Кто такой омбудсмен и что входит в его функции. Омбудсмен - кто это? Омбудсмен в России

Институт омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмана юстиции. Однако сам термин "омбудсман" появился в Швеции еще в XIII веке. Он имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово "омбудсман" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". Предполагают также, что корни компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов. Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсманы были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии омбудсман становится парламентским органом, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г.

Второй страной, где был введена должность омбудсмана, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с середины ХХ века этот институт стал распространяться и среди других стран мира – как в Европе, так и в других регионах.

Сегодня несколько десятков государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, возможностями, правовым статусом. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению.

Сама должность омбудсмана носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации – Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсман) – англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия).

В целом омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник – "омбудсман" – это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады". Другое международное определение института омбудсмана, содержащееся в литературе на эту тему: "государственная служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом".

Кроме того, стоит отметить, что в разных странах институт омбудсмана создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности "специализированных" омбудсманов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

В мировой практике известны три модели института омбудсмана, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. [подробнее см. 9] Эти три модели – следующие:

Исполнительный омбудсман . Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсману.

В России историческим предшественником института омбудсмана также были еще сохраняющиеся в ряде регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и "при губернаторе".

2. Независимый омбудсман . Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмана существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

Парламентский омбудсман . Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмана является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмана, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсман – дитя парламента Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Институт омбудсмана в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмана, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. По мнению австрийского омбудсмана, профессора, доктора права В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Итак, институт омбудсмана, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира. Сегодня, в результате крушения тоталитарных режимов, институт омбудсмана создается и во многих странах бывшего СССР и Восточной Европы, в том числе и в России.

Об актуальности и необходимости его появления уже говорилось ранее. Теперь остановимся на том, какое оформление он получил в государственно-правовой системе России, каков его статус и компетенция, а главное, какими реальными средствами воздействия на подконтрольных субъектов он обладает.

В мире за долгие годы развития института омбудсмена сложилась система специализированных омбудсменов. Родиной специализированных омбудсменов также является Швеция - Омбудсман по делам военнослужащих успешно функционировал до 1967 года.

Назначением института специализированного омбудсмена является защита отдельных групп граждан или контроль за определенными сферами общественной жизни. Наиболее широко представлены в мире омбудсмены:

• · по правам детей (Австрия, Израиль, Испания, Коста-Рика, Польша, Швеция, Финляндия, Россия и др.);
• · по правам военнослужащих (Германия, Израиль, Литва, Норвегия, Швеция, Украина);
• · по правам заключенных или исправительных учреждений (штаты США, Канада, Великобритания);
• · по правам национальных меньшинств - в Венгрии, Швеции.

В Канаде учреждена должность Уполномоченного по государственным языкам, осуществляющего контроль за деятельностью правительства по поддержанию институционального билингвизма;

• · по защите прав потребителей (Норвегия, Швеция, Финляндия);
• · по вопросам равноправия полов (Норвегия, Швеция);
• · по вопросам здравоохранения (Великобритания);
• · по вопросам охраны окружающей среды (Новая Зеландия, Намибия и др.);
• · по вопросам информации (Германия, Венгрия, Канада)
• · по правам национальных и этнических меньшинств (Венгрия.

При этом специализированные омбудсмены могут назначаться парламентами, президентом, органами исполнительной власти или действовать как общественные институты (школьные, университетские или корпоративные омбудсмены). Их деятельность может охватывать всю территорию государства, территорию субъекта федеративного государства, муниципального образования.

В России идея создания института специализированных омбудсменов витала с начала 90-х годов. Первая должность специализированного омбудсмена в РФ появилась на региональном уровне - Уполномоченный по правам военнослужащих в Алтайском крае в 1994 году. К сожалению, не удалось найти информации по данному институту ни в одном из возможных источников, в том числе, и в реестре государственных должностей и реестре должностей государственной гражданской службы Алтайского края, что говорит о нефункционировании данного института в настоящее время. Согласно ст.71 Конституции РФ вопросы, связанные с обороной и безопасностью находятся в исключительной компетенции РФ, следовательно, данный институт может быть учрежден только на федеральном уровне. Необходимо принятие федерального закона “Об Уполномоченном по правам военнослужащих в РФ”. Нарушение уставных взаимоотношений между военнослужащими, участившиеся случаи, связанные с гибелью солдат, социальные проблемы армии, требуют дополнительного контроля со стороны федерального омбудсмена в этой сфере. В зарубежных странах подобный институт действует исключительно на федеральном уровне, чем и объясняется невостребованность института в других регионах РФ, и его отмирание в Алтайском крае. Характерно, что в Германии отсутствует омбудсмен общей компетенции, а существует лишь федеральный специализированный военный омбудсмен - Уполномоченный Бундестага по правам военнослужащих.

Библиографическое описание:

Нестеров А.К. Институт омбудсмена [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия сайт

Во Франции и Швеции институт омбудсмена является важнейшей частью правовой системы, однако функционирует по разным моделям.

Во Франции действует исполнительный омбудсмен, который является непосредственно органом исполнительной власти, наделенный всеми соответствующими правами и полномочиями. В Швеции действует парламентская модель омбудсмена.

Омбудсмен является частью законодательной власти. Изучение особенностей омбудсмена в этих странах позволит адекватно перенять опыт по правовому регулированию работы института омбудсмена и предвидеть перспективы дальнейшего развития в России.

Понятие института омбудсмена

В современном мире все большее число политических институтов и практик не создаются исходно в конкретной стране, а передаются, переносятся из других стран. Однако типы такого переноса сильно различаются между собой, также как соотношение участвующих в этом переносе внутренних и внешних факторов. Хорошим примером для сравнительного изучения процессов переноса новых политических институтов является институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека), который возник в Швеции в начале позапрошлого века, а начиная с 60-х гг. века прошлого быстро распространился под различными названиями (защитник народа, комиссар по делам администрации, медиатор) по всему миру.

Очень важно рассмотреть понятие института омбудсмена, как правовой категории. Изучением данного вопроса занимались известные правоведы и юристы из разных стран мира.

Необходимо иметь четкое представление об институте омбудсмена и его основных особенностях. По словам Мартена Остинга "омбудсмен – это общественная должность, задача которой заключается в изучении поведения государственных организаций и их персонала при выполнении ими обязанностей в отношении членов общества и вынесении суждений об этих действиях. Исследования и возможное вмешательство омбудсмена нацелены, в отдельных случаях, на помощь в решении проблем во взаимоотношениях между гражданами и органами государственной власти. В рамках последующего контроля его анализ и возможные рекомендации частично нацелены на предотвращение возникновения подобных случаев в будущем" .

Омбудсмен – это защитник гражданских прав – охраняет как публичные, так и личные интересы, частную сферу жизни. Благодаря его деятельности нейтрализуется настороженное отношение граждан к администрации, восстанавливается и поддерживается их вера в справедливость власти. Даже незначительный урон, нанесенный личности, создает напряженность в ее взаимоотношениях с государством. Омбудсмен, являющийся "голосом разума и сознания", примиряет эти противоречия, поэтому восстановительный и политический эффекты деятельности омбудсмана являются весьма значительными.
(Грудцына Л. Ю.)

Общие черты института омбудсмена согласно Н.Ю.Хаманевой

Итак, институт омбудсмена в правовых системах демократических стран сумел стать важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью.

Предпосылки создания института омбудсмена в Европейских странах

Институт омбудсмена был создан в начале XIX столетия в Швеции. Он полчил широкое распространение после второй мировой войны в европейских странах и других регионах мира .

Среди факторов побудивших ввести должность омбудсменов в Европейских странах, таких как Швеция и Франция обычно выделяют те, которые нашли отражение на рисунке ниже.

В отличие от канцлера, омбудсмен юстиции выходил из-под опеки короля и становился подотчетен парламенту, который его избирал и которому он должен был представлять ежегодный доклад о своей деятельности, будучи в своей деятельности независимым и не подчиняющимся никому, кроме закона. В сферу его компетенции входил надзор за администрацией, юстицией и даже Церковью .

Важнейшим фактором, стимулирующим развитие института омбудсмена в Швеции и Франции, является то, что политические взгляды могут воспрепятствование справедливому рассмотрению жалоб о нарушении прав человека. В теории прав человека первенство политических норм перед правовыми создает почву тоталитарным режимами. Права человека являются ограничителем политической власти, выступают в качестве средства контроля за ее осуществлением.

Объединение в рамках концептуально единой и целостной службы нескольких независимых Омбудсменов, произошедшую в ходе вышеуказанных реформ, на практике породило серьезную проблему общего руководства и координации деятельности всех Омбудсменов. Необходимо отметить эволюцию подходов к решению этой проблемы: после реформы 1968 г. была учреждена должность Административного шефа, который помимо собственной сферы юрисдикции ведал вопросами организации и управления службы в целом, но после изменений внесенных в Конституцию парламентским Актом 1986 должность Административного шефа была упразднена и вместо этого из четырех Омбудсменов стал избираться Главный Омбудсмен, деятельность которого тем не менее ни в коей мере не ограничивает независимость трех других Омбудсменов .

Другой интересной тенденцией в эволюции государственной системы Швеции в 70–90 годы ХХ в., связанной с деятельностью института Омбудсмена Юстиции стало появление так называемых "правительственных" омбудсменов – должностных лиц, назначаемых правительством и ответственных за определенные наиболее проблемные области социальной и политической сферы.

Таким образом, шведскому омбудсмену предоставлены достаточно широкие полномочия по расследованию нарушений государственными органами и их должностными лицами прав граждан. Особенность шведского опыта омбудсмена состоит в том, что он имеет полномочия разбирать жалобы против судов, вплоть до вынесения обвинения в отношении членов Верховного суда. В настоящее время все парламентские уполномоченные работают с учетом условий, характерных для их стран, поэтому организация и способы функционирования института омбудсмена различны.

Начавшаяся в середине 70-х годов ХХ века третья волна демократизации, крушения авторитарных режимов и перехода к демократии выявила также важную роль института омбудсмена в повороте структур исполнительной власти от обслуживания интересов вождей и правящей верхушки к работе для блага большинства населения .

Институт омбудсмена оказался важным механизмом, способствующим этому переходу. С одной стороны это был важный институт вневедомственного государственного контроля, с другой стороны он помогал решению проблем простых граждан. Наконец, и сам он был в большинстве случаев чистой формой "власти авторитета", так как он не обладал характеристиками "власти силы". И само его наличие в системе властных институтов свидетельствовало и свидетельствует о желательном направлении эволюции государственного аппарата. Не случайно, что именно в пост-франкистской Испании институт омбудсмена получил название Защитника народа, которое быстро распространилось затем на всю Латинскую Америку .

Отдельно следует упомянуть об институте омбудсмена во Франции. Это обусловлено высоким уровнем успешности деятельности омбудсменов или как во Франции принято называть "медиаторов". Проблемы, на которых акцентирует свое внимание институт омбудсменов во Франции отражены на рисунке.

Функции института омбудсмена на примере Швеции и Франции

Важной функцией института омбудсмена, особенно в поставторитарных странах, стала функция "моста между обществом и властью", функция посредника, восстанавливающего связность социальной системы, разрывы между простым человеком и государственной машиной. Институт омбудсмена становится своеобразным "дружелюбным интерфейсом" государственного механизм .

При реализации такой функции крайне важным является конструктивное сотрудничество с общественными организациями, особенно с теми, которые так же, как и омбудсмен, защищают права простого человека, т.е. с правозащитными организациями.

В случае Швеции необходимы предварительные разъяснения отношений, существующих между правительством и администрацией.

Это один из основных факторов, определяющих сущность и функции омбудсмена. В Швеции наблюдается резкое разделение между политиками и администрацией. Есть две четко определенные группы: король, его советники и министры, с одной стороны, и администрация как таковая, с другой.

Что касается короля, то он как глава государства целиком остается вне всякого надзора со стороны омбудсмена юстиции, равно как и министры при принятии и осуществлении решений политического характера, которые, естественно, касаются администрации как общие указания для ее деятельности.

После долгой исторической борьбы с королевской властью чиновники добились надежного положения и несменяемости в должностях. Они располагают большой свободой действий под свою полную ответственность, и в этих условиях контроль со стороны омбудсмена становится совершенно необходимым п.

В Швеции компетенция омбудсмена охватывает всех должностных лиц и представителей государственной власти, наделенных ответственностью в силу своих обязанностей.

Подобная личная ответственность распространяется и на всех государственных служащих, подчиненных иерархическому порядку, работников учреждений, защищающих общественные интересы, а также на внештатных сотрудников.

На практике это длинное перечисление имеет вид предельно точного перечня.

С другой стороны, омбудсмен контролирует не только отношения администрируемый – чиновник, но и жалобы последнего в его внутренних отношениях с администрацией – чисто служебных внутренних проблемах, составляющих важную часть его деятельности.

Со временем сфера компетенции, изначально ограниченная центральной администрацией и ее служащими, существенно изменилась. В нее были включены служащие местной администрации.

Позднее комиссия Beckman решила вопрос, предложив включить в сферу надзора со стороны омбудсмена муниципальных чиновников, должностные обязанности которых предполагают принцип полной ответственности. На основе такого подхода Риксдаг принял закон от 24 мая 1957 года, изменивший статью 96 Конституции Швеции.

Таким образом, вне контроля омбудсмена остаются члены выборных муниципальных и общинных советов. В отличии от них, представители территориальных органов и члены муниципалитетов и ведомственных комиссий ему полностью поднадзорны, за исключением уже указанных лиц.

Наконец, следует также отметить, что действия омбудсмена юстиции распространяются на суды и Церковь. Хотя этот факт может показаться анахроничным и труднообъяснимым с точки зрения принципа разделения властей, на деле суды не стали из-за этого менее свободными и независимыми в своей деятельности.

В настоящее время омбудсмен контролирует прокуратуру, магистратов низшей юрисдикции, власти пенитенциарных заведений, а также полицию и вообще всю администрацию системы юстиции. Контроль более ограничен и тонок в отношении Верховного и Верховного административного судов, поскольку омбудсмен может критиковать лишь их судебные акты и только в случае вынесения явно несправедливого приговора, противоречащего формальным законам и фактам. При таких условиях члены Верховного суда оказываются практически вне критики.

Официальная государственная Церковь, то есть лютеранская, также считается по сути государственной службой, получая значительные бюджетные дотации. Поэтому и ее деятельность находится под надзором омбудсмена юстиции, разумеется, за исключением вопросов теологии .

Теперь следует определить, кто и каким образом имеет доступ к омбудсмену. Для этого прежде требуется уточнить, что проверка может быть начата омбудсменом двумя способами: по ходатайству стороны или по собственной инициативе.

Действия омбудсмена по собственной инициативе имеют немалое значение. Они могут предприниматься по итогам периодических инспекционных поездок, совершаемых во все административные, судебные и военные органы и учреждения по стране, или, например, просто после внимательного чтения газет.

Но основой деятельности омбудсмена юстиции является, без сомнения, удовлетворение представленных ему исков, то есть в связи с делами, начатыми по ходатайству стороны.

Во Франции медиатор рассматривает жалобы граждан, поданные через членов Парламента. После рассмотрения жалобы медиатор вправе предписать конкретному органу или должностному лицу выполнить вступившее в законную силу решение в установленный им срок, а также возбудить против них дисциплинарное производство или подать жалобу в суд, а также ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела. Однако, даже если медиатор признает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене оспариваемого административного акта. Он может направить в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необходимых мер для пресечения противоправной практики, а также зафиксировать это в своем ежегодном докладе, представляемом в Парламент.

Институт французского Посредника имеет особенности, которые заметно отличают его от подлинного института омбудсмена.

Для омбудсмена характерен статус парламентского уполномоченного, который контролирует администрацию при полной независимости своих суждений. Во французском же варианте статья 2 Закона от 3 января ясно устанавливает, что "Посредник назначается сроком на шесть лет указом Совета Министров". Таким образом, совершен поворот на 180 градусов. Отсюда – противодействие Национального собрания и Сената и критика общественности.

Назначаемый Посредник является не "защитником прав и свобод". Компетенция Посредника была разработана с целью обеспечить ее ограниченность – на основе материального понятия общественной службы. "Сфера расследований Посредника определяется не правовой природой или административной структурой учреждения, а тем, возложена ли на него функция общественной службы", заявил сам Посредник г-н Pinay в своем первом докладе20.

Здесь мы сталкиваемся с общим, а не специфическим, или "списочным", как в других странах, принципом определения компетенции омбудсмена. Понятие "общественной службы" при разграничении компетенции неопределенно, ибо в него можно включить деятельность, подпадающую под нормативы частного права и осуществляемую частными лицами, а также классические виды деятельности чиновников. Это дает основание ученым в этом случае вопросить: "На каком принципе будет основываться Посредник при определении того, возложена ли на частную организацию задача общественной службы?"

Два основных фактора определяют возможность проверки французским омбудсменом действий административного органа:

• государственный статус учреждения;
• функции общественной службы (как в административной сфере, так и в торгово-промышленной).

Посредник во Франции определил границы своей компетенции самостоятельно без опоры на законодательство. С учетом "традиционных концепций науки и юриспруденции" был сделан вывод о том, что деятельность общественной службы имеет место в случаях, когда данная организация "занимается удовлетворением потребностей, представляющих общий интерес, или когда осуществляется хотя бы частичный контроль администрации над данной организацией".

С другой стороны, очевидно, что в сферу компетенции Посредника входит деятельность как центральной, так и местной администрации, а также государственных учреждений и организаций, которым поручены задачи общественной службы

Тем не менее, в сфере его компетенции действует ряд ограничений. Прежде всего, должно иметь место нарушение права личности; иными словами, Посредник не вправе рассматривать иски общего характера или жалобы в отношении норм, лежащих в основе данного административного акта. Посредник вправе осуществлять надзор не за нормами, а только за актами, хотя и может предлагать министру или правительству важные, на его взгляд, нормативные изменения.

При всей деликатности вопроса об отношениях Посредника с органами правосудия, как удалось выяснить, все получаемые им жалобы – условно, разумеется, – группируются вокруг следующих моментов:

• материальная ошибка;
• формальный недостаток;
• прочие.

Как бы то ни было, Посредник соглашается вмешаться в подобные дела по существу только в двух случаях:

1. если судебное разбирательство, невзирая на условия жизни, состояние здоровья или возраст заявителя, чрезмерно затягивается;
2. если при изучении дела обнаруживаются уловки администрации, в частности, ее обращение в суд исключительно для задержки решения.

Понятно, что ни под каким предлогом эти действия не должны препятствовать деятельности судьи. Если это так, Посредник должен немедленно их прекратить.

Это, правда, не лишает Посредника возможности, не вдаваясь в существо представленного суду дела, рассматривать жалобы в отношении лиц, участвующих в отправлении правосудия.

Здесь следует отметить эффективность вмешательства Посредника при выявлении медлительности органов административной юстиции. Уместен пример с задержкой в рассмотрении жалоб, поданных в связи с банкротством одного банковского учреждения в Ницце. Посредник, пользуясь предусмотренной законом возможностью выхода на заместителя председателя Государственного совета, поинтересовался обстоятельствами дела и выяснил, что, действительно, общее число заявителей составляло 250 человек – при неравнозначности требований, но что суд в самом деле был загружен работой из-за вскрывшихся спекуляций на Лазурном берегу.

После уточнения всех сопутствующих обстоятельств о факте была извещена инспекция органов административной юстиции.

Тем не менее реформа 1976 года учла эти настроения и разрешила Посреднику направлять рекомендации в адрес причастного к делу органа, а также содействовать ускорению исполнения приговоров.

И наконец, вне компетенции Посредника также находится все, что касается деятельности различных действующих во Франции церквей.

Полномочия и права, которыми наделен Посредник, установлены в статьях 9 и 14 Закона.

В целом, очевидно, что возможности французского омбудсмана в этой области гораздо скромнее тех, что предусматриваются "классической" моделью.

Сразу бросается в глаза, что Посредник не вправе действовать по собственной инициативе. Кроме того, он не может продолжать расследование, если жалобу, по которой оно было начато, отзовут. Потенциальная область его деятельности, таким образом, значительно сокращается.

Следует отметить, что признанной за Посредником функции оказания консультативной помощи правительству все эти права, за исключением двух последних, вполне соответствуют.

Правовые проблемы института омбудсмена на примере Швеции и Франции

В Швеции институт омбудсмена имеет не только долгую историю, но и прочную правовую основу, но совершенствовании нуждается сама схема работы с жалобами. Так в Швеции в соответствии с Конституцией омбудсмены юстиции в не обязаны требовать представления доказательств в подтверждение поданной жалобы, но, как правило, они просят представить максимально возможное количество документов и достоверных сведений, помогающих определить обоснованность заявления. В нем обязательно должны быть имя и адрес заявителя и его подпись.

Статья 7 Инструкции № 928 от 29 декабря 1967 года четко поясняет: "Жалобы надлежит подавать в письменном виде. Если заявитель располагает документом, имеющим значение для прояснения дела, он обязан присовокупить его к жалобе.

Лицо, находящееся в местах принудительного содержания, вправе направить жалобу омбудсменам независимо от ограничений его права на отправку писем или иных документов.

Секретариат обязан выдавать по требованию заявителя подтверждение о получении его жалобы" .

Однако, несмотря на гибкий подход к данному вопросу, омбудсмен принимает не все жалобы, так как порой еще не исчерпана возможность обжалования в высший административный или компетентный орган, включая самого канцлера юстиции, о чем омбудсмен юстиции сообщает заявителю, либо сам передает жалобу в другой орган.

Во Франции к основным проблемам правового регулирования института омбудсмена относиться колизионность законодательства. Так, "министры и все представители органов государственной власти обязаны оказывать Посреднику содействие в его работе", – гласит статья 12 Закона. Но из ее второго параграфа вытекает, что указанные министры и выше стоящие власти также должны давать подчиненным чиновникам разрешение на дачу показаний или письменных ответов на вопросы Посредника.

Внутренняя иерархия администрации может стать непреодолимым препятствием на пути расследования. Посредник не обладает здесь даже правом вызвать обычного следователя.

Запрет вышестоящего начальника на дачу показаний его подчиненными может свести на нет работу Посредника. Правда, тогда и вся ответственность переносится на министра. Но это не имеет практически никакого значения, так как отвечать он должен перед парламентом, а парламентское большинство сделает все возможное, чтобы "прикрыть" "своего" министра. О заявителе в этом случае не заботятся .

Важной правовой проблемой института медиаторов или Посредников во Франции является тот факт, что при всей деликатности вопроса об отношениях Посредника с органами правосудия, как удалось выяснить, все получаемые им жалобы – условно, разумеется, – группируются вокруг следующих моментов:

• отказ в отправлении правосудия;
• материальная ошибка;
• формальный недостаток;
• несправедливое положение в законодательстве;
• уголовное дело, скрытое за гражданским;
• прочие.

С учетом закона кажется очевидным, что Посредник должен безоговорочно отклонять все подобные жалобы. Однако в его докладе 1974 года говорится: "Как мы знаем, согласно положениям статьи 11 Закона от 3 января 1973 года эти заявления априорно неприемлемы. Однако интерес, который представляют отдельные поднятые в них проблемы, заставил Посредника начать по делу расследование или, по крайней мере, не применять к ним обычной формулы отказа в принятии" .

Это вовсе не означает вмешательства Посредника в работу судов, что было бы немыслимо. Просто, основываясь на том, что администрация юстиции также является разновидностью общественной службы, и на беглом изучении дела, Посредник указывает заявителю, какие иные средства воздействия на правосудие им еще не использованы, в частности, вероятно, по незнанию. Таким образом, он косвенно содействует более эффективному отправлению правосудия.

К сожалению, в настоящее время все недостатки, что заметил Посредник в работе французской администрации из достойного критики, сводится к следующему: формализм, неудовлетворительный прием посетителей в государственных учреждениях, пассивное отношение или оставление без ответа обращений граждан, излишняя увлеченность буквой закона, медлительность при выполнении судебных решений, задержки при внедрении дополнительных нормативов в отдельные законы и, наконец, самый частый и классический недостаток – ошибки.

Именно поэтому во Франции отмечается острая необходимость реформирования правовой базы института омбудсмена.

Эффективность института омбудсмена на примере Швеции и Франции

Институт омбудсмена называют "магистратурой убеждения", поскольку он использует "оружие" гласности, критики и убеждения. Его философия предполагает, что благородная цель деятельности омбудсменов – устранение административного насилия, произвола и бессердечия – не может достигаться принудительными мерами.

В крайнем случае, неудачная попытка убедить администрацию в необходимости исправить акт или решение будет отражена в ежегодном докладе парламенту, а если речь идет о срочном или серьезном вопросе, то в специальном докладе. Парламент решит, какие меры необходимы.

Ежегодный доклад парламенту является еще одной, очень важной формой реагирования омбудсмена на выявленные нарушения.

Эффективность усилий омбудсмена во многом определяется тем, что чиновник боится попасть в его ежегодный доклад и уже это само по себе заставляет его прислушиваться к рекомендациям омбудсмена. "Публикация ежегодного доклада вызывает расстройство желудка у центрального правительства и местных властей".

Главная задача Омбудсменов в Швеции состоит в том, чтобы удостовериться, что чиновники правительства, местных органов власти и судов добросовестно исполняют законы Швеции. Основная работа омбудсменов – работа с жалобами граждан. Жалоба может быть направлена Омбудсмену юстиции любым человеком, который считает, что в отношении него представителями органов власти были допущены нарушения закона, независимо от возраста и гражданства. Жалобы не рассматриваются, если заявители сообщают в них о событиях, которые произошли более двух лет назад.

Ежегодно омбудсмены получают 5-7 тысяч жалоб, из них всего 10-15% рассматриваются по существу, остальные не относятся по закону к компетенции омбудсмена либо не соблюдена процедура подачи жалобы. Чаще всего поступают жалобы на социальные службы, чиновников пенитенциарной системы, на нарушение права на информацию, на свободу слова государственных служащих. Жалоба должна быть подана в письменной форме, подписана заявителем. Личный прием граждан Омбудсмены юстиции не ведут. Все жалобы предварительно на определенный период выкладываются в доступном для любого гражданина месте для всеобщего обозрения. Таким образом, все жалобы, становятся официальными документами, следовательно, открыты и доступны для ознакомления любыми лицами. Все жалобы регистрируются, обрабатываются, кодируются. Следователь, которому направлена жалоба на рассмотрение, прежде чем представить заключение по жалобе Омбудсмену, обсуждает план действий по жалобе с руководителем подотдела. Окончательное решение подписывается лично омбудсменом.

Изучив особенности института омбудсмена во Франции, необходимо подчеркнуть его успешность. Институт омбудсмена во Франции делает акцент на трех главных аспектах, которые отражены на рисунке.

В отличии от Франции, в Швеции граждане имеют более прямой и достаточно легкий доступ к омбудсмену. Во Франции используют "парламентский фильтр". Данный термин обозначает что омбудсмен получает жалобы и обращения граждан от парламентариев. Мировая практика, особенно последних десятилетий, подтвердила важность и достаточную эффективность института омбудсмена как одной из важных конституционных гарантий прав и свобод граждан.

Литература

1. Мартен Остинг Защита целостности и независимости института Омбудсмана: глобальные перспективы. Сборник Омбудсманы мира / Под ред. С.Ш. Рашидовой, М. Енча, Ф.Х. Бакаева, М.А. Тиллабаева, М.Н. Усманова, Н. Хайдаровой – Ташкент: Государственное научное издательство "Узбекистон миллий энциклопедияси", 2006
2. Омбудсмен как защитник фундаментальных личных прав (Новая Зеландия – Великобритания – Канада – Австралия). Учебное пособие / Бойцова В.В. – Тверь: Изд-во Твер. ун-та, 1994
3. Хиль-Роблес, А. (Альваро).Парламентский контроль за администрацией:Институт омбудсмана /А. Хиль-Роблес; Пер. с исп. А. Казачкова. –М::Ad Marginem,1997
4. Лохматов Е.А. Генезис и эволюция института Омбудсмена в Швеции // Государство и право: теория и практика: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 4 / отв. ред. В. П. Прокопьев. Калининград: Изд во РГУ им. И. Канта, 2005.
5. Симановский С. И. Институт омбудсмена и его роль в политической системе общества // Весник БДУ. Сер. 3. 2013. No 1
6. История возникновения и деятельности европейского института омбудсмана // http://www.saratov.gov.ru/government/organs/ombudsman/intotherstr/detail.php?ID=15965
7. Тимофеев, Максим Тимофеевич Конституционно-правовой институт омбудсмана в странах англосаксонской правовой семьи (На примере Соединенного Королевства и Республики Ирландии): Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 – Москва, 2005
8. Бойцов В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Норма, 2006.
9. Малько А.В. Конституционное право зарубежных стран – М.: Норма, 2006

Институт омбудсмена или государственного правозащитника, выступающего в роли своеобразного адвоката общества перед государством, возник как один из важных механизмов общественного контроля над тем, как государство соблюдает свои обязательства в сфере прав и свобод человека.

Родиной института омбудсмена по праву считается Швеция, где еще в XIII веке омбудсменом назывался человек, который избирался для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Со шведского языка слово «омбудсмен» переводится как «поверенный», «доверенное лицо». Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсмены были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии, омбудсмен стал осуществлять надзор за администрацией от имени парламента, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г.

Второй страной, где была введена должность омбудсмена, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с середины XX века этот институт стал распространяться и среди других стран мира - как в Европе, так и в других регионах.

Именно после Второй мировой войны стало очевидно, что без гарантий соблюдения прав человека невозможно существование стабильной демократии. С другой стороны, вне демократии нет и не может быть соблюдения и действенной защиты прав человека. Это два взаимосвязанных и взаимозависимых понятия, и именно поэтому демократическому государству необходим такой институт как омбудсмен, являющийся стабилизационным фактором и гарантом эффективного функционирования демократической системы.

Особая потребность в этом институте появляется тогда, когда существующие государственные структуры зачастую лишь имитируют реализацию заложенных в Конституции и законах правозащитных положений, и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Сегодня более чем в ста странах мира существуют уполномоченные по правам человека. Опыт их работы в странах Восточной Европы (Польше, Венгрии, Румынии, Словении и др.) показывает, что данные структуры возлагают на себя роль посредника между государственной властью и обществом в деле защиты прав человека, способствуют созданию демократического правового государства и развитию правосознания граждан и должностных лиц.

Становление института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - одно из важнейших достижений демократических реформ в нашей стране. Правовая основа института уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в России была заложена Декларацией прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 г. Следующим шагом по введению должности российского уполномоченного (омбудсмена) стали статьи 45 и 103 Конституции РФ (принятой в 1993 г.). Статья 45 Конституции гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в РФ, а статья 103 наделяет парламент правом назначения на должность и освобождения от должности уполномоченного по правам человека. Дополнительным стимулом к правовому оформлению статуса уполномоченного стало Заключение Страсбурга по заявке России на вступление в Совет Европы, сделанное в январе 1996 года. Его п. V, в частности, гласил: «ожидается, что будет принят соответствующий стандартам Совета Европы новый закон о роли, деятельности и организации Бюро уполномоченного по правам человека».

Еще до того, как закон об уполномоченном был принят, Государственная Дума в рамках межфракционного соглашения возложила обязанности уполномоченного на известного правозащитника С.А.Ковалева. Он был назначен 17 января 1994 года и освобожден от должности 10 марта 1995 года.​

После всех процедур согласования, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят Государственной Думой 25 декабря 1996 года и подписан Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года. Закон официально вступил в силу 4 марта 1997 года.

Закон определяет статус уполномоченного, его компетенцию и порядок назначения и освобождения от должности и предусматривает независимость и неподотчетность уполномоченного каким-либо государственным органам и должностным лицам. Законом также предусматривается учреждение региональных уполномоченных в субъектах федерации.

В целом, институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации служит своеобразным связующим мостом между властью и обществом, поскольку он разрешает конфликты государственных и индивидуальных интересов, выравнивает «баланс сил» государства и общества в области защиты прав и свобод. В то же время, уполномоченный не претендует на то, чтобы заменить собой традиционные органы и механизмы контроля. Основа его работы - критическое сотрудничество с органами власти различных уровней. Уполномоченный противостоит попыткам подорвать или исказить правовой характер государства.

Другая важная задача уполномоченного - правовое просвещение. Зачастую, права человека в России нарушаются потому, что о своих правах люди попросту мало осведомлены. Одна из основных стратегических целей уполномоченного заключается в том, чтобы граждане в отношениях с властями могли более ясно, четко и с достоинством отстаивать свои права, а власти вынуждены были с этим считаться.

В мае 1998 года Государственная Дума РФ назначила уполномоченным по правам человека в России О.О.Миронова. Доктор юридических наук, профессор Миронов стал первым юристом, занимавшим пост уполномоченного по правам человека в России. Миронову в короткие сроки удалось буквально с нуля организовать деятельность аппарата уполномоченного и наладить его активную работу.

Преемником О.О.Миронова в 2004 году стал В.П.Лукин, доктор исторических наук, бывший Чрезвычайный и Полномочный Посол России в США. По предложению Президента РФ, Лукин был повторно назначен на должность уполномоченного в 2009 году. В связи с истечением срока полномочий покинул пост в начале 2014 года.

18 марта 2014 года на должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации назначена Э.А. Памфилова.

Памфилова - известный российский политический, государственный и общественный деятель, в прошлом министр социальной защиты населения в правительствах Егора Гайдара и Виктора Черномырдина (1991−1994) и председатель Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека (2004−2010). Освобождена от должности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с 28 марта 2016 года.

22 апреля 2016 года депутаты Государственной думы проголосовали за назначение Т.Н. Москальковой на пост Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Татьяна Москалькова — доктор юридических и философских наук, профессор, ​заслуженный юрист РФ, генерал-майор МВД в отставке. С декабря 2007 года по апрель 2016 года являлась депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, заместителем председателя Комитета по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками. Занимала пост председателя Комиссии по законодательству и регламенту Парламентского собрания Союзного государства России и Беларуси, координатором российско-эстонских межпарламентских связей.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

омбудсмен право свобода полномочие

Введение

Список используемых источников

Введение

Актуальность исследования конституционно-правового статуса института омбудсмена обусловливается его особым местом в системе гарантий прав и свобод человека и гражданина в современных демократических правовых государствах. Специфика конституционно-правового статуса этого института позволяет ему, во-первых, выступать особым элементом механизма защиты прав человека и гражданина, способствующим восстановлению нарушенных индивидуальных прав, во-вторых, служить дополнительным средством парламентского контроля над исполнительной властью. Таким образом, две базовые ценности политической демократической теории, - права человека и ответственность власти - выступают системообразующими факторами деятельности института омбудсмена. По сути, решением этих взаимосвязанных задач обосновывается целесообразность создания рассматриваемого института.

Целю курсовой работы является анализ содержания и особенностей конституционно-правового регулирования института омбудсмена в зарубежных странах, в установлении специфики развития института и основных тенденций его эволюции, а также в выявлении позитивного опыта, который может быть применен в условиях российской действительности.

Исходя из этой цели вытекают следующие задачи:

Рассмотреть историю возникновения института омбудсмена.

Рассмотреть этапы развития института омбудсмена в зарубежных странах.

Определить понятие и сущность института омбудсмена.

Проанализировать сферу компетенции омбудсмена.

Определить особенности функционирование различных моделей института омбудсмена в зарубежных странах.

1. История создания и развития института омбудсмена в зарубежных странах

1.1 История создания института омбудсмена

В мировой практике институт омбудсмена занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищающих права личности. Его содержание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми.

Впервые институт омбудсмена возник в Швеции в 1809 г. Само слово «омбудсмен» в Швеции имеет несколько значений: представитель, агент, делегат, адвокат, опекун или любое иное лицо, уполномоченное кем-либо действовать от их имени. Это слово имеет немецкое происхождение, оно обозначало в ранний период развития германских племен лицо, избираемое для сбора денежной пени за убийство с преступников от имени пострадавшей стороны.

По другим данным, это слово имеет датские корни и в переводе с датского означает «несущий весть». В государственном устройстве Швеции в XVI--XVII веках омбудсмены осуществляли контрольные функции королевской власти по отношению к провинциальным судебным чиновникам.

Исторически первой вехой в истории института в Швеции (и, соответственно, во всем мире) является возникшая в XVI веке фигура Главного Сенешаля («drotsen»), основная задача которого определена в Конституции 1960 г.: «Исторически и до сих пор в обязанности Сенешаля входит осуществление от имени верховной власти короля, деятельностью и отправлением правосудия в королевстве». Право прямого воздействия на судебного чиновника, вплоть до его обвинения в суде, было возложено с 1683 г. на General Richz Schultz. Таким образом, в Швеции контроль судебной власти со стороны власти королевской был достаточно развит.

Следующим шагом в направлении создания интересующего нас института стали действия короля Карла XII по реформированию своей администрации и распространению контрольных функций на структуры своего правительства. Как известно, после разгрома под Полтавой Карл XII в течение ряда лет находился в Стамбуле, сначала как гость и союзник турецкого султана, а затем фактически в положении его пленника. За время длительного отсутствия короля система управления пришла в упадок, и в качестве одной из мер наведения порядка король издает (находясь еще в Стамбуле) Указ от 26 октября 1713 г. об учреждении Konungens Hogsta Ombudsmanen. По замыслу Карла XII это был только первый шаг -- после выделения из существовавшей службы надзора Королевского омбудсмана, который дол жен был руководить местными омбудсманами, должны были быть созданы еще пять структур, руководимых омбудсротами. Однако был создан только пост Королевского омбудсмена юстиции. Этот чинов ник высшего ранга, который с 1719 г. получил звание Justitie-Kansler (канцлера юстиции), к прежним полномочиям по контролю судейского корпуса получил также широкие полномочия по контролю и вмешательству в дела королевской администрации и правосудия.

То обстоятельство, что этот Указ был издан во время длительного нахождения Карла XII при дворе турецкого султана, дало основание некоторым исследователям предположить, что при введении поста Королевского омбудсмена был использован и опыт мухтасиба, назначаемого султаном высшего чиновника, следящего за выполнением мусульманами законов шариата. В пользу такой гипотезы свидетельствует и название института омбудсмена в современном Пакистане -- Верховный мухтасиб.

После смерти Карла XII канцлера юстиции назначал король, а отчитывался он о своей деятельности -- перед Рикстагом. Так как Рикстаг собирался нерегулярно, позиции Омбудсмена усиливались, в период между сессиями он осуществлял подлинный парламентский надзор за королем и его чиновниками. Более того, в период 1766-1772 гг. Рикстаг получил и право назначения канцлера юстиции. В 1772 г. Густав III принял новую Конституцию. После убийства Густава III Рикстаг вновь обрел пол ноту власти и провозгласил Конституцию 1809 г.

По Конституции 1809 г. введен институт Justitie Ombudsmanen (Омбудсмена юстиции). Он был отделен от канцлера юстиции, по-прежнему подчиненного королю и являющегося его чиновником. Омбудсмен юстиции назначался шведским парламентом и был ему подотчетен. Он был уполномочен надзирать за судами и административными органами, возбуждать судебное производство против лиц, совершивших незаконные акты при исполнении служебных обязанностей или не выполнявших должным образом своих обязанностей. В соответствии с Конституцией, должность омбудсмена должно занимать лицо, пользующееся широкой известностью и уважением в обществе, омбудсмен юстиции избирается на четыре года, т. е его срок на один год дольше, чем срок избрания парламента. Действуя полностью самостоятельно, омбудсмен, тем не менее, поддерживает постоянные отношения со специальным комитетом парламента, который находится в курсе его действий. Омбудсмен по закону может быть освобожден раньше своего срока парламентом по ходатайству профильного комитета, однако с 1908 г. не было ни одного случая досрочного его освобождения.

Омбудсмен исходно занимал высокое положение в государственной системе Швеции. Его жалование было равно окладу судьи Верховного суда. Достаточно высок был и его иммунитет -- только Конституционный комитет Рикстага мог принимать решение о его уголовном преследовании. Законодательно закрепленное высокое положение подкреплялось и высоким личным авторитетом человека, занимавшего эту должность. Так, первым омбудсменом Швеции (и соответственно первым парламентским омбудсменом в мире) стал в 1810 г. председатель Конституционного комитета парламента и лидер Конституционной партии Швеции Ларе Август Маннергейм.

Стоит отметить, что первый омбудсмен не был по профессии юристом, однако его опыт общественной и политической жизни дал ему необходимые знания и авторитет для исполнения этой должности. Далее в основном омбудсмены юстиции избирались из числа высококвалифицированных и не причастных к политике юристов, как правило, из числа судей. Только несколько человек, причем все -- в XIX веке, были депутатами парламента. Главными источниками получения информации о нарушении чиновниками своих обязанностей служили жалобы жителей Швеции, а также инспектирование государственных органов власти. В случае при знания жалобы обоснованной Омбудсмен Швеции мог начать расследование, в ходе которого он вправе запрашивать материалы по данному делу и требовать от должностных лиц, чьи действия он проверяет, предоставления всех сведений, которые он сочтет необходимыми. По окончании расследования, в случае подтверждения правоты заявителя, омбудсмен вправе: подать в суд на должностное лицо, чья деятельность проверялась, предупредить его без предъявления обвинения в уголовном порядке, направить ему не предусматривающие никаких санкций рекомендации и предложения по улучшению работы. Обратиться в парламент или правительство с предложениями о совершенствовании законодательства или подзаконных актов.

Следует отметить, что после создания института омбудсмена юстиции в 1810 г. должность канцлера юстиции не была упразднена. Назначаемый королем пожизненно, канцлер юстиции Швеции существует и в наши дни. Не неся ответственности перед каким-либо министром, он фактически полностью независим. В первые десятилетия деятельности шведского Омбудсмена число жалоб и обращений к нему было достаточно небольшим -- по 70-100 жалоб в год, и он вполне справлялся с ними. Однако в начале XX века Швеция, как и остальные европейские страны, столкнулась с процессом расширения деятельности администрации и ее вмешательства в различные сферы жизни. Первая мировая война, рост числа военнослужащих и проблем, связанных как с управлением армией, так и с нарушениями прав военнослужащих, привели к появлению в стране второго омбудсмена -- омбудсмена по делам военнослужащих, или военного омбудсмена. Были внесены необходимые изменения в Конституцию и законы, и 19 мая 1915 г. институт военного омбудсмена обрел юридический статус. Таким образом, были реализованы предложения ряда депутатов Рикстага, которые требовали, чтобы институт омбудсмена юстиции был представлен несколькими лицами или даже являлся сложносоставным. Для военного омбудсмена не требовалось обладание знаниями профессионального военного эксперта, и он не имел права вмешиваться в специальные вопросы обороны. Его полномочия были строго невоенными, а цель его института -- укрепление доверия жителей к организации обороны и армии как таковой. Это достигалось, гарантией справедливого рассмотрения жалоб. Первым омбудсменом по делам военнослужащих стал районный судья Аксель Остиргрин. Выбор лица такого уровня был связан с желанием властей предотвратить назначение на этот пост активного политического лидера.

Процедура назначения и характер деятельности нового института в основных чертах были аналогичны омбудсмену юстиции. Швеция стала родиной не только первого парламентского омбудсмена общего профиля, но и первого специального омбудсмена. Институт омбудсмена по делам военнослужащих успешно действо вал вплоть до 1967 г., когда был возрожден принцип органического единства, но при этом были определены три различные сферы деятельности, каждая из которых контролировалась отдельным омбудсменом. Иначе говоря, на одной должности находились три лица, каждое из которых носило звание Омбудсмена юстиции.

На этом процесс трансформации института омбудсмена юстиции не закончился. Количество жалоб и обращений продолжало расти. Так, в 1973 г. было зарегистрировано уже около 3700 жалоб в офис омбудсменов. В 1975 г. вступила в силу новая Конституция Швеции, в соответствии с которой в стране совместно работают уже четыре омбудсмена юстиции. К ним вскоре добавились еще ряд специальных омбудсменов, назначаемых не парламентом, а правительством, а также общественный омбудсмен (Омбудсмен по делам прессы).

В XX веке после второй мировой войны институт омбудсмена стремительно завоевывает популярность в разных странах мира. Сегодня аналогичный институт имеют в своей государственно-правовой системе около ста государств мира. Второй страной, где была введена должность омбудсмена, стала Финляндия (Конституция 1919 года), где он так же, как и в Швеции, сосуществует с канцлером юстиции. С середины ХХ века этот институт приобрел большую популярность и в других странах мира.

Так, в Дании подобный институт был учрежден в 1953 г. в ходе конституционной реформы. Именно датская модель получила наибольшее признание в мире, благодаря тому, что датская правовая система ближе англо-американской и европейской континентальной правовой культуре. «В Норвегии первоначально была введена должность военного омбудсмена (1952 г.), но в дальнейшем - с 1962 г. - соответствующий орган был создан для контроля за деятельностью гражданской администрации. Далее идея омбудсмена из северных (Скандинавских) стран распространилась во многих других государствах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании.

На основе датской модели в 1962 г. этот институт был создан в Новой Зеландии, воспринявшей его первой среди англоязычных стран. Накопленный опыт института омбудсмена был изучен в странах обычного права. Уже в 1967 г. в Великобритании принимается Закон об образовании аналогичного института. Он получил название Парламентского уполномоченного по делам администрации (Parliamentary Commissioner for Administration). В том же году, что и Великобритании, омбудсман был учрежден в ряде провинций Канады, а к 1977 г. он существовал уже во всех провинциях (при том, что на федеральном уровне омбудсмена "общей компетенции" нет, однако, созданы два отраслевых омбудсмена - уполномоченный по вопросам государственных языков с 1969 г. и следователь по делам исправительных учреждений с 1973 г.). Постепенно происходило становление этого института в Австралии. Так, в Западной Австралии служба омбудсмена была введена в 1971 г., в Южной - в 1972 г., в Виктории - в 1973 г. Как и в Канаде, идея введения федерального омбудсмена не получила признания и в США, однако там возникли свои омбудсмены различного типа в ряде штатов: Гавайи (1969), Небраска (1971), Айова (1972), Аляска (1975), Нью-Джерси (1974), Аризона (1996) и др. Вместе с тем, в США возник и целый ряд так называемых "псевдоомбудсменов" (или "исполнительых омбудсменов"), которые имели мало общего с первоначальной моделью, поскольку назначались губернатором штата. Также омбудсмены появились и в ряде городов: Дейтон (Огайо), Эри (Пенсильвания) и др.

В Испании, где по Конституции 1978 г., восстановившей парламентский демократический строй, и принятому в соответствии с ней в 1981 г. Органическому закону, был учрежден институт омбудсмена - Народного защитника (Defensor del Pueblo). Это было одним из наиболее удачных государственно-правовых нововведений на этапе перехода от режима Франко к демократии. Причем, испанцами была избрана "сильная" модель института омбудсмене, приближенная к классическому шведскому образцу с некоторыми дополнительными полномочиями. Именно по испанской модели стал впоследствии создаваться институт омбудсмене (Народного защитника) в государствах Латинской Америки, где этот процесс также был частью процессов демократизации и перехода к свободному рынку. Сегодня этот институт существует в Мексике, Колумбии, Эквадоре, Перу, Боливии, Аргентине, Венесуэле, Чили и др., а также в странах Карибского бассейна.

Различные виды омбудсменов известны Швейцарии, Бельгии, Италии, Франции, ФРГ, Австрии. Институт омбудсмене создан в Нидерландах, Японии, Ирландии, Египте, Австралии, Израиле, Индии, на Кипре, а также во множестве развивающихся стран - Гайана, Маврикий, Острова Фиджи и др. Первым омбудсменом в Восточной Европе был польский Уполномоченный по правам граждан, начавший свою деятельность с 1988 г., а годом позже омбудсмен был учрежден в Венгрии. С 1990 г. аналогичная служба появилась в Хорватии, с 1993 г. - в Румынии, с 1994 г. - в Литве, а также других странах.

1.2 Этапы развития института омбудсмена

Предпосылки возникновения интереса к старому скандинавскому институту омбудсмена и столь широкого его распространения во многом схожи во всех странах, учредивших этот институт. Во всех случаях это была слабость существующих механизмов контроля за деятельностью администрации, различающаяся в разных странах степенью такой слабости, масштабами бесконтрольного произвола чиновников и потребностью и готовностью общества поставить ему заслон. Когда скандинавский институт омбудсмена стал распространяться в странах "классических демократий", в этих государствах уже существовали старые отлаженные механизмы, позволяющие гражданам контролировать деятельность государственной администрации. Эти "три кита" - судебный контроль, парламентский контроль и общественный контроль, в том числе через независимые средства массовой информации. Сюда же можно отнести и внутренний контроль самих административных органов. Однако, при ближайшем рассмотрении, все эти традиционные инструменты оказывались недостаточно эффективны, не позволяли гражданину чувствовать себя в полной мере защищенным от административного произвола. Этому способствовало и начавшееся после Второй мировой войны и постоянно растущее проникновение государства во все сферы жизни общества, расширение административной активности государства, рост государственного регулирования, что приводит к умалению роли законодательной власти и упрочению позиции административного аппарата.

Как следствие этих процессов, гражданин действительно чувствовал себя все более беззащитным перед безличной государственной машиной (этим современным Левиафаном), все менее способным ей противостоять. Гражданин, права которого попираются, нарушаются или игнорируются, даже при наличии возможности не всегда готов ввязаться в сложную, длительную и дорогостоящую борьбу с администрацией. Незнание законов и благоговейный страх перед юстицией ведет к тому, что во множестве случаев огромное число граждан стоически - пусть и, впадая порой в отчаяние - терпит абсолютно недопустимые административные нарушения.

Невысокой оказывается эффективность парламентского контроля в форме депутатских запросов и парламентских комиссий, а судебная процедура кажется длительной, дорогой и сложной. Таким образом, потребность в институте омбудсмена возникла тогда, когда наступило осознание того, что на данном этапе развития существующие институты оказались неспособны решать возложенные на них контрольные задачи в отношении государственной администрации и возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Это и вызвало к жизни идею дополнить существующую систему гарантий прав граждан новым элементом, которым и стал институт омбудсмена. С другой стороны, идея введения института омбудсмена в поставторитарных и посттоталитарных государствах возникает в гораздо более неблагоприятных условиях - при практически полном отсутствии или крайне слабом развитии иных контрольных механизмов. Отсутствует независимый суд, значение парламента крайне низко, средства массовой информации находятся под серьезным государственным давлением, государственный аппарат отличается высокой коррумпированностью и закрытостью от какого бы то ни было общественного контроля. В этом случае омбудсмен оказывается в достаточной степени «одиноким» в рамках сложившейся системы, а потому вынужден брать на себя не свойственные ему в нормальной ситуации функции. Рассмотренные выше конкретные факты появления и развития института омбудсмена в странах со стабильным демократическим режимом позволяют выделить две фазы развития этого института. Прежде всего, это его первый этап -- первые 130 лет его развития, когда он существовал только в Швеции, а затем, в виде адаптированной шведской модели -- в Финляндии.

Это фактически модель парламентского канцлера юстиции, действующего параллельно с традиционным Канцлером юстиции, назначаемым королем (Швеция) или президентом (Финляндия). В основе происхождения этих институтов была концепция необходимости контроля действия судей и всей судебной системы, при чем -- это контроль исходно был контролем королевским, а с 1809 г. -- и парламентским. Функции контроля и структур исполнительной власти первоначально появились в этом институте дополнительно, но затем принимали все большее и большее значение.

Второй этап -- это развитие института в странах с устойчивой демократической системой, начиная с учреждения института омбудсмена в Дании в 1955 г., и далее в англосаксонских странах и странах Европы. Этот этап характеризуется востребованностью института в связи с принятием правительствами этих стран на себя все более обширных социальных функций в процессе развития государств «все общего благосостояния». Для реализации этих функций были необходимы разветвленные системы административных служб, и прежние системы внутриведомственного контроля уже не справлялись с эффективным контролем качества их работы. В качестве вневедомственной системы контроля в большинстве из этих стран служила судебная система, точнее ее часть -- система административного правосудия, через которую можно было обжаловать действия или решения любого чиновника. Так, во Франции эта система была введена Наполеоном еще в его доимператорский период. В условиях же бурного роста административных структур эта система стала давать сбои, и институт омбудсмена как средство выявления случаев явных ошибок чиновников или случаев «ненадлежащего управления» (maladministration) оказался социально востребованным.

В этот период развития института омбудсмена функция контроля судебной власти, исходно присутствующая в оригинальной моде ли, была отвергнута, начиная с датского омбудсмена, как противоречащая концепции разделения властей и принципу независимости судебной власти. Шведский и финский опыт распространения компетенции омбудсмена на судебную власть уже воспринимался как анахронизм и некая аномалия.

В этот период основной целью института омбудсмена было выявление и отчасти предотвращение случаев «ненадлежащего администрирования», а некоторые омбудсмены даже составляли специальные Кодексы надлежащего поведения чиновников. Эта направленность отражалась и в их национальных названиях института -- Уполномоченный по делам администрации, Уполномоченный по расследованиям. Задача защиты прав и свобод человека если и фиксировалась в нормативных актах, то уже на втором месте. То есть тема содействия реализации свобод граждан присутствовала в задачах омбудсмена всегда, но именно как содействие -- содействие парламентской или судейской власти, которые традиционно являются главными инструментами гарантий основных свобод человека.

2. Конституционно-правовой статус омбудсмена в зарубежных странах: понятие, сущность, компетенция, модели функционирования

Как показывает мировая практика, институт Уполномоченного по правам человека занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищающих права личности. В разных странах этот институт называется по-разному: В скандинавских странах, на родине этого института, используется название омбудсмен юстиции, в англоязычных странах - парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации - Великобритания, Северная Ирландия, Шри-Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсмен) - англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник": защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсмен) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмена выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия).

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник - "омбудсмен" - это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады.

Основной смысл деятельности омбудсмена заключается в защите и охране того беспомощного и, как это ни парадоксально, с каждым днем все более беззащитного в современном обществе существа, которое известно как "человек администрируемый". Охрана и защита от кого? От государства, от действий органов государственной администрации.

Этот орган рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав нередко после того, как исчерпаны все законные пути для их разрешения, и, если сочтет необходимым, вновь возбуждает производство в соответствующих государственных органах, анализирует состояние дел в области прав человека и гражданина в стране и докладывает об этом парламенту, предлагая принять соответствующие законодательные меры. Сам же омбудсмен или иной аналогичный орган разрешить дело обычно не может.

Также следует заметить, что в мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой.

Эти три модели - следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсмену.

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен - дитя парламента.

При всем разнообразии в наименованиях, термин "омбудсмен" является собирательным, представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры, независимо от официально принятого его наименования. Исходным пунктом для понимания смысла института можно назвать то, что он учреждается в качестве дополнительного механизма контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно (либо когда таковые традиции попросту отсутствуют или существуют в зачаточной стадии). Он ни в коем случае не заменяет и не подменяет последние, а именно дополняет их, играет по отношению к ним субсидиарную роль. В большинстве случаев омбудсмен назначается парламентом на определенный срок (процедура и сроки могут различаться). Исключения составляют Франция и ряд других стран. Омбудсмен назначается президентом страны на Кипре, в Ирландии, Мальте, Новой Зеландии (генерал-губернатором), однако и здесь требуется предварительное согласие парламента. В Великобритании омбудсмена формально назначает королева, однако фактически этому предшествует согласие лидеров парламентских партий.

В национальном законодательстве содержатся нормы, закрепляющие определенные требования, предъявляемые к претендентам на должность омбудсмена, которые неодинаковы в разных странах, но, как правило, относятся к профессиональным (юридическое образование), личным качествам (высокая репутация, моральные качества), возрасту лица. Как правило, законом устанавливается несовместимость поста омбудсмена с иными публичными должностями, с политической и коммерческой деятельностью.

Наиболее важным элементом правового статуса омбудсмена является его компетенция. Несмотря на то, что в целом компетенция омбудсменов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова. Это обуславливается национальными традициями и управленческо-правовыми особенностями государств Обычно омбудсмен имеет общую юрисдикцию над широким рядом правительственных организаций. В одних случаях этот ряд может быть расширен и включать судей, полицию и армию, в то время как в других странах одна или более из указанных сфер специально исключается. По критерию объема компетенции омбудсменов можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся омбудсмены, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти. Во вторую группу входят омбудсмены, полномочия, которых распространяются лишь на органы исполнительной власти. К третьей группе принадлежат омбудсмены, чья сфера контроля охватывает не только государственные органы, но распространяется и на негосударственные структуры. Кроме того, в каждой из этих групп имеется ряд исключений из сферы их компетенции. Наконец, компетенция специализированных омбудсменов охватывает один определенный аспект управления (доступ к информации, исполнение наказаний, полиция, вооруженные силы, этическое поведение должностных лиц и т.п.).

Одним из главных способов реализации омбудсменом своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. тогда, когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником (например, неправильное или несвоевременное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм и т.д.).

Как правило, доступ к омбудсмену устанавливается прямой, не предусматривающий каких-либо посредников между ним и гражданином. Однако в некоторых странах введен принципиально иной вариант: любая жалоба должна поступать через члена парламента (такой "парламентский фильтр" существует в Великобритании и Франции). Простой и прямой доступ является важным достоинством службы омбудсмена, позволяющим гражданам не испытывать формальных затруднений при подаче жалобы и осуществлении контакта с омбудсменам. Такие жалобы чаще всего не облагаются госпошлиной.

Как правило, для подачи жалобы устанавливаются определенные ограничения, касающиеся сроков (например, жалоба должна быть подана в течение года или двух с момента обжалуемого действия), а также требования исчерпания иных средств правовой защиты.

С момента принятия жалобы начинается работа по ее рассмотрению, т.е. омбудсмен приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большая часть жалоб нуждается в дополнительных материалах и изучении. Процедура эта не формализована. При проведении проверки по жалобе омбудсмен имеет право знакомиться с различными документами министерств и ведомств (зачастую даже секретность не может являться препятствие для доступа омбудсмена к этим документам), изучать эти документы, требовать представления необходимых материалов и информации от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Все органы и организации, к которым обращается омбудсмен, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие в определенных законом формах.

Однако широкие надзорные функции омбудсмена за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб граждан. Кроме рассмотрения жалоб, омбудсмены могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Чаще всего омбудсмены наделены правом проводить расследование по долгу службы, т.е. при отсутствии жалобы заинтересованных лиц. При обнаружении случаев нарушения прав граждан омбудсмены могут начать производство по собственной инициативе (но этого не могут, например, омбудсмена в Великобритании и Новой Зеландии).

В связи с этим в мировой практике выделяются две модели службы омбудсмена - реактивная (реагирование на жалобы) и агрессивная (проведение расследований по собственной инициативе). Причем последняя в большей степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических преобразований или принадлежащим к "третьему миру".

Рассматривая жалобы граждан или защищая их права по своей инициативе, омбудсмены учитывают личное восприятие гражданами поведения государственных служащих в отношении самих граждан, т.е. субъективный фактор. Кроме того, омбудсмен, защищая права человека, не связан узкоюридическими соображениями. Он наблюдает как за законностью, так и за целесообразностью актов и действий администрации. Он правомочен не только контролировать их соответствие закону, но и надзирать за правильностью административного процесса, устанавливать "неразумность" и несправедливость решений, проверять их цели и основания и т.п., т.е. призван защищать гражданские права, зачастую не закрепленные законодательно.

Роль омбудсмена - защищать людей от нарушения их прав, злоупотребления властью, ошибок, халатности, несправедливых решений и плохого управления, для того чтобы усовершенствовать публичную администрацию и сделать правительственные действия более открытыми, а правительство и его служащих - более ответственными перед обществом" - так определяется смысл института в материалах Международного института омбудсмена.

Характерной особенностью деятельности омбудсмена как независимого посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет никакой возможности непосредственно корректировать решения органов или должностных лиц. Он не наделен судейскими прерогативами, юридически-властными полномочиями, его решения не носят императивного характера. Он может добиться результата, лишь действуя методом убеждения.

Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмена властных полномочий, он наделен разнообразными формами реагирования в случае обнаружения нарушений законности и прав граждан, которые на практике оказываются весьма действенными. Одной из классических форм реагирования омбудсмена на обнаруженное им нарушение прав и свобод гражданина является представление. Этот документ он адресует органу или должностному лицу, которое своими решениями или действиями (бездействием) ущемляет права личности. В представлении омбудсмен высказывает мнение и формулирует предложения о способе разрешения дела; он может рекомендовать органу или должностному лицу изменить принятое им решение, предложить справедливое решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать гражданину материальный ущерб. В некоторых случаях представления носят превентивный характер, что позволяет влиять на принятие решения уже на начальной стадии.

Субъекты, которым направлены представления омбудсмена, которые не имеют обязывающего характера, обязаны проинформировать его о предпринятых действиях либо об их позиции по данной жалобе в определенный законом срок. Если в установленный срок не последует удовлетворительного ответа, то омбудсмен может обратиться в вышестоящую компетентную инстанцию с требованием принять соответствующие меры, уведомить об этом президента, парламент и общественность. Рекомендации омбудсмена не являются обязательными. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа омбудсмена, а важнейший способ воздействия на администрацию со стороны омбудсмена - предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмена. Так, если омбудсмен не удовлетворен реакцией на свои рекомендации, он имеет право придать им публичный характер.

Здесь следует заметить, что по мере распространения института омбудсмена в мире наблюдалась тенденция к сокращению его полномочий. Если в Швеции омбудсмен имеет право на такую меру воздействия, как обвинение и преследование чиновника в судебном порядке (хотя в настоящее время эта мера почти не используется), то в последствии омбудсмену все реже стало предоставляться право применять прямые санкции или требовать их применения к чиновнику, которому вменяются неправомерные административные действия, или возбуждать судебное дело; даже когда это право за ним признается, он редко его применяет. Институт омбудсмена называют "магистратурой убеждения", поскольку он использует "оружие" гласности, критики и убеждения. Его философия предполагает, что благородная цель деятельности омбудсменов - устранение административного насилия, произвола и бессердечия - не может достигаться принудительными мерами.

Ежегодный доклад парламенту является еще одной, очень важной формой реагирования омбудсмена на выявленные нарушения. В этом документе омбудсмен анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечает недостатки в деятельности органов управления, дает сведения о неправильном толковании и применении законов, сообщает о случаях уголовного преследования должностных лиц, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения.

Общие черты института омбудсмена, составляющие единую концепцию этого института:

1. Институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.

2. Главная задача деятельности омбудсмена - охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора.

3. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства.

4. Важнейшая черта института омбудсмена - его независимость, в большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним.

5. В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан.

6. В ряде случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и может рассматривать комплексно деятельность государственных органов и их должностных лиц и вынести решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий.

7. Контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого используя арсенал средств, специфичных только для него - методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий.

8. Основным в этой форме контроля является ее способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену и подкрепленный принципом бесплатности производства. Гражданин видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина.

2.2 Классификация моделей института омбудсмена в зарубежных странах

Для того чтобы понять достоинства и недостатки различных моделей и получить общее представление о тенденциях развития института омбудсмена в теории конституционного и административного права предпринимались попытки классифицировать множество моделей омбудсмена. Наиболее общая и всеобъемлющая классификация моделей данного института в зависимости от положения омбудсмена в системе власти и его полномочий была предложена Д. Якоби, омбудсменом Квебека (Канада) и выгладит следующим образом:

Модель законодательного (парламентского) омбудсмена,

Модель исполнительного омбудсмена,

Модель омбудсмена второго поколения (гибридная модель).

Модель законодательного (парламентского) омбудсмена. Данная модель, как известно, возникла в скандинавских странах. Многие зарубежные и отечественные исследователи называют ее «классической». Основная суть ее заключается в том, что омбудсмен является независимым должностным лицом, назначаемым и подотчетным только парламенту. Основной иллюстрацией данной модели является. Парламентский омбудсмен Швеции. Согласно ст. 10 главы 8 Акта о Риксдаге Королевства Швеция в данном государстве существует четыре омбудсмена - один Главный парламентский омбудсмен и три парламентских омбудсмена, которые обязаны осуществлять надзор за надлежащим соблюдением законов и прочих положений и должным исполнением своих обязанностей лицами, выполняющими публичные функции. Шведскому омбудсмену предоставлены достаточно широкие полномочия по расследованию нарушений прав граждан любым лицом исполнительной и судебной властей Королевства Швеция, вплоть до выдвижения обвинения в совершении преступления при исполнении служебных обязанностей против члена Верховного суда или Верховного Административного суда и возбуждения дела в Верховном суде.

Как правило, граждане напрямую обращаются к омбудсмену, процедура подачи жалобы довольно проста. Омбудсмены осуществляют надзор путем рассмотрения обоснованности жалоб, подаваемых гражданами, и с помощью инспекций, а также всяких других расследований, которые сочтут нужным предпринять. Если после проведенного расследования омбудсмена приходит к заключению, что факт нарушения действительно имеет место, он направляет рекомендации соответствующему государственному органу или должностному лицу по исправлению сложившейся ситуации. Омбудсмен всегда имеет право действовать по собственной инициативе. Его запросы и рекомендации обязательны для администрации. Модели института омбудсмена, функционирующие в остальных скандинавских странах: Финляндии, Норвегии и Дании, аналогичны по своей сути шведскому омбудсмену, хотя и не лишены своего национального своеобразия. В этой связи интересна деятельность института омбудсмена Дании. К компетенции датского омбудсмена относится осуществление надзора за деятельностью гражданской и военной государственной администрации и органов местной администрации с тем, чтобы министры, должностные и прочие лица, состоящие на службе у государства, не допускали должностных нарушений или преступлений при исполнении своих обязанностей. Датский омбудсмена не имеет права судебного преследования, но он может инициировать процесс через прокурора. Вне компетенции омбудсмена находится глава государства и судебная власть. О любом расследовании, начатом в связи с действиями любого из служащих, следует известить его вышестоящего начальника, причем проверяемый вправе настоять на внутреннем расследовании силами администрации. Таким образом, сфера полномочий датского омбудсмена несколько уже, чем у его коллег из Швеции и Финляндии.

Модель «посредника» (медиатора), которую еще называют моделью «исполнительного омбудсмене». Ярким примером данной модели является Франция, однако некоторые исследователи считают, что она характерна и для Великобритании. Институт Медиатора Французской Республики был учрежден Законом 1973 г. Медиатор назначается на должность Советом Министров. Он рассматривает жалобы, касающиеся функционирования органов государственной администрации и тех отраслей промышленности, которые национализированы и являются собственностью государства. Но в сферу его контроля не входит исследование вопросов, которые были объектом рассмотрения в суде или в административном трибунале. Закон запрещает медиатору вмешиваться в судебный процесс или ставить под сомнение обоснованность судебной процедуры. Основная задача этого института, в первую очередь, состоит в поиске путей урегулирования разногласий между администрацией и гражданами. Данной модели характерно наличие т.н. «парламентского фильтра», т.е. отсутствие прямого доступа гражданина к омбудсмену. Согласно ст. 6 Закона о Медиаторе Французской Республики личная жалоба физического или юридического лица адресуется Медиатору через депутата Национального Собрания или сенатора, при условии, что те сочтут жалобу относящейся к его компетенции и обосновывающей его (Медиатора) вмешательство. Французский омбудсман наделен правом возбуждать дисциплинарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или, в случае необходимости, подать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя. Согласно Закону все государственные органы обязаны проводить в пределах их компетенции проверки и расследования, требуемые медиатором. Медиатором. По мнению зарубежных исследователей, одним из отличий данной модели от, скажем, модели датского омбудсмена (помимо способа назначения и формы доступа к омбудсмену) является «стиль работы» данного института. Подобный «стиль работы» прежде всего, предполагает прекращение работа с жалобой, если медиатор приведет стороны своего рода соглашению, руководствуясь скорее не правовыми нормами, а общими принципами справедливости и должного управления.

Модель омбудсмена «второго поколения» или модель «гибридного» омбудсмена. Для того чтобы объяснить сущность данной модели следует определить, что представляет собой «первое поколение» институтов омбудсмене. Институты омбудсмена «первого поколения» создавались в эпоху, когда права человека были всеобщей идеей, а связи между деятельностью государства, «плохим управлением» и нарушением прав человека еще не были четко определены. Именно поэтому модели омбудсмена «первого поколения» зачастую сосуществуют вместе с национальными или региональными комиссиями по правам человека. В такой ситуации нередко оказывается неясной компетенция обоих институтов, что означает лишнюю «головную боль» для граждан-заявителей. В связи с развитием демократического движения, начавшегося в странах Латинской Америки несколько десятилетий назад, большое значение на международном уровне стала приобретать идея важности прав человека и признание того, что «плохое управление» является формой нарушения прав человека. В этой связи не только в Латинской Америке, но и в Центральной и Восточной Европе, возникли институты омбудсмена нового поколения. Эти институты получили название «институты омбудсмена второго поколения» и объединяют в себе функции комиссии по правам человека и омбудсмена. Институты омбудсмена данной модели имеют немало общего, поскольку политические системы стран схожи, их объединяет и постсоциалистическое прошлое, нестабильность политико-правовой системы, отсутствие демократических традиций и наличие у культуры. Соответственно, и задачи институтов данной модели, формы и методы их деятельности, существенно отличаются от институтов омбудсмена государств с развитыми демократическими традициями.

Немного иной подход к классификации можно увидеть у американских исследователей омбудсмена. США воспользовались чрезвычайной мобильностью данного института - в результате заимствования классической модели омбудсмена в данной стране институт омбудсмена постепенно трансформировался и дифференцировался. Появился новый термин - квазиомбудсман, под это понятие, по мнению американских исследователей, попадают все производные от классической модели омбудсмена. Основной особенностью модели омбудсмена в США (а точнее - квазиомбудсмена) является то, что данный институт широко распространился не только в сфере публично-правовых отношений (где на уровне штатов и местном уровне «прижилась» модель исполнительного омбудсмена), но и в сфере частноправового регулирования. Разновидностью квазиомбудсмена, получившей широкое распространение в последнее время, является организационный или корпоративный омбудсмена, который представляет собой внутреннее структурное подразделение учреждения/корпорации, создаваемое с целью урегулирования возникающих в рамках данной организации конфликтов, в частности, между работодателем и работником, между управленческим персоналом и подчиненными Подобные службы омбудсмена были созданы в таких корпорациях как IBM, AT&T, Bank of America, Washington Post, а также во многих университетах США (т.н. университетские или студенческие омбудсмены).

Другой способ классификации моделей омбудсмена - исходя из предмета деятельности института и способу осуществления им полномочий.

В этой связи выделяются «реактивная» и «агрессивная» модели. Для «реактивной» модели омбудсмена необходимо наличие жалобы гражданина, либо реакции на жалобу государственных органов и должностных лиц для вмешательства. «Агрессивный» омбудсмен самостоятельно, без поступления сигнала - жалобы гражданина, выявляет конфликтные ситуации, проводит инспекции и инициирует расследования. К примеру, омбудсмен Великобритании считается «реактивным», в Швеции, где модель института долгое время считалась «агрессивной», в настоящее время наблюдается тенденция к переходу к «реактивной» модели, это связано с тем, что проведение инспекций и проверок деятельности того или иного учреждения является довольно дорогостоящим мероприятием.

Учитывая правовой статус, компетенцию, основные направления деятельности, условно выделяют три основных модели функционирования института омбудсмена - скандинавскую (классическую), континентально-европейскую и англо-американскую. К признакам, которые отличают скандинавскую модель института омбудсмена, присущим в равной мере Швеции, Финляндии, Норвегии, Дании следует отнести: наличие у омбудсменов реальных властных полномочий; функциональное разделение сфер деятельности омбудсменов на гражданские и военные дела; специализация омбудсменов по другим областям деятельности. Именно на основе этой классической модели создавались национальные институты омбудсменов в других странах, осуществлялось вхождение этого института в конституционное право и политико-правовые системы зарубежных стран Европы, Америки, Азии, Австралии и Океании Основные черты континентально-европейской модели функционирования института омбудсмена состоят в отсутствие у омбудсменов реальных властных полномочий при рассмотрении жалоб; наличие одного (Украина) или нескольких (Венгрия, Молдова) парламентских омбудсменов; ограниченность сфер деятельности омбудсмена либо только гражданскими (Польша, Голландия, Португалия, Франция, Испания), либо только военными (Германия) делами; существование института региональных (муниципальных) омбудсменов (Голландия, Франция, Португалия, Италия).

...

Подобные документы

Место института омбудсмена в системе механизма защиты прав человека. Обязанности и полномочия, компетенция. Институт омбудсмена и комиссия по правам человека. Институт омбудсмена в Республике Беларусь. Закон об уполномоченном по правам человека.

реферат , добавлен 13.05.2011


Понятие и нормативное регулирование института Уполномоченного по правам человека, основные направления его деятельности. Соотношение федерального и регионального омбудсменов. Недостатки в законодательной базе, регламентирующей институт омбудсмена в РФ.

реферат , добавлен 07.02.2010


Понятие института прав и свобод граждан, конституционных прав и свобод, эволюция их становления. Сущность прав и основных свобод личности в конституционных и нормативных актах Республики Казахстан, международных актах. Особенности института омбудсмена.

дипломная работа , добавлен 20.06.2015


История формирования прав человека. Структура, признаки прав человека и гражданина, конституционные и иные права, их реализация в России. Роль и гарантии государства в обеспечении прав и свобод личности. Направления деятельности института Омбудсмена в РФ.

контрольная работа , добавлен 16.01.2011


Политико-правовые предпосылки учреждения института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан. Основные функции и направления его деятельности. Формы его установления и реализации. Международный опыт функционирования института омбудсмена.

дипломная работа , добавлен 06.07.2015


Общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления защиты прав, свобод и интересов человека, их существование и развитие в историко-правовом аспекте. Нормы различных международно-правовых актов в сфере защиты прав и интересов человека.

контрольная работа , добавлен 23.08.2010


Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Эффективное функционирование Института Уполномоченного по правас человека на постсоветском пространстве. Функции национальных институтов омбудсмена. Гарантии государственной защиты.

контрольная работа , добавлен 08.10.2008


История становления и развития системы защиты прав ребенка, ее нормативно-правовая сфера в России на современном этапе. Полномочия детского омбудсмена, их анализ и оценка, законодательное обоснование. Существующие проблемы и направления их разрешения.

дипломная работа , добавлен 17.06.2014


Развитие института прав человека и гражданина как социально-исторического явления. Концепция неотчуждаемых прав и свобод. Философская основа и нормативные источники института прав и свобод российского законодательства. Гарантии прав человека и гражданина.

курсовая работа , добавлен 12.07.2011


Становление и развитие законодательства России о правах ребенка. Особенности правового несовершеннолетнего. Гарантии прав социального обеспечения детей. Способы защиты прав несовершеннолетних граждан. Роль института омбудсмена по защите прав ребенка.