Право государственной и муниципальной собственности. Субъекты и объекты права государственной собственности

В российском гражданском законодательстве действует правило о множественности субъектов государственной собственности.

Находящееся в государственной собственности имущество под­разделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственны­ми юридическими лицами (предприятиями и учреждениями) на огра­ниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственно­го ведения или оперативного управления. Это «распределенное» госу­дарственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не мо­жет служить для обеспечения покрытия возможных долгов государ­ства, ибо предприятия и учреждения как юридические лица не отвеча­ют своим имуществом по долгам учредившего их собственника - госу­дарства. Этим имуществом они отвечают по собственным долгам пе­ред кредиторами (если речь не идет о казенных предприятиях и учреж­дениях, где возможна дополнительная ответственность государства по их долгам, но все равно исключается их имущественная ответствен­ность по долгам государства).

Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями («нераспределенное» государственное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет государ­ственную казну того или иного государственного (публично-правового) образования. ГК понимает под казной «нераспределенное» государствен­ное имущество, которое может быть объектом взыскания кредиторов государства-собственника по его обязательствам.

Для земли и природных ресурсов установлен особый режим. Он заключается в данном случае в том, что государственной собствен­ностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юри­дических лиц или муниципальных образований (ст. 16 ЗК РФ). Граж­данский и Земельный кодексы РФ закрепляют презумпцию права госу­дарственной собственности на землю (и на другие природные ресурсы тоже). Это означает, что земля в пределах территории РФ не может юри­дически оказаться бесхозяйной, даже если она совсем не используется и заброшена. Государственная собственность подразделяется на федераль­ную собственность, т. е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность субъектов Российской Федерации - рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

К федеральной собственности относятся земельные участки:

Занятые объектами недвижимости, находящимися в собствен­ности РФ;

Предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческиским организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

Иные предусмотренные федеральными законами земли и земельные участки.

Земельные участки, находящиеся в федеральной собственности и не изъятые из оборота, в установленном порядке предоставляются гражданам и юридическим лицам:

В собственность (через процедуру торгов или в ходе приватизации);

В аренду (долгосрочную и краткосрочную, через процедуру торгов или при переоформлении фактического землепользования);

В постоянное (бессрочное) пользование (по решению уполномоченного органа);

В безвозмездное срочное пользование на срок не более года (по решению уполномоченного органа).

Собственность может быть общей, т. е. принадлежащей не одному лицу, а двум или нескольким. Общая собственность подразделяется на долевую и совместную. Долевая собственность принадлежит не­скольким лицам независимо от формы собственности, которую каждый из них представляет (государственную, частную, муниципальную). Со­вместная собственность возможна только между гражданами. Для об­щей собственности характерно то, что распоряжаться общим имуществом собственники могут только по соглашению всех участников.

Кроме права собственности закон (ст. 216 ГК РФ) определяет вещ­ные права лиц, не являющихся собственниками имущества:

Право пожизненного наследуемого владения земельным участком;

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком;

Сервитуты;

Право хозяйственного ведения имуществом;

Право оперативного управления имуществом.

Сервитут - это право ограниченного пользования чужим объек­том недвижимости (зданием, помещением, земельным участком). Соб­ственник недвижимого имущества вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а также собственника другого объекта недвижимости предоставления сервитута. Чаще всего устанавливается сервитут для обеспечения нужд, связанных с использованием земель­ного участка-для прохода, проезда, прогона скота, водоснабжения, про­кладки линий электропередач и т. п. Сервитут может быть временным (установлен на определенный срок) и постоянным. Кроме того, сервиту­ты могут быть частными и публичными. Частный сервитут устанавли­вается по соглашению сторон. В отличие от него публичный сервитут устанавливается законом или нормативным правовым актом, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуп­равления или местного населения. Для собственника недвижимого иму­щества, в отношении прав которого установлен сервитут, последний выступает в качестве обременения.

Использование земельных участков на праве постоянного (бес­срочного) пользования возможно только узким кругом лиц, перечень которых установлен ст. 20 ЗК РФ. Это государственные и муниципаль­ные учреждения, федеральные казенные предприятия (с 21.01.2007 г. - казенные предприятия), органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления. Гражданам земельные участки в постоянное (бес­срочное) пользование не предоставляются. Однако если это право возникло у граждан до введения нового ЗК в действие, оно сохраняется до момента, пока гражданин не переоформит свое право на предусмотрен­ное действующим законодательством (чаще всего право собственнос­ти).

Правом хозяйственного ведения наделяются государственные и муниципальные унитарные предприятия (ст. 113,294 ГК РФ), а также профсоюзные организации и их объединения (ст. 24 Федерального зако­на от 12.01.1996 г. № 10-ФЗ «О профсоюзных организациях, их правах и гарантиях деятельности») в отношении любого имущества, кроме зе­мельных участков. Сделки с недвижимым имуществом такого юридического лица (продажа, мена, сдача в аренду, передача в залог, внесение в качестве вклада в уставный капитал и т. д.) возможны только с согла­сия собственника имущества. Предоставление земельных участков на праве хозяйственного ведения действующим земельным законодатель­ством не предусмотрено. Предприятия, основанные на праве хозяйствен­ного ведения, получают земельные участки в аренду. Многие такие пред­приятия используют земельные участки также на праве постоянного (бес­срочного) пользования, так как не все до настоящего времени переофор­мили права на землю в соответствии с требованием ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ». Таким образом, земельные участки, на которых располо­жены предприятия, наделенные имуществом на праве хозяйственного ведения, относятся к государственной собственности (федеральной или субъектов Российской Федерации).

Правом оперативного управления наделяются казенные предпри­ятия и финансируемые собственником учреждения на имущество (кро­ме земельных участков). Казенные предприятия создаются на основе имущества, находящегося в федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности. Учреждения могут создаваться не только на основе государственного и муниципального имущества, но и на основе имущества, относящегося к частной собствен­ности. Сделки с движимым и недвижимым имуществом казенного пред­приятия подлежат согласованию с собственником имущества. Учрежде­ние не вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом даже при наличии согласия на это собственника. Казенным предприятиям, государственным и муниципальным учреждениям земельные участки предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования, иным учреждениям - на других предусмотренных ЗК правах (вид права в дан­ной ситуации зависит, во-первых, от вида права на землю собственника учреждения, а во-вторых, от желания собственника).

Не быть жадным – уже богатство, нс быть расточительным – доход.

Цицерон

Понятие права государственной и муниципальной собственности

В соответствии с Конституцией РФ Россия является федеративным государством. Это означает, что территория РФ состоит из территорий ее субъектов, обладающих государственностью. Другими словами, на территории РФ сосуществуют два уровня государственных образований:

• 1) Российская Федерация;
• 2) субъекты РФ, к которым относятся республики в составе Российской Федерации, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения.

Отечественное гражданское право признает указанные государственные образования самостоятельными субъектами имущественного оборота, способными от своего имени приобретать гражданские права и нести обязанности, отвечать по своим обязательствам, быть истцом и ответчиком в суде.

Соответственно, Российская Федерация и субъекты РФ, наряду с гражданами и юридическими лицами, могут быть собственниками имущества, права которых закрепляются и защищаются с помощью норм права.

Право государственной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества государственным образованиям (Российской Федерации, субъектам РФ).

В Российской Федерации принят такой способ решения проблем местного значения, как местное самоуправление. Местное самоуправление – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения определенной территории по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения. Другими словами, государство позволяет населению определенной территории (городских, сельских поселений, городских округов) самостоятельно определять варианты разрешения местных проблем, для чего на указанных территориях, называемых муниципальными образованиями, проводятся местные референдумы, выборы, собрания, образуются муниципальные органы. Суть местного самоуправления заключается в автономности, самостоятельности населения и, соответственно, органов местного самоуправления от государственных органов. Поэтому муниципальная власть не является разновидностью государственной власти, органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов.

Для самостоятельного решения вопросов местного значения муниципальные образования должны обладать определенным имуществом, принадлежащим им на праве собственности. Поэтому отечественный правопорядок признает муниципальные образования самостоятельными субъектами имущественного оборота и собственниками имущества.

Право муниципальной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества муниципальным образованиям (городским и сельским поселениям, городским округам).

Государственные и муниципальные образования являются публичными, осуществляющими публичную власть на определенной территории. Поэтому как собственники имущества они во многом похожи, им свойственны одни и те же особенности, что, конечно, не исключает и некоторых отличий, вызванных различным уровнем и масштабом территории. Поэтому права государственной и муниципальной собственности имеют много общего и традиционно рассматриваются вместе.

В чем же заключается своеобразие государства и муниципального образования как собственника?

1. Государство или муниципальное образование не могут сами прийти в суд для защиты своих прав. Они нс могут также сами продать свое имущество, отдать его в аренду. Невозможно и непосредственно использовать свое имущество, ведь государство – не человек.

Поэтому от имени Российской Федерации и субъектов РФ, муниципальных образований права и обязанности собственника осуществляются, соответственно, органами государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной нормативноправовыми актами.

Субъектами права государственной и муниципальной собственности выступают именно соответствующие публично-правовые образования в целом, но не органы государственной власти. Точно так же не является субъектом права государственной или муниципальной собственности народ (население) соответствующей территории, ведь государство и народ – не тождественные понятия.

Не каждый государственный или муниципальный орган может осуществлять полномочия собственника от имени соответствующего публично-правового образования. Действительно, было бы странным, если бы Конституционный Суд РФ вдруг решил продать находящиеся в государственной собственности ледоколы. От имени государственного и муниципального образования правомочия собственника могут осуществляться только теми государственными и муниципальными органами, которые обладают соответствующими властными полномочиями. Обладание данными полномочиями определяется в нормативно-правовом акте, закрепляющем статус соответствующего органа власти. Например, основные полномочия Правительства РФ закреплены в Конституции РФ, полномочия министерства – в положении о соответствующем министерстве, утвержденном Президентом РФ или Правительством РФ. Именно строгая определенность органов, правомочных распоряжаться государственной и муниципальной собственностью, во многом позволяет сгладить противоречие, о котором говорилось выше.

Управление федеральной собственностью осуществляется Министерством экономического развития РФ, Центральным банком РФ, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом и др.

2. Круг объектов государственной собственности гораздо шире, чем круг объектов, которые могут находиться в собственности других субъектов.

В государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе ограниченное в обороте и изъятое из оборота.

Сам смысл категории имущества, изъятого из оборота, заключается именно в требовании принадлежности данного имущества исключительно государству. К такому имуществу относятся отдельные виды вооружений, ядов, наркотиков, недра, природные лечебные ресурсы (в естественном, недобытом виде) и др.

Круг объектов муниципальной собственности является более ограниченным. В самом деле, навряд ли органы местного самоуправления нуждаются для решения местных проблем в обладании, например, оружием массового поражения. С другой стороны, в муниципальной собственности могут находиться некоторые виды имущества, ограниченного в обороте, например стрелковое оружие органов полиции.

3. Все имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными и муниципальными юридическими лицами – унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (см. 6.5). Это "распределенное" государственное или муниципальное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства или муниципального образования, так как предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают по долгам учредившего их собственника – государства или муниципального образования. Этим имуществом данные организации отвечают по собственным долгам.

Другая часть – имущество, не закрепленное за унитарными предприятиями или учреждениями ("нераспределенное" государственное или муниципальное имущество) составляет государственную или муниципальную казну соответствующего публично-правового образования. В казну прежде всего входят средства соответствующего бюджета, а также имущество Алмазного фонда, Вооруженных сил, некоторые виды имущества, изъятого из оборота, некоторые памятники культуры. Государственная или муниципальная казна является базой для участия соответствующего публично-правового образования в имущественном обороте. Именно средства казны (а в основном бюджетные средства) могут служить объектом взыскания по долгам государственного или муниципального образования.

• 4. Государство и муниципальное образование и, соответственно, государственные и муниципальные органы не могут использовать имущество по своему усмотрению. Имущество публичных образований должно использоваться в публичных интересах. Конкретные направления расходования основной части государственного и муниципального имущества – средств соответствующего бюджета определяются в законе о бюджете, принимаемом представительным органом.
• 5. Государству и муниципальному образованию присущи некоторые способы приобретения и прекращения права государственной и муниципальной собственности, недоступные для других субъектов права.

Прежде всего, речь идет о таких способах приобретения права собственности, как:

• а) налоги и иные обязательные платежи (сборы, пошлины). Налог – это обязательный, индивидуально-безвозмездный платеж юридических и физических лиц, установленный законодательным органом власти в пользу государственного или муниципального образования, обеспечиваемый государственным принуждением и не носящий характера наказания. Цель взимания налогов – пополнение бюджета и, соответственно, финансирование деятельности государства по осуществлению своих функций;
• б) национализация – принудительное изъятие имущества, прежде всего недвижимого, из частной собственности в собственность государства на основании специальных законодательных актов. В соответствии с Гражданским кодексом РФ при этом бывшему собственнику должна быть выплачена компенсация, возмещены другие убытки;
• в) реквизиция – изъятие государством имущества у собственника с выплатой ему стоимости имущества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий и при иных обстоятельствах чрезвычайного характера;
• г) конфискация – принудительное и безвозмездное изъятие имущества у собственника по решению суда или арбитражного суда.

Праву государственной или муниципальной собственности присущ также специфический способ прекращения – приватизация государственного и муниципального имущества.

Приватизация – это индивидуальный юридический акт, влекущий переход права собственности на определенное имущество от государства или муниципального образования к частным лицам (физическим или юридическим, кроме унитарного предприятия) и являющийся формой сокращения государственного (муниципального) предпринимательства.

В основе приватизации лежит "разгосударствление", т.е. переход права собственности на определенное имущество от публичного образования к частным лицам.

6. Государство (Российская Федерация) само осуществляет правовое регулирование отношений собственности граждан и юридических лиц, определяет объем их прав и обязанностей, защищает или отказывает в защите тем или иным их притязаниям, связанным с деятельностью в имущественной сфере. И не всегда государство отказывается от искушения с помощью правовых норм поставить себя в более выгодное положение по сравнению с другими собственниками. Этот аспект всегда следует иметь в виду, анализируя изменения в законодательстве.

Однако на сегодняшний день в Конституции РФ закреплен принцип равенства всех форм собственности. Данное положение означает отказ государства от одностороннего и однонаправленного использования властных рычагов при разрешении имущественных споров с частными лицами. Другими словами, в имущественных отношениях государство ставит себя в равное положение с другими собственниками. Интересы государства защищаются в той же мере, что и интересы частных лиц. Поэтому любые нарушения прав собственника со стороны государства могут быть обжалованы в суде.

Это надо запомнить

• 1. Право государственной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества государственным образованиям (Российской Федерации, субъектам РФ).
• 2. Право муниципальной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества муниципальным образованиям (городским и сельским поселениям, городским округам). Муниципальная собственность не является разновидностью государственной.
• 3. От имени Российской Федерации и субъектов РФ, муниципальных образований права и обязанности собственника осуществляются органами государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной нормативно-правовыми актами.
• 4. В государственной собственности может находиться любое имущество.
• 5. Государственное и муниципальное имущество состоит из двух частей: казны и имущества, распределенного между унитарными предприятиями и учреждениями. Именно казна является базой для участия государства в имущественных отношениях.
• 6. Имущество публичных образований должно использоваться в публичных интересах.
• 7. Публичным образованиям свойственны специфические способы приобретения (налоги, национализация, реквизиция, конфискация) и прекращения (приватизация) собственности.
• 8. Право государственной и муниципальной собственности защищается равным образом с правом частной собственности.

Определение права собственности как субъективного права полностью относится и к праву государственной и муниципальной собственности. Собственник и в первом и во втором случае осуществляет правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом по своему усмотрению и в своем интересе.

Правомочия собственника, как и в рассмотренных выше случаях, также ограниченны, что вытекает из определения субъективного права как меры юридически возможного и обеспеченного поведения. Особенность здесь в том, что собственник - государство само определяет правовой режим принадлежащих ему имуществ.

В составе государственной и муниципальной собственности различают имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами и относящееся к имуществу казны (государственной или муниципальной), и имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных предприятий и учреждений как юридических лиц, не связанных непосредственно с казной.

В нынешних условиях непосредственное участие субъектов права государственной и муниципальной собственности в осуществлении этого права имеет место при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при распоряжении унитарными предприятиями.1

Под приватизацией понимается отчуждение (переход) недвижимого имущества из государственной или муниципальной собственности в частную собственность граждан или определенных юридических лиц, а также переход к названным лицам принадлежащих публично-правовым образованиям акций открытых акционерных обществ или удостоверенных ими прав.

Объекты приватизации:

Ø предприятия и другие имущественные комплексы;

Ø здания, сооружения, нежилые помещения, не завершенные строительством объекты;

Ø земельные участки;

Ø жилые помещения;

Ø акции открытых акционерных обществ.

Субъекты приватизации:

1. В качестве продавца (отчуждателя) должен выступать публичный собственник (его органы или подобранные ими юридические лица.

2. В качестве покупателей (приобретателей) могут выступать любые субъекты гражданского права, кроме юридических лиц, в уставном капитале которых доля публичной собственности превышает 25% (см. п.1 ст. 5 Федерального закона от 21 декабря

1 См.: Гражданское право. Учебник. Ч.1/Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. М.: Проспект, 1996. с. 379- 394.

2001 года №178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"). (В роли покупателей не могут выступать также и другие публично-правовые образования, а также многие некоммерческие юридические лица).

Способы приватизации:

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления

9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в

уставные капиталы открытых акционерных обществ;

10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления (см. ст. 15 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества).

Как уже отмечалось имущество, оставшееся публичной собственностью, в своем большинстве передается унитарным предприятиям, то есть юридическим лицам, созданным на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.

Права собственника имущества унитарного предприятия:

1. Принимает решение о создании унитарного предприятия.

2. Определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия.

3. Дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций.

4. Определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия.

5. Утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения.

6. Принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия, назначает ликвидационную комиссию, утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия.

7. Формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия.

8. Назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством.

9. Согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора. 10.Утверждает бухгалтерскую отчетность и другие отчеты унитарного предприятия.

11.Дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных законом, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок.

12.Осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества.

13.Утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение.

14.Дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия.

15.Дает согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах.

16.Дает согласие в случаях, предусмотренных законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок.

17.Принимает решение о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг.

18.Имеет другие права, определенные действующим законодательством.

Собственник имущества казенного предприятия (созданного на праве оперативного управления имуществом) дополнительного вправе:

Изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

Утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия. 1

Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).
Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан,
юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

Еще по теме 25. Право государственной и муниципальной собственности: понятие, формы, субъекты, содержание, осуществление:

1. Вопрос_31. Собственность и право собственности: понятие и разграничение. Формы и виды собственности
2. 56. Понятие и формы государственного (муниципального) долга.
3. 9.5. Право государственной и муниципальной собственности
4. 11.2. Право государственной и муниципальной собственности
5. Вопрос_35 Право государственной и муниципальной собственности

Право государственной и муниципальной собственности - один из инструментов осуществления государством его политики. Имущество, имеющееся в собственности государства и муниципалитетов, позволяет получать доходы и обеспечивать иные задачи, прежде всего социального характера.

Право собственности

Право собственности вмещает в себя два понятия:

• возможность владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом;
• набор норм, регулирующих отношения по поводу приобретения, использования и распоряжения имуществом.

Право государственной и муниципальной собственности представляет два вида реализации имущественных прав. С точки зрения закона, обладатель частной собственности равен в своих правах с государством и муниципалитетом. На деле же это далеко не так. В то же время есть нюансы, затрагивающие процесс приобретения, реализации и прекращения прав этими субъектами.

Законодательное регулирование

• Конституция - нормативный акт прямого действия, задающий рамки управления государственной и муниципальной собственностью.
• ГК - документ, дающий представление о праве собственности этих субъектов.
• ЗК регулирует реализацию права государственной и Закон определяет критерии, по которым земля распределяется между федеральным, региональным и муниципальным уровнем.
• Лесной и Водный кодексы регулируют реализацию государством и муниципалитетами их прав на лесные и водные ресурсы.
• Закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
• Закон «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества».
• Акты федерального правительства по созданию органов управления государственным имуществом.
• Законы и иные принятые регионами акты по поводу государственной и муниципальной собственности на их территории, какие объекты в чью собственность переданы и каким образом управляются. В частности, положения об органах или организациях, управляющих имуществом.
• Специфическими являются законодательные акты о приватизации имущества и на региональном, и на федеральном уровне.

Кто выступает от имени государства и муниципалитетов?

От имени государства выступает Российская Федерация и региональные органы власти, представляющие области, края, республики, автономные округа. Таким образом, государственная собственность управляется центральным правительством и региональными властями.

Муниципальные власти представлены муниципальными собраниями, создающими муниципальные администрации. В основном муниципальный уровень представлен или городами, или сельскими поселениями. Вторые объединяются в округ или иное объединение. Несколько поселков или деревень могут управляться одним собранием.

С городами федерального значения немного сложнее. Там наблюдается концентрация власти и прав на имущество в руках правительств и законодательных собраний полномочий по управлению собственностью.

Внутригородские муниципальные образования обладают меньшими ресурсами и возможностями, в сравнении с аналогичными структурами.

Субъектами права государственной и муниципальной собственности являются государство и муниципальные образования. Органы власти же управляют имуществом от их имени. Например, в реестре прав можно встретить объекты собственности городов, районов, но при условии, что у них есть административный центр.

Органы управления

Субъекты права государственной и муниципальной собственности реализуют полномочия по управлению имуществом через специальные органы или передают их предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

На федеральном уровне имущество находится в ведении многих организаций. Главная из них - это агентство по управлению государственным имуществом или Росимущество. В регионах работают отделения или управления агентства, отвечающие за имущество на соответствующей территории.

Муниципальные администрации организовывают отделы, отвечающие за управление муниципальной собственностью. В федеральных городах организованы управления по земельным имущественным вопросам. На муниципальном уровне этим не занимаются, хотя формально полномочия вроде бы и имеются.

Согласно общим положениям, право муниципальной и государственной собственности - это не одно и то же. Тем не менее муниципалитет или серьезно ограничен в правах, или лишен их вовсе. Закон, декларируя автономность муниципального уровня, подчинил его региональному уровню. Даже если округ или город обладают полномочиями, вышестоящая региональная власть стремится их ограничить. Подобная политика на практике показала свою неэффективность, не говоря уже о коррупционных рисках, которые не уменьшились, несмотря на проведенную централизацию.

Каким имуществом обладают

Право частной, государственной и муниципальной собственности - какая между ними разница? Государство не ограничено в своем праве в том смысле, на какие объекты оно распространяется. Например, объекты космической отрасли находятся полностью в собственности Федерации. Нет ограничений в обладании объектами, относящимися к категории ограниченного оборота. Это, в частности, оружие, боеприпасы и т. д. Участие частных лиц в праве собственности на оборонные и стратегические предприятия возможно, но ограничено. Например, разрешено приобретение их акций, но вот влияние на политику компании и доступ к информации ограничивается.

Муниципальные образования, естественно, подобных полномочий не имеют. Впрочем, эти ограничения нельзя назвать критическими, они направлены, скорее, на защиту прав и интересов граждан. Исключение составляют случаи злоупотребления субъектами федерации в части чрезмерного сосредоточения полномочий по управлению имуществом и распределению доходов, полученных от него.

Объектами права государственной и муниципальной собственности являются:

• недвижимое имущество (здания, строения);
• земельные ресурсы также относятся к недвижимости, но их правовой режим обладает рядом особенностей;
• водные и лесные ресурсы;
• финансовые ресурсы (средства на счетах, поступающие в виде налоговых поступлений, трансфертов из других бюджетов, доходов от имущества и т. д.);
• акции предприятий, банков и иных коммерческих организаций (как доля, так и полный пакет);
• в собственности могут находиться и иные объекты;
• доходы от имеющегося имущества, поступление налогов, сбора, пошлин и т. д.

Перечень объектов права государственной и муниципальной собственности достаточно обширен и разнообразен.

Земельный вопрос

Как сочетаются государственная и муниципальная собственность и земельное право? Земля не может быть бесхозной. Если она формально никому не принадлежит, собственником автоматически считается РФ. В федеральной собственности находятся земли, которые отнесены к территории согласно закону, право на них приобретено в процессе разграничения земель между субъектами и федеральным правительством. Земли в собственность субъектов передаются либо по закону, либо по распределению между центром и субъектами.

Земля становится муниципальной собственностью в силу закона либо по результатам ее распределения между муниципалитетом и субъектом. Не исключено приобретение на общих основаниях (покупка, приобретение выморочного имущества, которое не было унаследовано и т. д.). Специфическим способом приобретения является отчуждение в собственность государства или муниципалитета с общеполезными целями. Например, строится дорога, а участок гражданина располагается на месте, через который планируется ее прокладка. Собственнику предлагается цена, если он не согласен с ней, то подается иск, а в ходе разбирательства проверяется законность процедуры предложения выкупа и адекватность предложенной цены. Передача права государственной и муниципальной собственности на землю возможна безвозмездно, путем принятия административного акта. Несмотря на схожесть с договором дарения, он таковым не является.

Управление собственностью путем организации предприятий

Каким образом реализуется осуществление права государственной и муниципальной собственности, кроме создания органов управления?

Организация унитарных предприятий. Разновидностью унитарных предприятий являются казенные организации. Они вправе лишь владеть имуществом, государственные предприятия обладают более широкими полномочиями. Они не вправе лишь дарить или продавать имущество. Стоит обратить внимание на разницу в полномочиях по управлению имуществом.

Оперативное управление и хозяйственное ведение. Первое - включает в себя обладание имуществом и его использование лишь в обозначенных целях, второе - обладание, использование, а также совершение с ним сделок, в частности, передача в аренду.

Распространенный пример - управление жилым фондом, находящимся в собственности муниципалитета или государства. МУПы создаются для управления жильем социального назначения, за ведомственное жилье или иные объекты, принадлежащие государству, отвечает или специальный орган, или также создается предприятие. Так, в МО выделен департамент, отвечающий за обеспечение жильем военнослужащих.

Под правом государственной и муниципальной собственности унитарных предприятий скрывается организация бизнеса, принадлежащего государству. Казенные организации характеризуются узкой направленностью деятельности и создаются для одного вида деятельности. Например, статус казенных организаций имеют исправительные учреждения. Естественно, что их хозяйственная деятельность ограничена, а их прибыльность или убыточность не обсуждается.

Например, все организации, оказывающие коммунальные услуги, организованы в форме унитарных предприятий, владеющих имуществом на праве хозяйственного ведения. Такой объем полномочий позволяет свободно вести деятельность, направленную на получение прибыли. Таким образом, право муниципальной и государственной собственности юридических лиц выражено или в форме оперативного управления, или хозяйственного ведения.

Осуществление прав

Государство и муниципальные образования воздействуют на общественные отношения путем принятия актов, обязательных для исполнения. Обладание имуществом дает им дополнительные инструменты воздействия на экономику. Например, выпуск продукции на рынок влияет на уровень цен, там, где присутствует множество участников рынка, а не только монополисты.

За счет средств бюджета заказываются товары и услуги, что оказывает влияние на развитие бизнеса. Закон обязывает долю контрактов заключать с представителями среднего и малого бизнеса, предоставляет дополнительные преференции. Например, путем предоставления субсидий, льготных условий аренды недвижимости. Наиболее простой способ пополнить бюджет - передача в аренду земельных участков, помещений.

Особенности права государственной и муниципальной собственности заключаются в процедуре их реализации. Заключение сделок с имуществом производится путем проведения конкурса. Подписание договора с одним лицом позволяется лишь в отношение одного лица. Предоставление субсидий организуется по специальным программам, согласно которым желающий должен подать комплект документов.

Все действия, затрагивающие имущественные права, осуществляются на основе принятых нормативных актов и распоряжений в рамках полномочий должностных лиц. Заинтересованные лица вправе обжаловать в суде принятые решения, заключенные договора, если считают, что процедура была проведена с нарушениями.

Способы возникновения права

Закон предусматривает две группы оснований приобретения права государственной и муниципальной собственности:

• общие способы, которыми пользуются граждане и юридические лица;
• специфические пути, характерные для государства и муниципалитета.

Общим способом считается совершение сделок (покупка недвижимости, размещение заказов для государственных и муниципальных нужд).

Что же входит во вторую группу оснований:

• национализация объектов собственности путем выкупа;
• изъятие или реквизиция;
• конфискация;
• приобретение выморочного имущества;
• выкуп культурных ценностей, которые содержатся с нарушением условий;
• выкуп имущества для общеполезных целей, а также в силу невозможности обладания ним собственником;
• участие в проектах.

Национализация

Национализация - переход в собственность государства объектов, имеющих стратегическое значение. Если собственник согласен, оформляется договор купли-продажи, а если нет, то подается иск в суд. Суд утверждает договор, бывшему собственнику передается возмещение в качестве денежных средств. Проводится путем принятия специального закона, описывающего порядок, сроки передачи прав и объекты, на которые претендует государство.

Реквизиция, конфискация и выкуп

Реквизиция - изъятие частной собственности в условиях чрезвычайной ситуации, например, право изъятия автомобильного транспорта, лекарственных препаратов и т. д. Собственник вправе требовать возмещения либо возврата уцелевшего имущества.

Конфискация - изъятие имущества, использованного или приобретенного в ходе совершения правонарушения. Изъятие производится на основе решения суда, никакого возмещения не выплачивается. Решение в части конфискации обжалуется в вышестоящие инстанции согласно процессуальным кодексам.

Конфискация - способ приобретения права государственной и муниципальной собственности на землю, если она используется не по назначению и с нарушениями земельного и экологического законодательства. Она может применяться в отношении имущества, ранее переданного в частную собственность, сделка по которому была признана незаконной или недействительной. Например, был существенно нарушен порядок приватизации.

Выморочное имущество - объекты собственности, оставшиеся в результате открытия наследства, но никем оно принято не было, либо наследник или наследники были отстранены.

Право выкупа культурных ценностей применяется, если ценный объект подвергается риску уничтожения или повреждения. Выкуп возможен в случае с иностранцами, получившими в наследство земельный участок сельскохозяйственного назначения. Иностранцы вправе лишь брать их в аренду, статус собственника исключен, поэтому объект подлежит выкупу, либо дается срок на его продажу в обычном порядке.

Инвестиционные проекты

Права на имущество или объекты в собственность могут передаваться по договорам комплексного развития территории. Земельный кодекс предусматривает систему комплексного развития территорий. Согласно договору часть прав на возведенные объекты передается государству. Результатом может быть и передача муниципалитетам или государству части пакета акций вновь созданного предприятия.

Внесение записи в реестр прав

Государственная регистрация права муниципальной собственности, впрочем, как и государственной, происходит в общем порядке. Представитель органа власти (сотрудник юридического отдела) подготавливает заявление и иные документы, на основании которых возникает право (чаще всего решение суда или договор).

Закон обязывает субъектов федерации вести реестры государственной и муниципальной собственности. Их наличие не исключает внесения записи в общий реестр прав. Гражданам тем самым представляется доступ к перечню объектов, основаниям возникновения прав на них и сведениям о бывших владельцах или собственниках. Чиновники не всегда в полной мере соблюдают закон, и имеется доступ лишь к записи о праве собственности в реестрах. Еще одно нарушение - внесение записи лишь на основании распоряжения, не подкрепленного иными документами, в силу которых возникает право собственности.

Запись в реестр затрагивает лишь помещения, комплексы недвижимости. Земельные участки, принадлежащие государству и муниципалитету, вносятся, если ранее они были сформированы как объект права и, например, передавались в аренду или в собственность другим субъектам.