-

но,и,порой,неадекватно) для обозначения всех видов политического влияния.

Поскольку широко распространена точка зрения,что лоббисты часто используют

неподходящие,предосудительные методы для достижения своих целей,понятие

"лоббизм" содержит в себе для многих негативный смысловой оттенок.

Несмотря на явную неточность современного использования термина,можно

очертить некоторые строгие границы этого понятия.

1)Лоббирование связано лишь с принятием государственных решений.Решения,

принимаемые частными лицами,организациями или корпорациями, могут также быть

подвержены влиянию интересов опеделенных заинтересованных групп,однако такое

влияние не принято называть лоббизмом.

2)Все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние.Многие действия

или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных реше-

ний,но если они не вызванны желанием оказать влияние,то это не лоббизм.

3)Лоббирование пдразумевает наличие посредника или представителя как

связующего звена между группой граждан сртаны и государственными официаль-

ными лицами.Гражданин,который по своей собственной воле и пользуясь доступ-

ными ему средствами, стремиться повлиять на правительственного чиновника,

4)Всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для

передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно

осуществлять влияние.

Таким образом, в широком смысле, лоббизм - это установление контактов

и передача сообщений (лицами, не являющимися гражданами, действующими от

своего собственного имени),адрессованных представителям власти с намерением

воздействовать на их решения.

Хотя большинство лоббистов представляют группы,обладающие особыми интере-

сами, лоббизм лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведе-

нием таких групп вообще.Во-первых,не только группы,но и отдельные лица мо-

гут осуществлять лоббирование.Во-вторых,группы,преследующие общие интере-

сы,могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к

лоббированию;некоторые группы,на самом деле,могут и вовсе не участвовать в

лоббизме.В-третьих,группы или индивидуумы могут найти способ прямого пред-

ставительства,без посредников-ходатаев лоббистов.Лоббирование,таким обра-

зом,лишь один из процессов или способов представления своих интересов,ко-

торые могут быть использованы группами или индивидуумами.

ИССЛЕДУЕМАЯ МОДЕЛЬ

Хотя исследования поведения "групп интересов" проводятся в различных

странах,исследование процесса лоббирования относительно редки и почти всегда

сосредоточены на Соединенных Штатах.Следовательно,мало известно о том,как

лоббирование осуществляется вне Соединенных Штатов.Кажется ясным,однако,

что только в Соединенных Штатах имеется большое число особых политических

деятелей,занятых тем,что играют роль лоббистов на профессиональной основе,

посвящая себя целиком этой деятельности.Большинство лиц,осуществляющих функ-

ции лоббирования в других странах,вероятно делают это лишь в дополнение к

своей основной работе в качестве официального представителя группы интересов

или профессионального объединения,работе адвоката или служащего корпорации.

Ввиду недостатка эмпирического материала,можно только умозрительно порас-

суждать о причинах большего значения лоббизма в США,чем в других странах.

Одна из возможных причин заключается в том,что механизм представления инте-

ресов более четко встроен в систему государственной власти в других западных

странах,чем в Соединенных Штатах.Группы интересов в этих других странах об-

ладают местами в консультационных советах,и в других аналогичных органах,на

основе взаимодействия с которыми министры и другие официальные лица принима-

ют решения.Кроме того,группы,имеющие общие интересы,часто добиваются избрания

своих собственных людей в законодательные,а иногда и в исполнительные орга-

ны.Конечно эти вещи имеют место и американской системе,но все же имеется су-

щественная разница в акцентах.Американские группы интересов полагают,что они

должны брать инициативу в свои руки,так как они хотят быть услышанными имен-

но в момент принятия решения.

Другая возможная причина для различия в лоббизме между Америкой и други-

ми западными странами - различия в степени централизации принятия решений в

правительстве.В большинстве западных стран принятие решений высоко концент-

рировано в кабинетах исполнительной власти, в то время как в Соединенных

Штатах оно поделено между исполнительными и законодательными органами,а ино-

гда и между федеральной властью и властью штатов.Более диффузный процесс

принятия решений,имеющий много звеньев,где принимаются решения,в большей сте-

пени требует постоянного контроля и давления со стороны заинтересованных

групп,чтобы проводить желаемую политическую линию в каждом из таких звеньев.

В некотором смысле,лоббирование должно использоваться в диффузной системе

принятия решений для того,чтобы система не приходила в "вырожденное" состо-

яние бездействия или тупика.

Различия в системах политических партий также,по-видимому,оказывают вли-

яние на лоббизм.Европейские партии более тесно связаны с группами интересов

(особенно в многопартийных системах).Вообще говоря они "более ответственны"

(получив пусть небольшой сектор власти,партия юридически или морально обя-

зана проводить политику организовавшей ее или лишь финансирующей ее группы

интересов),чем американские партии,которые настолько неоднородны,что они

скорее должны искать компромисы для групповых интересов,чем говорить от их

имени.Кроме того,за американскими партиями нельзя пизнать наличие твердого

лидерства.Группы интересов в Соединенных Штатах почти полностью отказались

от проведения работы посредством партий и вместо этого ставят на свою службу

лоббистов с целью обеспечить политическое представительство.

Наоборот,европейские заинтересованные группы более склонны,чем амери-

канские,рассматривать политические партии как полезное средство для пред-

ставления интересов и зависят от лоббизма в меньшей степени.

ФОРМЫ И МЕТОДЫ ЛОББИРОВАНИЯ

На первоначальных стадиях развития лоббизма в Соединенных Штатах,некото-

рые группы пытались получить преимущество в процессе конкуренции,засылая

своих эмиссаров (лоббистов) в стан правительства.Лоббирование на тех стадиях

было в большей степени функцией прямых личных взаимоотношений между лоббиста-

ми и официальными лицами,принимающими решения.Группы,обладающе более компе-

тентными лоббистами,имели больше шансов достичь своих целей,тогда как груп-

пы,не имеющее данного инструмента,оказывались в невыгодном положении и по-

лучали заинтересованность в том,чтобы обзавестись собственными профессио-

нальными лоббистами.Постепенно центры государственной власти в столице и в

штатах были заполнены толпами лоббистов,ищущих возможности установления лич-

ных прямых контактов с представителями власти.Легкая возможность для непо-

средственного контакта,характерная для тех времен,когда лоббистов было мало,

перестала существовать.(Обратившись к девятистастраничному ежегодному спра

вочнику "Вашингтонские представители" ,содержащему информацию о лоббистах,

юристах, консультантах и т.п., в издании 1989г. мы найдем сведения о 12-ти

тысячах лоббистов,а в издании 1993 - уже о 15-ти).Столкнувшись с ситуацией

когда каналы для прямых контактов стали перегружены,лоббисты перешли к

непрямым методам коммуникации.Они стали использовать вторичных посредников,

которые по их мнению,имели более надежный и частый доступ к соответсвующим

лицам - родственников или друзей официальных деятелей.Кроме того,они стали

организовывать массовые кампании по отправке писем и телеграмм с расчетом

создать впечатление наличия широкого общественного мнения за или против той

или иной политики.Организовывались массированные кампании в средствах мас-

совой информации с целью изменить(или поддержать) политические тенденции.

Эта смена тактики с уклоном на непрямые методы получила название "лоббиро-

ваие на корню"("lobbing at the grass roots").

Однако непрямые,косвенные методы также ограничены в своей эффективности.

Каипании "лоббирования на корню", проводимые сильными конкурирующими груп-

пами,часто приводили к атвй стуации и сохранению статус кво.Кампании,орга-

низуемые лоббистами,часто легко распознаются официальными лицами,на которых

такие кампании нацелены.Успешные публичные кампании требуют весьма далеких

обходных путей и аккуратных методов и весьма дороги.В результате трудностей

такого рода наметилась тенденция отхода от методики "лоббирования на корню"

Маятник качнулся в обратную сторону.

Современная практика лоббирования в Вашингтоне представляет собой смесь

прямых и непрямых методов.Прямые методы,такие как личное изложение точки

зрения,предпочитаются большинством лоббистов,но на них не всегда можно поло-

житься: никогда нельзя гарантировать легкий доступ к официальным лицам в

нужный момент.Лоббисты обращаются к косвенным методам,когда прямые перестают

быть дейтсвенными.Вдобавок лоббисты уделяют массу внимания тому,чтобы их

коммуникационные каналы оставались стабильно открытыми и действенными.Они

применяют разнообразные средства,чтобы снискать расположение государственных

чиновников,втереться к ним в доверие,чтобы обеспечить быстрый и эффективный

канал в необходимый момент.Развлечения,угощение и взяточничество не так ши-

роко применяются для этих целей,как принято считать.Они не рассматриваются

как услуги или блага многими официальными лицами.А главное - взяточничество

весьма опасно для карьеры как государственных деятелей,так и для самих лоб-

УСЛОВИЯ И СТРУКТУРЫ ЛОББИРОВАНИЯ

Необходимо отметить, что специфичность конкретной группы интересов

непосредственно проявляется, во-первых, в том, что именно конкретный

интерес отличает эту группу от всех остальных субъектов хозяйственной дея

тельности, во-вторых тем, что именно этот интерес может не вписываться

в действующие нормы, правила или даже законы, в-третьих, тем, что эти

группы должны иметь возможность представить свои устремления государствен

ным структурам. Это очень важно при разработке государственной политики в

области экономики. Специфичность интереса является одним из базовых приз

наков группы. Другой признак - возможность реализовать свой игтерес или,

по крайней мере, донести его до лица или структуры, принимающей решение.

Термин" группа давления" фиксирует внимание на действии, но вкладывает

отрицательный эмоциональный смысл. На самом деле в данном случае мы

попадаем в сферу психолого-философских обоснований действий, которые

проистекают благодаря таким качествам,как настойчивость,

целеустремленность, активность, и меру их согласованности с интересами

и мнениями других субъектов, действующих в этом же поле. Вероятность

реализации интереса группы зависит от комплекса возможностей, которыми

эта группа и члены группы обладают.

В число наиболее существенных возможностей входят:

Близость к лицу или организации, принимающей решение (этот

признак обсуждается в прессе чаще всего, основываясь на карьере и

местах работы тех или иных членов правительства, депутатов парламента,

работников аппарата правительства или Президента);

Наличиек средств, достаточных для всего комплекса действий,

обеспечивающих реализацию интереса(вне зависимости от степени легитимно

сти этих действий, в том числе, например, финансирование предвыборной

кампании и т.п.);

Возможность оказания политического давления в самом широком

Возможность оказания экономического давления (в наиболее

явном виде проявляется в отношениях федеральных и региональных органов

власти в виде угроз о прекращении перечисления налогов, требований

экономического отделения, самостоятельности в выдаче квот, лицензий,

самостоятельности заключения экономических договоров и соглашений без

согласования с федеральными органами);

Информационные возможности (близость контактов и возможность

оказания влияния на средства массовой информации) с целью формирования

общественного мнения.

В этот перечень не включена такая возможность представления

и " проталкивания" собственных специфических интересов, как использова

нии силовых методов воздействия, но не учитывать это тоже нельзя. Особым

элементом, характеризующим возможности лоббистской структуры, является

ее сплоченность или согласованность действий отдельных элементов структуры.

Совпадение интересов отдельных субъектов на том или ином этапе может

способствовать созданию временных коалиционных групп, что резко расширяет

возможности лоббистской структуры при решении конкретного вопроса. Но в да

льнейшем это может приводить к противоречиям и даже распаду лоббистской

структуры, снижению ее возможностей по сравнению с другими группами.

Таким образом, группа интереса, действующая как лоббистская структура

в сфере экономики, представляет собой довольно сложное образование,

включающее:

Предприятие или, как правило, группу предприятий, в традицион

ном понимании (отрасль, хотя не всегда, так как существуют различия меж

ду предприятиями отрасли по уровню оснащенности, выпускаемому товару,

контактам и выходам на внешние рынки) ;

Информационно-аналитический центр, подготавливающий обоснование,

оформление конкретного интереса, программу действий по его реализации;

Общественную организацию придающую конкретному вопросу статус об

щей проблемы; и тем способствующую вынесению интереса в различные сферы

общественного мнения и организации, ответственные за принятие решений;

Связи и возможности вынесения интереса группы предприятий на об

суждение структур, принимающих решение;

Связи в средствах массовой информации, используемые для созда

ния общественной поддержки и усиления воздействия на организации принима

ющие решения;

Средства, которые могут быть направлены на финансирование ана

литических центров, поддержку общественных организаций, оплату услуг

средств массовой информации, оплату организационных и рекламных расхо

дов и т.д.

Объектом воздействия групп интересов чаще всего являются условия

хозяйственной деятельности:

Собственность и право распоряжения ею;

Право на занятие конкретной деятельностью (то, что ранее входило

только в компетенцию государства);

Налоги, квоты, лицензии;

Государственный заказ (в данном случае имеется ввиду не только

гарантированность сбыта, но может быть и цена, хотя в некоторых усло

виях это не является гарантией финансирования).

Повторим, все перечисленные структурные элементы - предпосылки

лоббирования, организация субъекта лоббирования, цели лоббистской дея

тельности - относятся в первую очередь к группам интереса, организо

ванным на экономической основе, вокруг экономических интересов.

Этому есть два объяснеия. Во-первых, бывают ситуации, когда в

стране финансово-промышленные группы - едва ли не единственные полно

ценные субъекты лоббирования, удовлетворяющие перечисленным выше ус

Во-вторых, всегда и везде, даже в странах с богатыми традициями

лоббизма цели лоббистской деятельности - по преимуществу экономические.

Это, как правило, налоговые льготы или борьба за кусок "бюджет

ного пирога".Так что в большинстве случаев (хотя определенно не для

всех) групповой интерес обнаруживается как экономический интерес. С

этой точки зрения, иногда принято рассматривать лоббизм финансово-промы

шленных групп как наиболее чистый и показательный вариант лоббизма.

ДВА ОСНОВНЫХ ТИПА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ИНТЕРЕСОВ

Вариант лоббизма, как он охарактеризован выше, - это практика

давления снизу вверх со стороны самоорганизующихся интересов опреде

ленных групп населения на государственные органы с целью получения

определенных преимуществ, льгот, привилегий для этих групп. При этом

предполагается, что государство суверенно и контролирует распределе

ние рессурсо, статусов, Экономических и социальных льгот. Группы ин

тересов стараются воздействовать на государство, но в конечном счете

принятие решений во многом находится в руках государства.

Но это не единственный способ взаимодействия государства и орга

низованных интересов разных групп населения. Другой способ состоит

в том, что государство заключает с какой-то из групп давления или

групп интересов своего рода конвенцию (явное или неявное соглашение),

получая в обмен на определенные предоставляемые ей привилегии, ее

лояльность и гарантию содействия государственным интересам. Если

в первом случае можно говорить о лоббировании как "давлении" на

государство со стороны групп итереса, то во втором случае речь идет

о лоббировании как "обмене", или "контракте".

В первом случае это именуется плюралистическим типом представи

тельства интересов, во втором - это корпоратистский тип представи

тельства.

Плюрализм- это такой тип представительства интересов, когда

группы давления организуются спонтанно, они многочисленны, конкури

руют между собой и не организованы в некую иерархическую систему.

Они сами совершенно независимо от государства определяют свой ин

терес, своих лидеров, и насколько далеко они могут идти в пресле

довании этого интереса. В одной и той же сфере деятельности может

быть несколько таких групп. Ни одна из них не обладает монополией

на представительство интересов. Достижение какой-либо из них своих

целей, то есть оказание влияния на государство- результат конкурен

тной борьбы.

От плюралистского коренным образом отличается корпоратистский

тип представительства интересов. В этом последнем случае группы инте

ресов(во всяком случае, те из них, что имеют реальные возможности

воздействия на государственную политику) сравнительно немногочисленны,

функционально упорядочены (то есть каждая из групп "отвечает" за ка

порядка -государство. Именно оно признает за этой группой монопольное

право на представительство определенного интереса в обмен на право

определенным образом влиять на определение этого интереса, отбор лиде

ров и т. д.

Получается, что главным признаком плюрализма является конкуренция,

свободное соревнование групп давления в их воздействии на на государст

во, тогда как в корпоратизме налицо род "картельного соглашения", фун

кциональная дифференциация и монополия определенных групп на представи

тельство определенных интересов.

Можно говорить, таким образом, о плюралистском лобби и о корпорати

лучше. К тому же они крайне редко существуют в чистом виде, чаще всего

имеется их синтез.

Корпоратистское представительство возникает не только в результате

"злой воли" правителей. Даже в в современных демократических государствах,

во многих секторах деятельности количество абсолютно свободных, действующих

на конкурентной осеове групп давления сравнительно невелико.

Союзы и объединеия, чтобы быть дей ственными, должны обладать опреде

ленной степенью монополии на представительство интересов. Это необходимо с

точки зрения эффективности политических решений, ибо государство, формируя

политику, неихбежно принимает в расчет не все заинтересованные группы, а

лишь те из них, которые располагают соответствующими рессурсами, то есть в

состоянии мобилизовать и контролировать значительные группы населения. Та

ким образом складываются "естественные" монополии представительства реаль

ной практике лоббирования всегда налицо сочетание плюралистических и кор

поратистских структур.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИЗМА

Почти каждый,кто серьезно задумывается о лобби,сталкивается с вопросом,

как его можно контролировать.Вполне явным является предположение,что если

процесс оставить без контроля,то общественное благо может пострадать.Мно-

гочисленные злоупотребления,имевшие место в прошлом,позволяют сделать вы-

вод о правильности данного предположения.

Имеется два общепризнанных стандарта,которые должны быть соблюдены при

выработке мер по регулированию лоббизма.Результаты уже принятых мер зако-

дательного или иного характера должны отвечать этим двум требованиям.

Первое из них - соблюдение того,чтобы никакой контроль за лобби не про-

тиводействовал реализации конституционного права подачи петиций.Это право

является столь фундаментальным при демократическом и либерально-демократи-

ческом режимах,что лучше терпеть возможные негативные явления,возникающие

при лоббировании,чем отказываться от этого права.Так что,возможные меры по

запрещению или другому законодательному препятствованию лоббированию авто

матически исключаются из сферы рассмотрения,так как в интерпретации лобби

стов первая поправка к конституции США (дающая гражданам возможность обра

щаться к правительству с просьбами об удовлетворении жалоб) звучит как:"са

мой убедительной петицией является хорошо составленный лоббистом законопро

ект". И с ними трудно поспорить. Второе требование - это видимость данного

процесса.Если граждане участвуют в реализации своей власти,то они должны

знать,что происходит при принятии государственных решений.Если же лоббиро-

вание будет происходить тайно,то это также может привести к весьма нежела-

тельным результатам.

Итак основной формулой регулирования лоббизма является сохранение кон-

ституционного права петиций плюс максимальная открытость процесса.

В данной главе мы рассмотрим на примере США систему законодательного

контроля за лоббированием.

Правовой контроль за лобби прежде всего сталкивается с проблемой взято-

чничества и подкупа должностных лиц.Особенно возрастает эта опасность на

уровне штатов.Конкуренция за время и внимание чиновников здесь не столь

активна как на федеральном уровне,и как следствие прямые методы превалиру-

ют над дорогостоящими и менее надежными непрямыми.Прямые же методы делают

весьма соблазнительными для чиновников и лоббистов взятки и развлечения.

Надо отметить,что развлечения как форма взятки ценятся в столицах штатов

больше,чем в Вашингтоне.Большинство законодателей штатов не имеют особых

квартир или домов при правительственном центре,как члены Конгресса.Законо-

датель штата,живя в отеле,обычно находит перспективу провести вечер за

счет лоббиста более привлекательной нежели перегруженный работой и развле-

чениями член Конгресса.Суммы же денежных взяток могут достигать миллионов

долларов.Методом их передачи часто является нигде не зафиксированный пере-

вод денег на тайные счета должностных лиц.

Как полагают в США,развитие современных средств массовой информации

и особенно изменения в общественном сознании способствуют уменьшению слу-

чаев мошенничества в легислатурах (законодательных собраниях).Безусловно,

некоторые законодатели коррумпированы даже в наши времена.Всегда будут спо-

собы пользоваться преимуществами государственной должности.Законодатель

может получить гонорар за выступление перед группой особых интересов или

получать деньги за консультации.Какое-либо лицо или группа могут просто по-

купать акции компании, партнером которой является законодатель,или же за-

ключать сделки с фирмой.Однако,по словам бывшего сенатора Орегона,он ни-

когда не сталкивался с попытками лоббистов открыто предлагать законодателям

деньги или другие "прямые приманки".Так что,сегодня лоббизм уже не означает

Джон Монохен,политический советник губернатора Колорадо Р.Лема еще с тех

времен,когда последний был членом легислатуры,заметил: "Лоббизм можно

сравнить с дыханием.Оно необходимо,хотя воздух может быть и чистым, и от-

равленным".

Ответственность за взяточничество,как в процессе лоббирования,так и вне

него по американскому законодательству является уголовной и орпеделяется

как законами штатов, так и Федеральным Сводом Законов США в 18-м титуле

(Гл.11,параграфы 201,203,211).Параграфы 201-й -"взяточничество должностных

лиц и свидетелей",203-й -"Вознаграждение членов Конгресса,должностных лиц

и других лиц по вопросам,затрагивающими интересы правительства" и 211-й -

"Получение или домогание вознаграждения за содействие в получении должно-

сти на государственной службе" имеют несколько общих черт.Во-первых,форму-

лировка данных пунктов закона пытается как можно шире охватить суть дела,

т.е. не оставить лазейки для любых деяний, имеющих смысл взяточничества.

Например в одном из пунктов законодатель так определяет взяточника:"Тот,

кто будучи должностным лицом или избранным таковым прямо или косвенно,про-

сит, требует, принимает,получает или соглашается принять какие-либо цен-

ности для себя или другого лица или организации в обмен на согласие совер-

шить какой-либо официальный акт и т.д.(п.201,титул 18).Во-вторых,проводит-

ся попытка разграничить ответственность за указанные действия с целью,со-

держащей преступные интересы (п.201), и с целью, не являющейся противоза-

конной.Нарпимер,чиновник,распределяющий государственные кредиты и дотации,

Долго решавший вопрос о том,какой конкретно фирме отрасли их предоставить,

получил взятку от лоббиста фирмы А и отдал предпочтение именно этой фирме

Деяния,наказуемые параграфом 203-м 18-го титула.В первом случае закон

предусматривает санкции аж до пятнадцати лет тюремного заключения,во вто-

ром лишь до двух лет.В-третьих,в санкциях законодатель пытается заранее

уберечься от рецидивов формулировкой:"он (преступник -прим.авт.) также ли-

шается права занимать должности,связанные с получением доходов, почетом

или доверием Соединенных Штатов".

Следующим актом,касающимся лоббизма, в американском законодательстве яв-

ляется Закон о Регулировании Лоббизма (1946г.)[Свод Законов США- титул18,

гл. 8А].Согласно 267-му параграфу этого закона любое лицо,которое занимает-

ся за вознаграждение или по иным причинам деятельностью,имеющей целью воз-

действовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов како-

го-либо законодательного акта,должно перед тем,как оно приступит к каким

либо действиям по осуществлению указанной цели зарегистрироваться у клерка

Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой в пись-

менном виде заявление,в котором приводятся:имя и адрес учреждения регист-

рируемого лица,имя и адрес лица,которое его нанимает и в чьих интересах оно

выступает,сроки найма,сумма вознаграждения,сумма и цели выделяемых на

расходы средств.Лицо,зарегистрированное таким образом в период между пер-

вым и десятым днем каждого квартала календарного года,представляет,если

его деятельность продолжается, клерку и секретарю под присягой подробный от-

чет,в котором приводятся: все средства,полученные и израсходованные на ука-

занные цели в предшествующем квартале, и лица,которым были произведены эти

выплаты <...>,наименования каких-либо документов,периодических изданий,

журналов и иных публикаций,в которых по инициативе лица были помещены статьи

или материалы по законопроектам,которым оно согласно договору о найме дол-

жно было препятствовать или оказывать поддержку.(Необходимо заметить,что

это положение 267-го параграфа не применяется к лицам, которые выступают,

отражая собственную позицию.Таким образом,"Закон о Регулировании Лоббизма",

в основном вторую часть вышеприведенной формулы,т.е.делает процесс видимым

и открытым для членов общества.

Как контролируется лоббирование, представляющее иностранные интересы?

Согласно закону, только зарегистрированные в министерстве юстиции лобби

сты иностранных правительств и иностранных компаний могут заниматься лоб

бированием или подготовкой общественного мнения. Каждые 6 месяцев они дол

жны сообщать в министерство о доходах, полученных по контракту и в резуль

тате своей деятельности.

Особо необходимо рассмотреть вопрос о регулировании лоббизиа на уровне

штатов.Следует помнить,что в легислатурах ряда штатов оно существует ско-

рее в теории,в декларациях законов,нежели на практике.Во многих штатах

лоббистами считаются лишь лица,получающие вознаграждение за открытое "дав-

ление" на Капитолии и исключаются представители партий,религиозных и бла-

готворительных организаций,местных исполнительных органов власти и т.д.;

регулярность,с которой лоббисты должны регистрироваться (чаще всего в ко-

миссии по этике,у секретаря или генерального атторнея,т.е. у генерально-

го проркурора штата),колеблется от ежемесячной до двухгодичной. Нарушения

законов о лоббизме,как правило,трактуются в качестве незначительных про-

ступков и наказываются штрафом от 100 до 10000долл. А в 7-ми штатах (Аркан-

зас,Джоржия,Луизиана,Мичиган,Монтана,Юта,Вайоминг) по существу отсут-

ствуют какие-либо правовые ограничения лоббизма: даже в случае регистрации

нет необходимости предъявлять отчеты об израсходованных средствах или дру-

гую отчетность. Существует точка зрения,что лоббизм на уровне штатов дол-

жен контролироваться, напротив, сильнее и строже, чем на федеральном уров-

не, так как лоббисты в легислатурах штатов менее профессиональны,чем в

Вашингтоне.Около половины из них - обычно новички,тогда как про вашинг-

тонских специалистов говорят,что они "зубы съели" (аналог нашей поговор-

ки "собаку съели") на этой работе. Поэтому на уровне штатов повышается

вероятность нарушений из-за неопытности.Однако здесь нет места и регулято-

рам социальной справедливости. Например,в Орегоне за десятилетие число

лоббистов удвоилось,однако, как и в прошлом, преобладали среди них защит-

ники интересов капитала. 66% составляли лоббисты бизнеса; 18,4%- местных

органов власти, религиозных групп,социальных служб и т.п.; 8%- ассоциаций

специалистов; 6%- профсоюзов.Подобная ситуация "сверхпредставительства"

правящих кругов буржуазии и предпринимателей типична для многих других шта-

тов. По исследованиям политологов,наиболее преуспевают лоббисты бизнеса

в однопартийных и преимущественно в аграрных штатах и тех, которые характе-

ризуются низкими средними доходами населения и относительно слаборазвитой

промышленностью,а также в легислатурах со слабой партийной дисциплиной.

Одним из косвенных реулятроров,управляющих лоббированием,является фор-

мализм. Законодатели,на которых,повлияли лоббисты,по тому или иному воп-

росу,обычно не составляют большей части в легислатуре,поэтому их действия

Действия меньшинства. Так,например,если они хотят затянуть принятие око-

полного текста протокола дебатов предыдущего дня.Однако самым эффективным

орудием меньшинства считают строгое выполнение всех процедур,включая сюда

обязательное по регламенту чтение полного текста законопроектов,несмотря на

то,что он раздается каждому члену палаты. Иногда этот метод обструкции пре-

секается анегдотическим способом: целая толпа служащих начинает одновременно

вает охоту затягивать обсуждение.В целом в легислатурах штатов гораздо мень-

ше возможностей для обструкции,чем,для сравнения,в федеральном сенате.

под общий знаменатель. В трети легислатур необходимо голосование простого

большинства присутствующих законодателей,а в остальных - большинства по

списку (так называемое конституционное большинство).Последнее условие поз-

воляет членам легислатур отвергать законопроекты простым отсутствием в па-

лате.Это удобно для политиканов,которые потом всегда могут сослаться на то,

что встречались с избирателями,не слышали оповещения и т.п.Обычно в легис-

латурах штатов требуется огромное большинство (до двух третей или трех чет-

вертей всех избранных либо присутствующих членов) для того,чтобы отклонить

вето губернатора, принять чрезвычайный закон или отдельные типы законопро-

ектов об ассигнованиях.

КОНТРОЛЬ ЗА ЛОББИЗМОМ, ЗАЛОЖЕННЫЙ В СИСТЕМУ

Безусловно существуют некоторые взаимосвязи между различными группами

участников политического процесса, объединяющие их в одну систему. Ни один

человек в этой системе не имеет единоличной власти для принятия решения.

Каждое решение требует одобрения многих ответственных за него лиц; кроме

того эти лица зависят от разных других участников системы в том, что каса

ется информации, совета, поддержки и т.д. Взаимосвязанность дает участникам

политического процесса власть друг над другом и принуждает их реагировать

на нужды друг друга. В системе, построенной на взаимосвязанности, цели и

правила системы становятся важнее, чем цели и желания любого индивидуума.

Участники системы поступают безжалостно с теми, кто нарушает правила игры,

и с теми, кто посягает на благо других участников. Наказанием становится

изгнание из системы.

Поскольку политическая система это прежде всего информационная система,

наиболее важными из упомянутых правил игры касаются именно передачи сооб

щений. Ложные, искаженные сообщения не допускаются. Санкции применить очень

просто: предполагаемый получатель сообщения перекрывает доступ и доводит

имеющиеся факты до сведения других получателей сообщений. Когда все важные

лица перестают слушать лоббиста, он фактически изгоняется из системы.Сооб-

щения должны быть краткими, легко понятными и по сути дела. Это помогает

защитить политических деятелей от чрезмерной информационной нагрузки.Когда

политик или чиновник решает, к какому из сообщений обратиться, репутация

источника становиться фактором определяющей важности. Источник, известный с

благоприятной стороны имеет наибольшие шансы для успешной передачи сообще-

Взаимные обязательства и санкции делают актеров политической сцены ответ

ственными друг перед другом. Если один из них полагается на другого (напри

мер, использует написанную им речь) и терпит ущерб из-за ошибок этого дру

гого, наказание будет суровым. Успех в системе зависит от умения играть в

команде. Взаимосвязанность стимулирует сделки между участниками, и условия

сделок, раз установленные, должны впредь выполняться. Участники заботятся

о том, чтобы не требовать от своих коллег того, чего они не смогли бы выпол

нить, не нарушив правила игры или обязательства перед системой.

В такой системе любой заданный деятель может хотеть того или иного от

других деятелей, но баланс между ними может быть далеко не равным. Если В

хочет от А больше, чем А от В, то А приобретает власть над В. Это имеет

особенно важное значение, когда речь идет о лоббистах и чиновниках. Лоббис

ты хотят получить наиболее ценный из всех продуктов, производимых системой,

Благоприятное для них решение. В большинстве случаев этот продукт гораздо

более ценен, чем все, что лоббист может предложить чиновнику,за исключе

нием тех крайне редких ситуаций, когда может предложить чиновнику сам его

пост. Чиновники и политические деятели, имея власть над лоббистами, имеют

относительно большую свободу действий и могут устанавливать правила, по ко

торым они осуществляют свои контакты с лоббистами. По словам одного из лоб

бистов, один сенатор сказал ему:"Если вы будете поддерживать репутацию чест

ного человека и не будете указывать мне ложный курс, я буду приветствовать

такого рода лоббизм. Мне нужна хорошая фактическая информация; не приходите

с тем, чтобы попытаться воздействовать на мои эмоции: это будет пустой тра

той времени. В особенности, я не хочу, чтобы вы выступали в роли пропове

Помимо возможности перекрыть доступ, чиновники и политические деятели

могут отказаться от сотрудничества и в других формах и, в крайних случаях,

возбудить официальное расследование. Учитывая подозрительное отношение обще

ственности к лоббизму, можно сказать, что почти все шансы будут тогда про

тив лоббистов. Одна из самых больших забот лоббистов- избежать гнева офици

альных деятелей.

Чиновники могут поддерживать свое влияние на лоббистов не только не

гативными, но и позитивными действиями. Например, это может заключаться

в сотрудничестве в их политических кампаниях, в помощи при распространении

в предаче им важной информации и т.п. Кроме того официальный деятель может

усилить свое влияние на лоббиста, установив с ним дружеские отношения. Лоб

бист, ставший другом, начинает связывать свои интересы с интересами официа

льного деятеля и с развитием его карьеры. Лоббист может быть при этом бо

лее лояльным по отношению к своему другу, чем к организации, которую он

представляет. Многие лоббисты признаются, что они находят более трудным

лоббировать своих личных друзей, чем просто знакомых.

Взаимозависимость, правила игры, угроза санкций против нарушителей,

характерные для вашингтонской политической системы, действуют довольно

эффективно, контролируя поведение участников политического процесса. По

мнению специалистов, эти факторы играют значительно более важную роль,

чем какие-либо законодательные акты в поддержании той относительной чис

тоты лоббистской деятельности в Вашингтоне, которую мы наблюдаем. Но

достаточно ли это? Можно ли быть уверенным, что система будет столь же

хорошо функционировать и в дальнейшем? Система может справиться с отде

льными нарушениями, но в состоянии ли она противостоять широкому насту

плению зла? Если большое количество чиновников и лоббистов тайно дого

ворятся о протаскивании нужных им решений, чтобы круто повернуть власть

против общественных интересов, регуляторы, заложенные в систему, могут

отказать. Вероятность такого события чрезвычайно мала, но надо иметь в

виду такую возможность. Только постоянная бдительность со стороны граж

такой исход.

Наиболее эффективный контроь за лоббизмом, и, вероятно, все, что

действительно нужно - это избрание высококвалифицированных, ответствен

направлени системе и обеспечивают ее честное и справедливое функциони

рование. Официальные власти имеют столько возможностей для управления

деятельностью лоббистов, что они фактически определяют, как эта дея

тельность будет протекать. Они сами, своим собственным поведением, мо

гут добиваться выполнения определенных правил. Например, они могут

четко установить, что они будут получать информацию только от лиц,

пользующихся безупречной репутацией. Они могут ограничиваться лишь

деловыми отношениями с лоббистами, отказываясь от развлечений, услуг

и взяток. Они могут быть устойчивы к упорному давлению, но в то же

бе независимые источники информации, чтобы не зависеть от информации

и советов лоббистов. Конгресс уменьшает свою зависимость от групп

давления, совершенствуя свои процедуры и обеспечивая услугами вполне

профессиональных экспертов свои подкомитеты и отдельных членов. Укло

нения от правильной линии могут быть представлены на обсуждение в

Сенате или Конгрессе или подвергнуты расследованию. Избираемые чинов

ники должны держать под постоянным контролем действия назначаемых;

они должны заботиться об отношениях последних с лоббистами. Мораль

ный уровень лоббизма зависит в конечном итоге, от морального уровня

официальных деятелей.

"Такого рода моральные ограничения действительно определяют

характер системы лоббизма. Никакие законы о регистрации, никакие пе

речисления связей и гонораров в "Congressional Record", никакая сис

тема партийной ответственности- сами по себе- не могут решить до ко

нца проблему контроля за политикой давления. В конечном счете, циви

лизованная мораль - единственный ключ к выживанию демократии".

ЛОББИЗМ В РОССИИ

Разумеется, то, каким лоббизм представляется согласно данному нами

орпеделению,то-есть каким он должен быть по своим функциям и политичес

кому смыслу, не всегда соответствует реальностям его существования в

конкретных политических и национальных контекстах. это происходит преж

де всего потому, что лоббизм, как, впрочем, и другие политические

институты, не конструируется на пустом месте политическими "технолога

ми" , а вырастает из рельных межчеловеческих и межгрупповых отношений под

влиянием господствующей политической традиции и особенностей исторического

момента. Поэтому в разных странах он функционирует по-разному. Рассмот

рим то, как происходило и происходит в нашей стране то, что с некоторыми

оговорками по поводу использования термина можно назвать российским лобби.

В условиях планового распределения всего и вся лоббизм министерств и ве

мств заключался в борьбе за ресурсы и средства, а также за первоочеред

ность насыщения ресурсами и средствами принятых решений, выполнения уста

новленных другим министерствам и ведомствам плановых заданий, связанных

с их интересами.

Все это прекрасно видно на примере капитального строительства. Именно

в нем, как в зеркале, отражался весь механизм лоббирования. Коротко,

механизм функцоинировал следующим способом. В связи с ограниченностью ре

сурсов под планы строительства (а все вопросы наращивания мощностей реша

лись только новым строительством) необходимо было пробить начало строитель

ства объекта. Это называлось "пробить строку в плане у генерального подряд

чика". Если, предположим, ВПК не знал проблем с этим особых проблем,то

другие министерства и ведомства ежегодно решали эти задачи в непримиримой

и достаточно жесткой борьбе, где годились любые методы: уменьшение смет

ной стоимости объекта, выделение пусковых ниток и комплексов,завышение

проектных мощностей, подмена проектной документации. В этот момент шли на

любые ухищрения, самым простым из которых было занижение сметной стоимости

объекта. По сложившейся тогда практике стоимость объекта занижалась пример

но на 30 процентов, но все рекорды побило строительство КАМАЗа, когда

сметная стоимость к концу строительства увеличилась в два раза по сравнению

с первоначальной.

Делалось все, чтобы начать рыть котлован, потому, что без этого никако

го строительства не могло быть вообще. Но даже "открытие строчки" не гаран

тировало начала работ, атем более успешное освоение выделенных средств,

так как ряд позиций по материалам и оборудованию, таких как кабельная про

дукция, трансформаторы и т.д. выделялось только под пусковые стройки. Та

ким образом, для строительства какого-либо объекта необходимо было любым

путем включить его в перечень пусковых,хотя все хорошо понимали, что ввод

того или иного объекта нереален. Здесь были допустимы любые ходы и формы

давления - на первом уровне - в строительных министерствах и Госплане, на

втором уровне - в Совмине СССР, и на последнем - в ЦК КПСС с привлечением

обкома КПСС и соответствующего отдела ЦК. Однако. даже включение в список

вводных объектов не гарантировало его ввода, так как обычно плановый объем

работ не покрывался материальнымии трудовыми ресурсами в среднем процентов

двадцать. Тогда в ход вошли приемы составления приоритетных списков пуско

вых объектов. Возглавляли списки объекты ВПК с обозначением "ввод заплани

тролируемых Госпланом СССР,затем - список по планам министерств и ведомств.

Но и включение в первоочередные списки не гарантировало ввода объекта. Необ

ходимо было постоянное давление и контроль, которые и обеспечивались засе

даниями специальных Комиссий Совмина и совещаниями в ЦК с привлечением мест

ных партийных властей. Наиболее яркой приметой серьезного отношения к объек

ту было создание партийного штаба по строительству под руководством одного

из секретарей обкома КПСС или ЦК республики с проведением еженедельных за

седаний на самом объекте, с информированием через обком партии ЦК КПСС и

лично министров о ходе строительства. Это было уже серьезно.

Данная система сформировалась не за один день, прошла многие реоргани

зации, иногда менялись приорететы и мощь лоббистских структур под давле

нием тех или иных веяний,часто создаваемых этими же структурами, но пер

вые два места - ВПК и строительства - были неизменными долгие годы. Место

ВПК определялось доктриной государства.

Место строительства - потому, что оно было нужно всем. За остальные мес

та под солнцем шла непрерывная борьба, которая облекалась в форму движений

за химизацию народного хозяйства, строительство БАМа, мелиорацию земель,

подъем Нечерноземья, Продовольственную программу и последннюю программу -

по ускоренному развитию машиностроения.

Ограниченность ресурсов и вера в наконец-то найденное решение всех сразу

проблем развития всего народного хозяйства приводило к усилению той или иной

группировки и резкому перераспределению средств и ресурсов в пользу послед

ней. Незначительной в титанической борьбе отраслей была роль Минфина и бан

ковской структуры. Они выполняли функции главной бухгалтерии и расчетных

центров, работающих по поручению руководителя - Госплана СССР.

Помимо отраслевого существовал и региональный лоббизм, где всегда пер

наличием тех или иных производственных предприятий и их удельного веса в

экономике страны. Так, если Свердловская область имела всегда приорететное

значение, благодаря связям с лоббистскими структурами ВПК и тяжелой промыш

ленности, то Вологодская область во всех постановлениях ЦК фигурировала

как отрицательный пример реализацции "планов Партии и Правительства". Связь

области с лобби ВПК или строительства определяло возможность развития

жилья, уровень снабжения, бюджет области.

Особое положение занимали Крым, Краснодарский и Ставропольский края.

Это было связано с тем, что именно в этих регионах концентрировались места

отдыха партийной и советской элиты и руковолители данных областей имели хо

тя бы раз в год прямой доступ к власть предержащим для решения собственных

вопросов в обход сложившихся правил.

На областном уровне также складывалась своя лоббистская структура, исхо

дя из приоритетности тех или иных предприятий и организаций. В отличие от

верхних эшелонов,значительное место занимала в ней торговля и система мест

ных кланов и землячеств, которая продвигала своих людей на ключевые долж

ности, образовывая местную "элиту". Однако, несмотря на внутренние проти

воречия, для внешнего мира местная "элита" выступала как лоббистское обра

зование города или области. Обычно интеллигенция, за редким исключением,

не входила в партийно-хозяйственную элиту, образовывая свой круг общения,

придавая таким образом структуре элиты областей определенную многослой

ность. Вся эта сложная и довольно сбалансированная система,отлаженная до

полного совершенства в годы так называемого "застоя", вошла в перестройку

и реформы, совершенно не представляя возможных для себя последствий.

Рассмотрим вопрос,как происходит лоббирование сегодня в России. Ввиду

весьма молодого возраста Федерального Собрания наблюдается серьезный недо-

статок эмпирического материала. Поэтому рассмотрим особенности так называ

емого "корридорного лоббизма" в администрации Президента и Правительства.

Основные методы "коридорной работы" состоят в том, что необходимо знать

все тонкости функционирования аппарата, системы принятия решений,психоло

гические особенности того или иного руководителя, степень влияния на него

ближайшего окружения. Например, самый простой способ утопить любое решение

Направить его на согласование не менее чем в пять различных министерств

и ведомств, назначив головным ведомство,явно перегруженное работой или не

имеющее должного веса.

В исключительных случаях использются методы воздействия посредством ор

ганизации кампаний в средствах массовой информации. Причем, в условиях се

годняшней России расчет идет не на влияние через общественное мнение, ко

торое уже давно никто не принимает в расчет и не боятся,а как канал дове

дения информации до руководителя и создания у него впечатления большой об

щественной значимости проблемы.

Также большое значение имеет организация выездных посещений регионов и

предприятий руководителями, когда во время хорошо организованных "шоу"

можно добиться значительных результатов в решении тех или иных проблем.

Анализ принимаемых Указов Президента и постановлений Правительства, их

распоряжений и кадровых назначений может быть ярким примером работы лобби

стских групп. В превую очередь обращает на себя внимание, что основные ин

тересы лоббистских структур концентрируются вокруг таможенных льгот, раз

решения на приватизацию предприятий по специальной схеме и на выделение го

сударственного льготного кредита и государственных инвестиций.

Во-вторых,чаще всего для решения данных вопросов используются непрора

ботанность или отсутсвие необходимых законодательных актов, которые позво

ляют принимать решения с последующим рассмотрением Указа в Федеральном Соб

рании или до принятия того или иного закона. В Государственной Думе еще ни

одного такого рассмотрения за время ее работы не произошло.

В-третьих, надежды на бюджетное выделение средств при отсутствии денег

в бюджете в последнее время стали весьма призрачными, поэтому у дверей

Минфина не иссякает волна ходоков с бумагами,подписанных на самом высоком

уровне и недовольных стандартным ответом об отсутствии денег. Похоже, что

подобное независимое поведение Дубинина и явилось одной из возможных причин

его отставки. Практически ни одно лоббистское формирование, а также сило

вые структуры он не удовлетворял, да еще пытался потребовать наведения по

рядка в финансовых делах Министерства обороны.

Поэтому центр тяжести льгот переносится на налоговые льготы, так как их

реальные размеры и расходование практически неконтролируемы. По оценкам экс

пертов Государственной Думы, объем таких льгот составил в 1994 году более

6 триллионов рублей. Таможенные льготы в сочетании с выделением квот и ли

цензий на экспорт стратегических ресурсов составляет сегодня весьма значи

тельную привилегию, которая чаще всего дается только Указом Президента.

Чисто аналитически попытаемся спрогнозировать ситуацию применительно к

проблематике российского лоббизма. По мнению автора возможно два пути:

А) Лоббистские структуры, понимая,что в нынешней ситуации именно они

оказываются выразителями интересов довольно значительных групп людей (дей

ствительно, за автомашиностроительным лобби стоят работники крупнейших пред

приятий, жилые районы многих городов, за нефтяным и газовым - практически

большинство жителей Севера России) ,начнут действовать в их интересах,

установив определенные рамки своих действий,стараясь найти возможные пути

для согласования интересов отдельных отраслей и регионов. Видимо, такой

путь ознаменует собой принятие законодательных актов о лоббизме, о финан

сировании избирательных кампаний, ограничения на руководство и владение

средствами массовой информации. Наивно было бы думать, что эти законода

тельные акты в случае их принятия будут неукоснительно соблюдаться. Но да

же установление каких-то рамок влияния лоббистских групп и открытость дан

ного процесса могли бы стать основой для создания цивилизованной системы

плюралистического лоббирования. Если получит развитие этот вариант, то

он может привести к оформлению действительных, а не мнимых политических

партий, а скорее всего к изменению содержания и руководства уже имеющих

Б) Ограниченность ресурсов и политическая нестабильность делают неиз

бежной борьбу лоббистских группировок, имеющихся в том или ином секторе

экономики и общества,за право монопольно представительствовать от имени

необходимостью преодоления кризиса государственности, будет предостав

лять такую монополию взамен на политическую поддержку.

Наиболее мощные группы давления превратятся в полноправных партнеров

власти, Возможно, что, сформировавшись, такая структура может получить

даже юридическое, вплоть до конституционного, оформление (какой-нибудь

партнерский договор, вроде нынешнего, совершенно, впрочем, бессильно

го "Договора об общественном согласии" ,положение о котором может быть

включено в Конституцию).Такое "государство монополий" станет надежной опо

Материал(ы):

  • Лоббизм в правотворческой деятельности [Журнал «Правоведение»/1998/№ 1]
    Бятец M.В.
    Лоббизм как институт политической системы. Лоббизм - это система приемов и практика реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти. Под лоббированием подразумевается высококвалифицированная деятельность, имеющая политический смысл и правовое обоснование и являющаяся интегральным элементом демократической системы. 1

    Термин «лоббизм» происходит от английского слова lobby - кулуары, где представители законодательной власти могли конфиденциально общаться с лицами, заинтересованными в принятии тех или иных законов. В 1864 г. с началом покупки голосов в коридорах Конгресса США термин «лоббизм» стал приобретать политико-правовой смысл, однако подобная практика долгое время считалась предосудительной. В политической жизни других западных стран лоббизм закрепился лишь в XX веке. 2

    Институт лоббизма появляется и функционирует при наличии двух условий:

    • дифференциации интересов у различных социальных групп;

      • реального доступа населения к рычагам государственной власти в условиях политического плюрализма. 3

    Лоббизм имеет сложную многоступенчатую структуру, которую венчает государственный деятель либо группа государственных деятелей, предлагающие и реализующие соответствующие решения. В середине располагаются многочисленные эксперты и консультанты - профессиональные юристы, социологи и т. д. Основой лоббизма являются те или иные социальные группы или движения: политические, этнические и т. п.

    Цели лоббизма разнообразны. Однако даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм преследует преимущественно социально-экономические цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производства вооружения и т. д.); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и налоговыми льготами; финансированием социальных программ.

    В результате обеспечивается более тесная связь между обществом и государством, которое гибче реагирует на импульсы, исходящие от влиятельных экономических и общественных структур.

    Формы лоббистской деятельности. Цели, которые преследует лоббизм, достигаются различными средствами и методами. Их выбор зависит от политико-правовой практики в данной стране, потенциальных возможностей субъекта и особенностей объекта лоббирования. В мировой и российской практике распространены следующие формы лоббизма.

    1. Выступления в профильных комитетах законодательного органа. В работе комитетов допускается участие как депутатов, так и заинтересованных лоббистов и экспертов. Например, в соответствии с регламентом германского Бундестага парламентским комитетам предоставляется право проведения общественных слушаний с участием компетентных лиц и представителей групп интересов для получения от них соответствующей информации.

    2. Составление законопроектов и вынесение их на обсуждение парламента, что практикуется как самими лоббистами, так и органами законодательной и исполнительной власти с участием заинтересованных групп.

    3. Организация пропагандистских кампаний в средствах массовой информации по поводу готовящихся или принятых решений. В качестве иллюстрации можно привести пример с серией критических статей в отношении ст. 1 прим. Федерального Закона «О границе», опубликованных в начале 1997 г. в газете «Известия». Статья 11 прим. свидетельствует «не столько о правовой бездарности авторов новации, сколько о беспредельном цинизме лоббистов» (С. Агафонов). 4 Резкий тон журналистов, видимо, объясняется не столько их гражданской позицией, сколько столкновением различных лоббистских групп, выступающих «за» и «против» введения пограничного налога.

    4. Проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей, уже ставшее повседневной практикой в деятельности российских политических партий и движений.

    5. Организация торжественных встреч и приемов для полномочных представителей законодательной и исполнительной властей, что практикуется руководителями регионов и крупных предприятий.

    6. Психологическое давление на депутатов и представителей исполнительной власти (звонки, письма, телеграммы в их адрес, личные визиты влиятельных деятелей и местных избирателей).

    7. Митинги и забастовки, которые наиболее характерны для профсоюзных объединений, отстаивающих социально-экономические интересы работников своей отрасли.

    8. Подкуп должностных лиц, с которыми связано во многом отрицательное отношение общества к лоббизму.

    9. Личные связи, или «коридорный лоббизм», которые реализуются путем личных, дружеских контактов и визитов к государственным деятелям. Так, в 1995 г. министр экономики Е. Ясин признавал, что «у президента есть «любимые» директора, такие, как директор «Ростсельмаша» или ЗИЛа. Они входят к нему в кабинет и подписывают любые дотации». Однако при этом «за три года «Ростсельмаш» получил и израсходовал столько денег, сколько хватило бы на модернизацию десяти заводов». 5

    Объекты лоббистской деятельности. К ним относятся органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т. е. фактически с законотворческой властью. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне. 6

    В России в соответствии со ст. 104 Конституции правом законодательной инициативы обладают члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. При этом в разработанном Госдумой законопроекте «О регулировании лоббистской деятельности в Федеральных органах власти» к объектам лоббизма относятся как органы законодательной, так и исполнительной властей. Однако необходимо учитывать, что в исполнительных органах власти контроль лоббистской деятельности крайне затруднен из-за огромного размера управленческого аппарата.

    Что касается сферы судебной власти, тут уместно говорить о такой форме лоббистской деятельности, как организация пропагандистских кампаний в СМИ, поскольку в связи с независимостью судей речь здесь может идти лишь о косвенном лоббировании. Однако при этом нельзя не учитывать мощное воздействие СМИ на сознание и поведение людей. 7

    Субъектами лоббистской деятельности являются физические и юридические лица. В США - это физические и юридические лица, в ФРГ - только юридические лица, в России (согласно законопроекту) - лишь физические лица, действующие «от имени и в интересах конкретных клиентов».

    Однако в ряде случаев подобный подход позволяет конкретным лоббистам оставаться неизвестными. Среди реальных лоббистов можно выделить следующие группы: политические, социальные, экономические, региональные и иностранные. 8

    1. Политические лоббисты - это прежде всего финансово-экономические и социальные группы, которые добиваются необходимого влияния посредством участия в политической борьбе и предвыборных кампаниях.

    Так, крупнейшим представителем аграрного лобби в России является Аграрная партия, выступающая за установление особых форм кредитования сельскохозяйственных работ, предоставление местной администрации права контроля над госсубсидиями сельскому хозяйству, ликвидацию «ножниц» цен на аграрную продукцию.

    В Западной Европе ярким примером этого субъекта лоббизма является движение «Вперед, Италия!» С. Берлускони, представляющее интересы крупных финансово-промышленных групп.

    2. К социальным лоббистам в первую очередь принадлежат профсоюзы. Их лоббистский потенциал прямо пропорционален экономическому значению отрасли, которую они представляют. Например, нефтяники, шахтеры, авиадиспетчеры, по сравнению с работниками социальной сферы, науки, образования, обладают гораздо большими возможностями лоббировать свои интересы. Влияние профсоюзов способно резко увеличиваться за счет забастовочного потенциала.

    К социальным лоббистам можно отнести также ветеранские, женские, молодежные, экологические организации. В России их потенциал ограничен и зачастую зависит от личного авторитета лидера. Однако в развитых странах, где такие группы опираются на разветвленную сеть добровольных организаций, они имеют значительные лоббистские возможности.

    3. Для экономических лоббистов наиболее действенными рычагами давления на процессы принятия государственных решений являются экономические меры. К этой категории относятся финансово-промышленные группы, корпорации и отраслевые компании, имеющие экспортно-импортную структуру, являющуюся абсолютным монополистом в своем секторе сбыта продукции; собственную финансово-банковскую структуру; средства массовой информации; представителей в верхних исполнительных эшелонах власти; представителей в парламенте или в политических движениях. 9

    Хрестоматийным примером такого субъекта в Российской Федерации является концерн «Газпром», имеющий тесные связи с B.C. Черномырдиным, обширные торговые контакты с Западом, свои банки (в том числе «Империал»), «своих» депутатов в Государственной Думе.

    4. Региональные лоббисты стремятся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий. В этом отношении самыми активными являются представители московского лобби. Лоббирование интересов одного региона в ущерб интересам остальных регионов России, да и страны в целом неизбежно приводит к негативным последствиям.

    5. Иностранные лоббисты - это влиятельные зарубежные «группы давления», национальные общины. Так, в США весомое место в политической структуре страны занимают еврейское, польское, арабское лобби. Все они пытаются воздействовать на принятие решений, выражающих интересы своих диаспор и стран. 10

    Перечисленные субъекты могут быть взаимосвязаны. В связи с отсутствием четкого разграничения между лоббистскими группами их деление весьма условно.

    Виды лоббистской деятельности различаются в зависимости от объекта лоббирования (законодательный, исполнительный и судебный лоббизм); от субъекта лоббирования (политический, экономический, социальный, региональный, иностранный лоббизм); от взаимоотношений объекта и субъекта лоббирования (плюралистский и корпоративный лоббизм); 11 от механизма достижения целей (правотворческий, реализуемый через нормативные акты в законодательных органах власти, и правоприменительный, достигаемый через акты применения права, лоббизм); 12 от времени действия (долгосрочный, т. е. постепенный, и краткосрочный, направленный на принятие одного или нескольких решений лоббизм).

    Специальные лоббистские структуры. Реальные лоббисты чаще действуют не самостоятельно, а через своих представителей. В странах с развитыми лоббистскими традициями (США, Великобритания, Канада, Австралия, Германия) существуют специальные структуры, способствующие максимальной реализации целей лоббизма. К ним относятся, во-первых, профессиональные лоббистские фирмы (их годовой оборот только в Великобритании составляет более 500 млн. фунтов стерлингов; услугами самой крупной лоббистской компании «Чайм коммьюникейшенз» пользовалась не только Маргарет Тэтчер, но и крупные газетные и промышленные магнаты, а также иностранные лоббисты - бывшее политическое руководство ЮАР и султан Брунея); 13 во-вторых, специальные (от 10 до 100 сотрудников) лоббистские группы, которые входят в структуры практически всех крупных корпораций, предпринимательских и профессиональных союзов, общественных организаций; в-третьих, формально предпринимательские, профессиональные или общественные организации, занимающиеся преимущественно лоббистской деятельностью.

    Необходимо учитывать позитивные и негативные стороны лоббизма, выявляя, какие его стороны нуждаются в правовой поддержке и стимулировании, а какие - в правовом ограничении и сдерживании.

    Основные аргументы в пользу или против лоббизма можно представить в форме таблицы, в которой содержатся доводы его сторонников и противников.

    Противники лоббизма в качестве его негативных сторон зачастую приводят взяточничество, коррупцию, возможность удовлетворения иностранных интересов в ущерб национальным и т. д. Однако подобные аргументы только подчеркивают необходимость и целесообразность правового регулирования лоббизма, так как эти явления существуют независимо от того, признается или нет лоббистская деятельность. Более того, законодательно закрепленный институт лоббизма создает возможности их предотвращения.

    Правовое регулирование лоббизма. Несмотря на широкое распространение лоббизма, мировая практика его правового регулирования весьма ограничена. В одних странах он приравнивается к одной из форм коррупции (Индия), в других - не признается вообще или же считается не подлежащим законодательному регулированию (Италия), наконец, в России, Австралии и Бразилии подготовлены законопроекты, касающиеся лоббизма. 14

    «Минусы» «Плюсы»
    Создание препятствий стабильной и оперативной государственной деятельности, что связано с постоянным перераспределением бюджета. Придание органам государственной власти большей гибкости и динамики путем оказания влияния на государственные решения.
    Опасность для демократических устоев общества, превращение демократических институтов в мощный инструмент влияния отдельных групп интересов. Содействие развитию демократических традиций; реализация конституционных прав граждан на участие в управлении государственными делами. Мобилизация общественной поддержки или оппозиция законопроектам.
    Рост социальной напряженности в связи с более высокой результативностью лоббизма экономических субъектов по

    сравнению с другими группами интересов.

    		 Содействие сохранению равновесия в обществе, нахождению точек соприкосновения и достижению компромиссов между различными субъектами лоббирования.
    Субъективная интерпретация информации, поставляемой государственным органам. Расширение информационной базы принимаемых решений, придание интересам различных групп большей значимости и актуальности.

    На основании мирового опыта выделяют три основных подхода к правовому регулированию лоббизма: американский, немецкий и французский.

    С 1946г. в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской деятельности, предоставлено право регистрации при Сенате и Палате Представителей. В законе подробно регламентирована процедура регистрации. В частности, лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Несомненно, что американский закон далеко не совершенен: он регулирует лоббизм лишь в законодательном органе Федерации, и к тому же представленные лоббистом данные очень трудно проконтролировать.

    В ФРГ нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. 15 С 1972 г. действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «Объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности. Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон - легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то немецкое Положение - только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.

    На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста. В ФРГ также предусмотрен лоббизм в исполнительных органах власти. Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. Однако к минусам немецкой практики регулирования лоббизма можно отнести произвол немецких чиновников при отборе групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах.

    Французский подход коренным образом отличается от американского и немецкого. Лоббистская деятельность во Франции считается незаконной на основании Регламента Национального Собрания Французской Республики. Однако здесь действует Социально-экономический совет, предусмотренный Конституцией 1958 г. 16 Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии. Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с формированием Социально-экономического совета, обеспечения в нем равномерного представительства различных профессиональных групп.

    Конституционные основы и перспективы правового регулирования лоббизма в России. Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования лоббизма в России. Гарантии лоббистской деятельности закреплены п. 1 ст. 30, 32-33 и п. 2 ст. 45 Конституции РФ. В п. 1 ст. 30 сказано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». В статье не уточняются формы союзов. Однако положение о свободе их деятельности можно дополнить п. 2 ст. 45, где говорится о праве каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Таким образом, Конституцией РФ в числе прочих косвенно допускаются и лоббистские формы защиты интересов. Как представляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства, что закреплено ст. 32 Конституции РФ.

    Свое основное обоснование институт лоббизма находит в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Таким образом, физическим лицам предоставляется право вступать в контакт с властными структурами. Открытость и легализация подобных контактов должны стать целью правового регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации.

    Несмотря на достаточные конституционные основания, в России пока не существует нормативных актов, регламентирующих лоббистскую деятельность. Однако в среде законодателей, профессиональных юристов и политологов выделяются два основных подхода к вопросу о правовом регулировании лоббизма. 17

    Первый связан со стремлением придания большей открытости и возможности контроля органов государственной власти со стороны общества в целях ограничения неправового лоббирования. Его главная задача - поставить лоббизм в России под контроль общественных и государственных институтов. Такой подход предусматривает введение строгих запретных мер, необходимых для ограничения нелегального лоббирования.

    Суть второго подхода заключается не в ограничении, а в правовом стимулировании лоббизма, поскольку всякого рода запреты малоэффективны и легко преодолимы. В связи с этим цель регулирования видится в придании лоббизму открытости, «выведении из подполья».

    Очевидно, что будущий российский закон о регламентации лоббизма должен сочетать оба подхода. Необходимы как ограничение неправового лоббизма, так и стимулирование наиболее цивилизованных его форм.

    Не менее важно использование мирового опыта правового регулирования лоббизма. Вряд ли следует делать упор на какую-либо одну модель: американскую, немецкую или французскую. Российские реалии не позволяют применять в полной мере практику, характерную для развитых государств. Современная Россия - это формирующееся демократическое государство с высокой степенью коррупции и бюрократизма, где пока отсутствуют профессиональные лоббистские структуры.

    Перечисленные негативные факторы не должны препятствовать созданию условий для правового регулирования лоббизма. Как представляется, процессы его зарождения будут способствовать постепенному преодолению таких факторов. Становясь частью правового государства, институт лоббизма сможет внести свой положительный вклад в развитие демократической системы.

    * Помощник депутата Государственной Думы РФ.

    1 Нещадин A.A. Лоббизм в России: Этапы большого пути. Ч. 1 // Социс: Социологические исследования. 1996. № 3. С. 54.

    2 Лобби II Политология: Энциклопедический словарь / Под ред. Ю.М. Аверьянова. М., 1993. С. 159.

    3 Малько A.B. Лоббизм II Общественные науки и современность. 1995. № 4. С. 59.

    5 Шикина М. Лоббизм, свет в конце коридора // Новое время. 1995. № 8. С. 21.

    6 Смирнов В., Зотов С. Лоббизм в России: Политико-правовые проблемы // Государство и право. 1996. № 1.С. 118.

    7 Малько A.B. Лоббизм. С.60.

    8 Перегудов С.П., Семененко И.С. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 32.

    9 Ср.: НещадинА.А. Лоббизм в России: Этапы большого пути. Ч. 2. № 4. С. 9.

    10 МалькоА.В. Лоббизм. С. 61.

    11 Плюралистское лобби - это давление на государственные органы снизу вверх со стороны определенных групп населения. От него коренным образом отличается корпоративное лобби, когда государственный орган идет на заключение своего рода контракта (явного или скрытого соглашения) с какой-либо группой, желая получить лояльность и гарантию содействия в обмен на предоставленные преимущества. В первом случае можно говорить о лоббировании, как о «давлении» на государство, во втором - как об «обмене» или «контакте». Указанные разновидности лоббизма редко встречаются в чистом виде, чаще наблюдается их синтез. Преобладание одного из них связано с соответствующим политическим режимом в той или иной стране. Например, в советской политике преобладало корпоративное лоббирование. В современной мировой практике налицо существование плюралистского и корпоративного видов одновременно (Нещадин A.A. Лоббизм в России: Этапы большого пути. Ч. 1.С. 57).

    12Малько А.В. Лоббизм. С. 60.

    14 Смирнов В., Зотов С. Лоббизм в России и за рубежом: Политико-правовые проблемы. С. 113.

    15 Там же. С. 115.

    16 Conseil economique et social // Le dictionnaire de notre temps / Ed. F. Guerard. Paris, 1989. P. 323.

    17 Лапаева Б.В. О концепции проекта закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» // Законодательство и экономика. 1995. №7-8. С. 8.

  • Глава 2. Законодательная техника: понятие и функции
  • 2.1. Понятие, предмет и метод законодательной техники как методологии.
  • 2.2. Законодательная техника как наука
  • 2.3. Разработка проблем законодательной техники в России и за рубежом.
  • 2.4. Нормативно – правовое регулирование отношений, связанных с техникой законотворчества.
  • 2.5. Соотношение понятий «законодательная техника» и «юридическая техника».
  • Раздел 2. Общая часть законодательной техники. Законотворческий процесс глава 3. Понятие, значение и элементы законодательства
  • 3.1. Понятие нормативного правового акта
  • 3.2. Понятие законодательства и его значение в правовом регулировании общественных отношений.
  • 3.3. Структура законодательства. Классификация нормативных правовых актов
  • 3.4. Законы в системе законодательства
  • 3.5. Виды и формы законов
  • 3.6. Подзаконные нормативные правовые акты.
  • Глава 4. Понятие и общая характеристика законотворческого процесса.
  • 4.1. Понятие и сущность законотворческого процесса.
  • 4.2 Основные принципы законотворческого процесса.
  • 4.3 Формы законотворчества.
  • 4.4 Субъекты законотворческой деятельности.
  • Глава 5. Законотворческое познание
  • 5.1 Понятие и значение законотворческого познания.
  • 5.2 Стадии и методика законотворческого познания
  • Глава 6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов (законодательный процесс).
  • 6.1.Подготовка проектов нормативных правовых актов.
  • 6.2. Законодательная инициатива.
  • 6.3. Рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания России.
  • 6.4. Утверждение законов.
  • 6.5. Опубликование, регистрация и вступление в силу законов.
  • 6.6. Особенности процесса принятия федеральных законов о федеральном бюджете (бюджетных законов) и законов о ратификации международных договоров (ратификационных законов)
  • 6.7. Особенности процесса подготовки и принятия подзаконных нормативных правовых актов.
  • Глава 7. Анализ и оценка результатов законотворчества
  • 7.1. Понятие и значение оценки результатов законотворчества.
  • 7.2. Оценка востребованности и исполняемости созданного нормативного правового акта.
  • 7.3. Анализ правового характера вновь созданного нормативного правового акта.
  • 7.4. Изучение места нового акта в системе законодательства. Анализ технических характеристик созданного акта.
  • Глава 8. Факторы, влияющие на законотворческий процесс
  • 8.1. Участие граждан в законотворчестве.
  • 8.2. Лоббирование
  • 8.3. Информационное воздействие на законотворчество.
  • Раздел 3. Правила создания нормативных правовых актов.
  • Глава 9. Логика, стиль и язык закона
  • 9.1. Требования к логике закона
  • 9.2. Требования к стилю закона.
  • 9.3 Требования к языку закона.
  • Глава 10. Технические правила законотворчества.
  • 10.1. Понятие и виды нормативных правовых предписаний.
  • 10.2 Структура нормативно – правового акта.
  • 10.3. Смысловая система (содержание) нормативного правового акта.
  • 10.5. Правила оформления ссылок в нормативных правовых актах.
  • 10.6. Правила внесения изменений в нормативно – правовые акты и правила отмены нормативных правовых актов.
  • Глава 11. Методика проведения кодификации
  • 11.1. Понятие, значение и виды систематизации законодательства
  • 11.2 Понятие и значение кодификации.
  • 11.3 Принципы проведения кодификации.
  • 11.4. Основные этапы проведения кодификации
  • 11.5. Основные приемы и способы проведения кодификации законодательства. Виды кодификации
  • 11.6. Различия в основных методиках кодификации, используемых в различных правовых системах современности.
  • 11.7 Особенности результатов кодификации. Основные технические проблемы, связанные с кодификацией.
  • Глава 12. Культура законотворчества
  • 12.1 Понятие и значение культуры законотворчества
  • 12.2. Принципы культуры законотворчества.
  • Приложения: приложение 1.
  • Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти
  • I. Общие положения
  • II. Планирование законопроектной работы
  • III. Разработка концепции законопроекта
  • IV. Основные требования
  • V. Подготовка документов, прилагаемых к законопроекту
  • VI. Подготовка заключений, официальных отзывов
  • VII. Взаимодействие федеральных органов
  • Положение о комиссии правительства российской федерации по законопроектной деятельности
  • Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации
  • I. Подготовка нормативных правовых актов федеральных
  • II. Государственная регистрация нормативных правовых
  • Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов
  • Регламент законопроектной деятельности министерства юстиции российской федерации
  • I. Общие положения
  • II. Подготовка проектов планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации
  • III. Планирование законопроектной деятельности Министерства
  • IV. Разработка законопроектов
  • V. Правовая экспертиза законопроектов, подготовленных федеральными органами исполнительной власти
  • VI. Подготовка проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства Российской Федерации по законопроектам, находящимся на рассмотрении палат Федерального Собрания Российской Федерации
  • VII. Информационное обеспечение законопроектной деятельности Министерства
  • VIII. Участие Министерства в работе палат Федерального Собрания Российской Федерации
  • Регламент правительства российской федерации
  • VI. Законопроектная деятельность Правительства
  • Правительство российской федерации
  • Методические правила подготовки проектов законов города москвы
  • 1. Общие положения
  • 2. Лингвистические требования, предъявляемые к тексту
  • 3. Обобщенные понятия, употребляемые в проектах законов
  • 4. Применение ссылок в проектах законов
  • 5. Структура и оформление проекта закона
  • 6. Особенности оформления проектов законов о внесении
  • 7. Подготовка документов, прилагаемых к проекту закона
  • Приложение 2
  • Рекомендуемая литература
  • Нормативно – правовые акты

    • 8.2. Лоббирование

    Однако, кроме воли и мнения широких масс населения на законотворческий процесс могут оказывать влияние и интересы отдельных социальных групп. Их влияние на законотворческий процесс дает возможность законодателям учитывать различия в интересах различных социальных слоев. Такие группы оказывают на законотворчество воздействие с помощью института лоббирования .

    Роль лоббирования (лоббизма) в законотворчестве – в высшей степени спорный институт законодательной техники. Его необходимость в системе законотворчества, характер воздействия на процесс формирования системы законодательства, возможность использования и цели правового регулирования деятельности лоббистов являются предметом давнего спора ученых – специалистов в различных сферах общественной жизни. Однако, анализ законотворческой практики и лоббирования в ходе ее определенных интересов (как в нашей стране, так и за рубежом) дает основание для определенных выводов.

    В сфере законотворчества лоббирование (или лоббизм) представляет собой деятельность определенных промышленных, финансовых, национальных и иных социальных групп, имеющая целью оказания воздействия на законотворческий процесс и воплощение своих интересов в создаваемых нормативных правовых актах.

    Лоббирование является неотъемлемой составной частью современного законотворческого процесса. Лобби давно уже является неотъемлемой чертой современной политической, правовой и законотворческой жизни. Это понятие прочно вошло в лексикон современных юристов, политологов, законодателей и даже простых обывателей, с законотворчеством непосредственно не связанных.

    Традиционно в нашей стране сам термин «лобби» воспринимается негативно, ассоциируется с грязными политическими технологиями, с подковерными играми в законодательных структурах, с подкупом и т. д. Однако, нельзя отрицать тот факт, что лоббирование является неотъемлемой составной частью современного законотворческого процесса в подавляющем большинстве современных государств. Это и обуславливает необходимость научного исследования этого явления, включения технических приемов лоббирования в единую систему законодательной техники. Целью научной разработки проблемы лоббирования является необходимость выделения таких форм этого явления, которые служили бы для формулирования в предписаниях нормативных правовых актов общественной необходимости, отражения в создаваемых элементах законодательства объективно существующих общественных интересов. Лоббизм может и должен выступать как средство связи между участниками законотворческой деятельности и социальными группами, обладающими специфическими интересами, затрагиваемыми законотворческим процессом. Такая связь необходима для учета в ходе создания или изменения нормативных правовых актов интересов не только широких масс населения, не только значительных по численности групп, но и сравнительно узких социумов, которые, несмотря на сравнительно небольшое количество членов, играют в общественной жизни значительную роль.

    Термины «лобби», «лоббизм» английского происхождения. Он происходит от английского слова «lobby», обозначающего «преддверье», «кулуары». Так в XVII – XVIII веках называли крытую галерею между залами заседания палат в здании британского парламента, в которой постоянно находились посредники в деле оказания воздействия на парламентариев, где представители законодательной власти могли конфиденциально общаться с лицами, заинтересованными в принятии тех или иных законов и их посредниками. Обычно в качестве таких посредников выступали профессиональные интриганы и авантюристы, «подсказывавшие» как правильно поступить лордам, неспособным к самостоятельной законодательной деятельности или не желающие утруждаться ею. Очень скоро сложилась определенная такса как за голоса лордов, так и за услуги лоббистов. В течение очень длительного времени в Великобритании не предпринималось попыток ни искоренить лоббизм, ни, даже, нормативно урегулировать этот процесс.

    С середины XIX века лоббизм закрепляется в США. Очень скоро лоббирование законопроектов становится нормальной практикой в Конгрессе США. В условиях бурно развивающегося промышленного капитализма лоббируются уже интересы определенных финансовых и промышленных группировок. В США, после осознания невозможности искоренения лоббирования, впервые предпринимаются попытки нормативного регулирования лоббистской деятельности. Именно в этой стране лоббизм традиционно наилучшим образом организован и систематизирован, США могут похвастаться самой либеральной формой регулирования лоббизма. С учетом британского и американского опыта, с начала ХХ века лоббирование законопроектов (в гораздо более организованной форме) входит в практику и в Европе.

    Опыт законотворчества показывает, что для наличия и развития лоббистской деятельности в ходе законотворчества необходим ряд условий:

    Наличие в обществе группировок (экономических, политических, национальных, религиозных и др.), способных сформулировать свои объединяющие цели в нормативной форме и мобилизовать свои усилия, организационные возможности и материальные средства для воплощения этих целей в действующем законодательстве;

    Признание государством дифференциации интересов внутри общества и готовность учитывать этот факт в законотворческой деятельности;

    Возможность участия в законотворческой деятельности представителям различных политических и социальных групп, реальный парламентаризм в государстве.

    Можно сделать вывод, что лоббизм в законотворчестве большинства современных государств неизбежен. Не свойственен лоббизм только тоталитарным государствам, в которых не существует возможности дифференцировать интересы различных общественных групп и реально достигать социального консенсуса в законотворчестве.

    Лоббизм проявляется в самых разнообразных формах. Классификаций способов и методов его проведения существует множество. Но с точки зрения техники проведения лоббирования, имеющей определенное отношение к законодательной технике можно выделить следующие методы:

    1) Материальное лоббирование . Это наиболее известная и в прошлом самая распространенная форма воздействия на законодателей со стороны заинтересованных групп. Она заключается в создании у участников законотворческой деятельности материальной заинтересованности в защите интересов определенных (чаще всего, экономических) группировок.

    Материальное лоббирование обычно ассоциируется с простым подкупом – вручением участникам законотворческой деятельности денежных сумм наличными или перечисление на банковский счет. Однако, в настоящий момент в условиях существования в развитых государствах эффективной антикоррупционной системы, контроля за доходами законодателей использование этого способа лоббирования (за исключением отдельных государств, например, США) весьма затруднено и встречается редко. Напротив, перечисление денежных средств является прекрасным способом дискредитировать политического противника.

    Гораздо чаще используются методы косвенного, скрытого материального лоббирования, установить факт применения которых намного труднее. В качестве таких методов используется издание книг, авторами которых являются участники законотворческого процесса (с выплатой им несуразно больших авторских гонораров), оплата расходов, предоставление участникам законотворческого процесса не денег, но материальных благ (бесплатно или по заниженным ценам), предоставление родным и близким законотворцев должностей без реальных обязанностей, но с завидным доходом, заключение с предприятиями, в которых законодатели или близкие им люди являются аффилированными лицами, исключительно выгодных договоров и т. д. К числу таких методов относится и предоставления материальных средств не только конкретным лицам, но и политическим партиям – например, в форме оплаты предвыборной компании. В большинстве современных государств все эти методы строго запрещены, разрабатываются все новые формы и способы контроля и борьбы с ними.

    2) Психологическое лоббирование. Этот вид воздействия на законотворческий процесс в юридической и политической науке исследовано гораздо меньше. Оно представляет собой оказание психологического давления на участников законотворческого процесса с целью направления их деятельности в определенное русло (при этом сами объекты такого воздействия могут и не подозревать об оказываемом на них давлении). В качестве примеров форм психологического лоббирования можно привести заваливание участников законотворческого процесса письменными и иными обращениями, имитирующими народную активность, обращения (конфиденциальные) высокопоставленных должностных лиц, проведение компаний психологического давления в средствах массовой информации, организацию уличных беспорядков, связанных с разрабатываемыми законопроектами, непрекращающиеся уговоры и угрозы, провоцирование разного рода обструкций, выводящих политиков из душевного равновесия, публичные оскорбления, наконец, просто шантаж.

    Психологический лоббизм является достаточно грязным приемом политической борьбы, так – как очень трудно найти способы ему противостоять. Дальнейшее развитие технологий психологического лоббирования может привести к возникновению возможности диктата со стороны лиц, владеющих такими технологиями. Запрет же применения психологического лоббирования предполагает научное исследование этого явления, четкое определение основных его форм и разработку методов борьбы с ним.

    3) Интеллектуальное лоббирование. Этот вид лоббирования самый позитивный (по своим последствиям для законотворчества) и самый, если можно так выразиться, безобидный. Он представляет собой интеллектуальную помощь участникам законотворчества, имеющую целью придание их деятельности определенного направления. Его осуществляют лица, владеющие законодательной техникой или являющиеся специалистами в регулируемой сфере общественных отношений. Для законотворческой деятельности это весьма важная форма помощи, а не только фактор воздействия.

    Формами интеллектуального лоббирования выступают консультирование участников законотворческой деятельности по вопросам, связанным с их деятельностью (от законодательной техники до регулируемых отношений), представление готового альтернативного законопроекта, предоставление законодателям результатов независимых исследований, имеющих значение для законодательного регулирования, выступление в профильных комитетах с анализом обсуждаемого законопроекта, научная разработка вопросов правового регулирования в доведение до сведения лиц, занятых в законотворческом процессе сути, смысла мнения широких масс населения, проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей (уже ставшее повседневной практикой в деятельности российских политических партий и движений) и др.

    Субъектами лоббирования являются:

    1) Носитель интересов. В качестве главных источников лоббирования выступают общественные группы, имеющие стратегические интересы, которые они желают воплотить в законодательстве. Чаще всего в качестве таких групп выступают финансовые промышленные и торговые группировки, желающие защитить в ходе законотворчества определенные экономические интересы. Именно они чаще всего выступают в качестве стороны, желающей воздействовать на процесс создания, изменения или отмены законов и подзаконных актов. «Даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм преследует преимущественно социально-экономические цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производства вооружения и т. д.); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и налоговыми льготами; финансированием социальных программ» 60 . Это объясняется тем, что именно промышленные и финансовые группировки, выступая выразителями тех или иных отраслей общественного производства, могут оперативно мобилизовать самое эффективное средство лоббирования - денежные средства, которые так или иначе необходимы для любой из форм лоббирования. Для них лоббизм выступает просто вложением денег в выгодное дело.

    Впрочем, в качестве носителей интересов могут выступать и иные группы – социальные, политические, интеллектуальные, национальные, религиозные. Они чаще используют для воздействия на законодательный процесс неэкономические формы лоббирования: психологические и интеллектуальные. Обычно, лоббирование ими определенных законопроектов малозаметно.

    2) Участники законотворческой деятельности. В качестве объектов лоббирования выступают участники законотворческой деятельности. При этом ошибочным будет полагать, что лоббизм имеет целью определение поведения только парламентариев. Лоббизм может иметь целью воздействие на деятельность любого из субъектов законотворчества. Объектом материального, психологического или интеллектуального воздействия может стать любой участник процесса подготовки и принятия нормативного правового акта, так – как деятельность любого из них является неотъемлемой составной частью процесса в целом и может оказать значительное воздействие на его результаты. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т. е. фактически с законотворческой властью. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне. 61

    3) Лоббисты. В современных условиях для полноценного лоббирования необходимо наличие лоббистов - посредников между желающими закрепить свои интересы в законодательстве и непосредственными участниками законотворчества. Особенно важны лоббисты при использовании методов экономического лоббирования. Дело не только в организационных проблемах. Лоббисты выступают не просто как посредники, не просто как люди знающие, к кому и за чем обращаться, чьи услуги сколько стоят. Лоббисты выступают как специалисты по выражению абстрактных социальных интересов в конкретной нормативной правовой форме. Они определяют, в какой форме, в каком виде нормативных правовых актов необходимо отражать те или иные заинтересованности.

    Кроме того, лоббисты выступают как специалисты по формулированию интересов в нормативных предписаниях. Они должны помогать своим клиентам – носителям стратегических интересов – выражать эти интересы в текстуальной форме законопроектов или поправок к таким проектам. Именно по этой причине (с учетом роли лоббизма в законотворческой практике современности) лоббисты должны рассматриваться как важнейшие и активнейшие участники законотворчества, для которых необходимы системные знания законодательной техники. Профессионализм лоббистов является залогом не только эффективности их действия, но и самой возможности системного, широкого и планомерного лоббистского воздействия на деятельность законодателей. В США лоббистами являются в основном отставные сенаторы или бывшие члены Верховного суда, которые обладают практическим опытом законотворческой работы. Вероятно, их профессионализм во многом и обуславливает ту роль, которую лоббизм традиционно играет в работе американских парламентариев, случайному человеку стать лоббистом в Конгрессе США или в законодательных органах штатов практически невозможно.

    Главным условием позитивного характера лоббизма для законотворческого процесса выступает то, чтобы первая группа субъектов являлись носителями определенных социальных интересов, представляли часть общества, объединенную этими интересами. Лоббизм только тогда нужен и полезен законодателям, когда он выступает средством выражения интересов определенной социальной группы, а не личных интересов конкретных политиков. В этом случае лоббизм выступает как еще одна форма выражения общественных интересов, средство сближения участников законотворчества с обществом. В таком качестве он является средством содействия развитию демократических традиций, реализации конституционных прав граждан на участие в создании системы законодательства. Лоббизм способствует мобилизации общественной поддержки или оппозиция законопроектам, давая объективную информацию законодателям о мнении тех или иных слоев населения, расширяя информационную базу принимаемых законодателями решений, придает интересам различных групп большей значимости и актуальности.

    Особое значение лоббизму придает предоставляемая им возможность дифференцировать общественный интерес, выделить основные группы интересов, определить их роль в общественной жизни и развитии, сделать вывод о приоритете тех или иных интересов, об их большей важности для общества. Возможности лоббирования определяются местом осуществляющей их социальной группы. Особенно это заметно при осуществлении лоббирования экономическими методами. Объединение, чьи интересы более значимы для общества (и, соответственно, достойны закрепления и защиты в законодательстве), как правило, имеет больше возможностей лоббировать эти свои интересы. Например, более важные для экономической жизни страны отрасли производства, как правило, самые выгодные, участники делового оборота в этой сфере располагают большими денежными средствами и могут ассигновать на лоббирование своих интересов гораздо большие суммы, чем представители иных, второстепенных сфер экономики. Соответственно, лоббирование дает законодателям возможность выбрать из огромного количества разнородных и часто противоречащих друг другу интересов те, которые должны пользоваться приоритетом в законотворчестве. Лоббизм способствует сохранению равновесия в обществе, нахождению точек соприкосновения между социальными группами и достижению компромиссов интересов между различными социальными слоями - субъектами лоббирования.

    Все вышеуказанные выгоды лоббизм, как уже отмечалось выше, дает законодателям при условии, что его осуществляет определенная социальная группа, объединенная общими интересами. Именно на достижение этого должна быть направлена политика государства, этой цели должно быть подчинено нормативно – правовое регулирование лоббистской деятельности.

    К сожалению, в России до сих пор не существует единой четкой системы правового регулирования лоббизма, которая позволило бы использовать этот фактор в законотворчестве. В нашей стране лоббистские отношения попадают только под действие уголовного законодательства – ст. 290, 291, 304 УК РФ, предусматривающих ответственность за взяточничество. Это не позволяет законодателям организованно использовать лоббирование для позитивного воздействия на свою деятельность и предоставляет возможность для криминализации лобби и использовании его преступными структурами (или, по крайней мере, для их участия в этом процессе). Криминализация лоббирования предоставляет возможность воздействовать на законотворчество отдельным политическим авантюристам, воплощая в нормативных правовых актах личные, как правило, антиобщественные интересы и побуждения. Кроме того, отсутствие системного регулирования лоббистской деятельности дает возможность отражать в создаваемых актах законодательства преступных, заведомо вредных для общества интересов, например, тех же криминальных структур. Нормативное регулирование лоббистской деятельности необходимо, именно оно является залогом полезности этого неизбежного явления для законотворчества. Систему такого регулирования в России еще предстоит создать. И помощь в этом законодателям нашей страны может оказать зарубежный опыт.

    Можно выделить три основные модели правового регулирования лоббистской деятельности в области законотворчества: американскую, германскую и французскую.

    Американская система правового регулирования лоббизма правового регулирования лоббизма отличается наибольшим либерализмом. В США практически не существует ограничений в лоббировании законопроектов, при условии подконтрольности этого процесса – регистрации лоббистов и полной их подотчетности в своей деятельности. Разрешено даже материальное лоббирование – с незначительными чисто формальными ограничениями. С 1946г. в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской деятельности, предоставлено право регистрации при Сенате и Палате Представителей. В законе подробно регламентирована процедура регистрации. Регистрация осуществляется специальным клерком Конгресса, лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Лоббист не имеет права скрывать расходов, связанных с лоббированием законопроектов. Эти расходы облагаются огромными налогами.

    Формально, в США прямой подкуп конгрессменов запрещен, однако этот запрет легко обходится лоббистами, и не существует механизмов контроля за соблюдением этого запрета.

    Американская система лоббирования законотворчества предполагает приоритет экономических методов лоббирования. Контроль и налогообложение лоббистской деятельности дает возможность сделать воздействие на законотворческий процесс весьма дорогим. Это очень важно, так – как практически исключает из числа носителей интересов, подлежащих отражению в законодательстве, криминалитет (для них гораздо выгоднее и дешевле не соблюдать принятые законы, используя коррупционные связи) и случайных лиц. В лоббистской деятельности могут принимать реальное участие только крупные промышленно – финансовые группировки, выражающие интересы целого направления в экономической жизни страны, которые могут ассигновать на лоббирование законопроектов достаточные астрономические суммы. Для них это просто вложение капитала (причем, довольно выгодное). При этом, как уже отмечалось, в хорошо отлаженной системе материального лоббирования наиболее эффективным оказывается защита и отражение в создаваемых актах законодательства интересов тех отраслей экономики, которые являются наиболее прибыльными, а их прибыльность (конечно, не всегда, но как правило) является проявлением их значимости, большой роли в экономической жизни государства и общества (например, в современных США такой сферой является добыча, транспортировка и переработка нефти и нефтепродуктов, однако, быстро растет роль и значение корпораций, занимающихся информационными технологиями). Таким образом, даже экономическое лоббирование может быть использовано для выявления и формулирования интересов определенных экономических групп и направлений.

    Недостатком американской системы лоббирования является практически полная невозможность противостоять экономическим интересам лицам, обладающим иными социальными интересами – внеэкономического характера. В условиях приоритета экономических форм лоббирования, другие формы воздействия на деятельность законодателей становятся неэффективными. Фактически, невозможно противостоять в борьбе за отражение в законодательстве интересам крупных промышленных и финансовых групп. А ведь нередки и случаи, когда их интересы противоречат жизненно важным интересам общественной жизни и развития. Остальные социальные группы (не связанные с экономической деятельностью) фактически не имеют возможности эффективно воплотить свои интересы в предписаниях создаваемого законодательства.

    Германская система правового регулирования лоббизма правового регулирования лоббирования законопроектов характеризуется гораздо меньшим либерализмом. В ней допускаются интеллектуальное лоббирование и, в очень ограниченной мере – психологическое. В ФРГ нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. С 1972 года действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право специально заниматься за особое вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «…объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности.

    Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон - легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то германское Положение - только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.

    На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

    Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах 62 .

    В ФРГ категорически запрещены любые формы материального лоббирования. Из других методов наиболее распространены предоставление лоббистами законодателям готовых вариантов законопроектов, заключения по готовым законопроектам, выражения одобрения или неодобрения с определенных позиций законопроектов. Кроме того, законом допускаются массовые публичные мероприятия, связанные с законопроектами

    Французская система правового регулирования лоббизма отличается наибольшей строгостью и наименьшими возможностями для реального лоббирования. В рамках этой системы применяется только интеллектуальное лоббирование, причем весьма ограниченное. Лоббистская деятельность во Франции официально считается незаконной на основании Регламента Национального Собрания Французской Республики. Однако здесь действует очень интересная организация - Социально-Экономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера, содержащие мнение о законопроекте различных социальных общностей. Другими словами, Социально – Экономический совет осуществляет независимое осмысление и анализ законопроектов, что может рассматриваться как интеллектуальное лоббирование. Такие заключения являются единственной возможной формой лоббистского воздействия на законотворчества. Таким образом, Социально – Экономический совет выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии. Все иные формы лоббирования категорически запрещены и строго пресекаются. Даже попытки проведения демонстраций по поводу обсуждаемых законопроектов или обсуждения этих проектов в прессе незамедлительно влекут за собой применение весьма жёстких принудительных мер.

    Французская система правового регулирования лоббизма дает весьма мало возможностей для реализации конституционных прав граждан на участие в управлении государственными делами. В результате, французская система законотворчества характеризуется наименьшей связью между народом и законотворцами, нередко – оторванностью последних от жизненных реалий и их неспособностью оперативно правильно реагировать на изменения в общественных отношениях. Наглядной демонстрацией этого являются многочисленные просчеты французских законодателей, принятие ими законов, повлекших последствия, прямо противоположные планируемым (например, закон о запрете ношения в школах религиозной символики, направленный против исламистского влияния во французских школах, принятый, несмотря на многочисленные протесты общественности, привел к тому, что исламистское влияние на молодежь только усилилось – подростки просто перестали ходить в светские школы).

    Можно сделать вывод, что лобби является неотъемлемым и очень важным институтом законотворчества. Законотворческая система в нашей стране нуждается не в отрицании, не в безусловном запрете лоббирования законопроектов, а в продуманном законодательном регулировании этого вида деятельности. Для того, чтобы создать в России собственную систему правового регулирования лоббистской деятельности, необходимо определить цель, которую может преследовать лоббирование и, используя зарубежный опыт в этой сфере, определить возможные методы и формы лоббирования. Лоббизм может и должен стать позитивным для законотворчества фактором, обеспечивающим (еще раз) связь между обществом, его основными структурными составляющими и участниками законотворческого процесса.

    «Лоббирование в правотворчестве: вопросы теории и практики»

    ТАМБОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ Г.Р. ДЕРЖАВИНА

    На правах рукописи

    ЗЕЛЕПУКИН РОМАН ВАЛЕРЬЕВИЧ

    ЛОББИРОВАНИЕ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

    Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

    ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук

    Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент A.B. ЗАХАРОВ

    Тамбов-2013

    ВВЕДЕНИЕ....................................................................... 3

    ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЛОББИРОВАНИЯ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ

    1.1. Лоббирование в правотворчестве: теоретические подходы,

    понятие, признаки, виды и содержание..................................... 17

    1.2.Взаимосвязь и соотношение лоббирования в правотворчестве и

    согласования социальных интересов в обществе.......................... 39

    1.3 Модели правового регулирования лоббирования в зарубежной практике........................................................................... 64

    ЛОББИРОВАНИЕ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1. Согласование интересов как основа лоббирования в

    правотворчестве в Российской Федерации................................. 88

    2.2 Формирование нормативных основ лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации................................. 118

    2.3 Перспективы и тенденции правового регулирования лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации............ 141

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ................................................................ 163

    СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.............................................................. 175

    ПРИЛОЖЕНИЕ................................................................ 197

    ВВЕДЕНИЕ

    Актуальность исследования. Современное развитие демократических обществ и государств требует создания необходимых условий для равного влияния и участия различных интересов, их учета в правотворческом процессе.

    Вследствие этого важным является развитие форм представительства интересов различных социальных групп во влиянии на институты публичной власти и их деятельность. Особым видом деятельности институтов публичной власти является правотворчество. Необходимо учитывать, что правотворчество подвержено воздействию различных социальных условий и образований, формально не являющихся участниками правотворческого процесса.

    Одной из наиболее противоречивых форм участия и влияния различных интересов на решения правотворческого характера является лоббирование. Лоббирование как представительство и влияние различных интересов на правотворчество требует теоретического и практического осмысления, а вместе с этим специально-юридической регламентации в системе позитивного права. Противоречивость лоббирования связана с широко распространенным мнением и публичном дискурсе о негативном отношении к этому феномену. Преобладание отрицательных характеристик в отношении лоббирования особенно заметно в социальной среде. Это объясняет и то, что одной из проблем, связанных с лоббированием, является формирование его нормативных основ.

    На основании Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации, развитие лоббирования определено в качестве меры по совершенствованию государственного управления. Национальный план противодействия коррупции предписывал рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность, на основе изучения существующего механизма учета интересов политических партий, социальных групп, юридических и физических лиц при разработке федеральных законов, законов субъектов Российской

    Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Развитие лоббирования в механизме учета интересов в правотворчестве может отражать степень демократизации различных сфер общества. Это обусловливает необходимость исследования лоббирования в контексте гармонизации интересов в правотворчестве.

    Нормативные основы лоббирования одновременно могут быть направлены на создание равных условий для широкого круга социальных групп. Несмотря на то, что научный интерес к проблематике лоббирования нарастает, до настоящего времени отсутствует единое, комплексное научно-практическое исследование сторон многогранного отражения лоббистской деятельности в правотворчестве.

    В связи с этим возникает необходимость изучения теоретических и практических проблем лоббирования в правотворчестве, прогнозирования его развития и нормативного оформления. Таким образом, анализ теоретико-правовой характеристики лоббирования, выявление и регулирование лоббирования в механизме учета интересов при принятии правотворческих решений является актуальным и своевременным исследованием для юридической науки и практики.

    Степень научной разработанности проблемы. Исследование феномена лоббирования постоянно привлекало к себе внимание специалистов в области политологии, экономики, социологии. Не является исключением и юридическая наука.

    Следует признать, что наиболее разработана проблема лоббирования в зарубежной литературе. Анализируя степень научной разработанности поставленной проблемы, отметим работы С. Джона, Г. Джордана, М. Дюверже, Р. Даля, Л. Зеттера, Т. Парсонса, 3. Романа, С. Томпсона.

    В отечественной науке тема лоббирования рассматривалась в различные периоды. Так в СССР лоббирование на примере США рассматривал Н.Г. Зяблюк. В начале 90-хх гг. вопросы лоббирования активно рассматривались такими крупнейшими исследователями, как A.C. Автономов, JI.E. Ильичева. Вопросы

    лоббирования, в первую очередь, в законодательной деятельности стали предметом исследований А.П. Любимова, внесшего огромный вклад в научное осмысление практических сторон лоббирования. Также лоббирование исследовали такие специалисты, как Т.И. Аравина, С.Г. Белобродов,

    A.Э. Бинецкий, И.Ю. Богдановская, Т.В. Васильев, А.Н. Данков, С.Е. Заславская,

    B.В. Исаков, К.В. Киселев, A.C. Косопкин, В.В. Красинский, Г.С. Кузнецов, Ю.Ю. Кузнецов, Э.Д. Лозанский, A.B. Малько, Т.И. Нефедова, В.В. Смирнов, K.M. Хутов, O.A. Шомко и др.

    На современном этапе в науке актуализировались работы, посвященные правовому регулированию лоббистской деятельности. Среди таких работ отметим исследования С.П. Сиротенко и В.В. Субочева.

    Также необходимо выделить фундаментальные исследования лоббирования, проводимые как под руководством, так и непосредственно П.А. Толстых. Указанные исследования находят свою консолидацию на российском профессиональном портале о лоббизме lobbying.ru, материалы которого имеют научно-практическую значимость.

    Оценивая степень научной разработанности темы, необходимо констатировать, что научным сообществом проделана основательная работа по выявлению сущности лоббирования, его особенностей, закономерностей и характерных черт. Вместе с тем, ощущается острая потребность комплексного анализа лоббирования, особенно в контексте проблемы его развития в правотворческой деятельности, что очень важно в условиях развивающегося российского общества, и необходимостью формирования механизма учета интересов различных социальных групп в правотворчестве.

    Объектом диссертационного исследования является комплекс отношений в сфере правотворчества и учета интересов различных социальных групп.

    Предметом диссертационного исследования являются доктрины, законодательство и подзаконные нормативные акты Российской Федерации и зарубежных стран, практика представительства интересов в правотворчестве и

    степень его нормативного регулирования, позволившие выявить совокупность отношений, возникающих в процессе влияния посредством лоббирования и учета различных интересов в правотворческой деятельности институтов публичной власти.

    Цель диссертационной работы состоит в анализе правовых закономерностей и тенденций возникновения, существования, развития и функционирования лоббирования и лоббистской деятельности, проблем и вопросов лоббирования в правотворческой деятельности.

    Для выполнения поставленной цели формулируются следующие задачи: провести анализ теоретических подходов к лоббированию в правотворчестве, выявить его понятие, сущностные признаки, виды и содержание;

    Выявить соотношение и взаимосвязь лоббирования в правотворчестве и согласования социальных интересов в обществе;

    Определить и исследовать модели правового регулирования лоббирования в зарубежной практике;

    Рассмотреть согласование интересов как основу лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации и провести анализ практики представительства интересов социальных групп при принятии нормативных правовых актов;

    Проанализировать формирование нормативных основ лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации;

    Охарактеризовать перспективы и тенденции правового регулирования лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации.

    Методологическая основа исследования. Раскрытие предмета диссертационного исследования, достижение цели посредством реализации поставленных задач, предопределило использование широкого спектра методов общенаучного и частнонаучного характера. Так методологическую основу

    диссертационного исследования составили философские, общенаучные и частнонаучные методы.

    Объект и предмет исследования обусловливают применение общеправовых методов познания. Формально-юридический метод позволяет на основе изучения действующих норм права определить конструкцию лоббирования и его правового регулирования. Историко-правовой подход обеспечивает определение истоков, характера происхождения и тенденций развития рассматриваемого явления как социального феномена и научной категории. Использование сравнительно-правового (компаративистского) метода имеет место при сравнении моделей регулирования лоббистской деятельности в зарубежной практике, а также при анализе перспектив формирования нормативных основ лоббистской деятельности.

    Особое место в методологии исследования занимает культурологический метод, способствующий уяснению особенностей развития рассматриваемого явления, его исторический контекст, национальные особенности в обществах с различными правовыми системами. Кроме того, данный подход позволил всесторонне рассмотреть проблемы, тенденции и перспективы развития лоббирования в правотворчестве.

    Методологическая основа также опирается на последовательную реализацию общенаучных принципов исследования, к которым следует отнести принцип всесторонности исследования, принцип историзма, принцип комплексности.

    Нормативную базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе Конституция РФ, федеральные законы, подзаконные акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативные правовые акты зарубежных государств. В нормативной основе исследования особое место занимают законы и иные нормативные правовые акты, принятые в ходе реформы по противодействию коррупции.

    Теоретическую базу исследования составили научные труды известных отечественных и зарубежных исследователей в области права, политологии, экономики и иных областях знаний. При этом был задействован широкий круг теоретических источников информации, среди которых монографии, учебники, учебные и методические пособия, статьи научных изданий, материалы экспертных, исследовательских порталов сети Интернет.

    Всесторонний анализ поставленной проблемы был осуществлен при обращении к трудам ученых в области теории государства и права (С. С. Алексеев, В.М. Баранов, С.А. Комаров, A.B. Кочетков, Г.М. Лановая, Л.А. Морозова, H.A. Придворов, В.В. Трофимов и др.) я. конституционного права (С.А. Авакьян, A.B. Болонский, О.Н. Булаков, Г.А. Гаджимагомедов, Г.П.Ивлев, В.В. Исаков и др.).

    Также в теоретическую базу вошли исследования, посвященные интересам в праве, таких авторов, как Г.И. Иванец, A.B. Кузьмина, А.Г. Малинова, М.В. Немытина, М.В. Першин, ИВ. Першина, Е.В.Трофименкова, Д.И. Шепелев и др. Особое внимание было уделено учениям Р. Иеринга и Л.И. Петражщкого, а также Н.М. Коркунова об интересе и его влиянии на право.

    Центральным элементом теоретической базы стали исследования правовых аспектов лоббирования A.C. Автономова, В.А. Лепехина, А.П. Любимова, A.B. Малько, С.П. Сиротенко, В.В. Субочева и др.

    Определенное влияние на характер и содержание исследования оказали подходы к анализу лоббирования, лежащие на стыке права и политологии, таких авторов, как А.Э. Бинецкий, A.B. Болонский, С.Е. Заславская, C.B. Зотов, Л.Е. Ильичева, В.В. Смирнов, П.А. Толстых и др.

    Вместе с этим, исследование базируется на теоретических разработках иностранных специалистов в области лоббирования, связей с органами государственной власти, связей с общественностью: Р. Даля, С. Джона, Л. Зеттера, С. Томпсона, 3. Романа, Т. Парсонса и др.

    Кроме того, при написании работы широко использовался материал известных специалистов в области политологии: С Д. Баранова, В.И. Буренко, Т.В. Васильева, В.В. Журавлева, Е.В. Зверева, Л.Е. Ильичевой, Н.Ю. Лапиной, E.H. Минченко, С.П. Перегудова, И.С. Семененко, И.Е. Ситникова, A.B. Шапошникова и др.

    При моделировании теоретических основ правовой регламентации лоббирования, рассмотрении его сущности, наряду с работами юридического и политологического характера, использовались труды в области экономики (A.B. Шохин, К.А.Белокрылов, Н.П.Кетоваи др.), социологии (Т.И Аравина, Ю.Ю. Кузнецов и др.), филологии (A.A. Белоусов, Н.Г. Блохина и др.).

    Эмпирической базой исследования стало использование разнообразных по характеру и формам отражения действительности источников информации, в совокупности способствовавших научной обоснованности и достоверности положений и выводов, формулируемых в диссертации.

    Эмпирическая база включила в себя анализ практики учета, влияния и представительства различных социальных групп, отражающих государственные, финансовые, гражданские и иные интересы, посредством лоббирования в правотворческой деятельности институтов публичной власти. Подобная практика была исследована исходя из содержания деятельности структур, объединяющих различных лиц, органы, организации, учреждения (Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов РФ, Торгово-промышленная палата РФ, Общероссийское объединение работодателей «Российский союз промышленников и предпринимателей», Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», их региональные отделения, а также иные структуры), в том числе их влияние на правотворчество.

    Вместе с этим, в эмпирическую базу вошли проекты нормативных правовых актов о регулировании лоббистской деятельности, отражавших политические

    подходы к правовому регулирования лоббирования в правотворчестве институтов публичной власти на различных исторических этапах в Российской Федерации.

    В силу специфики темы диссертации проанализирован материал периодической печати и сообщений информационных агентств. Исследован обширный аналитический материал по предмету исследования. Важное место здесь занимают такие информационные источники, как научная и публицистическая литература, интернет-ресурсы.

    Научная новизна определена постановкой проблемы, намечаемыми целями и задачами исследования. Она заключается в анализе теоретических и практических аспектов лоббирования в правотворчестве, недостаточно изученных в современной правовой науке. Это проявилось в исследовании влияния категории «интерес» на принятие правотворческих решений в различных сферах, согласования интересов как основы лоббирования в правотворчестве, формирования нормативных основ и рассмотрении тенденций правового регулирования лоббирования в правотворчестве в Российской Федерации, что обусловлено разработкой комплексного подхода к лоббированию как политико-правовому институту, его потенциальному развитию как инструмента реализации механизма учета различных социальных интересов в правотворчестве.

    О научной новизне исследования свидетельствуют также следующие основные положения, выносимые на защиту:

    1. Лоббирование в правотворчестве представляет собой организованный процесс влияния на институты публичной власти заинтересованных лиц и их групп с целью учета своих интересов в решениях правотворческого характера, содержащих общеобязательные, формально-определенные предписания.

    В качестве характерных признаков лоббирования, отличающих его от иных схожих форм и средств взаимодействия и влияния на институты публичной власти и правотворческую деятельность, выступают: взаимодействие субъектов, один из которых всегда наделен властными полномочиями; ориентированность на продвижение конкретных интересов определенной социальной группы;

    конфиденциальный характер отношений субъектов лоббистской деятельности и инсти�

    Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

    Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

    Подобные документы

      Законодательное закрепление лоббизма, как формы народного волеизъявления в правотворческой деятельности РФ. Сущность лоббизма, правовое регулирование лоббистской деятельности. Основополагающие начала взаимоотношений государства и общественных объединений.

      реферат , добавлен 20.10.2009

      Рассмотрение лоббизма как политико-правового явления, обзор исторических причин появления и развития этого института. Формы и методы лоббистской деятельности - его особенности в России и опыт правового регулирования лоббизма за рубежом (США, Украина).

      реферат , добавлен 04.06.2010

      Лоббизм - способ применения энергии гражданского общества. Анализ западноевропейского и американского опыта регулирования лоббистской деятельности. Возникновение лоббизма в России. Правовые основы лоббистской деятельности в органах государственной власти.

      реферат , добавлен 26.09.2014

      Правовое положение и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Стадии правотворческой деятельности в исполнительном и в представительном органах власти. Особенности и методы осуществления правотворческой деятельности.

      реферат , добавлен 18.08.2011

      Идеи правовой государственности в истории политико-правовой мысли. Место правового государства в развитии гражданского общества. Принципы организации и деятельности аппарата государства. Гражданское общество: перспектива формирования в Казахстане.

      курсовая работа , добавлен 10.07.2015

      Знакомство с уголовно-правовой характеристикой подмены ребенка в Казахстане и России. Анализ распространенных преступлений против семьи и несовершеннолетних. Подмена ребенка как редкое, но чрезвычайно болезненное для потерпевшей стороны преступление.

      дипломная работа , добавлен 24.04.2014

      Принципы, формы организации и деятельности адвокатуры, гарантии адвокатской деятельности. Цели существования адвокатуры как института профессиональной защиты и представительства. Правовые и административные формы организации адвокатской деятельности.

      курсовая работа , добавлен 07.01.2014



    Просмотров

    ЛФК (лечебная физкультура)
    ЛФК (лечебная физкультура)
    Вкус Средиземноморья: паста с соусами из баклажан и помидоров
    Вкус Средиземноморья: паста с соусами из баклажан и помидоров
    Молочный рисовый суп Суп молочный с рисом
    Молочный рисовый суп Суп молочный с рисом
    Как открыть расчетный счет в сбербанке для юридического лица и ип
    Как открыть расчетный счет в сбербанке для юридического лица и ип
    «Иисус Христос к чему снится во сне?
    «Иисус Христос к чему снится во сне?
    Сакральное значение цифры семь
    Сакральное значение цифры семь