Надзор в государственном управлении. Государственный контроль и административный надзор в сфере государственного управления
Правонарушения в системе управления наносят серьезный ущерб обществу и государству, поскольку препятствуют осуществлению прав и обязанностей, справедливому распределению материальных и духовных благ. При рассмотрении контрольно-надзорной деятельности в системе государственного и муниципального управления следует выделять контроль в отношении как законности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и целесообразности. Как правило, разграничивая два данных направления контрольной деятельности, принято отмечать, что контроль за целесообразностью осуществляется в рамках той системы органов публичной власти, которые осуществляют то или иное полномочие. Так, например, в системе органов исполнительной власти субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет контроль не только за законностью деятельности структурных подразделений правительства (администрации) субъекта РФ, но за целесообразностью осуществляемых полномочий. Последнее имеет значительный смысл, ибо предпринимаемые действия даже при соблюдении законности могут быть недостаточно последовательны, оправданны с точки зрения эффективности, требований управленческой науки и т. п. В этом случае руководитель субъекта РФ вправе, используя административные правоотношения, принять необходимые меры, чтобы изменить направленность и содержание осуществляемых мероприятий.
Следовательно, контроль за целесообразностью предусматривает наличие определенных административных взаимоотношений между контролирующими и подконтрольными. С учетом этого очевидно, что, например, в системе исполнительной власти федеральные органы вправе осуществлять контроль за целесообразностью деятельности соответствующих органов субъектов РФ только в отношении предметов совместной компетенции, если иное не установлено законодательством. В отношении же предметов собственного ведения субъекта РФ такой контроль возможен только в рамках соблюдения принципа законности.
В то же время данное разграничение может быть пересмотрено, когда речь идет о контроле за осуществлением переданных государственных полномочий. Наиболее ярко это демонстрирует порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Местное самоуправление, будучи формой народовластия, формой публично-правовой власти не может уже иметь ни государственной, ни государственно- общественной (общественно-государственной) природы. Однако отрицание государственной природы местного самоуправления не означает разрушения единой системы властных отношений в рамках одного государства. В рамках единой государственности обеспечивается, может быть, пока не в должной мере, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Такое взаимодействие проявляется, в частности, также в том, что органы местного самоуправления осуществляют важные полномочия, которые в соответствии с российским законодательством были переданы им федеральными и региональными органами государственной власти. Такие полномочия обладают особенностями, связанными с их ресурсным обеспечением, порядком передачи, а также контролем за их реализацией и юридической ответственностью.
Признание муниципальной и государственной властей двумя разными формами единой публично-правовой власти создает необходимую основу для соответствующей трактовки и проблемы административного контроля. Определенное значение в связи с этим имеет обращение к Европейской Хартии местного самоуправления, в которую включена отдельная статья 8, регулирующая административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Основные положения данной статьи можно сформулировать следующим образом:
- * административный контроль за органами местного самоуправления правомерен, но такой контроль может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом;
- * административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предполагает контроль за соблюдением ими законности и конституционных принципов;
- * административный контроль может иметь также характер контроля за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления, но такой контроль осуществляется только в от- ношении реализации ими переданных государственных полномочий;
- * административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать. Федеральный закон № 131 конкретизирует данные положения: допускается возможность контроля со стороны органов государственной власти не только законности, но и целесообразности деятельности органов местного самоуправления. Но касается это только переданных государственных полномочий.
Аналогичный подход также используется в Федеральном законе № 131, когда регулируется порядок передачи отдельных полномочий органа местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления поселений и наоборот. Важно подчеркнуть, что порядок такого контроля наряду с нормами федерального законодательства, конкретизированными также муниципальными правовыми актами, дополняется соответствующими соглашениями между органами местного самоуправления двух уровней - районного и поселенческого.
Таким образом, правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности осуществляется достаточно объемным и разнообразным пакетом нормативных правовых актов. Это - Конституция РФ и акты международного права, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, а также муниципальные правовые акты. Однако наряду с нормативным регулированием порядка осуществления контрольно-надзорной деятельности следует также учитывать и его договорное регулирование. При- чем внимание к последнему имеет важное значение для разработки не только соответствующей теории в силу определенной новизны проблемы, но и для практики. Как правило, если при подготовке таких договоров (соглашений) серьезное внимание уделяется при выработке их предмета, установлении сроков и материального обеспечения, определение порядка контроля за их реализацией и ответственности ограничивается устоявшейся формулой, что данные вопросы регулируются в соответствии с российским законодательством.
Однако, как показывает анализ, контроль, а соответственно и связанный с этим вопрос юридической ответственности, может весьма серьезно различаться в зависимости от того, осуществление каких по характеру полномочий подлежит такому контролю. Это приобретает особенно существенное значение, когда речь идет о взаимодействии двух разных видов публично-правовой власти - государственной и муниципальной. Большая строгость в определении данных существенных условий договоров (соглашений) и их оптимальная детализация создадут условия не только для повышения качества такой контрольной деятельности, но и обеспечат более эффективное взаимодействие разных органов публичной власти.
Рассматривая проблему правового обеспечения контрольно- надзорной деятельности, следует также отметить большую роль нормативных актов, регулирующих субъектов такой деятельности.
Контроль деятельности и надзор за деятельностью органов государственного и муниципального управления, должностных лиц, а также исполнением ими Конституции РФ, других нормативных правовых актов, осуществляется прежде всего специально созданными для этого федеральными контрольно-надзорными органами - органами прокуратуры и Счетной палатой Российской Федерации. Важную роль в соблюдении органами государственной власти и органами местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина выполняют Уполномоченный по правам человека РФ и Уполномоченный по правам ребенка РФ, а так- же аналогичные институты, созданные во многих субъектах РФ. На уровне субъектов РФ также для осуществления контроля законности расходования бюджетных средств создаются собственные контрольные органы - счетные палаты, ревизионные комиссии и др.
Кроме этого, следует иметь в виду, что значительные функции контрольного характера осуществляются и органами исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти. В системе федеральных органов исполнительной власти - это прежде всего созданные специально для осуществления данных полномочий государственные службы. Аналогичные функции выполняются и в системе исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии со ст. 38 Федерального закона № 131 может быть создан также контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Такой орган образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых данным органом, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Практика показывает, что в системе государственного и муниципального управления механизм контроля представляет собой форму реализации механизма обратной связи. Известно, что эффективно управлять на любом уровне – значит действовать целеустремленно, стремясь к достижению поставленной цели, а поэтому составной частью механизма управления является механизм контроля. В результате четко организованного контроля осуществляется обратная связь между объектом управления в лице предприятий, организаций и фирм и субъектом управления, представляющим государственный и муниципальный аппарат.
Механизм контроля действует на всех этапах, во всех подсистемах государственного и муниципального управления.
От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Все это указывает на то, что контролю отводится ключевое место в системе государственного и муниципального управления.
На уровне муниципального самоуправления объектами контроля являются, принимаемые органами местного самоуправления акты, решения, а также решения принятые населением муниципального образования на референдуме, решения органов государственной власти в отношении муниципальных образований.
Субъектами контрольной деятельности выступают: население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность. В их числе прокуратура, контрольно-ревизионные подразделения, налоговые органы, а также судебные органы.
Практика показывает, что необходимость контроля в муниципальном образовании связана, прежде всего, с неопределенностью, свойственной любому управленческому решению, поскольку между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временный разрыв, способный вызвать отклонения от плана.
Основу контроля составляет необходимость получения обширной и достаточно достоверной информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. Как правило, в практической деятельности органов муниципального образования в результате контроля нередко выявляются не только недостатки в выполнении принятых решений, но и отдельные изъяны в самих решениях.
В таких случаях результаты контроля становятся основанием для руководителей органов местного самоуправления корректировать принятые ранее собственные планы и решения. В литературных источниках приводятся разные классификации видов контроля в муниципальном управлении.
Однако, общим является то, что везде он подразделяется на внешний (государственный) и внутренний осуществляемый органами местного самоуправления.
Выделяется также общественный контроль.
В практической деятельности важная роль отводится государственному контролю и надзору за органами местного самоуправления. Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом (согласно ст.8 Европейской Хартии местного самоуправления) любой административный контроль должен осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных Конституцией или законом; предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов; осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов. Эти принципы не исключают контроля государства за выполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий. Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на Прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу. Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа муниципального образования. В случае отклонения протеста прокурор в праве обратиться в суд.
Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена регистрация устава.
Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы финансового, санитарно–эпидемиологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лесного и др. контроля и надзора.
В рамках своей компетенции федеральные службы вправе: направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач; при выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания; издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие); вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.
Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению вопросов местного значения.
По нашему мнению наиболее полно наделен полномочиями и отмечается результативностью своей деятельности судебный контроль.
Судебный контроль призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов. Судебный контроль в отношении органав местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти проводится соответствующая работа. Это: совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение общих и должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.
Вместе с тем действует особая система государственных органов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы обобщенно называются способами обеспечения законности. Это - контроль, надзор и обжалование.
Обобщенно контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.
Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.
Ответ4 (начало). Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.
Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.
Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.
В-третьих, контролирующий, часто наделяется правом отменять решения контролируемого.
В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий, вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения.
Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.
В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы - внутренним.
Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.
Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.
Исходя из установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:
1) президентский контроль;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти;
3) контроль органов исполнительной власти;
4) судебный контроль.
Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.
Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.
Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 114 Конституции и Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.
Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения этих органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.
Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
Правительство вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный контроль, например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная таможенная служба. Большинство федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово-экономической сфере контроль осуществляют министерства финансов, экономического развития и торговли, Центральный банк России. Осуществление жесткого контроля за целевым использованием бюджетных средств - одна из основных задач экономической политики. В связи с этим министерствам финансов, экономического развития и торговли и Центральному банку поручено ежеквартально докладывать Правительству о ходе выполнения федерального бюджета и сконцентрировать свои усилия на финансовой стабилизации и укреплении курса рубля.
В иных сферах деятельности контроль осуществляют, например, федеральные службы, подведомственные Министерству транспорта РФ.
Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция), специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти (например, ДПС).
Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности объектов управления.
Сферы (вопросы) управления, на которые распространяется межотраслевой контроль, его пределы и юридические последствия определены конкретными положениями о соответствующих органах и иными нормативными актами. Например, Федеральным законом "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. установлено, что государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Должностные лица этих органов наделены широкими контрольными полномочиями. В частности, они вправе посещать организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности и подчинения, знакомиться с документами, иными материалами; проверять выполнение требований государственной экологической экспертизы и вносить предложения по ее проведению; привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.
Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль - непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.
В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.
Важным средством обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении является административный надзор.
Сущность административного надзора состоит в осуществлении наблюдения за исполнением специальных общеобязательных норм и правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, санитарные и др.). Содержание административного надзора составляет надзор за соблюдением норм, правил инструкций и контроль за организацией работы по их исполнению и соблюдению. Субъектами административного надзора являются органы федерального надзора, отдельные государственные комитеты, государственные инспекции, федеральные службы. Особенности административного надзора состоят в том, что, во-первых, деятельность органов надзора распространяется на поднадзорные объекты независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.
Во-вторых, субъекты надзора вправе, при соответствующих обстоятельствах, применять к объектам надзора меры административного принуждения.
Важные функции по осуществлению административного надзора осуществляют органы внутренних дел. В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел (полиция) осуществляют надзор по вопросам охраны общественного порядка. Они обеспечивают соблюдение правил приобретения, хранения, перевозки оружия и боеприпасов.
Органы внутренних дел контролируют выполнение гражданами и должностными лицами требований транспортных правил, а также соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил пребывания на территории РФ. Дорожно-патрульная служба ОВД России осуществляет надзор за дорожным движением.
Органы внутренних дел осуществляют административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в отношении которых судебными органами принято решение о выполнении освобожденными из мест лишения свободы лицами, обязательных правил поведения, после их освобождения из мест лишения свободы. Для осуществления ведомственных надзорных функций органы внутренних дел наделены соответствующими правами. Они, в частности, могут применять меры административного предупреждения, меры административного пресечения и налагать на виновных лиц административные взыскания.
Таким образом, административный надзор как разновидность контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение с использованием мер административного принуждения единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.
Немаловажным средством обеспечения дисциплины и законности в системе государственного управления является Прокурорский надзор , обеспечивающий соблюдение всеми органами государственной власти, должностными лицами, общественными организациями, учреждениями и гражданами действующего законодательства.
Прокуратура РФ - единая центральная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на законодательном уровне. Общий надзор прокуратуры можно условно разделить на несколько направлений: а) надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствием законам издаваемых ими правовых актов; б) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; в) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; г) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Закон наделяет прокуратуру комплексом полномочий, позволяющих прокурорам своевременно реагировать на нарушения законности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц. Ответ5 (начало). В законе закреплены три формы реагирования прокурора на нарушение законности:
а) протест - требование об отмене противоречащего закону правового акта, изданного органом или должностным лицом, либо о приведении его в соответствие с законом;
б) представление об устранении нарушений закона, вносимое прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения закона;
в) постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, выносимое прокурором, исходя из характера нарушения закона должностным лицом.
Выделение рассматриваемого вида деятельности прокуратуры свидетельствует о признании значительно возросшего в современной конкретно-исторической ситуации ее правозащитного потенциала, о существенном усилении позиций органов прокуратуры в механизме государственного управления. Вместе с тем следует отметить, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет содержание предмета не только обозначенного вида прокурорской деятельности. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов федеральными министерствами, государственными службами, агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзора за исполнением законов судебными приставами; надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера.
Общий прокурорский надзор распространяется на действия и акты перечисленных органов государственной власти и должностных лиц и выражается в установлении соответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам. Перечень этих органов и должностных лиц является исчерпывающим и не подлежит расширению. Надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента РФ.
В случае несоответствия постановлений Правительства Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор страны информирует об этом Президента. Цель такой информации - обеспечить условия для принятия мер по приведению данного акта в соответствие с законом.
Осуществляя, во-первых, надзор за исполнением закона и, во-вторых, за соответствием законам тех правовых актов, которые издаются органами исполнительной власти, органы прокуратуры не подменяют их и не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления. Прокурор не имеет права приказывать поднадзорным субъектам, т.е. он не обладает так называемой административной властью.
Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Основное внимание органы прокуратуры сосредоточивают на осуществлении действенного надзора за тем, как руководители министерств и других органов управления, должностные лица выполняют свои обязанности по соблюдению законов, своевременно выявляя и пресекая их нарушения.
Формы и методы осуществления проверок могут быть различными в зависимости от содержания и характера имеющейся у прокурора информации. Проверки могут заранее планироваться, но в основном - это проверки текущего характера. Все большую актуальность приобретает надзор за соблюдением законодательства в социальной сфере, о собственности, приватизации, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружающей среды, занятости населения, а в последнее время - о коррупции, неплатежах и налоговых правонарушениях.
Второе важное направление деятельности прокуратуры - это надзор за соответствием законам актов, издаваемых исполнительными органами и должностными лицами. Эти акты носят подзаконный характер и создаются в целях реализации законов, содержащихся в них положений.
Несоответствием закону актов исполнительных органов и должностных лиц считаются: отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих подзаконных актов; издание подзаконного акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона; произвольное толкование или умышленное искажение положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему подзаконного акта; несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания нормативных актов.
Третий элемент предмета общего прокурорского надзора - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Его особенностью является то, что надзор осуществляется за деятельностью по этому вопросу не только федеральных министерств и ведомств, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, но также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок их защиты; принимает меры по предупреждению и пресечению таких нарушений, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
Законом обусловлены формы реагирования прокурора на нарушения законности.
Протест прокурора - это его реагирование на противоречащий закону правовой акт исполнительного органа или должностного лица. Протест приносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, либо в суд. В протесте прокурор вправе требовать отмены акта либо приведения его в соответствие с законом. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения прокурору сообщается незамедлительно в письменной форме. Если протест рассматривается коллегиальным органом, о дне его заседания сообщается прокурору, принесшему протест, чтобы он мог лично поддержать протест.
Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Каждое представление индивидуально по своему содержанию. Оно вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранять нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры и о результатах сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания.
Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении подлежит рассмотрению и исполнению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором должностным лицам в целях предупреждения правонарушений при наличии данных о готовящихся противоправных деяниях.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе осуществления уголовного преследования; участия в рассмотрении дел судами; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; при участии в правотворческой деятельности; осуществлении международного сотрудничества, рассмотрении и разрешении в прокуратуре заявлений, жалоб и иных обращений. Иными словами, правозащитная деятельность прокуратуры довольно удачно дополняет существующие модели правового обеспечения системы государственного управления в России. Однако в современный период проблемы организации и деятельности органов прокуратуры преимущественно входят в круг интересов ученых, занимающихся не столько вопросами государственного управления, сколько вопросами организации прокурорского надзора в правозащитной деятельности. К сожалению, область отношений, связывающих прокурорскую деятельность с системой государственного управления, исследовалась и продолжает исследоваться учеными-государствоведами недостаточно, что подтверждает, например, нерешенность вопроса о правовой природе органов прокуратуры, которую нельзя отнести полностью не к системе исполнительной власти, а конституционное включение ее в систему судебной власти не соответствует ее истинному предназначению. Во многих, если не в большинстве, современных публикациях о прокуратуре ее рассматривают как орган обвинения, орган, имеющий главной задачей борьбу с преступностью, с коррупцией в механизме государственного управления, а не правозащитную деятельность.
До сих пор учеными не были разработаны теоретические и правовые основы деятельности современной российской прокуратуры по защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, вступающего в правовые отношения с государством (государственные управленческие отношения).
Острота современной ситуации с законностью и правопорядком в стране, а также с расширением коррупционных связей в аппарате государственного управления, обусловленная рыночной экономикой переживаемого периода, заставляет по новому взглянуть и на роль прокуратуры в системе государственного управления.
Наконец, вступление Российской Федерации в Совет Европы и ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, признание юрисдикции Европейского суда по правам человека, диктуют необходимость максимального использования правозащитного потенциала всех государственных органов, включая прокуратуру. Представляется, что это задача не только тактическая, но и стратегическая, требующая для своего решения довольно длительного времени. Успешная ее реализация может быть достигнута не путем ослабления одних правозащитных звеньев и механизмов государства за счет усиления других, а путем их синхронного совершенствования. Все они имеют одну цель - защищать права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства.
К числу основных функций правового государства, каковым согласно ст. 1 Конституции РФ является современная Россия, относятся гарантирование, охрана, защита и реализация основных прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Все остальные общественные ценности (частные, публичные, государственные) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является новшеством в конституционном праве и законодательстве России, где традиционно отдавался приоритет государственным интересам. В советский период они отождествлялись с "общественными", которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные личные интересы.
Конституция России исходит из признания концепции естественных прав человека, т.е. того, что государство не дарует, не предоставляет людям их основные, конституционные, права и свободы. Они принадлежат людям от рождения и неотчуждаемы, иначе говоря, не могут быть приобретены (даже от государства) и переданы кому-либо. В связи с этим отказ от них недействителен: гражданин не может взять на себя обязательство не пользоваться своим правом или совокупностью прав.
Права и свободы человека и гражданина провозглашены в числе основ конституционного строя. Обладание правами и свободами, на которые не может посягать государство, обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества.
Глава 2 Конституции РФ конкретизирует положение ст. 2 о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. Содержание гл. 2 соответствует общепризнанному в международном праве перечню прав и свобод. Это согласуется и с принципиальной установкой международного права, в соответствии с которым государство в первую очередь несет ответственность за осуществление всеми людьми и всеми группами людей прав человека и основных свобод на основе полного равенства в достоинстве и правах.
Государство гарантирует, согласно ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, защиту прав и свобод человека и гражданина. "Для гарантий прав человека и гражданина, - говорилось еще во французской Декларации прав человека и гражданина (ст. 12), - необходима государственная сила, она создается в интересах всех, а не для личной пользы тех, кому она вверена"
Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. подтвердила естественный, прирожденный, объективный характер, всеобщность, универсальность, неотъемлемость, нерушимость, неделимость личной свободы и других основных прав людей. В ст. 1 говорится: "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства".
Беспрепятственное и эффективное осуществление прав человека является одним из основных признаков гражданского общества и правового государства. В отечественной и зарубежной государствоведческой и правовой литературе права и свободы человека и гражданина классифицируются по различным основаниям.
1) так называемые элементарные - на жизнь, свободу и неприкосновенность; равенство перед законом, защиту от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь и от посягательств на честь и репутацию, неприкосновенность жилища, тайна переписки;
2) гражданские - право личности на признание ее правосубъектности, на свободу передвижения и выбора места жительства, на убежище, на гражданство, владение имуществом;
3) политические - свобода мысли, совести, религии, убеждений и их выражения, мирных собраний и ассоциаций; право принимать участие в управлении своей страной;
4) экономические, социальные и культурные - право на труд и свободный выбор работы, равную оплату за равный труд; на объединение в профессиональные союзы; на отдых и досуг; на определенный жизненный уровень; на образование.
Среди всех указанных групп прав, наиболее важную группу составляют политические права граждан, связанные с их участием в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей.
Именно от прокуратуры в значительной мере зависит наполнение реальным содержанием положений ст. 2 Конституции РФ о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Деятельность прокуроров строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности. Важным для организации практики органов прокуратуры является конституционный принцип равенства всех перед законом, гарантирования государством прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие основные права и свободы человека и гражданина. Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и в случаях, предусмотренных законом. Об этом прямо записано в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Эти основания (всего их шесть) сами по себе не вызывают сомнений, поскольку речь идет о защите прав и интересов большинства людей от злоупотреблений со стороны меньшинства или о создании необходимых условий для реализации прав и свобод. Вопрос состоит в том, что конкретно вложено в эти основания, чтобы не допустить злоупотреблений. По этому поводу в данной статье указываются два важных условия: а) права могут быть ограничены только федеральным законом и б) только в той мере, в какой это необходимо. Тогда каким же образом можно рассматривать соответствующими конституционным требованиям действия законодательного органа государства – Государственной Думы, принимающей законы, ущемляющие интересы большинства гражданского общества, связанные с избирательной системой государства (лишение прав граждан РФ выражать свое мнение по поводу представляемых кандидатов в депутаты и на должность Президента РФ, связанное с исключением графы «Против всех»). Наш закон о выборах Президента РФ примерно в 35 раз пространнее, чем французский закон. Французы читают свой закон. Наши избиратели-россияне свой закон читать не будут. Наш закон о выборах в Государственную Думу примерно в 20 раз пространнее немецкого, в котором кроме выборов в бундестаг говорится еще и о референдуме, и о народной законодательной инициативе, которой у нас нет. Кандидаты на должность Президента РФ могут быть выдвинуты политическими партиями, имеющими право принимать участие в выборах (партиями, представленными в Государственной Думе) входящими, избирательными блоками, а также в порядке самовыдвижения. Гражданин Российской Федерации может выдвинуть свою кандидатуру при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей в количестве не менее 500 человек, имеющих пассивное избирательное право. Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку, а политическая партия, избирательный блок - в поддержку выдвижения соответственно политической партией, избирательным блоком кандидата не менее двух миллионов подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 50 тысяч.
Естественно, что такие условия, «равного доступа» граждан к управлению делами государства, вступают в явное противоречие с конституционными нормами. Государственный орган – Генеральная прокуратура РФ, обладающий правом законодательной инициативы, призванный осуществлять надзор за соблюдением конституционных норм всеми без исключения структурами государственной власти и их должностными лицами, показал здесь свою несостоятельность. Не остается не для кого секретом и тот факт, что многочисленные обращения в органы прокурорского надзора о нарушениях со стороны исполнительных органов государственной власти прав, свобод и законных интересов граждан, часто остается без должного внимания.
Список принятых сокращений_______________________________________3
Введение_________________________________________________________4
Глава 1. Сущность и содержание государственного контроля и надзора ____6
1.1. Методы государственного управления_____________________________6
1.2. Соотношение контроля и надзора________________________________17
1.3. Контроль и надзор в сфере реализации государственного управления__22
Глава 2. Организационно правовые формы государственного контроля и надзора_________________________________________________________30
2.1. Президентский контроль_______________________________________30
2.2. Парламентский контроль_______________________________________35
2.3. Контроль федеральных органов исполнительной власти_____________38
2.4. Прокурорский надзор__________________________________________43
Глава 3. Процедура как форма реализации государственного контроля и надзора__________________________________________________________50
3.1. Административная процедура в системе правовой юридической процедуры_______________________________________________________50
3.2. Регламенты как вид правовой процедуры__________________________55
3.3. Мероприятия по реализации государственного контроля и надзора____71
Заключение______________________________________________________78
Список используемой литературы___________________________________80
СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ
РФ – Российская Федерация
ФЗ – Федеральный закон
ГПК – гражданский процессуальный кодекс
ТК – таможенный кодекс
АИС – автоматизированная информационная система
ЭАР – электронный административный регламент
ВВЕДЕНИЕ
В условиях современного существования, в Российской Федерации, все большее значение приобретает эффективное функционирование контроля и надзора, как элемента управляющего воздействия, направленное на регулирование отношений всех сфер жизни государства и общества. Реализация контроля и надзора содействуют проходящим в стране любого рода преобразованиям и придают им необходимую динамику в развитии. Также являются одним из важнейших факторов укрепления демократизма, становления правового государства и развития гражданского общества.
Государственное управление, либо управление в целом, не может осуществляться без взаимозаменяемого его контроля и надзора, ибо эффективное управление – есть искусство грамотного контроля. Тем более это так актуально для государства, взявшего курс на радикальное переустройство общества, которое в итоге, должно позволить ему перейти к принципиально новому этапу экономических отношений, а следовательно и к необходимости усиления внимания к контролю и надзору за реализацией преобразований, и чем последовательнее это внимание, тем стабильнее будет функционирование государства, а в его рамках достойное развитие общества.
Таким образом, актуальность работы обусловлена необходимостью изучения контроля и надзора, как одного из методов государственного управления, поскольку грамотная контрольно- надзорная деятельность обеспечивает стабильность государства, его плодотворное функционирование.
При подготовке работы были изучены труды ученых, изучавших данную проблему, такие как: Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.Ф. Козлов, А.М. Тарасов, Ю.А. Тихомиров.
Вопросы юридической деятельности изучали следующие ученые: С.С. Алексеев, П.П. Баранов, И.Я. Дюрягин, В.Н. Карташов, В.Н. Кудрявцев и др.
Государственный контроль исследовали Л.В. Акопов, В.К. Бабаев, А.И. Бобылев, В.В. Бурцев и др.
Вопросы организации и деятельности прокуратуры и других органов надзора были предметом научных исследований таких ученых, как: В.И. Басков, В.В. Клочков, Б.В. Коробейников, В.Г.Мелкумов, М.Н. Маршунов, Н,В. Мельников и др.
Объектом исследования является общественные отношения возникающие в процессе осуществления государственного контроля и надзора.
Предметом исследования является организация и нормативно правовое регулирование, в рамках государственного контроля и надзора.
Работа посвящена исследованию государственного контроля и надзора.
Целью работы является изучение сущности, содержания и формы государственного контроля и надзора.
Для достижения установленной цели, были поставлены следующие задачи:
раскрыть методы государственного управления.
определить понятие терминов контроля и надзора.
изучить контрольно - надзорную функцию в сфере реализации государственного управления.
изучить организационно правовые формы в сфере реализации государственного контроля и надзора.
рассматривать административную процедуру как форму реализации государственного контроля и надзора.
Методологическую основу исследования составляет обработка и анализ научной учебной литературы, в области государственного контроля и надзора. Так же используются методы классификации и сравнения.
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА
Методы государственного управления
Метод управления представляет собой правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности. Категории формы и метода управления необходимо рассматривать в неразрывной связи. Следует отметить, что если форму управления можно достаточно ясно продемонстрировать, показать ее правовое содержание и основное назначение, то методы управления характеризуются "размытостью" содержания, меньшей степенью правовой регламентации. Существуют определенные сложности с пониманием категории метода управления, с отграничением ее от формы управления и метода правового регулирования. Методы управления применяются субъектами исполнительной власти и государственного управления, т. е. субъектами административного права. Содержание методов управления можно легко описать в словах, но порой очень трудно увидеть его конкретное проявление на практике. Форма управления включает в себя способы управляющего воздействия: например, органами публичного управления принимается административный акт, в котором устанавливается обязанность конкретных должностных лиц осуществлять контроль в соответствующей сфере деятельности юридических лиц и применять административные меры. Форма первична по отношению к методу. Форма управления показывает, что конкретные управленческие действия осуществляются путем оформления их, например, в правовой акт управления, который вызывает для субъектов юридические последствия. Метод управления дает возможность увидеть характер взаимоотношений между субъектом и объектом управления. Метод управления обязательно находит свое выражение в форме управления. Иначе говоря, если бы не было формы управления, методы управления, т. е. способы управляющего воздействия субъекта управления на объект, потеряли бы всякий смысл, ибо управляющее воздействие оставалось бы только идеей, желанием, но было бы лишено формального содержания.
В системе государственного управления методы управления являются важнейшим правовым средством. Методы государственного управления имеют и другие наименования, например: методы осуществления управленческих действий, методы управленческой деятельности, административно-правовые методы. Сущность этих понятий едина: методы управленческих действий - это определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законами пределах при осуществлении управления, управленческих действий, административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц.
С теоретической точки зрения вопрос о методах государственного управления целесообразно рассматривать с двух сторон:
1) теоретическое обоснование необходимости существования методов управления и их важность в управленческой среде;
2) формирование и нормативное обеспечение механизма его реализации. 1
Метод управления представляет собой способ достижения и решения целей, задач, осуществления функций государственного управления (или, в широком смысле, публичного управления) органами исполнительной власти. При помощи методов управления непосредственно осуществляются функции государства, решаются его задачи, обеспечивается правопорядок, права, свободы и законные интересы граждан, юридических лиц, различных организаций. Методы управления - необходимый элемент осуществления публичного управления в области экономического (хозяйственного), социального и административно-политического строительства и развития.
Вопрос о методах управления - это вопрос о том, каким образом решаются управленческие дела, при наличии каких способов управление достигает установленных целей, то есть это способы целенаправленного воздействия одного субъекта права на другого (на коллектив, группу или одного человека), особая связь конкретных индивидуумов и организаций, способы властных взаимоотношений между людьми. 1
Как отмечает В. М. Манохин, метод управления является связующим звеном между субъектом административного права и другими участниками отношений, заключая в себе не только волеизъявление, но и сам характер волеизъявления. Именно в характере волеизъявления, по мнению В. М. Манохина, и содержится существо метода управления. 2
Воздействие на объекты управления, реализуемое посредством метода управления, может быть различным по своему характеру, назначению и содержанию. В зависимости от этого можно говорить и о различных содержательных характеристиках самих методов управления. Во-первых, если управленческое воздействие характеризуется реализацией юридически властных действий по отношению к управляемому объекту, то речь идет о методах управления, применение которых влечет важные юридические последствия. Во-вторых, если методы управления направлены на организацию деятельности органов управления и управленческого персонала, а также на обеспечение управленческих органов необходимыми материалами и средствами, то эти методы могут быть названы организационными методами управления. В-третьих, если в процессе реализации метода управления главным образом осуществляется контроль за управляемым объектом в какой-либо сфере, то такие методы называются контрольными. В-четвертых, если методы управления направлены на обеспечение совершения различных процессуальных действий, то они носят название процессуальных методов управления.
Важнейшими среди указанных методов являются административно-правовые, т. е. такие, реализация которых сопровождается осуществлением государственных юридических властных полномочий органов государственного управления и их должностных лиц.
В настоящее время в системе государственного управления в области экономики оформляются и приобретают необходимое юридическое содержание методы общего регулирования, или методы административно-правового регулирования, которые содержат мощный и эффективный потенциал управляющего воздействия на экономические отношения. Это, например, государственный контроль в различных отраслях и сферах экономики; оказание финансовой бюджетной поддержки некоторым отраслям промышленности; обеспечение эффективного управления казенными предприятиями; антимонопольное регулирование; выдача лицензий, позволяющая определенным субъектам заниматься той или иной деятельностью. Эти и другие административно-правовые методы имеют целью защиту публичных интересов, усиление роли государства в осуществлении мероприятий, направленных на защиту правового порядка, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, поддержание дисциплины в области государственного управления.Методы государственного управления (2)Реферат >> Государство и право
... ; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора ; материальное и моральное поощрение; ... собственная основа формирования государственных учреждений (государственной власти), системы права, методов управления и т.п. Таким образом...
Формы и методы государственного управления в рамках административной реформы в России
Реферат >> Государство и право... : - регулятивные; - контроля и надзора ; - управления государственным имуществом; - оказания государственных услуг. На основе установленной типологии функций государственного управления федеральных...
Система государственного управления . Методичка
Книга >> Менеджмент... .Контроль и надзор в системе государственного управления : организационно-функциональный аспект. Целевая установка: раскрыть содержание функций контроля и надзора в процессе государственного управления и определить государственные ...
Государственное управление основные понятия, система управления , ее признаки, принципы организа
Реферат >> Государство и правоТакие функции государственного управления , как правовое регулирование, государственный контроль , административный надзор , фискальные... и развития системы органов исполнительной власти (государственной и МСУ), государственного управления ; 2) методы и формы...
24. Контроль в государственном и муниципальном управлении.
Используемые уполномоченными законом государственными органами и гражданами для обеспечения законности формы, приёмы и методы образуют определённую систему элементы которой обладают рядом общих признаков. В то же время таким методам и формам присуща своя специфика, обусловленная кругом решаемых задач, объёмом полномочий как органа так и отдельных должностных лиц. Конечной же целью всех действий (деятельности) по обеспечению законности является приведение возникающих административных отношений в правовые (нормативные) рамки. Чаще всего в основу систематизации способов обеспечения законности положена зависимость от субъекта контролирующего воздействия.
Манохин В.М. относит к способам обеспечения законности:
1.Контрольная деятельность органов государственной власти;
2.Контрольная деятельность исполнительно-распорядительных органов;
3.Прокурорский надзор;
4.Судебный контроль.
Шориной Е.В. выделяется:
1)Государственный контроль;
2)Контроль общественных организаций, трудовых коллективов;
3)Контроль гражданина непосредственно.
На современном этапе целесообразно, в первую очередь, подразделять способы обеспечения законности на контроль и надзор. Контроль в свою очередь подразделяется на контроль государственный и общественный. Государственный контроль в зависимости от уровней его осуществления включает:
А/ Контроль внутриведомственный
Б/ Контроль внешний (вневедомственный)
В/ Контроль межведомственный (взаимный контроль ветвей власти)
Общественный контроль заключается в:
А/ Контроле граждан непосредственно и через свои объединения
Б/ Деятельности средств массовой информации
В/ Выборах во все органы властиНадзор в зависимости от систем его осуществляющих предположим разделить на:
1.Судебный контроль (надзор)
2.Надзор органов прокуратуры
3.Административный надзор (контроль)
Надзорно-контрольные функции обеспечения законности можно рассматривать с учётом следующих общих признаков, и через:
1.Наличие специальных правовых актов, регламентирующих порядок осуществления той или иной деятельности субъектами права;
2.Наличие системы специально уполномоченных законом органов, осуществляющих контроль за реализацией специфических правовых норм;
3.Наличие специальных методов деятельности уполномоченных органов;
4.Наличие специфических актов, издаваемых уполномоченными органами различных по характеру и юридической силе.
Обобщённо контроль это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. В системах управления контроль является важным видом обратной связи, посредством которого субъекты управляющего воздействия получают информацию о фактическом положении дел, течении процессов деятельности и результатах управляющего воздействия. Соответственно от своевременности проведения контроля зависит возможность изменить ход деятельности в случае его отклонения от заранее заданных параметров, предотвратив нежелательные последствия либо уменьшив их. Посредством контроля субъекты его реализующие выясняют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, а также действия должностных лиц предписаниям правовых норм.
Сущность и назначение контроля состоит в:
наблюдении за функционированием подконтрольных объектов, получении объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их текущем состоянии.
анализе полученной информации, выявлении тенденций, закономерностей, их обуславливающих причин, разработке прогнозов.
принятии мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, ущерба, вредных последствий (в том числе и морально-идеологического характера) , нецелесообразных действий и неоправданных расходов, пресечении продолжающейся противоправной деятельности.
анализе и учёте совершившихся нарушений, определении причин и условий способствовавших их совершению
выявлении виновных должностных лиц и привлечении их к персональной ответственности либо самими контролирующими органами либо иными компетентными лицами (органами).
Так, используя сравнительный метод исследования здесь и далее можно определить, что контроль как способ обеспечения законности характеризуется определёнными признаками:
А/ между контролирующим органом и подконтрольным объектом чаще всего существуют отношения служебной подчинённости (подведомственности)
Б/ в процессе контроля деятельность контролируемого проверяется не только на соответствие закону но и исходя из дисциплины, нравственности и целесообразности.
В/ контролирующий чаще всего наделён правом отменять решения контролируемого
Г/ в соответствующих случаях контролирующий субъект вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому субъекту за совершённые или допущенные нарушения.
Д/ контролирующий орган или должностное лицо вправе давать обязательные указания касающиеся текущей деятельности контролируемого объекта (органа)
Е/ контролирующий может не входить в систему государственной власти
Ж/ контроль может осуществляться в отношении процесса или явления неживого мира или обстановки в целом, как совокупности элементов живого и неживого мира.
З/ Предметом контроля является оперативная деятельность подконтрольных субъектов по фактическому исполнению законов, подзаконных нормативных актов, инструкций, указаний, а также количественные и качественные результаты этой деятельности.
Контрольная деятельность может осуществляться в очень разнообразных формах, это: заслушивание отчётов, информации и сообщений, различные проверки, экспертизы финансовой и хозяйственной деятельности, наблюдение за действиями контролируемого объекта (субъекта) , получение текущих сводок, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей в государственной службе, координация деятельности подконтрольных органов, и др. То есть контрольная деятельность ограничивается получением информации посредством, обычно, наблюдения и её анализом.
Основное отличие надзора от контроля по мнению ряда учёных состоит в том, что надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчинённых им органов или лиц с целью выявления нарушений законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличии от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается. Важно отметить, что никакие другие органы государства, кроме специально на это уполномоченных, не могут осуществлять надзорную деятельность. В словаре административного права содержится следующее определение: Надзор государственный функция специальных государственных органов по систематическому наблюдению за точным и неуклонным соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, осуществляемая ими по подведомственным вопросам в отношении неподчинённых юридических лиц или граждан.
Таким образом надзор характеризуется следующими специфическими чертами:
А/ надзор осуществляется в отношении тех объектов, которые организационно не подчинены органам осуществляющим эту деятельность.
Б/ круг объектов надзорной деятельности не определён и значительно шире чем при контроле.
В/ органы административного надзора вправе применять меры административного принуждения, а иные органы (в состав иных органов включены прокуратура и суд) наряду с административным принуждением вправе применять уголовное принуждение.
Г/ органы надзора проверяют соответствие действий поднадзорных объектов законам и иным обязательным для исполнения неограниченного круга лиц специальным правилам.
Д/ органы надзора не вправе напрямую вмешиваться в ход хозяйственной деятельности поднадзорного объекта.
Е/ в некоторых случаях меры административного воздействия применяются в отношении коммерческих юридических лиц.
Ж/ надзорной деятельностью вправе заниматься только специально уполномоченные государственные органы.
З/ надзор осуществляется за деятельностью человека, групп людей, то есть на соответствие установлениям проверяется как результат действия так и само действие (не является специфической особенностью).
