Реферат: Местные бюджеты. Гарантии, обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюджетная самостоятельность муниципальных образований

Курсовая работа

Введение

1. Финансы муниципального образования

1.1 Понятие местного бюджета и его виды. Бюджетный процесс

1.2 Расходы и доходы местных бюджето в

2. Управление муниципальным бюджетом. Бюджетная самостоятельность

Заключение

Список литературы

Введение

Необходимым условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточной экономической и финансовой базы для его осуществления. Без этого какое_либо реальное, а не фиктивное, местное самоуправление невозможно. Не случайно, что значительное место финансовым и экономическим основам местного самоуправления отводится в международно_правовых актах и российском законодательстве.

Так, Европейская Хартия местного самоуправления, раскрывая в ст. 9 финансовые ресурсы органов местного самоуправления, указывает, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Предлагаемая работа раскрывает теоретические аспекты местных (муниципальных) бюджетов в РФ.

Работа состоит из введения, двух основных разделов, заключения и списка использованной литературы.

1. Финансы муниципального образования

Понятие финансов муниципального образования. Под муниципальными финансами, как правило, понимается совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. С этой точки зрения, муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.);

заемных средств или муниципального кредита.

Структура местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку доминирование первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

1.1 Понятие местного бюджета и его виды. Бюджетный процесс

Наиболее полным отражением состояния финансовых ресурсов муниципального образования являются местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований). В связи с переходом к муниципальной системе управления, формированием полноценных органов местного самоуправления и выделением собственных предметов ведения возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. Бюджет выступает не только как опись доходов и расходов, но и как важнейший инструмент осуществления определенной политики, отражает реальные цели и задачи данного муниципального образования. Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

Виды местных бюджетов. С точки зрения содержания деятельности, как правило, выделяют два вида бюджетов - текущий бюджет и бюджет развития.

Текущий бюджет представляет собой совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды городского хозяйства. Прежде всего сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления. Другими словами, это средства для поддержания функционирования городского хозяйства.

Бюджет развития включает в себя совокупность доходов и расходов, направляемых на совершенствование и развитие городского хозяйства.

Планирование, утверждение, исполнение и оценка результатов исполнения бюджета выступают как определенный процесс, который получил название бюджетного процесса.

Согласование бюджетных интересов происходит прежде всего между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Как правило, наиболее широкие полномочия органов местного самоуправления в области бюджета предусмотрены в странах с федеративной системой организации власти, поскольку в основу построения финансовой системы также положен бюджетный федерализм. Роль центральных органов власти, как правило, сводится к установлению общих принципов налогообложения и предельных норм налогообложения.

Грамотно построенный бюджетный процесс должен прежде всего исходить из тщательно организованного хозяйственного планирования развития территории муниципального образования, поскольку сам бюджет - лишь механизм реализации целей развития территории.

1.2 Расходы и доходы местных бюджетов

Составление любого бюджета начинается с планирования расходов, поскольку в них отражается цель деятельности органа власти. Соответственно классификация видов расходов прежде всего исходит из того, на какие цели будут направлены бюджетные средства.

Обычно бюджетные классификации различных стран, несмотря на их различие, выделяют две основные группы расходов:

Обязательные расходы. К этой группе относят расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, связанные с поддержанием определенного уровня его развития. Как правило, первоочередность финансирования данных расходов закрепляется нормативно, и выполнение этих работ законодательно отнесено к предметам ведения органов местного самоуправления.

Необязательные расходы. К этой группе расходов относят расходы на мероприятия краткосрочного характера, и в большинстве случаев эти обязанности возлагаются на органы местного самоуправления населением или самими органами местного самоуправления, исходя опять же из интересов жителей, которых эти органы представляют.

Не менее важным является деление расходов на текущие расходы и расходы на развитие, так как данная классификация позволяет увидеть динамику развития муниципального образования.

Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются руководители муниципальных образований, - это постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды. Причем это не является особенностью России, а присуще всем странам без исключения. Вопрос об удовлетворении финансовых потребностей муниципалитетов - это прежде всего вопрос о доходной базе местных бюджетов.

Основные доходные источники, которыми располагают органы местного самоуправления, могут быть отнесены к четырем категориям - налоги, неналоговые поступления, доходы от собственной хозяйственной деятельности и муниципальный кредит.

Первые две группы доходных источников являются в той или иной степени средствами, которые государство собирает с населения и предприятий.

Третья и четвертая группа напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб грамотно и рачительно ими распорядиться.

Все четыре источника дохода зависят также от состояния законодательства, в котором определяется правоспособность органов местного самоуправления.

Налоги. Для большинства стран мира налоги являются основным доходным источником. По своей природе налоги как инструмент хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой стороны - как мощный регулятор определенных хозяйственных и общественных отношений. Изменение ставки налогообложения может стимулировать или, наоборот, тормозить определенные процессы, происходящие в обществе. Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важно не только то, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и способность муниципалитетов влиять на формирование самой налоговой базы.

С точки зрения способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти можно выделить три основных вида:

Система надбавок и отчислений.

Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.

Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по видовому признаку.

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и распределение их долями между различными уровнями власти. Подобная система применяется сегодня в нашей стране и обладает рядом существенных недостатков. Прежде всего, она предусматривает наличие регулирования бюджетов на всех уровнях. Наиболее простым способом увеличения собственных доходов становится перераспределение доходных источников между уровнями власти, что в свою очередь неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета. При подобной системе исчезают всякие стимулы для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, поскольку инициатива наказывается регулированием бюджета. Наконец, данная схема не позволяет осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.

Не улучшают данной системы и попытки ее совершенствования через разрешение введения региональных и местных надбавок, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются.

Несколько модифицирует первую систему разграничение доходов между органами власти через различную конструкцию налогов вторая система. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы начисления и сбора могут быть различными.

Наиболее распространена в странах с развитым местным самоуправлением третья система, предполагающая разграничение и закрепление доходных источников за органами местного самоуправления по видовому признаку и на достаточно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыдущей системы устраняются, однако достаточно сложным оказывается механизм разграничения доходных источников по видовому признаку. Проблема состоит в том, что эффективность работы данной системы налогообложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреплены за вполне определенными уровнями власти.

В основу закрепления доходных источников за уровнями власти положены следующие критерии:

Желательно соответствие видов доходных источников предметам ведения органов местного самоуправления. Так, например, в большинстве стран земельный налог отнесен к доходным источникам местных властей.

Поскольку право на местное самоуправление выступает не как право личности, а как коллективное право, то за органами местного самоуправления должны закрепляться прежде всего налоги, связанные с регулированием общественно значимой деятельности для населения муниципального образования. Примером может служить налог с владельцев транспортных средств. В то же время, исходя из изложенного выше принципа, для регулирования лучше использовать личные налоги, которые взимаются государством с граждан. Так, в большинстве стран мира регулирующим является подоходный налог.

Неналоговые поступления. К неналоговым поступлениям обычно относят следующие источники дохода: городскую и земельную ренту, доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями, санкционные (прежде всего штрафы) различные виды пошлин и сборов.

Городская и земельная рента активно применяются во многих странах мира и являются достаточно весомой добавкой к бюджетам муниципальных образований. В нашей стране она, к сожалению, не применяется в связи с тем, что местные органы власти пока лишены права самостоятельно устанавливать виды налогов. Не менее проблематичным в нашей стране является и применение штрафов, поскольку установлением их видов и размеров занимаются органы государственной власти. Подобная практика приводит к тому, что штрафы (особенно взимаемые с граждан) практически не применяются, так как исчезает заинтересованность в них органов местного самоуправления.

Другим достаточно распространенным видом неналоговых поступлений являются тарифные платежи за услуги муниципальных предприятий. Отличает их от взаиморасчетов между другими субъектами хозяйственных отношений то, что тарифы на услуги утверждаются органами местного самоуправления. К этой же группе доходных источников относятся и сборы, которые также являются платой за услуги, оказываемые органами местного самоуправления.

Муниципальный кредит. По своей природе кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь на развитие муниципального образования. Источниками муниципального кредита могут выступать население, государство, частные кредитные учреждения, другие органы местного самоуправления (взаимный кредит).

Наиболее важной формой муниципального кредита является взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Однако применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий. Прежде всего от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. В ряде муниципальных образований уже сегодня формируются финансово-промышленные группы, где взаимное кредитование очень гибко учитывает все формы взаимного кредитования.

Для менее экономически сильных муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, для которого требуются солидные гарантии. В случае, когда хозяйственной деятельностью занимаются не муниципальные предприятия, а община, субъектами кредитной кооперации могут выступать и сами органы местного самоуправления.

2. Управление муниципальным бюджетом. Бюджетная самостоятельность

Бюджетная самостоятельность муниципальных образований закреплена законодательно, однако в реальности собственных денег они почти не имеют. До сих пор нет четких юридических норм, которые гарантировали бы поступление ресурсов.

Статья 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установила, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Это не новое правило: все законы о местном самоуправлении, начиная с Российской Конституции (статья 132), говорят о том, что на местном уровне - работают местные бюджеты. Но эти нормы по сути своей - декларация. Как убедительно показала практика, недостаточно просто «провозгласить» самостоятельность местного бюджета для того, чтобы она действительно появилась. Недостаточно просто указать ряд источников доходов, чтобы был сформирован реальный местный бюджет. Прежде всего, необходим финансовый анализ - в разных муниципальных образованиях источники доходов имеют неодинаковое значение: например, рыночная стоимость недвижимости в муниципальных образованиях Московской области и за Полярным кругом отличается в тысячи раз. Очевидно, что в такой ситуации и поступления от местного налога на недвижимость (проект Федерального закона о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации предполагает определение ставки налога на основании рыночной стоимости имущества) в местные бюджеты будут отличаться в такое же количество раз.

Местные бюджеты должны быть сбалансированными: это означает, что количество расходов должно совпадать с общими доходами бюджета. Но местные бюджеты в более чем 90 процентов случаев являются дефицитными, поэтому появляются муниципальные долги, возникают обязательства по их погашению. Совершенно очевидно, что жесткий финансовый контроль за муниципалитетами, угроза применения ответственности в случаях разрастания долгов или дефицита бюджета приведет к тому, что требования Закона о сбалансированности будут исполняться формально. На бумаге можно «сравнять» доходы и расходы бюджета, но на практике это приведет к тому, что решение ряда важнейших вопросов местного значения не будет профинансировано.

Органы местного самоуправления самостоятельно организуют бюджетный процесс, который означает формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. Однако обеспечение самостоятельности и в этом вопросе проблематично: так, нормы Федерального закона о местном управлении требуют, чтобы органы местного самоуправления направляли в органы государственной власти отчеты об исполнении местных бюджетов.

Самостоятельность не может сочетаться с подотчетностью. Если орган местного самоуправления подотчетен, значит, он не самостоятелен, значит, его отчет может быть не утвержден и, как следствие, на орган местного самоуправления может быть возложена ответственность. Наличие данных механизмов нельзя назвать неоправданным: развитое местное самоуправление требует серьезного контроля за расходованием публичных средств. Так, например, в Великобритании отчеты об исполнении местных бюджетов официально публикуются, и любой житель британского муниципалитета вправе получить исчерпывающую информацию по поводу любых расходов, произведенных из местного бюджета. Очевидно, что в таких условиях контроль государства за местным самоуправлением может быть минимален. И, тем не менее, Великобритания от него не отказывается.

Механизм так называемого «контроля правительственных органов» охватывает весьма существенную часть вопросов расходования средств местных бюджетов: структурные планы, инвестиционные программы и т.д. Причем контроль носит так называемый предварительный характер: для расходования средств местных бюджетов органы местного самоуправления должны получить предварительное одобрение соответствующего министра.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги. В этой сфере действенным инструментом, непосредственно влияющим на стимулирование экономического развития территории, является определение ставок налогов и сборов, взимаемых на территории муниципального образования. С одной стороны, чем ниже эти ставки, тем более эффективно развивается экономика муниципального образования, но, с другой стороны, острые социальные проблемы, требующие немедленного финансирования, часто вынуждают органы местного самоуправления увеличивать размеры ставок. Устанавливаются ставки местных налогов путем принятия решения представительным органом местного самоуправления.

В соответствии с положениями Налогового кодекса Российской Федерации представительными органами местного самоуправления в их правовых актах могут быть установлены исключительно налоговые ставки (и то в пределах, установленных кодексом), порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по налогу. Таким образом, органы местного самоуправления жестко ограничены в праве установления и изменения ставок местных налогов.

Положительная сторона такого подхода связана с охраной прав гражданина, четким определением рамок конституционно установленной обязанности платить налоги. Данные ограничения призваны обеспечить единство налоговой системы на всей территории Российской Федерации. В этом также состоит заслуга проекта Налогового кодекса. Отрицательная же сторона такого решения состоит в том, что местные бюджеты будут лишены дополнительных доходных источников, сократится налоговая база, средства местных бюджетов уменьшатся.

Согласно ст. 15 Налогового кодекса к местным налогам и сборам относятся только два вида налогов: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Органы местного самоуправления далеко не во всем самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Это означает, что они имеют право самостоятельно определять лишь отдельные статьи расходов, которые могут включать какие-либо направления финансирования: промышленности, социальной инфраструктуры, системы транспорта и коммуникаций в муниципальном образовании и т.д. Но все основные параметры местных бюджетов подлежат согласованию с органами государственной власти (финансовыми управлениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), что существенным образом ограничивает принцип самостоятельности местной бюджетной системы, отдельные виды расходов местных бюджетов также требуют согласования. Наконец, Министерство финансов Российской Федерации и его территориальные подразделения осуществляют, о чем уже было сказано, постоянный контроль за процессом исполнения местного бюджета.

Таким образом, фактически местная бюджетная система тесно связана с другими уровнями бюджетной системы Российской Федерации, она не является самостоятельной, и процесс накопления и расходования денежных средств в ее рамках находится под жестким контролем со стороны государства. Несмотря на то, что данные положения фактически не соответствуют принципу самостоятельности местного самоуправления, их наличие следует признать разумным, поскольку неразвитость российских институтов гражданского общества не позволяет обеспечить надлежащий общественный контроль за расходованием ресурсов, взимание которых осуществляется в публично-правовом порядке.

Новое федеральное законодательство внесло ряд принципиальных изменений в регулирование бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Прежде всего, эти изменения связаны с тем, что в ряде случаев стало возможным осуществление местного бюджетного процесса непосредственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации или назначаемыми ими должностными лицами. Согласно ст. 75 Федерального закона 2003 года органы местного самоуправления, в сущности, могут быть лишены своих бюджетных прав. Это происходит в случае, если деятельность органов местного самоуправления привела к тому, что просроченные долги муниципального образования превышают его собственные доходы в отчетном финансовом году более чем на 30 процентов. Кроме того, те же последствия наступают, если бюджет муниципального образования не исполнен на 40 или более процентов (при условии, что оно получило соответствующие ассигнования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации). А еще - в случае нецелевого использования субвенций, выделенных на исполнение делегированных государственных полномочий, либо в случае установленного судом факта нарушения законодательства Российской Федерации.

Бюджетные права местных органов переходят к временной финансовой администрации, которая вправе разрабатывать и вносить в органы местного самоуправления проекты нормативных правовых актов по любым финансовым вопросам, включая и вопросы формирования нового проекта бюджета. В ряде случаев новый местный бюджет, подготовленный временной финансовой администрацией утверждает не представительный орган муниципального образования, а законодательный орган субъекта Российской Федерации. То есть законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает решение по важнейшему вопросу местного значения - утверждению местного бюджета. Это положение явно не соответствует Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют и утверждают местный бюджет.

Временная финансовая администрация вводится не произвольно, а только в чрезвычайных ситуациях - если местное самоуправление проявит себя как неэффективный субъект хозяйствования, деятельность которого наносит серьезный ущерб государственным финансам. Следует согласиться с тем, что в условиях недостаточно активно функционирующих систем общественного контроля (а зачастую и попросту отсутствующих) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, установление государственного контроля - практически, единственный способ обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в финансовой сфере. Хотя, с другой стороны, наличие таких механизмов может позволить органам государственной власти полностью контролировать местное самоуправление на соответствующей территории и даже фактически заменять его местным государственным управлением. Такая ситуация не может быть признана правильной, поскольку не соответствует ни нормам российского законодательства, ни международным обязательствам Российской Федерации, принятым ею при ратификации Европейской хартии местного самоуправления.

Помимо прямого участия органов местного самоуправления в решении финансовых вопросов на местном уровне, существует и другой ключевой механизм воздействия государства на местную финансовую систему - межбюджетные отношения.

Федеральный закон 2003 года предполагает изменение регулирования межбюджетных отношений на уровне: муниципальное образование - субъект Федерации. Концептуально новые отношения должны быть построены по следующей схеме: в целях осуществления полномочий за каждым уровнем власти закрепляются собственные источники доходов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует другому выполнение ряда полномочий, требуется и одновременная передача финансовых ресурсов для их реализации.

Цель введения такой системы - создание нормальных механизмов бюджетного финансирования расходов муниципальных органов. Обязанность по финансированию собственных полномочий муниципального образования будет возложена исключительно на местный бюджет, тогда как все иные расходы, связанные с осуществлением делегированных государственных функций, должны финансироваться за счет субвенций из бюджета субъекта федерации.

Тем не менее, формировать местные бюджеты исключительно за счет собственных источников доходов вряд ли возможно. Слишком велики различия между муниципальными образованиями, слишком разными доходами обладают разные территории, причем, по оценкам экспертов, эти доходы разнятся в десятки, а то и сотни раз. Если подойти к реализации данного принципа формально, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, а другие станут «сверхобеспеченными».

Чтобы этого избежать, государству необходимо изымать часть доходов в бюджеты более высокого уровня и перераспределять их между муниципальными образованиями с помощью дотаций, субсидий и субвенций. Соответственно выстраивается и целая система финансовых взаимоотношений государства и местного самоуправления, в которую в качестве подсистем включаются отношения «федеральный бюджет - местные бюджеты» и «бюджет субъекта Российской Федерации - местные бюджеты».

Одним из достоинств Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является то, что вводимая им система распределения дотаций и субвенций между муниципальными образованиями становится достаточно ясной и прозрачной. Вводится некий перечень объективных критериев, при соблюдении которых муниципальное образование получает право на дотации или субвенции в том или ином объеме.

Несмотря на систему федерального дотирования и субсидирования, проблемы с финансами на местном уровне, по-видимому, не исчезнут. По подсчетам экспертов, вся совокупность доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в настоящее время составляет 4,5 триллиона рублей. А расходные обязательства Российской Федерации (прежде всего социальные - пособия, пенсии, льготы и пр.) составляют 6,5 триллиона рублей. Отказ государства от социальных обязательств (отмена, приостановление действия законов См., например, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета от 31 августа 2004 г. №188.) в ходе реформы составит 500 миллиардов рублей. Таким образом, субъекты Российской Федерации получат около 40 полномочий (в их числе выплата детских пособий, пособий ветеранам, инвалидам, содержание техникумов и ПТУ), которые даже в принципе не могут быть обеспечены какими-либо доходными источниками.

Очевидно, что эти полномочия субъекты Российской Федерации немедленно делегируют органам местного самоуправления. Как показывает практика, предписания закона об обязательности передачи материальных и финансовых ресурсов вместе с расходными полномочиями, органы местного самоуправления вполне могут игнорироваться субъектами Российской Федерации. И местная власть, не получив соответствующих ресурсов (которым просто неоткуда взяться), оказываются в безвыходной ситуации: исполнять полномочия необходимо, в противном случае могут быть применены вышеперечисленные санкции, а обжаловать соответствующее решение органов государственной власти невозможно: межбюджетные споры неподведомственны ни одному суду.

Заключение

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

За последние годы экономические основы местного самоуправления подверглись весьма существенной трансформации, которая прежде всего затронула финансовые ресурсы муниципальных образований. Российское законодательство не нашло баланса между степенью государственного вмешательства и степенью самостоятельности муниципальных образований.

Органам местного самоуправления предоставлена свобода экономической деятельности, но лишь в области частноправовых отношений. В сфере публичного права органы местного самоуправления такую самостоятельность утратили. Это проявилось и в ограничении конституционного права местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, и в «заданности» многих параметров местного бюджета, и в новом, гораздо более жестком, регулировании межбюджетных отношений, и в возможности принятия местного бюджета законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти получили право прямого решения вопросов местного значения в финансовой сфере, при этом законно избранные органы и должностные лица местного самоуправления или временно отстраняются от выполнения своих полномочий, или распускаются (отрешаются от должности). Все экономические и финансовые полномочия в такой ситуации сосредоточиваются в руках временно назначенных представителей органов государственного власти.

В целом следует подчеркнуть, что основная задача реформы финансовых основ местного самоуправления - это создание эффективно работающей системы финансирования муниципальных нужд. Одно из главных условий ее построения - проведение на основе четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти справедливого распределения источников их финансирования. Этот процесс и происходит в настоящее время в Российской Федерации.

Список литературы

бюджет муниципальный доходный

Бюджетный Кодекс Российской Федерации.

Налоговый Кодекс Российской Федерации.

ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от 06.10.2003

Васильева М.В. Местные бюджеты в современных условиях / М.В. Васильева. - М.: Финансы и статистика, 2005. - 110 с.

Качанова Е.А. Курс лекций "Государственные и муниципальные финансы". М.:Феникс, 2006.

Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - 4-е изд., испр. и доп. - Дашков и К, 2005 - 308 с.

Пешин Н.Л. Муниципальные финансы // Финансы, 2006, №5.

Силуанов А.Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008 гг. // Финансы, 2006, №1.

Финансы и кредит // Под ред. М.В. Романовского, Г.Н. Белоглазовой. ЮРАЙТ-ИЗДАТ-2003 г.

1. Размещено на www.allbest.ru

Подобные документы

Система доходов местных бюджетов. Обеспечение финансовой устойчивости бюджетов и самостоятельности муниципальных образований. Доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов местного бюджета. Средства самообложения граждан и добровольных пожертвований.

статья , добавлен 14.08.2013


Рассмотрение сущности, законодательной основы, способов формирования, утверждения и исполнения органами местного самоуправления местных бюджетов. Определение влияния бюджетов муниципальных образований на социально-экономическое развитие районов.

реферат , добавлен 04.05.2010


Бюджет муниципального образования как основа финансовых ресурсов местного самоуправления, источники формирования его доходов. Виды финансируемых расходов муниципальных образований, установленные ограничения на них. Бюджет Республики Татарстан на 2005 год.

контрольная работа , добавлен 24.08.2010


Принципы организации муниципальных финансов и их формирование. Доходы местных бюджетов. Направления расходования средств муниципальных финансов. Проблемы взаимоотношений региональных и местных бюджетов. Финансовые проблемы местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 20.03.2015


Понятие местных бюджетов; их роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований. Проведение анализа доходов и расходов бюджета муниципального образования г. Орск. Оценка эффективности применения метода программно-целевого бюджетирования.

дипломная работа , добавлен 18.11.2013


Понятие и роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии муниципальных образований. Анализ структуры доходов и расходов бюджеты муниципальных образований на примере МАУК КТК "Дом искусств". Основные проблемы финансирования в сфере культуры.

дипломная работа , добавлен 29.06.2015


контрольная работа , добавлен 31.05.2010


Роль и значение местного самоуправления в формировании муниципального бюджета. Характеристика и особенности формирования доходной части муниципального бюджета. Специфика основных путей и методов совершенствования использования средств местных бюджетов.

дипломная работа , добавлен 10.02.2018


Направления расходования средств местных бюджетов. Группы расходов бюджетов муниципальных образований. Роль бюджетных расходов в экономической жизни общества, их классификация по определенным признакам. Принцип разграничения расходов между бюджетами.

реферат , добавлен 13.10.2011


Структурные составляющие элементы бюджета. Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов. Налоговые и неналоговые доходы местных (муниципальных) бюджетов. Полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местного бюджета.

Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 года, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года в качестве базового принципа, регулирующего деятельность органов местного самоуправления, закрепляют принцип самостоятельности местного самоуправления. Федеральное законодательство Российской Федерации о местном самоуправление устанавливает, что самостоятельность местного самоуправления заключается в решении вопросов местного значения, которое осуществляется населением самостоятельно или через органы местного самоуправления под свою ответственность и с учетом исторических и иных местных традиций и интересов населения. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Так же в соответствии с Конституцией РФ «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств». В качестве гарантии самостоятельности местного самоуправления устанавливается запрет органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, кроме случаев установленных федеральным законом. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судебную защиту. Конституционный суд РФ в ряде своих постановлений также излагает требования о том, чтобы в компетенции местного самоуправления находились только те вопросы, которые вытекают из природы самого института и имеют непосредственную связь с местным сообществом и обеспечении его жизнедеятельности. В настоящее время у многих ученых-правоведов сложилось представление о том, что принцип самостоятельности, так хорошо прописанный в Российском законодательстве, на деле носит относительный характер. По мнению Ёркиной Т.Н, органы местного самоуправления не получили «обещанной им самостоятельности даже в вопросах, которые названы как имманентные местному самоуправлению самой Конституцией». Данный автор также считает, что муниципальные образования не в силах создавать качественную правовую базу, что приводит к «бюрократизации власти, неэффективному использованию скудных местных финансов» и к необходимости регулирования решения местных вопросов органами государственной власти субъектов РФ. По мнению политолога Кынева А., «у муниципалитетов постепенно отбираются все ключевые полномочия и передаются на уровень субъектов. Таким образом, органы местного самоуправления лишаются каких бы то ни было рычагов власти. Бондарь Н.С. считает, что «…федеральному законодателю не удалось последовательно вычленить сферу компетенционной самостоятельности местного самоуправления…в ряде случаев произошло смешение собственных полномочий местного самоуправление с теми вопросами, которые органы местного самоуправления могут и в состоянии решать только совместно с органами государственной власти, а также с теми, к решению которых органы местного самоуправления могут лишь подключаться». Эксперт фонда «Институт экономики города» Р. Попов убежден, что принятие ключевых решений отдано на откуп субъектам Федерации, и многое будет зависеть от позиции губернаторов и их отношений с главами муниципалитетов Такие взгляды ученых не безосновательны. В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации устанавливает возможность наделения органов местного самоуправления законом отдельными государственными полномочиями. При этом реализация переданных полномочий подконтрольна государству. По нашему мнению, такой контроль со стороны государственных органов за осуществлением переданных полномочий органам местного самоуправления можно рассматривать как некоторое ограничение самостоятельности последних. В тоже время, необходимо учитывать тот факт, что вместе с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствующем законе должен указываться соответствующий перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления. Кроме того, в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных отдельных государственных полномочий. Самостоятельность органов местного самоуправления в этом случае ограничивается достижением того результата, ради которого отдельные государственные полномочия были переданы органам местного самоуправления. В мае 2014 года были внесены существенные изменения в перечень и порядок определения компетенции органов местного самоуправления, в частности, субъектам РФ предоставлено право своими законами устанавливать дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением, городских округов, а также перераспределять полномочия между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Нечеткое законодательное формулирование содержания вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований и не стабильное их закрепление, не позволяет однозначно разграничить полномочий по их решению между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Некоторые полномочия, взваленные законодателем на органы местного самоуправления невозможно осуществлять без участия органов государственной власти. К примеру, не возможно считать органы местного самоуправления самостоятельными в решении вопросов организации и осуществления мероприятий по гражданской обороте; защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; созданий, содержаний и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований; участия в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; осуществление мер по противодействию коррупции и меры профилактики правонарушений. По данным Минюста 2016 года в рамках реализации Федерального закона № 136-ФЗ в 40 субъектах Российской Федерации принимались законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ (с передачей полномочий по решению вопросов местного значения к органам исполнительной власти субъектов РФ). На практике органы государственной власти субъектов не стремятся как-то обосновать свою деятельность по изъятию полномочий органов местного самоуправления, поскольку в федеральном законодательстве отсутствуют требования о необходимости определения законами Российской Федерации каких-либо обстоятельств или критериев для перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи органам государственной власти субъектов РФ. Наиболее часто переопределялись полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. В 4 805 случаях в 2015 году и в 4 841 случае в 2016 году муниципальным районам передавались полномочия поселений в области землепользования и застройки, в 682 случаях в 2015 году и в 671 случае в 2016 году - полномочия по благоустройству территории, в 5 562 случаях в 2015 году и в 5 477 случаях в 2016 году - полномочия по составлению и исполнению местных бюджетов. С нашей точки зрения передача полномочий должна быть соразмерна той ответственности, которую готовы принять и понести органы местного самоуправления. Процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и перераспределения полномочий должен быть построен на отношениях сотрудничества. Требуется четкая регламентация механизма перераспределения полномочий в законах субъектов Российской Федерации. Каждый уровень власти должен иметь четко определенную сферу предметов ведения, ресурсы для решения вопросов, в нее входящих и должен нести ответственность за недобросовестную реализацию своих задач. Необходимо совершенствовать законодательство в части ответственности государственных органов перед органами местного самоуправления за недофинансирование делегированных полномочий.

Непомнящих Светлана Сергеевна

аспирант, ФГБОУ ВПО «ОмГУ им. Ф.М. Достоевского», г. Омск

На основании статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправ­ление. В названной статье указано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Установление сферы собственного ведения местного самоуправления непосредственно связано с решением вопроса о сущности местного самоуправления, месте и роли последнего в структуре организации публичной власти в государстве.

Сущность местного самоуправления обусловлена его социальным предназначением. По мнению автора, сущность местного самоуправле­ния заключается в сочетании при его организации и осуществлении интереса населения муниципального образования, заинтересованного в создании надлежащих условий его жизнедеятельности и развитии территории, и общегосударственного интереса, направленного на обеспечение территориальной целостности, стабильности, поступательного развития и решение иных общегосударственных задач.

Являясь формой самоорганизации населения в границах территории муниципального образования и одним из уровней осуществления публичной власти в государстве, местное самоуправление организуется и осуществляется с учетом провозглашенных государством принципов и в рамках реализации населением, проживающим в этих границах, своей власти.

Как отмечает М.И. Либоракина, отвечая на две общественные потребности - в эффективном управлении и в развитии демократии, местное самоуправление создается не только в целях лучшей управляемости или приближения общественных услуг к населению, но и для гарантии свободы личности, развития гражданской самостоятельности и ответственности. Оно способствует развитию саморегулирования, которое является основой устойчивости общества и государства .

Следует согласиться с О.А. Саловым в том, что самостоятельность - это не только право, но и обязанность принимать те или иные решения. Если проблема отнесена к вопросу местного значения, органы местного самоуправления обязаны ее решить. Они несут всю полноту ответственности за реализацию возложенных на них полномочий .

В свою очередь, всякое полномочие органа публичной власти по решению того или иного вопроса включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и непосредственное исполнение, то есть реальное предоставление тех или иных услуг. Для вопросов местного значения все эти три компонента закреплены за органами местного самоуправления .

Вопросы местного значения - это тот объем публичных дел, которые населением и (или) органами местного самоуправления в пределах территории муниципального образования могут и должны решаться самостоятельно.

Принцип самостоятельности осуществления собственной компетенции местного самоуправления раскрывается через организационную, функциональную, финансовую и экономическую самостоятельность ее субъектов в решении вопросов местного значения.

Самостоятельное решение этих вопросов предполагает, с одной стороны, потенциальную возможность самостоятельного (без привлечения иных лиц) решения поставленных проблем исходя из достаточности соответствующих полномочий, с другой, - наличие организационных, финансовых и материальных ресурсов для их решения. Вопросы местного значения объективно могут быть решены силами муниципального образования и должны быть решены им как единственно уполномоченным на решение этих вопросов субъектом.

Организационная самостоятельность означает наличие в системе местного самоуправления организационных ресурсов, необходимых и достаточных для решения вопросов местного значения. Речь идет о субъекте компетенции муниципального образования. Вопросы местного значения население муниципального образования вправе решать непосредственно и (или) опосредованно - через органы местного самоуправления. В последнем случае в муниципальном образовании должна быть создана система органов и должностных лиц, реализация полномочий которых в их совокупности позволила бы решить тот или иной вопрос местного значения.

Функциональная самостоятельность связана с достаточностью у субъектов компетенции властных полномочий для решения поставленных перед ними вопросов. Установление вопросов местного значения обязательно должно сопровождаться наделением субъектов, компетентных в решении этих вопросов, собственными полномочиями по их решению. В противном случае закрепление за местным самоуправлением вопросов местного значения становится юридической фикцией.

Финансовая самостоятельность обеспечивается наличием в распоряжении уполномоченного субъекта необходимых финансовых ресурсов и «гарантируется конституционным правом муниципальных образований самостоятельно формировать и использовать собственные материально-финансовые ресурсы» , за счет которых органы местного самоуправления могут организовать на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих публичных услуг.

Основные принципы, обеспечивающие финансовую самостоятельность муниципального образования, закреплены в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года и ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года .

Анализ содержащихся в данной статье норм позволяет прийти к выводу о том, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть, во-первых, достаточными, то есть соразмерными полномочиям, предоставленным этим органам конституцией и законами. Во-вторых, финансовые системы, на которых основываются ресурсы органов местного самоуправления, должны быть разнообразными и гибкими. Иными словами, доходы органов местного самоуправления должны быть стабильными, несмотря на изменение условий их деятельности. Наконец, в-третьих, органы местного самоуправления должны обладать собственными доходами.

В числе принципов, определяющих финансово-экономическую основу местного самоуправления, Е.С. Шугрина выделяет принцип достаточности ресурсов, принцип ограниченности ресурсов подведомственной органу власти территории, принцип инфраструктурной целостности .

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления закрепил принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе касающиеся его экономических и финансовых основ.

Основной гарантией финансовой самостоятельности муниципального образования является местный бюджет.

Между тем несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг .

Поэтому установление вопросов местного значения должно сопровождаться закреплением за муниципальными образованиями необходимых и достаточных источников доходов.

Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного само­управления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям. Защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер .

При этом заинтересованность органов местного самоуправлении в увеличении собственных доходов в отсутствие условий, при которых будет обеспечена доходность местных бюджетов от собственных доходов, не приведет к повышению экономической самостоятельности местного самоуправления . Подлинной финансовой самостоятель­ности местного самоуправления в нашей стране будет способствовать только развитие инициативы и самостоятельности органов местного самоуправления в изыскании и привлечении в местные бюджеты финансовых ресурсов.

Экономическая самостоятельность связана с установлением достаточной материальной базы.

Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами .

Самостоятельность местной власти проявляется также в обязательности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий. Важное значение имеют конституционно установленные гарантии местного самоуправления, в том числе: право на судебную защиту; право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Список литературы:

1. Бабун Р.В. Местное самоуправление и муниципальное управление: современные проблемы. Обнинск, 2010.
2. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.
3. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002.
4. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.
5. Кузнецов С.П. Принципы построения местных бюджетов // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10.
6. Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М., 2003.
7. Мокрый В.С. О финансовом обеспечении местного самоуправления в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления и основных направлений совершенствования межбюджетных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 12.
8. Некенов А.В. О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансовое право. - 2004. - № 5.
9. Салов О.А. Местное самоуправление сегодня. М., 2001.
10. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.
11. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
12. Шугрина Е.С. Муниципальное право / Учебник. М., 1999.

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоя­тельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компе­тенции органов местного самоуправления.

Статья 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуп­равления. Следовательно, государство признает местное самоуп­равление в качестве самостоятельного уровня осуществления на­родом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособ­лена от государственной власти и действовать в известных пре­делах автономно.

Гарантиями организационного обособления и самостоятель­ности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:

1. Закрепляемое статьей 12 Конституции Российской Федера­ции положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не являются звеньями еди­ной иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности ниже­стоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих орга­нов нижестоящими органами (что было характерно для советской Организации власти на местах).

Развивая конституционные положения об организационной самостоятельности местного самоуправления Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и госу­дарственными должностными лицами не допускается (ст. 14).

2. Самостоятельность определения населением структуры ор­ганов местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской федерации (ст. 131). Следовательно, население впра­ве непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его органи­зационную структуру и процедуры деятельности.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Феде­рации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявле­ния, через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав муниципального образования, отражающий особенности организации и осуществления местного самоуправления и учиты­вающий исторические и иные местные традиции, принимается представительным органом местного самоуправления или выно­сится на местный референдум. В нем указываются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; на­именование выборных и других органов местного самоуправле­ния; срок полномочий депутатов представительных органов мест­ного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Субъекты Российской Федерации, регулируя деятельность ор­ганов местного самоуправления, не вправе предусматривать обя­зательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправления. В постановлении Конституци­онного Суда Российской Федерации “По делу о проверке консти­туционности ряда положений Устава - Основного Закона Читин­ской области” от 1 февраля 1996 г. отмечается, что статья Устава Читинской области, предписывающая органам местного самоуп­равления образовывать свои исполнительные органы, не соответ­ствует Конституции Российской Федерации. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не содержит понятия “исполнительные органы местного самоуправления”, требуя в обязательном поряд­ке лишь наличия"выборных органов муниципальных образова­ний. Образование других органов местного самоуправления Закон оставляет на усмотрение самих муниципальных образо­ваний".

3. Организационная самостоятельность местного самоуправле­ния, его обособление в системе управления предполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образо­вание органов местного самоуправления, кадровая политика на­ходятся в ведении муниципальных образований.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации” запрещает обра­зование органов местного самоуправления, назначение должност­ных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17).

Правовая регламентация муниципальной службы, включаю­щая требования к должностям, статус муниципального служаще­го, устав и порядок прохождения муниципальной службы, управ­ление службой, определяется уставом муниципального образова­ния в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом,

4. Контроль государственных органов за деятельностью орга­нов местного самоуправления имеет известные пределы, обуслов­ленные организационной самостоятельностью муниципальных органов. Решения органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недей­ствительными по решению суда. Досрочное прекращение полно­мочий соответствующего органа местного самоуправления, вы­борного должностного лица возможно по решению законодатель­ного (представительного) органа государственной власти субъек­та Российской Федерации, с соблюдением особой процедуры, установленной статьей 49 федерального закона “Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской фе­дерации”.

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномо­чий определяется соответственно федеральными законами и за­конами субъектов Российской Федерации.

5. Для самостоятельного решения местных вопросов и возла­гаемых на них задач органы местного самоуправления наделяют­ся собственной компетенцией.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федера­ции, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федераль­ному закону “Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской федерации”, ограничивать гарантиро­ванные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.

Подчинение одного муниципального образования другому за­коном не допускается.

6. Гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления является право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символи­ку), отражающую исторические, культурные, социально-эконо­мические, национальные и иные местные традиции.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, согласно статье 131 Конституции Рос­сийской Федерации допускается с учетом мнения населения со­ответствующих территорий. При этом субъекты Российской Фе­дерации устанавливают законом гарантии учета мнения населе­ния при решении вопросов изменения границ муниципального образования.

Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресур­сов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полно­мочиям, которые законодательство закрепляет за органами Мест­ного самоуправления.

Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей самостоятель­ность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выступает закрепляемая законодательством финансо­во-экономическая база местного самоуправления.

Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет (ст. 1).

При этом Закон устанавливает, что муниципальным образова­ниям должна обеспечиваться экономическая и финансовая само­стоятельность в соответствии с разграничением предметов веде­ния между муниципальными образованиями (ст. б).

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управля­

ют муниципальной собственностью, которая признается и рав­ным образом защищается государством наряду с другими форма­ми собственности.

Органы местного самоуправления вправе совершать с муни­ципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов му­ниципальной собственности. При этом порядок и условия прива­тизации муниципальной собственности определяет муниципаль­ное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объ­ектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

2. Органы местного самоуправления вправе, в соответствии с Законом, создавать предприятия, учреждения, и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций.

3. Статьи 4 и 5 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” возлагают на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федера­ции обязанность обеспечить гарантии финансовой самостоятель­ности местного самоуправления.

К таким гарантиям закон относит обеспечение минимальных местных бюджетов данными органами государственной власти путем закрепления доходных источников для покрытия мини­мально необходимых расходов местных бюджетов.

4. Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных пол­номочий, которые законом могут быть переданы органам местнр-го самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вы­званные решениями, принятыми федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации.

5. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного само­управления самостоятельно формировать, утверждать и испол­нять местный бюджет.

Органы местного самоуправления вправе образовывать также целевые внебюджетные фонды. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате,

б. Органам местного самоуправления принадлежит право вы­пускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кре­дитные учреждения.

В интересах населения органы местного самоуправления в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэ­кономическую деятельность.

Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления

1. Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих право­вую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.

В правовом государстве суд выступает в роли независимого от какого-либо влияния органа, решающего споры о нарушенном праве. Судебная власть в Российской Федерации призвана спо­собствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним из элемен­тов которого является местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое государством.

В соответствии со статьей 46 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права мест­ного самоуправления:

а) органов государственной власти и государственных долж­ностных лиц;

б) органов местного самоуправления и должностных лиц мест­ного самоуправления;

в) предприятий, учреждений и организаций;

г) общественных объединений.

С такими исками в суд или арбитражный суд вправе обра­щаться не только органы и должностные лица местного самоуп­равления, но и граждане, проживающие на территории муници­пального образования.

Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муниципального образования в случае отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.

В некоторых случаях, прямо предусмотренных законом, орга­ны местного самоуправления могут обращаться в суд за защитой нарушенных прав граждан - жителей муниципального образо­вания. Так, в соответствии с Федеральным законом “О защите прав потребителей” органы местного самоуправления обращают­ся в суд в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей) с исками о признании действий продавца проти­воправными и прекращении этих действий.

Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является порядок признания недействительными решений орга­нов и должностных лиц местного самоуправления, предполагаю­щий, в частности, соответствующее решение суда по этому во­просу. Кроме того, именно заключение соответствующего суда субъекта Российской Федерации может являться основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом го­сударственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуп­равления.

2. Гарантией правовой защиты местного самоуправления яв­ляется обязательность решений, принятых путем прямого воле­изъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми, расположенными на террито­рии муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Статья 44 Федерального закона “Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации”, закрепляющая эту гарантию, устанавливает, что решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

При этом Закон предусматривает ответственность в соответ­ствии с действующим законодательством, которая наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов мест­ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ­ления.

3. Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должност­ным лицам. Эти обращения, в которых органы местного самоуп­равления и должностные лица местного самоуправления подни­мают вопросы защиты прав местного самоуправления, необходи­мости учета интересов муниципальных образований при реше­нии социально-экономических и иных вопросов, подлежат обяза­тельному рассмотрению. Органы и должностные лица местного самоуправления должны получить мотивированный ответ на свои обращения.

В целях организации постоянного взаимодействия федераль­ных органов исполнительной власти с органами местного самоуп­равления Правительство Российской Федерации приняло поста­новление “О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местно­го самоуправления” от 27 июня 1996 г." Такое взаимодействие служит, в частности, повышению качества разрабатываемых нор­мативных правовых актов по вопросам местного самоуправления. Согласно постановлению, федеральные органы исполнительной власти (перечень этих органов прилагается к постановлению) должны образовывать в пределах установленных штатной числен­ности и фонда заработной платы структурные подразделения по вопросам местного самоуправления либо возложить эти функции на действующие подразделения.

Органы местного самоуправления обращаются по вопросам своей деятельности также к предприятиям, учреждениям и орга­низациям, которые обязаны рассматривать эти обращения.

В целях большего учета интересов муниципальных образова­ний при законодательном регулировании субъектами Российской Федерации разнообразных вопросов регионального и местного

значения Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 45) на­деляет представительные органы местного самоуправления пра­вом законодательной инициативы в законодательном (представи­тельном) органе субъекта Российской Федерации.

4. Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятельностью соответствующих государственных органов, кото­рые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуп­равлении, права населения на местное самоуправление осущест­вляет прокуратура Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечиваю­щим реализацию государственной политики в области местного самоуправления, является Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, в струк­туре которого имеется Департамент по проблемам местного само­управления".

Значительная часть правовых актов по вопросам местного самоуправления принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в которых могут содержаться положения, ущемляющие или ограничивающие права местного самоуправления. Помимо органов прокуратуры, которые осу­ществляют надзор за исполнением законов органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации, важную функ­цию в этой сфере выполняет Министерство юстиции Российской Федерации. На Министерство юстиции Российской федерации возложено проведение юридической экспертизы

правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Рос­сийской федерации, в том числе и по вопросам местного самоуп­равления.

В случае несоответствия правового акта Конституции Россий­ской Федерации или федеральному закону Министерство юсти­ции Российской федерации представляет мотивированное заклю­чение в орган государственной власти субъекта Российской фе­дерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующие федеральные органы государственной власти.

Муниципальные образования имеют возможность отстаивать свои интересы по вопросам местного самоуправления в Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Феде­рации. Совет является консультативным органом при Президенте Российской Федерации. Его возглавляет Председатель Правитель­ства Российской Федерации. В состав Совета по местному само­управлению при Президенте Российской Федерации входят ру­ководители органов государственной власти Российской Федера­ции и ее субъектов, органов местного самоуправления, предста­вители союзов и ассоциаций местного самоуправления.

К основным задачам Совета относятся, в частности, подготов­ка для Президента Российской Федерации рекомендаций по осу­ществлению и корректировке государственной политики в облас­ти местного самоуправления, разработка для Президента Россий­ской Федерации предложений по обеспечению согласованного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции и органов местного самоуправления в ходе осуществления реформы местного самоуправления и т.д.

5. Правовая защита интересов и прав местного самоуправле­ния обеспечивается федеральными и региональными программа­ми развития местного самоуправления, принятие которых предус­матривает федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 4 и 5).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. утверждена Федеральная программа государст­венной поддержки местного самоуправления. Основными задача­ми Программы являются:

обеспечение разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления, создающей условия для выполнения его функций;

создание необходимых условий для формирования развитой системы местного самоуправления;

обеспечение постепенного перехода от централизованного го­сударственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного зна­чения;

отработка форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

обеспечение правовых, финансовых и ресурсных гарантии прав местного самоуправления".

Реализация данной Программы рассчитана на 1996-1998 гг. 6. Обеспечению правовой защиты местного самоуправления служит право муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциации. Главная цель таких объединений (общерос­сийских, региональных, межрегиональных) - координация дея­тельности муниципальных образований, более эффективное осу­ществление своих прав и интересов. Ассоциации и союзы мест­ного самоуправления подлежат регистрации в порядке, установ­ленном для некоммерческих организаций. Общероссийские объ­единения муниципальных образований участвуют в формирова­нии делегации Российской федерации в Конгрессе местных и региональных властей Европы, представляя интересы местного самоуправления в одной из палат Конгресса - Палате местных властей 2 .

Местное самоуправление самостоятельно. Это означает, что оно независимо, функционирует под свою ответственность. Всякое постороннее влияние, даже с согласия органа самоуправления, уже подрывает его основы, обесценивает содержательные свойства данного института. Однако самостоятельность эта существует в строго определенных границах. Никакими качествами государственного суверенитета местное самоуправление не обладает.

Во-первых, самостоятельность местного самоуправления осуществляется в пределах полномочий, которые предоставляются ему государством: представительными органами государства, издающими соответствующие законы, и исполнительными органами, которые вправе передавать какие-то полномочия по договору.

Во-вторых, государственные органы не просто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления вступают на путь нарушения законности. Исполнительные органы государства, на которых лежит обязанность проведения законов в жизнь, должны реагировать на случаи неисполнения законов. Судебные органы не только защищают местное самоуправление, но и применяют в отношении его санкции в случае нарушения законодательства.. Издание органом местного самоуправления, главой местного самоуправления или иным выборным должностным лицом местного самоуправления актов, идущих вразрез с требованиями законности, влечет для них серьезные последствия, вплоть до роспуска представительного органа местного самоуправления и прекращения полномочий соответствующего лица, осуществляемые компетентными органами в рамках установленной законом строгой процедуры.

В-третьих, государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, если речь идет об осуществлении переданных им государственными органами полномочий, если решается вопрос об использовании государственных средств, предоставленных под решение конкретной задачи. Только в таком контексте следует оценивать Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, согласно которому в его функции входит участие в работе органов местного самоуправления (при этом он имеет право направлять туда своих заместителей и сотрудников своего аппарата) Положение о полномочном представители Президента РФ в федеральных округах. - Указ Президента РФ от13.05.00. - № 849 // СЗ РФ 07.08.00. - № 32. Ст. 3330..

Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление как бы «отделено» от государства. И если, например, при Президенте создан Совет по местному самоуправлению, то его нельзя считать входящим в местное самоуправление. По той же причине не является органом местного самоуправления Союз российских городов. Кстати, никакое общественное общероссийское объединение не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, объединений муниципальных образований (советов, союзов, ассоциаций) субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, как либо ограничивать их деятельность. При этом следует учитывать, что система органов государственной власти субъектов Федерации создается субъектами Российской Федерации, которые образуют органы, осуществляющие в субъектах Федерации государственную власть Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева В.В. - Юрайт, 2003. Ст.77, 11.. Поэтому именно к субъектам Федерации обращено требование не включать органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Следует учитывать, что существуют системы, при которых одни и те же органы являются одновременно и государственными, и самоуправленческими. Однако ст. 12 Конституции исходит из другой позиции. Поэтому представляется правильной та доктринальная позиция, согласно которой субъекты местного самоуправления являются корпорациями публичного права, обладающими властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. Они входят в систему государственно-властных отношений, поскольку связаны с государственной властью функционально.

В практике формирования системы органов местного самоуправления возникает много вопросов. Например, требуется разъяснить, вправе ли выборные должностные лица местного самоуправления входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Можно, в частности, утверждать, что исходя из смысла ст. 12 в ее взаимосвязи со ст. 3, 10, 130-133 Конституции Российской Федерации, не допускается вхождение в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации выборного должностного лица местного самоуправления. В противном случае нарушаются конституционные принципы разделения властей, самостоятельности местного самоуправления, государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления законов, ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством. Однако вряд ли будет правильным переносить на местное самоуправление принципы организации государственной власти и, в частности, принцип разделения властей. Более того, вряд ли целесообразно порождать конфликты властей на уровне местного самоуправления. С правовой точки зрения ясно одно: Конституция этот вопрос не решает. Не решает его и закон, устанавливающий принципы местного самоуправления. Следовательно, решение вопроса можно отнеси к реализации местным самоуправлением принципа самостоятельности и решения вопроса под свою ответственность.

Положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. По смыслу ст. 130, 131, 132 и 133, Конституцией Российской Федерации и законом устанавливаются права и обязанности органов местного самоуправления. Согласно ст. 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 2), 5 (ч. 2), 12, 15 (ч. 1), 66 (чч. 1, 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева В.В. - Юрайт, 2003..

Муниципальные правовые акты, если они противоречат закону, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вообще виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должны разрешаться уставом муниципального образования. Однако возникающие здесь вопросы общесоциальны и поэтому оправдано включение принципиальных положений об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, участие органов государственной власти в реализации мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления допустимо. Но поскольку, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поскольку местное самоуправление самостоятельно, ни при каких условиях не допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.