Основные направления и проблемы развития муниципальной службы. Правовые проблемы совершенствования режима муниципальной службы. Проблемы государственной и муниципальной службы на современном этапе

(Миронов А. Н.) («Муниципальная служба: правовые вопросы», 2009, N 1)

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. Н. МИРОНОВ

Миронов А. Н., доцент кафедры административно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.

После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. в системе публичной власти произошли серьезные преобразования, в результате которых служба в государственных и муниципальных органах приобрела качественно новое содержание. В развитие положений Конституции Российской Федерации были приняты Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», в которых были заложены основы организации, принципы и пределы государственной службы и муниципальной службы. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики. Принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил государственные гарантии развития местного самоуправления, к числу которых относится и институт муниципальной службы Российской Федерации. Формирование законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации прошло определенный путь развития, предопределяемый нормами федерального и развивающего его положения регионального законодательства. Однако процесс разработки и принятия регионального законодательства о муниципальной службе, протекая весьма своеобразно, тем не менее определил многообразие подходов субъектов Федерации к решению данной задачи. Эффективная деятельность органов местного самоуправления невозможна без муниципальной службы. Возросшее за последнее десятилетие значение местного самоуправления в обеспечении интересов населения диктует потребность в квалифицированных муниципальных служащих. Муниципальная служба как объект изучения является составной частью комплексной науки муниципального права Российской Федерации. Если предметом правового регулирования в муниципальном праве России как отрасли права являются отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправления, то под институтом муниципальной службы стоит понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с поступлением на службу, поощрением, прохождением, отставкой соответствующих служащих. Следовательно, в любой общественной системе большое значение для обеспечения ее оптимальной жизнедеятельности имеет личный потенциал и компетентность кадров, которые непосредственно осуществляют управление. В настоящее время в рамках муниципального законодательства создана оптимальная правовая база, определяющая права и функциональные обязанности муниципальных служащих, требования, предъявляемые к ним, и в целом основные характеристики организации и функционирования муниципальной службы. На федеральном уровне муниципальная служба регулируется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» <1>. Субъекты Российской Федерации в развитие положений обозначенного Закона приводят в соответствие свои нормативные правовые акты, касающиеся муниципальной службы. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

Несмотря на наличие значительного количества нормативных правовых актов, существуют некоторые проблемы в организации муниципальной службы и ее прохождении. Учитывая, что в течение ближайших десяти лет произойдет высвобождение более половины муниципальных служащих, замещающих ключевые должности, если не будут приняты действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, у муниципалитетов возникнут большие трудности из-за невозможности замещения этих должностей следующим поколением муниципальных служащих, не имеющих достаточного опыта работы на муниципальной службе и необходимой квалификации. К тому же в стране сохраняется тенденция увеличения числа муниципальных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности <2>. ——————————— <2> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / Под общ. ред. Д. Р. Хромова. М., 2007. С. 59.

В целях решения данных вопросов глава 8 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» регламентирует организацию кадровой работы в муниципальном образовании в части подготовки муниципальных служащих, что, по нашему мнению, невозможно только силами муниципального образования, необходима поддержка государства. Закрепление вопросов подготовки муниципальных служащих в федеральном законе на сегодняшний день не обеспечено необходимой базой образовательных учреждений, созданием учебных стандартов, качественных образовательных программ и методического обеспечения подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в области муниципального управления <3>. Необходимо принятие на федеральном уровне нормативных актов, направленных на развитие муниципальной службы, в которых бы нашли отражение вопросы подготовки муниципальных служащих. ——————————— <3> См.: Алферов А., Знаменская К., Кодина Е., Мирзалиев М., Юркова С., Широков А. Научно-методическое обеспечение процесса профессиональной подготовки и повышения квалификации специалистов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Муниципальное право» // Муниципальная власть. 2007. N 2. С. 49 — 54.

Изменения, происходящие в законодательстве о муниципальной службе, позволяют сказать о повышении статуса муниципального служащего. В частности, в ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» особо закрепляется принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. Данное положение ставит на один уровень статус государственного и муниципального служащего. Далее стоит отметить, что впервые на федеральном уровне в ст. 8 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяется классификация должностей муниципальной службы, подразделение их на группы, но при этом к регулированию законом субъекта Российской Федерации отнесено установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей), предъявляемых к соответствующим должностям. При этом сами квалификационные требования (ст. 9 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определяемых законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Получается, что в каждом субъекте Федерации могут быть установлены свои типовые квалификационные требования для муниципальных должностей муниципальной службы. Результатом таких установлений может стать невозможность для муниципального служащего равнозначного перехода или поступления на муниципальную должность, например в случае его переезда из одного субъекта Федерации в другой. Таким образом, могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, обозначенные в ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Для того чтобы избежать таких негативных последствий, было бы правильно обеспечить в федеральном законодательстве о муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в РФ. Далее стоит отметить, что в настоящее время не решены должным образом вопросы, решение которых поможет улучшить положение дел в области муниципальной службы или поднять ее на более высокий уровень: — не разработаны методики отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки профессиональной пригодности, стабильности положительных карьерных устремлений служащих; — не обеспечена должная оплата труда и набор необходимых социальных льгот, стимулирующих высокопрофессиональный управленческий труд и гарантирующих престижность положения муниципального служащего; — реально не обеспечена внешняя и внутренняя социальная защита служащего. Необходимо обязательно предусмотреть юридическую защищенность: в нашем законодательстве не содержатся нормы для защиты муниципального служащего со стороны органов местного самоуправления, в чью пользу он осуществлял деятельность, в результате которой был нанесен ущерб; — отсутствуют методики оценки труда и продвижения по служебной лестнице в соответствии с общественно значимыми результатами. Данное право даже не закреплено в ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», где перечисляются основные права муниципального служащего; — необходимо обязательно дифференцировать статус муниципального служащего в зависимости от уровня образования, наличия ученой степени и ученого звания, стремления повышать образовательный уровень, а также желания передавать его другим служащим. Подводя итог вышесказанному, стоит заметить, что, несмотря на серьезные изменения законодательства о муниципальной службе, остаются нерешенными отдельные проблемы, решение которых поднимет не только престиж муниципальной службы и муниципального служащего, но также привлечет на муниципальную службу квалифицированных специалистов.

——————————————————————

Проблемы совершенствования муниципальной службы в России Братановский Сергей Николаевич

Заключение

Заключение

В первой главе работы рассматриваются основы организации муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе.

Муниципальная служба – это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, первый параграф работы был посвящен анализу современных концепций как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.

На основе анализа существующих подходов к пониманию служебной деятельности предлагается следующее определение службы как вида профессиональной деятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы. Наиболее резким является различие между публичной и частной службой.

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба – на достижение частных целей конкретной организации.

Понятие «публичная служба» не используется в законодательстве, однако мы полагаем что данный термин вполне имеет право на существование и является достаточно распространенным в специальной литературе.

Разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу следующей позиции могут быть следующие:

– и государственная и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага;

– оба этих вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий;

– государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах;

– правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи.

Здесь следует отметить, что, говоря об общности государственной и муниципальной службы, мы имеем в виду только государственную гражданскую службу. Вряд ли можно говорить об общности муниципальной службы с военной или правоохранительной.

В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются и различия. Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной – решение вопросов местного значения. Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный – от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.

По нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и др.

Второй параграф работы посвящен анализу основополагающих принципов организации муниципальной службы.

Качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. Кроме того, правовые принципы имеют и регулятивную функцию. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами.

В работе подробно проанализированы принципы муниципальной службы, закрепленные действующим законом о муниципальной службе. Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.

В третьем параграфе работы подробно рассматривается правовой статус муниципального служащего, который представляет собой центральный элемент специфики правового регулирования труда муниципального служащего. Именно нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника. И, наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2-3-х до 6-7-ми элементов.

Между тем анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что как элементы этого статуса законодатель рассматривает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение „статус“ муниципального служащего»).

Собственно элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, с нашей точки зрения, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности, будучи, действительно, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам. Отдельно следует сказать об ограничениях, закрепленных в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Указанные ограничения по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.

С нашей точки зрения, сам термин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как нормы, содержащиеся в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. Поэтому более верно ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» было бы назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе». Разумеется, эти «ограничения» не являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а должны рассматриваться в качестве предстатусных элементов, т. к. предопределяют возможность возникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений.

Таким образом, собственно статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты.

Во второй главе рассматриваются вытекающие из специфики муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности особенности поступления на муниципальную службу и ее прохождения.

Первый параграф посвящен анализу условий, которым должно соответствовать лицо, претендующее на замещение должности муниципальной службы.

Муниципальная служба обладает рядом особенностей по сравнению с иными видами профессиональной деятельности, которые, как мы уже говорили выше, обусловлены ее публичным характером. В этой связи действующим законодательством предусматриваются особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу.

Отмечается, что новым требованием, которого ранее не было предусмотрено Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" является владение гражданином, поступающим на муниципальную службу, государственным языком Российской Федерации.

Отдельного внимания заслуживают ограничения, связанные с муниципальной службой. На наш взгляд, указанные ограничения в отличии от запретов представляют собой условия, которым должен удовлетворять гражданин для того, чтобы находиться на муниципальной службе. Запреты же включают в себя действия, от которых гражданин должен воздерживаться при прохождении муниципальной службы. Отсюда – и различия в последствиях нарушения соответственно запретов и ограничений.

Образно выражаясь, запреты «вступают в силу» после назначения лица на должность муниципальной службы. Например, законом установлен в отношении муниципального служащего запрет заниматься предпринимательской деятельностью. Означает ли это, что лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, не вправе поступать на муниципальную службу? Как нам представляется, такой вывод не соответствует требованиям закона. Такому лицу нельзя отказать в приеме документов для участия в конкурсе. Только после того как гражданин будет назначен на должность муниципальной службы он должен будет прекратить свою предпринимательскую деятельность.

Между тем законодатель не всегда последователен при нормативном закреплении ограничений, связанных с муниципальной службой. Если проанализировать обстоятельства, названные в п. 6 ст. 13 Закона, то напрашивается вывод, что они относятся скорее к запретам, чем к ограничениям. Действительно все указанные обстоятельства (приобретение гражданства иностранного государства, утрата российского гражданства, оформление вида на жительство и т. п.) относятся не к лицам, поступающим на муниципальную службу, а исключительно к муниципальным служащим. Кроме того, наличие данных обстоятельств статьей 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо относится к дополнительным основаниям расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Однако нарушение ограничений, установленных статьей 13, также представляет собой основание для увольнения с муниципальной службы. В этой связи на практике возникает проблема: по какому из этих оснований должен расторгаться трудовой договор с муниципальным служащим, например, в случае приобретения им гражданства иностранного государства? Мы предлагаем исключить из содержания статьи 13 пункт 6, поскольку предусмотренные им обстоятельства так или иначе будут являться основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим в силу указаний ст. 19 Закона.

Во втором параграфе второй главы анализируются административные процедуры, направленные на реализацию приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы. К таким процедурам, по нашему мнению, прежде всего относятся конкурсный отбор на замещение должности муниципальной службы, аттестация муниципальных служащих и формирование кадрового резерва муниципальной службы.

Следует отметить, что из названных процедур только аттестация носит обязательный характер. Конкурс на замещение вакантной должности и работа с кадровым резервом предусмотрены лишь на уровне потенциальной возможности.

Ранее порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы устанавливался как региональными так и муниципальными правовыми актами. Теперь федеральный законодатель прямо указал, что порядок и условия проведения конкурса могут определяться исключительно представительным органом местного самоуправления. В работе подробно анализируется содержание указанных положений. Особо отмечается слабость методических разработок проведения конкурса. Проблема в данном случае имеет две стороны: с одной процедура оценки должна быть объективной, что предполагает участие квалифицированных экспертов (например, для оценки личностных качеств – специалистов области психологии). С другой стороны участие таких экспертов и их роль в проведении конкурсного отбора, должно предусматриваться соответствующими нормативными актами.

В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы аттестация является обязательной процедурой. Традиционно некоторые категории лиц освобождаются от аттестации. В целом данная норма направлена на предоставление государственных гарантий лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Вместе с тем вызывает недоумение освобождение от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора. Связь между заключением срочного трудового договора и процедурой аттестации представляется нам мало понятной. Возможно это оправданно, когда заключается трудовой договор на время замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с действующим законодательством сохраняется должность. Однако ст. 59 Трудового кодекса содержит 20 (!) оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие, которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует цели и задачам муниципальной службы. Представляется, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Закона о муниципальной службе.

В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации по результатам аттестации.

Решение аттестационной комиссии может заключаться только в том соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует.

Рекомендации же касаются поощрений отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Закон закрепляет, что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. Как можно заметить, неясным остается вопрос о том насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии. Как нам представляется, решения аттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос.

На наш взгляд, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности.

Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.

Наконец, нам хотелось бы обратить внимание на еще одну нестыковку действующего законодательства. Так, статья 81 Трудового кодекса (п. 3), которая в полной мере распространяется на муниципальных служащих, предусматривает расторжение трудового договора по инициативе работодателя вследствие несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Между тем, Закон о муниципальной службе такой возможности не содержит. Как мы уже упоминали выше представитель нанимателя в случае несоответствия муниципального служащего замещаемой должности может принять лишь решение о его переводе (понижении в должности). И лишь при отказе муниципального служащего от понижения в должности или невозможности перевода с его согласия на другую должность муниципальной службы представитель нанимателя (работодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Причем, по истечении указанного срока увольнение муниципального служащего или понижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается. Не очень понятно, для чего законодателем установлен пресекательный срок в отношении увольнения муниципального служащего. Трудовой кодекс также закрепляет подобные сроки, однако они касаются наложения дисциплинарных взысканий (в том числе в виде увольнения). Такая жесткая позиция законодателя и судебных органов обусловлена необходимостью защиты интересов сторон трудового договора. Во-первых, эффективность любого наказания зависит от его оперативности и неотвратимости. Во-вторых, работник не должен длительное время находиться под угрозой применения к нему дисциплинарных санкций. Однако в рассматриваемом случае речь не идет о нарушении трудовых обязанностей. Здесь муниципальный служащий объективно не способен надлежащим образом исполнять должностные обязанности вследствие недостаточной квалификации. По нашему мнению, применительно к данному основанию увольнения установление подобного пресекательного срока неуместно.

Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы. В работе проанализированы некоторые из этих положений. Указанный анализ позволяет сделать вывод о том, что многие из них не соответствуют федеральному законодательству. Нам представляется, что федеральному законодателю следовало бы закрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы.

Наконец, третий параграф второй главы посвящен анализу общих и специальных оснований прекращения трудового договора с муниципальным служащим. Общие основания предусматриваются трудовым законодательством и закрепляются в статьях 77, 81 и 83 Трудового кодекса. Специальные основания предусматриваются ст. 19 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В работе исследуются вопросы разрешения коллизий между нормами, закрепляющими основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим.

Значительными особенностями обладает прекращение трудового договора с главой местной администрации муниципального образования. В отношении этой категории муниципальных служащих предусматривается еще одна группа специальных норм, закрепленных ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Прежде всего, следует отметить, что перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации носит исчерпывающий характер и не может быть расширен в том числе и федеральным законом. Возникает вопрос: применимы ли в данном случае основания увольнения предусмотренные трудовым законодательством и Законом о муниципальной службе. Если исходить из буквального смысла данной статьи то на этот вопрос приходится дать отрицательный ответ. Однако, в таком случае глава местной администрации не может быть уволен, например, за прогул или появление на службе в состоянии алкогольного опьянения, что представляется абсурдным. Кроме того, это означает, что глава местной администрации может не соблюдать большинство ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Представляется, что в данную норму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации должны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основания увольнения муниципального служащего установленные Законом о муниципальной службе.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ДАЛЬНЕВОСТОЧНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет государственного и муниципального управления

Специальность 080504.65 «Государственное и муниципальное управление»

Кафедра менеджмента государственного и муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Система муниципального управления»

Муниципальная СЛУЖБА : задачи, функции, оценка эффективности

Студент _____________________ Г.А. Равинская

Группа подпись

143 _____________________

дата

Научный руководитель _____________________ А.В. Шуляева

К.соц.н., доц. подпись

_________________

дата

Хабаровск 2010

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………......………….......
1 Муниципальная служба как особый вид службы РФ…………………………………………………………………………….
1.1 Возникновение института муниципальной службы……………………
1.2 Понятие и признаки муниципальной службы………………………….
1.3 Задачи и функции муниципальной службы…………………………….
1.4 Правовое регулирование муниципальной службы РФ………………..
2 Правовой статус муниципального служащего…..
2.1 Муниципальная должность: понятие, виды………………………….....
2.2 Права и обязанности муниципального служащего……………………. 2.3 Условия прохождения муниципальной службы………………………..
3 Профессиональная подготовка муниципальных служащих: проблемы и пути решения………………….
3.1Инновации в профессиональной подготовке муниципальных служащих…………………………………………………………………..
3.2 Кадровая политика муниципальной службы: новые подходы………..
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………………………………….
СПИСОК использованных ИСТОЧНИКОВ и литературы ...........................................................................................
ПРИЛОЖЕНИЯ ……………………………………………………………….

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. В условиях становления и развития российской государственности и формирования гражданского общества становится все более актуальной потребность в создании эффективной и действенной системы управления общественными процессами в стране. Это является основной целью административной реформы, одной из задач которой стало проведение коренных преобразований в системе местного самоуправления. Концепция административной реформы исходит из того, что общество и государство призваны решать задачи обеспечения интересов и потребностей граждан, опираясь в том числе и на возможности местного самоуправления, являющегося непосредственной формой народовластия.

В системе местного самоуправления муниципальная служба выступает организационным механизмом осуществления социально-экономических преобразований на местном уровне, где происходят практически все процессы жизнедеятельности человека, удовлетворяются его основные жизненно важные интересы. В этом отношении муниципальная служба является связующим звеном между государством и гражданским обществом. Это определяет ее институциональные особенности и основное предназначение – обеспечение реализации целей и функций государства по всем вопросам социального и экономического управления на местном уровне.

В последние годы значительно изменились место и роль муниципальной службы в системе управления общественными процессами. Муниципальная служба стала самостоятельным институтом в системе социального управления, сохранив при этом свои специфические отличия в осуществляемой ею на местном уровне управленческой деятельности. Она дистанцирована от собственно государственного управления, но призвана выполнять, в том числе, и его функции, которые государство делегирует на местный уровень согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, муниципальная служба стала важным элементом системы управления общественными процессами. Ее функциональное состояние, эффективность взаимодействия с другими институтами государства и общества, кадровый потенциал, уровень профессионализма и социальной ответственности муниципальных служащих, их отношения к своему делу существенно влияют на результаты проводимых государственных и общественных преобразований. Это актуализирует вопросы развития муниципальной службы как особого института в системе властных отношений.

Тема исследования актуальна также потому, что современный этап развития местного самоуправления в России еще не дал достаточного опыта для научного обобщения. В большей степени проблемы становления и развития муниципальной службы рассматривались с сугубо практической стороны – организационной, экономической, административно-территориальной и т.п. Поэтому, с научной точки зрения, представляется целесообразным всестороннее изучение проблем муниципальной службы, рассмотрение ее как особого социально-управленческого феномена современной реальности, активно влияющего на все процессы, происходящие в российском обществе.

Анализ изученных источников и литературы. Среди современных отечественных авторов вопросы местного самоуправления разрабатываются в трудах А.Н. Аверина, В.И. Васильева, А.Г. Воронина, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, Л.А. Калиниченко, В.С. Нечипоренко, В.И. Патрушева, В.Б. Слатинова, А.А. Уварова, и др. В их исследованиях нашли отражение политические, правовые, организационные, экономические, социальные, кадровые и другие проблемы местного самоуправления и муниципальной службы.

В последние годы был издан ряд научных трудов по муниципальному праву, изучение которых стало весьма важным в разработке проблемы функционирования и развития современной муниципальной службы. Среди них работы П.П. Макагонова, Е.А. Незнамовой, К.Б. Норкина.

В научных трудах А.К. Конькова, Б.Т. Пономаренко, Л.В. Прибытковой и др. раскрыты проблемы профессионального развития и совершенствования деятельности муниципальных служащих.

Место и роль различных институтов управления в российском обществе, в том числе и таких, как государственная и муниципальная служба, их положение в качестве связующего звена между государством и гражданским обществом рассматриваются в работах Л.А.Василенко, З.М.Зотовой, В.С.Карпичева, В.С. Комаровского, И.Н.Панина, В.И.Патрушева, А.И.Турчинова, Н.И.Мироновой, Н.Н. Шуваловой и других авторов, изучающих проблемы формирования, сущности и роли гражданского общества в России, взаимодействия и взаимосвязи социального государства и гражданского общества.

Цель исследования – выявить особенности муниципальной службы в Российской Федерации, ее роль и место в обществе и государстве и определить основные направления совершенствования данного института.

Исходя из поставленной цели, были определены следующие задачи :

проанализировать историю возникновения института муниципальной службы, его понятие и характерные признаки;

определить задачи и функции муниципальной службы, ее правовое регулирование;

раскрыть правовое положение муниципальных служащих;

выявить условия и порядок прохождения муниципальной службы в РФ;

проанализировать проблемы профессиональной подготовки муниципальных служащих и установить пути их решения.

Провести анализ процесса развития кадрового потенциала муниципальной службы.

Объектом исследования является муниципальная служба в Российской Федерации.

Предмет исследования – особенности возникновения и развития муниципальной службы как особого вида службы в РФ, ее место и роль в современной системе управления.

Теоретико-методологическую основу исследования составили принципы, методы, подходы ряда наук, такие, как методы анализа и синтеза, формально-юридический метод, контент-анализ, системный и конкретно-исторический подход, структурно-функциональный анализ и др.Использование системного подхода в курсовой работе позволяет исследовать муниципальную службу в неразрывной взаимосвязи с происходящими в обществе и государстве социальными процессами.

Особую роль в исследовании играет социологический подход к изучению происходящих в местном самоуправлении процессов, который дает возможность в комплексе исследовать рассматриваемую проблему с использованием эмпирических социологических данных, дающих необходимый материал для теоретических обобщений.

Эмпирическая база курсовой работы основывается на использовании Конституции и федеральных законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, нормативных и правовых актов федеральных и региональных органов власти и другие документы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления. Важными источниками при разработке темы курсовой работы стали опубликованные с начала 90-х гг. сборники нормативных документов о муниципальной службе, статистические данные о составе государственных и муниципальных служащих Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, а также научные труды и публикации в периодических изданиях по проблемам становления, функционирования и развития муниципальной службы органов местного самоуправления в современной России.

Практическая значимость. В данной курсовой работе систематизированы знания по теории и практике исследований института муниципальной службы. В практическом плане работа может быть использована в системе экономического и правового образования при выступлении студентов перед аудиторией и экспертной комиссией, в деловых играх, презентациях, студенческих научных конференциях.Задачи и функции муниципальной службы ……………………………….11 1.3. Принципы муниципальной службы ……………………………………….13 Глава II. Прохождение муниципальной службы ...

Муниципальная служба в системе местного самоуправления

Реферат >> Менеджмент

Квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования... должности муниципальной службы , с критериями оценки исполнения должностных... муниципальной службы , определены ее задачи , роль и основные функции ...

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе

Книга >> Право, юриспруденция

И муниципальной службе . Пособие подготовлено в целях повышения эффективности деятельности... должности гражданской службы , с критериями оценки эффективности исполнения должностных... учетом обеспечения задач и функций государственного или муниципального органа (...

Оценка эффективности финансового контроля в организации

Реферат >> Финансы

Использование государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, ... служб . Аудиторская проверка направлена на оценку ... задачи , функции . // Финансы. – М., 2001. - №12. – c. 24-26. Нестеренко Т.Г. Казначейская система как инструмент эффективности ...

Муниципальная служба - один из видов служебной деятельности. В отечественной литературе, начиная с 90-х годов XX века, к разновидностям служебной деятельности традиционно относят различные виды государственной службы (военную службу, службу в правоохранительных органах и гражданскую службу), муниципальную службу, а также службу в государственных предприятиях и учреждениях, в международных и иностранных организациях, в общественных объединениях и в частных организациях .

Отдельные виды служебной деятельности обладают как схожими чертами, так и различиями. В юридической науке весьма широкое распространение получила идея о целесообразности создания единой правовой базы, устанавливающей общие принципы организации и функционирования государственной и муниципальной служб . По мнению Н.М. Антоновой, государственная и муниципальная служба уже сегодня официально рассматриваются в Российской Федерации в определенном единстве и взаимосвязи .

Международная практика регулирования служебной деятельности, как правило, развивается по пути унификации государственной и муниципальной служб. Так, в международном праве получил широкое распространение термин "публичное должностное лицо", который согласно Конвенции ООН против коррупции 2003 г. включает:

Назначаемых или избираемых лиц, занимающих какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица;

Лиц, выполняющих какую-либо публичную функцию (в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющих какую-либо публичную услугу) .

В Европейской хартии местного самоуправления определение муниципальной службы отсутствует, однако из толкования ст. 6 можно выяснить, что муниципальный служащий обозначается как local government employees. Англо-русский экономический словарь (ABBYY lingvo) дает точно такой же перевод и указывает синонимичным словосочетание public employee . Интересным является тот факт, что тот же самый словарь переводит public employee и как муниципальный служащий, и как государственный служащий. Также в заключении следует сказать, что само слово public можно перевести как общественный, а слово employee означает наемный рабочий. Статья 6 Хартии не проводит разделения между лицами, занимающимися решением вопросов местного самоуправления, на государственных служащих и муниципальных служащих, а, скорее, относит их к категории наемных служащих по решению общественных вопросов в локальных правительствах .

В Российской Федерации начиная с 1990-х годов законодательство о государственной и муниципальной службах развивалось автономно. Первым нормативным правовым актом федерального уровня, в котором законодателем было сформулировано определение понятия "муниципальная служба", стал Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года. В первой статье данного Закона под муниципальной службой понималась "профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий" . Следует отметить, что указанное определение муниципальной службы имело весьма существенные отличия по сравнению с определением государственной службы, сформулированном в принятом практически одновременно Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" . Законодателем в 1995 году к государственной службе была отнесена лишь деятельность "по обеспечению исполнения полномочий государственных органов", осуществляемая лицами, замещающими должности категорий "Б" и "В". Вместе с тем в число должностей категорий "Б" и "В" были включены, например, должности инспектора, заместителя министра, руководителя федеральной службы. Лица, замещающие данные должности, обладали статусом должностного лица и были наделены правомочиями по самостоятельной реализации компетенции государственного органа. Данные обстоятельства, по мнению отдельных авторов, свидетельствовали о том, что фактически государственная служба включала в себя деятельность не только по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, но и по их непосредственному исполнению .

Согласно Федеральному закону 1998 года "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" - первому законодательному акту федерального уровня, специально посвященному вопросам организации и прохождения муниципальной службы - к муниципальной службе была отнесена лишь профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе, на невыборных муниципальных должностях . Тем самым законодателем из числа муниципальных служащих были исключены лица, замещающие выборные муниципальные должности, что, по мнению многих ученых-правоведов, было ошибочным решением законодателя .

В соответствии с действующим Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе), муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) . Аналогичные определения содержатся в законах о муниципальной службе ряда субъектов ЮФО - Астраханской, Ростовской областей, Краснодарского края и Республики Адыгея.

Таким образом, анализ действующих федеральных, региональных и муниципальных правовых актов показывает, что законодатель не отказался от узкого подхода к пониманию сущности муниципальной службы. Законодатель не относит к муниципальной службе деятельность по прямому (непосредственному) исполнению полномочий органов местного самоуправления. То есть должностные лица муниципальных органов, замещающие выборные должности (в отдельных случаях и иные должности, например, должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования или члена избирательной комиссии муниципального образования), не являются муниципальными служащими.

Таким образом, законодатель рассматривает муниципальную службу как профессиональную деятельность лишь на некоторых должностях в органах местного самоуправления. Во-первых, должности, создаваемые в целях технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления, не отнесены к должностям муниципальной службы. Во-вторых, действующее законодательство разделяет два понятия: "должность муниципальной службы" и "муниципальная должность". В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к муниципальным должностям отнесены должности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательной комиссии муниципального образования .

Мы не согласны с подходом законодателя и считаем, что к муниципальной службе следует относить также лиц, замещающих выборные муниципальные должности, то есть тех, кто непосредственно исполняет полномочия органов местного самоуправления. Гражданин после замещения должности в органе местного самоуправления состоит в особой публично-правовой связи с муниципальным образованием, выступая агентом местной власти и осуществляя (в той или иной форме) полномочия органа местного самоуправления. Тем самым гражданин, замещающий должность в органе местного самоуправления, участвует на профессиональной основе в реализации функции местного самоуправления. Лица, замещающие выборные муниципальные должности, безусловно, соответствуют всем вышеперечисленным признакам, следовательно, должны быть отнесены к муниципальным служащим.

По нашему мнению, под муниципальной службой следует понимать публично-правовую связь между гражданином, замещающим должность в органе местного самоуправления, и муниципальным образованием, в силу которой гражданин на профессиональной основе участвует в реализации функции местного самоуправления путем прямого или опосредованного исполнения полномочий органов местного самоуправления.

Несмотря на существенный рост числа государственных и муниципальных чиновников в первом десятилетии XXI века, роста эффективности государственного и муниципального управления не произошло.

По данным Росстата, численность работников государственных органов и органов местного самоуправления, например, в ЮФО увеличилась с 71,3 тыс. человек в 2000 году до 109,2 тыс. человек в 2009 году . Следует указать, что наметившееся начиная с 2010 года снижение числа муниципальных служащих не во всех случаях означает реальное уменьшение количества сотрудников, осуществляющих деятельность по обеспечению исполнения полномочий муниципальных органов. В последние годы получила распространение практика создания при органах местного самоуправления казенных муниципальных учреждений ("исполнительных дирекций" и т.п.), сотрудниками которых становятся лица, ранее занимавшие должности муниципальной службы в органах местного самоуправления и переведенные в упомянутые выше учреждения . Цели и виды деятельности создаваемых учреждении в той или иной степени совпадают с задачами и функциями различных структурных подразделений органов местного самоуправления.

Например, Постановлением администрации Волгограда от 30.08.2011 N 2488 создано муниципальное казенное учреждение "Материально-хозяйственная служба" с установленной штатной численностью работников в количестве 133 единицы (п. 3) . В качестве основных целей деятельности данного учреждения определены: ведение бухгалтерского учета, материально-техническое, информационное обеспечение деятельности администрации Волгограда и ее отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений.

Таким образом, сотрудники вновь образованных муниципальных учреждении утрачивают статус муниципальных служащих, при этом должностные обязанности у них, как правило, остаются прежними, так как цели и виды деятельности создаваемых учреждении совпадают с прежними функциями конкретных отделов органов местного самоуправления.

Действующее законодательство и правоприменительная практика, складывающаяся в органах местного самоуправления, позволяют достаточно легко манипулировать численностью муниципальных служащих. Нечеткость границ муниципальной службы обусловлена как отсутствием объективных критериев отграничения должностей муниципальной службы, с одной стороны, от должностей технического персонала в органе местного самоуправления - с другой, так и возможностью передачи ряда функции муниципального органа казенным учреждениям.

Согласно действующему Закону о муниципальной службе замещение должности муниципальной службы выступает ведущим критерием, позволяющим относить тех или иных лиц к муниципальным служащим . При этом ключевым понятием для российской государственной и муниципальной службы является должность . Таким образом, должность муниципальной службы является основным элементом организации муниципальной службы в Российской Федерации.

Статьей 6 Закона о муниципальной службе определено понятие должности муниципальной службы. В соответствии с положениями названной статьи должность муниципальной службы обладает тремя основополагающими характеристиками, связывающими ее с понятием местного самоуправления: 1) должность учреждается именно в органе местного самоуправления, ее наименование должно отражать специфику и функциональное предназначение этого органа; 2) образование должности обусловлено указанием на это в уставе муниципального образования; 3) должность находится в прямой связи с перечнем обязанностей по исполнению полномочий муниципального органа.

Закон о муниципальной службе указывает только на общие черты классификации должностей: градацию на пять групп должностей и функциональное деление (обеспечение исполнения полномочий муниципальных органов и обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности).

Анализ норм главы 2 Закона о муниципальной службе указывает на то, что федеральный законодатель отказался от деления должностей муниципальной службы на категории, в отличие от подобного деления должностей государственной гражданской службы. Однако в реестрах должностей, принимаемых на муниципальном уровне, должности распределены, как правило, по категориям и группам с учетом типологии органов местного самоуправления, которая дана в Федеральном законе N 131-ФЗ . При этом одинаковые по своему функционалу должности в различных муниципальных образованиях не совпадают по категориям и группам, а муниципальные служащие, по сути, занимающиеся обеспечительной деятельностью, могут замещать должности, относимые к более высокой группе и, соответственно, получать денежное вознаграждение в большем размере по сравнению с другими категориями служащих. По нашему мнению, эта ситуация отрицательно сказывается на процессе управления и приводит к нарушению прав муниципальных служащих на получение равной оплаты за равный труд, а также к необоснованным расходам местных бюджетов.

Решению указанных проблем может способствовать закрепление в федеральном законодательстве особой категории муниципальных должностей - должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, - и одновременно повышение уровня денежного содержания данной категории служащих по сравнению с лицами, осуществляющими функции по обеспечению деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, все должности, учреждаемые в органах местного самоуправления, предлагается разделить на две категории: 1) должности, замещение которых связано с коррупционными рисками и 2) должности, замещение которых не связано с коррупционными рисками.

К первой категории должностей, на наш взгляд, следует относить должностных лиц и специалистов. При этом законодательство о муниципальной службе должно регулировать процесс прохождения службы только лицами, замещающими должности первой категории.

В научной литературе и законодательстве традиционно выделяют особую категорию муниципальных служащих - должностных лиц . Основным отличительным признаком должностного лица местного самоуправления является наличие у него исполнительно-распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Как уже было отмечено, в отличие от положений действующего Закона о муниципальной службе, мы исходим из целесообразности отнесения к муниципальным служащим тех, кто сегодня замещает муниципальные должности. Таким образом, под должностными лицами в органах местного самоуправления следует понимать, во-первых, граждан, замещающих выборные должности, во-вторых, иных лиц, наделенных организационно-распорядительными или административно-хозяйственными полномочиями.

В первую категорию должностей - должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, представляется возможным также включать специалистов. Специалисты, как правило, непосредственно не участвуют в реализации функции муниципального управления. Однако, как указывает В.А. Юсупов, "они обеспечивают работу органа управления путем осуществления специальных функций. Задачей этого вида служащих является выработка проектов решений и предложений, направленных на более эффективное решение технических, экономических, организационных, социальных и других задач" . В соответствии с разделом III Указа Президента РФ от 18 мая 2009 года N 557 к числу лиц, замещающих должности с коррупционными рисками, наряду с должностными лицами отнесены граждане, осуществляющие полномочия по предоставлению государственных услуг, по подготовке решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов .

Ко второй категории следует относить должности, учреждаемые в целях административно-хозяйственного, финансово-экономического, документационного, организационного, технического и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Официальное признание отсутствия коррупционных рисков в случае замещения той или иной должности означает, на наш взгляд, нецелесообразность установления для этой категории служащих запретов и ограничений. Следовательно, отсутствует необходимость в наличии особого публично-правового регулирования процесса прохождения службы данной категорией сотрудников органов местного самоуправления. Правовое положение данной категории служащих - обеспечивающего персонала должно быть определено в трудовом законодательстве.

Библиография

1. Абезин Д.А. Правовое регулирование государственной службы субъектов РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. 24 с.
2. Абезин Д.А., Михнева С.В. Правовое регулирование деятельности и юридическое положение государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации: региональный аспект: Монография. Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО "ВАГС", 2005. 251 с.
3. Англо-русский экономический словарь ABBYY Lingvo-Online. Режим доступа: http://www.Hngvo-onHne.ru/ru/LmgvoDictionaries/Details?dictionary=LmgvoEconomics+(En-Ru).
4. Антонова Н.М. Конституционно-правовой статус публичных служащих в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 26 с.
5. База данных численности работников государственных органов и органов местного самоуправления. Официальньй сайт Федеральной службы государственной статистики. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state.
6. Братановский С.Н., Епифанов А.Е., Глейкин В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России. Саратов: Наука, 2008. 189 с.
7. Гусев А.В. Реформа законодательства о муниципальной службе // Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН, 2007. N 7. С. 273 - 284.
8. Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
9. Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2008. 182 с.
10. Кожевников О.А. О реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ // Российский юридический журнал. 2010. N 1. С. 56 - 60.
11. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 13 - 24.
12. Конвенция Организации Объединенных Нации против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СЗ РФ 2006. N 26. Ст. 2780.
13. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юрист, 1997. 294 с.
14. Постановление администрации Волгограда от 30 августа 2011 г. N 2488 "О создании муниципального казенного учреждения "Материально-хозяйственная служба" // СПС "КонсультантПлюс".
15. Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: БЕК, 1996. 683 с.
16. Отделы администрации Волгограда. Официальный сайт администрации Волгограда. Режим доступа: http://www.volgadmin.ru/ru/MPAuthority/Otdel.aspx.
17. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" // СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2542.
18. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
19. Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
20. Федеральный закон от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
21. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
22. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.
23. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград: Изд-во Волгогр. ин-та экономики, социологии и права, 1998. 147 с.

References (transliterated)

1. Abezin D.A. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennoi sluzhby sub"ektov RF: Avtoref. dis. ... k.y.n. Volgograd, 2003. 24 s.
2. Abezin D.A., Mikhneva S.V. Pravovoe regulirovanie deyatel"nosti i yuridicheskoe polozhenie gosudarstvennykh i munitsipal"nykh sluzhashchikh v Rossiiskoi Federatsii: regional"nyi aspekt: Monografiya. Volgograd: Izd-vo GOU VPO "VAGS", 2005. 251 s.
3. Anglo-russkii ekonomicheskii slovar" ABBYY Lingvo-Online. Rezhim dostupa: http://www.lingvo-online.ru/ru/LingvoDictionaries/Details?dictionary=LingvoEconomics+(En-Ru).
4. Antonova N.M. Konstitutsionno-pravovoi status publichnykh sluzhashchikh v Rossiiskoi Federatsii: Avtoref. dis. ... k.y.n. M., 2012. 26 s.
5. Baza dannykh chislennosti rabotnikov gosudarstvennykh organov i organov mestnogo samoupravleniya. Ofitsial"nyi sait Federal"noi sluzhby gosudarstvennoi statistiki.Rezhim dostupa: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state.
6. Bratanovskii S.N., Epifanov A.E., Gleikin V.A. Problemy sovershenstvovaniya munitsipal"noi sluzhby v Rossii. Saratov: Nauka, 2008. 189 s.
7. Gusev A.V. Reforma zakonodatel"stva o munitsipal"noi sluzhbe // Nauchnyi ezhegodnik Instituta filosofii i prava UrO RAN, 2007. N 7. S. 273 - 284.
8. Evropeiskaya khartiya mestnogo samoupravleniya ETS N 122 // SZ RF. 1998. N 36. St. 4466.
9. Kireeva E.Yu. Pravovoi status munitsipal"nykh sluzhashchikh v Rossiiskoi Federatsii: Monografiya. M.: Izd-vo RAGS, 2008. 182 s.
10. Kozhevnikov O.A. O reestre dolzhnostei munitsipal"noi sluzhby v sub"ekte RF. // Rossiiskii yuridicheskii zhurnal. 2010. N 1. S. 56 - 60.
11. Kozbanenko V.A. Pravovoe obespechenie statusa gosudarstvennykh i munitsipal"nykh sluzhashchikh: obshchee i osobennoe // Gosudarstvo i pravo. 2003. N 1. S. 13 - 24.
12. Konventsiya Organizatsii Ob"edinennykh Natsii protiv korruptsii (prinyata v g. N"yu-Iorke 31.10.2003 Rezolyutsiei 58/4 na 51-om plenarnom zasedanii 58-oi sessii General"noi Assamblei OON) // SZ RF. 2006. N 26. St. 2780.
13. Manokhin B.M. Sluzhba i sluzhashchii v Rossiiskoi Federatsii: pravovoe regulirovanie. M.: Yurist, 1997. 294 s.
14. Postanovlenie administratsii Volgograda ot 30 avgusta 2011 g. N 2488 "O sozdanii munitsipal"nogo kazennogo uchrezhdeniya "Material"no-khozyaistvennaya sluzhba". Rezhim dostupa: Spravochno-pravovaya sistema "Konsul"tantPlyus".
15. Starilov Yu.N. Sluzhebnoe pravo. M.: BEK, 1996. 683 s.
16. Otdely administratsii Volgograda. Ofitsial"nyi sait administratsii Volgograda. Rezhim dostupa: http://www.volgadmin.ru/ru/MPAuthority/Otdel.aspx.
17. Ukaz Prezidenta RF ot 18 maya 2009 g. N 557 "Ob utverzhdenii perechnya dolzhnostei federal"noi gosudarstvennoi sluzhby, pri naznachenii na kotorye grazhdane i pri zameshchenii kotorykh federal"nye gosudarstvennye sluzhashchie obyazany predstavlyat" svedeniya o svoikh dokhodakh, ob imushchestve i obyazatel"stvakh imushchestvennogo kharaktera, a takzhe svedeniya o dokhodakh, ob imushchestve i obyazatel"stvakh imushchestvennogo kharaktera svoikh suprugi (supruga) i nesovershennoletnikh detei" // SZ RF. 2009. N 21. St. 2542.
18. Federal"nyi zakon ot 2 marta 2007 g. N 25-FZ "O munitsipal"noi sluzhbe v Rossiiskoi Federatsii" // SZ RF. 2007. N 10. St. 1152.
19. Federal"nyi zakon ot 28 avgusta 1995 goda N 154-FZ "Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii" (utratil silu) // SZ RF. 1995. N 35. St. 3506.
20. Federal"nyi zakon ot 31 iyulya 1995 goda N 119-FZ "Ob osnovakh gosudarstvennoi sluzhby Rossiiskoi Federatsii" (utratil silu) // SZ RF. 1995. N 31. St. 2990.
21. Federal"nyi zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. N 131-FZ "Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v RF" // SZ RF. 2003. N 40. St. 3822.
22. Federal"nyi zakon ot 8 yanvarya 1998 g. N 8-FZ "Ob osnovakh munitsipal"noi sluzhby v Rossiiskoi Federatsii" (utratil silu) // SZ RF. 1998. N 2. St. 224.
23. Yusupov V.A. Nauchnaya organizatsiya ispolnitel"noi vlasti. Volgograd: Izd-vo Volgogr. in-ta ekonomiki, sotsiologii i prava, 1998. 147 s.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

2.1 Основы проблем развития системы местного самоуправления

2.3 Проблемы организации местного самоуправления и предложения по их решению

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

служба муниципальный самоуправление россия

Муниципальная служба в органах местного самоуправления - особый вид профессиональной деятельности - в настоящее время становится предметом исследования многих наук. Муниципальную службу отличает от других органов власти то, что она представляет собой институт, имеющий государственно-общественный характер.

Сегодня муниципальная служба как профессия формально утвердилась, но выполнение профессиональных обязанностей служащими находится на недостаточном уровне. В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих, важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству, востребованности их труда. От работника требуются не только исключительно глубокие знания в области управления, права, экономики, психологии, социологии и других наук и дисциплин, но и наличие высокоразвитых профессиональных норм и ценностей. В современной России контроль над профессиональной деятельностью муниципальных служащих осуществляется, прежде всего, в отношении их профессионализма и компетентности.

Проблеме становления российского муниципального самоуправления, муниципальной службы уделяется достаточное внимание в исследованиях таких ученых, как Г.В. Атаманчук, Т.Ю. Базаров, В.Э. Бойков, В.Е. Гимпельсон, Г.П. Зинченко, В.С. Магун, В.А. Мальцев, А.В. Оболонский, Е.В.Охотский, Ж.Т. Тощенко и мн. др. В работах А.А. Деркача, В.Г. Игнатова, В.И. Лукьяненко, В.П. Мельникова, В.А. Сулемова нашли отражение проблемы современной кадровой политики, профессионализма муниципальных служащих.

Актуальность темы курсовой работы определяется тем, что формирование муниципальной службы является важным компонентом демократического развития страны.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и развития местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре.

Предметом исследования проблемы становления муниципальной службы в России.

Цель исследования - рассмотреть современные проблемы становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели были выдвинуты следующие задачи:

Раскрыть понятие, задачи, структуру муниципальной службы в РФ;

Изучить институт развыития и становления муниципальной службы в разные периоды;

Провести анализ деятельности местного самоуправления в РФ на современном этапе;

Исследовать тенденции и перспективы совершенствования деятельности муниципальной службы РФ;

Выявить проблемы организации местного самоуправления в ХМАО - Югре и предложения по их решению.

При написании работы использовались следующие источники: нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъекта РФ - Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и муниципального образования, труды отечественных ученых по вопросам местного самоуправления и муниципальной службы, материалы периодической печати, ресурсы Интернет.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, списка использованной литературы.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, ОПРЕДЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Понятие, задачи и принципы муниципальной службы

Понятие «муниципальной службы» сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были “государственные служащие местных органов государственной власти”. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - М.: Юристъ, 1997. - 24 С.

После принятия в 90-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Федеральный Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” от 13 июля 1995 года, ст. 2.

Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.

Основными задачами муниципальной службы являются: Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебник / И.А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2013. - 221 С.

Обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и

гражданина на территории муниципального образования;

Обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

Подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

Защита прав и законных интересов муниципального образования.

Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнение остальных принципов. Знаменский Д.Ю. Государственная и муниципальная служба [Текст]: учеб. пособие / Д.Ю. Знаменский. - СПб.: Издательский центр "Интермедия", 2013. - 180 С.

Одним из важнейших событий в развитии местного самоуправления стало принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих. В нем указано, что муниципальная служба Российской Федерации основана на следующих принципах:Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 8-ФЗ от 8 января 1998г.

Верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

Профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

Равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

Единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

Внепартийность муниципальной службы.

Указанные принципы взаимосвязаны. Однако каждый из них отражает определенную закономерность в организации муниципальной службы и деятельности муниципальных служащих.

1.2 История развития местного самоуправления в России

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV. 1 Информационный сайт: http://www.salavatsovet.ru / istoriya-razvitiya/

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Напомним читателям, что кормление - вид пожалования великих и удельных князей своим должностным лицам, по которому княжеская администрация содержалась за счёт местного населения в течение периода службы. Князья посылали в города и волости бояр в качестве наместников и волостелей, а других служилых людей - тиунами. Население обязывалось содержать их («кормить») в течение всего периода службы. Наместники, волостели и другие представители местной княжеской администрации получали «корм» обычно 3 раза в году - на Рождество, Пасху и Петров день. При вступлении кормленщика в должность население платило ему «въезжий корм». «Корм» давался натурой: хлебом, мясом, сыром и т. д.; для лошадей кормленщиков поставлялись овёс, сено. Кроме того, кормленщики собирали в свою пользу различные пошлины: судебные, за клеймение («пятнание») и продажу лошадей, «полавочное», мыт и другие. За счёт этих сборов они жили и содержали свою челядь. Наибольшего развития система кормлений достигла в XIV-XV веках.

Кормления порождали произвол и злоупотребления местных властей, заинтересованных в обогащении в период пребывания в кормленщиках. Поэтому уже с XV века московские великие князья регламентировали доходы кормленщиков путём выдачи специальных «кормленных» и уставных грамот. В конце XV - начале XVI века происходил перевод натуральных кормов в денежные. В результате земской реформы 1555-1556 годов система кормлений была ликвидирована, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины.

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

В XVII веке, как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России.Гранкин И.В. Муниципальное право России. Курс лекций [Текст]: учеб. пособие / И.В. Гранкин. - М.: Проспект, 2013. - 320 С.

Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов».

Новая система местного управления была закреплена инструкцией от 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот - губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. Шамхалов М.А. Предпосылки формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] / М.А. Шамхалов // Власть. - № 12. - 2011. - 49 С.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную».

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

В ходе развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить основные принципы, которые являются особенностью российской муниципальной школы.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл их представительными органами власти без слова «государственной».

Закон предусматривал разграничение функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность последней.

Новый этап становления и развития в России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 года.

2. АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1 Основные проблемы развития системы местного самоуправления

Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям - тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан - в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

Формирование эффективной системы местной власти - всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в Российской Федерации данный процесс до сих пор находится в стадии развития и включает множество нерешенных проблем, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.

Кроме того, большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов". Грипп Э.Х. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития [Текст] / Э.Х. Грипп, Ю.Х. Яхина // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - № 5. - 2010. - С. 15.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.

По мнению Л. В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:

Отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В этом отношении статьи Конституции России, посвященные вопросам организации местного самоуправления, в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую противоречива;

Значительное сопротивление реформам отдельных категорий чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно их можно объединить в две группы. К первой следует отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы которых в ходе реформы предполагаются кардинальные изменения. Наибольшее противодействие эта группа оказывает на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств. Вторую группу образуют руководители органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, т.е. самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес. Этому способствует сегодняшняя практически полная утрата федеральным уровнем контроля как административного, так и экономического за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах. Кабашов С.Ю. Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления [Текст]: учеб. пособие / С.Ю. Кабашов. - М.: Дело, 2013. - С. 216.

Л. В. Гильченко к данному списку относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти".

Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние два года была проделана большая работа, Особенно важно то, что руководство государства приступило к разбору законодательных завалов, определилось с правами и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошло к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым были намечены пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.

В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты незначительны. Именно проблемы экономического характера являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.

Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, - это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.

Таким образом, наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства. Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования [Текст] / Е.В. Белоусова // Государство и право. - № 2. - 2011. - С. 32.

Выработанные мировым опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывают главы субъектов Федерации. Общая направленность их выступлений касается усиления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Не обеспечена полная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ближайшее время необходимо урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей.

Существует проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований.

Имеющиеся проблемы в правоприменительной практике можно систематизировать следующим образом:

Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики.

Юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов.

Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это тормозит решение социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.

Недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее законодательство не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица.

Неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий.

В настоящее время существуют проблемы с кадрами муниципальной службы, которые можно сгруппировать в несколько основных блоков.

Первый блок проблем - недостаточная квалификация муниципальных служащих. Чиновники часто не в состоянии решать задачи, которые ставит перед ними общество, особенно в условиях реформирования системы государственного управления. Сказывается недостаток профильного образования и опыта. Не хватает профессиональных знаний, умений и навыков. На низком уровне остается владение компьютерными технологиями и иностранными языками. Недостаточно сформированы личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность, организаторские способности и пр. Депрофессионализация чиновников особенно ярко выступает на фоне старения кадрового состава, "вымывания" среднего звена управления в госорганах. Наиболее дееспособные кадры уходят из государственной и муниципальной службы в бизнес - структуры.

Система подготовки служащих требует модернизации, привлечения к преподавательской работе действующих профессионалов-практиков. Необходим пересмотр образовательных стандартов и создание условий для развития конкуренции на рынке образовательных услуг для муниципальных служащих. Богатырева И.В. О некоторых аспектах кадрового обеспечения муниципальной службы региона: социологический анализ [Текст] / И.В. Богатырева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. - № 7.- 2009. - С. 92.

Вторая общая проблема - проблема корпоративной культуры государственной и муниципальной службы. Ценности и нормы чиновников часто несовместимы с представлением об эффективной муниципальной службе. Для изменения ситуации необходимы элементы проектно-предпринимательской культуры, основными ценностями которой являются самостоятельное достижение целей и вознаграждение в соответствии с полученными результатами.

Третий блок проблем связан с привлекательностью государства как работодателя на рынке труда. Труд муниципального служащего существенно недооценен, особенно это касается среднего руководящего состава органов власти.

Решение описанных групп проблем предполагает следующие направления действий: реализация единой кадровой политики открытого типа с использованием современных кадровых технологий; модернизация кадровых служб муниципальных органов и повышение квалификации кадровиков; реформирование системы оплаты труда муниципальных служащих.

В настоящее время существует объективная необходимость обеспечения повышения профессиональных качеств муниципальных служащих. При этом важным является максимальное соблюдение принципа конкретности профессиональности профессиональных знаний. Иными словами, профессионализм муниципальных служащих определяется управляемой сферой.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих должен быть ведущим началом при организации и функционировании органов местного самоуправления. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование [Текст] / В.М. Манохин. - С. 124

Таким образом, даже достаточно краткий анализ показал, что основной проблемой, стоящей перед органом управления муниципальной службой является проблема подбора кадров, связанная с одной стороны - с сохранением позитивного опыта и преемственности, а с другой - с обеспечением новых подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня профессионализма государственных служащих.

2.2 Пути и способы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в РФ

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это во всем мире, - без указаний и распоряжений сверху.

Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами". С другой стороны, "созданные за эти годы демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению". На наш взгляд, общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала таким задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Каллагов Т.Э. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации [Текст] / Т.Э. Каллагов, С.М. Петров; под ред. С. Петрова. - М.: Юркомпани, 2009. - С. 45.

Анализ комплекса описанных проблем подтверждает, что реформирование местного самоуправления, официально перешедшее в новую фазу, должно продолжиться до момента, когда будут решены наиболее острые вопросы, стоящие сегодня перед институтом местного самоуправления.

Исходя из обозначенных проблем и тенденций, можно констатировать: столь масштабная реформа, проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, не могла задать незыблемые нормы. Процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был неизбежен в прошлом и обязателен в будущем: необходима постепенная, последовательная и продуманная, модернизация существующей системы местного самоуправления.

Определим основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Прогрессивные муниципальные образования должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории - гарантии государственной поддержки. Городам же необходимы права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. В сельских образованиях государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения. Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления.

В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко определить полномочия органов власти и самоуправления.

Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. По мнению экспертов, представляется возможным закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой.

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальным образованиям необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления. Другими словами, законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов надлежит реализовывать на федеральном уровне. Федеральные органы государственной власти обязаны также обеспечивать соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебник / И.А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2013. - С. 78.

Таким образом, в настоящее время эффективность решения проблем развития местного самоуправления на отдельной территории во многом зависит от эффективности управления конкретного муниципального образования. Муниципальные власти сегодня понимают, что повысить эту эффективность можно только применяя новейшие технологии муниципального управления. В целом реализация инновационных технологий муниципального менеджмента, адаптированных к конкретным условиям социально-экономического развития муниципального образования, сможет повысить эффективность муниципального управления в конкретном муниципальном образовании, поспособствует качественно более высокому уровню развития местного самоуправления во всей стране.

2.3 Проблемы организации местного самоуправления в Югре и предложения по их решению

Повышение уровня и качества жизни населения является основной целью деятельности органов местного самоуправления.

К числу существенных недостатков округа следует отнести слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Требуется кардинальный пересмотр территориальных основ местного самоуправления. Однако широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.

В главе 3 Устава отражены правовые основы отношений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области. Нельзя не признать парадоксальной ситуацию, когда один субъект Федерации (автономный округ) входит в состав другого (края или области), будучи равноправным с ним в качестве субъекта РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области не дал однозначного толкования этой проблемы и фактически создал основу для построения паритетного сотрудничества государственных органов власти автономного округа и края или области путем установления системы договорных отношений, связанных с их общими интересами.

Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств.

К разряду дискуссионных можно отнести предложение о фактическом образовании Уставного суда автономного округа на основании имеющегося окружного закона вместо декларации о нем. Необходимо признать, что органы государственной власти автономии не заинтересованы в появлении действенного ограничителя их полномочий, тем более что проблема финансовой несостоятельности округа на повестке дня не стоит. Исследуя современное состояние законодательной базы Ханты-Мансийского автономного округа, можно прийти к выводу, что совокупность организационно-правовых форм осуществления населением своего конституционного права на местное самоуправление в рамках муниципальных образований обусловила создание в автономном округе определенной региональной правовой подсистемы местного самоуправления, которая составной частью входит в федеральную правовую систему. Особенности проживания и жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера на территории автономного округа предопределяют тот факт, что местное самоуправление здесь тоже достаточно специфично. Между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления разграничены предметы ведения и полномочия по их реализации.

В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе. Сегодня настоятельно требуются законодательные нововведения о повышении статуса представительных органов местного самоуправления в автономном округе

Учитывая, что Ханты-Мансийский автономный округ имеет огромную территорию, а районы его превышают по площади отдельные европейские государства, полагаем, что необходимо приблизить органы государственной власти автономии, расположенные только в административном центре - городе Ханты-Мансийске, к населению, проживающему в муниципальных образованиях. В этих целях предлагаю использовать опыт Свердловской области по созданию в ней управленческих округов.

В пределах установленной численности государственных служащих автономного округа желательно образовать три управленческих округа в городах Сургут, Нижневартовск и Нягань. Потребность в их создании давно назрела, но этому препятствует инерция мышления высших должностных лиц автономии. Целесообразность установления различных форм контроля органов государственной власти округа за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления (с учетом многочисленных злоупотреблений на местах) уже практически мало кем оспаривается. Следует предоставить органам государственной власти автономного округа возможность непосредственно участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, установив при этом границы государственного регулирования. По распоряжению Губернатора округа в каждом муниципальном образовании созданы общественные приемные, но их властный статус не определен, а работа заключается прежде всего в передаче объективной информации государственной власти округа.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы организации местного самоуправления в настоящее время получают дальнейшее развитие в Федеральном законодательстве, в Конституциях и уставах субъектов РФ, в их законодательстве, что на наш взгляд должно обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства страны на принципах демократии и народовластия. Претворение в жизнь федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - не только вопрос эффективности работы местных органов власти, но и вопрос политической стабильности в стране. Масловская Т.С. Муниципальное право: Учеб. пособие. Сургут, 2010. С. 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, выявленные практикой проблемы российского местного самоуправления остры и нуждаются в комплексном решении. Российская Федерация, отвечая на вызовы XXI века, нуждается в эффективном функционировании и отлаженном взаимодействии всех уровней публичной власти - федеральной, региональной, местной. На федеральном и региональном уровне в последние годы предприняты многие давно назревшие преобразования. Федерация восстанавливает властную вертикаль, создает дееспособные территориальные органы. Приводится в соответствие с федеральными нормами региональное законодательство. Выработаны и подходы к совершенствованию местного уровня публичной власти. Осуществление политических, экономических, законодательных мер в соответствии с предлагаемой системой приоритетов позволит существенно продвинуться в направлении выстраивания гармоничной, эффективной, соответствующей современным требованиям системы взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации.

В настоящее время Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления.

На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений - между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

В данной работе был произведён анализ теоретических аспектов организации местного самоуправления и их реализация в разрезе местного самоуправления муниципального образования ХМАО - Югры. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что институт местного самоуправления, основанный лишь на копировании абстрактных теоретических конструкций законодательства, не в состоянии осуществлять своё эффективное функционирование. Здесь, как и в любом деле, имеет место творческая инициатива. Однако отступление от правил необратимо ведёт к возникновению ряда сложных ситуаций, решение которых является основной задачей органов местного самоуправления. Особенно сложные проблемы разграничения сотрудничества, дополнительности полномочий возникают в условиях федерации, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. К числу существенных трудностей следует отнести и слабую реализацию окружного законодательства в отдельных сферах правоотношений. Также Федеральный закон №131 потребовал кардинального пересмотра территориальных основ местного самоуправления, но широкого обсуждения населением автономии нового Закона №63 "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" не произошло.

В поисках решения местных проблем Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления.

Это является доказательством, что в этом направлении пока сделаны лишь первые, но очень важные, определяющие шаги.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования [Текст] / Е.В. Белоусова // Государство и право. - 2011. - № 2. - 201 с.

2. Богатырева И.В. О некоторых аспектах кадрового обеспечения муниципальной службы региона: социологический анализ [Текст] / И.В. Богатырева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. - 2009. - № 7. - 160 с.

3. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебник / И.А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2013. - 496 с.

4. Гранкин И.В. Муниципальное право России. Курс лекций [Текст]: учеб. пособие / И.В. Гранкин. - М.: Проспект, 2013. - 320 с.

5. Грипп Э.Х. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития [Текст] / Э.Х. Грипп, Ю.Х. Яхина // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - 2010. - № 5. - 231 с.

6. Захаров И.В. Муниципальное право в схемах [Текст]: учеб. пособие / И.В. Захаров. - М.: Проспект, 2013. - 174 с.

7. Знаменский Д.Ю. Государственная и муниципальная служба [Текст]: учеб. пособие / Д.Ю. Знаменский. - СПб.: Издательский центр "Интермедия", 2013. - 180 с.

8. Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба России. История и современность [Текст]: учеб. пособие / В.Г. Игнатов. - 5-е изд., доп. и перераб. - Р-н/Д: Феникс, МарТ, 2010. - 400 с.

...

Подобные документы

Общая характеристика муниципальной службы в организации местного самоуправления, рассмотрение ее функций, задач и признаков. Изучение классификации должностей муниципальной службы и их статистики. Анализ правовых основ организации деятельности служащего.

курсовая работа , добавлен 03.09.2015


Изучение законодательной основы местного самоуправления в Российской Федерации. Организационно-экономическая характеристика муниципального образования "Кореневский район". Оценка и перспективы государственной политики в системе местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 13.11.2014


Развитие муниципальной службы как вида публичной службы в Российской Федерации. Органы местного самоуправления в системе управления государством. Организационно-правовое регулирование, cоотношение муниципальной и государственной гражданской службы.

дипломная работа , добавлен 20.01.2012


Характеристика администрации сельского округа. Принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Управление персоналом в системе кадрового обеспечения муниципальной службы. Процесс становления правовых основ местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 24.01.2018


Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 16.02.2011


Историко-правовой аспект развития местного самоуправления в России. Тенденции его развития и структура. Конституционные основы местного самоуправления в РФ, зарубежных странах. Решение вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы.

курсовая работа , добавлен 18.12.2016


Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 28.12.2011


Система управления государственной службой. Сущность местного самоуправления. Задачи и функции муниципальной службы России. Анализ правовой природы соотношения и различий государственной и муниципальной служб, проблемы в этих сферах на современном этапе.

курсовая работа , добавлен 05.04.2015


Органы местного самоуправления и место муниципальной службы. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы. Задачи, функции и принципы муниципальной службы. Муниципальная должность: понятие, виды. Права муниципального служащего.

курсовая работа , добавлен 24.12.2011


Характеристика местного самоуправления в Российской Федерации как составляющей механизма демократии. Изучение проблем непосредственного осуществления гражданами волеизъявления. Исследование теоретических и практических аспектов муниципального права.