Взаимодействие совета федерации с другими органами. Взаимодействие правительства рф и федерального собрания рф. Взаимоотношения Правительства рф и Федерального Собрания Российской Федерации

Парламент Российской Федерации официально существует как единое целое, но реально проявляет себя в деятельности палат - Совета Федерации и Государственной Думы. И все же у Президента есть некоторые задачи, касающиеся парламента в целом. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ). На практике в послании Президента обычно обобщаются итоги пройденного страной пути за истекший год, а также уточняются параметры движения вперед государства и общества, которые, по его мнению, следует взять за основу деятельности всем государственным органам, а также в значительной степени органам местного самоуправления и общественным объединениям.

Для заслушивания послания Президента созывается совместное заседание Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 3 ст. 100 Конституции). Текст послания или основные его положения (с раздачей полного объема текста участникам) оглашаются в выступлении Президента РФ. При этом Президенту не задаются вопросы, не проводятся дискуссии. Потом может проводиться обсуждение послания палатами Федерального Собрания на своих заседаниях и выработка как своего отношения к посланию, так и мер палаты по участию в достижении задач, поставленных в послании.

Как уже говорилось, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это предполагает, помимо прочего, что Президент заботится о создании необходимых условий для деятельности палат Федерального Собрания. Речь идет и об организационных предпосылках, и материальных факторах (достаточно сказать, что Администрация Президента, его Управление делами принимают меры к созданию палатам условий для работы). Президент обеспечивает нормальные взаимоотношения своего аппарата, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти с палатами, заботится о создании конструктивных контактов палат, в особенности в законотворческом и законодательном процессах.

Постоянное взаимодействие с парламентом - существенный участок работы Президента. Осуществляя политику государства, Президент вправе реализовать право законодательной инициативы, подготавливает и вносит в Государственную Думу законопроекты по всем вопросам жизни страны, если считает, что их основой должны быть федеральные законы. Внося проекты законов, Президент может некоторые из них определить как первоочередные, и это предполагает их оперативное, внеочередное рассмотрение Государственной Думой. Президент вправе участвовать в заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, в том числе и закрытых, а также выступать на заседаниях. В зале заседаний каждой палаты оборудуется специальное место для Президента. Как уже было показано выше, у Президента возникают разнообразные взаимоотношения с Советом Федерации и Государственной Думой в связи с решением кадровых вопросов. Наконец, Президент подписывает и обнародует законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, может наложить вето, т.е. отклонить федеральный закон, что потребует его повторного рассмотрения в парламенте РФ.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» Совет Федерации после истечения годичного срока, который дается субъектам РФ для рассмотрения закона о поправках, на своем очередном заседании, следующем за днем истечения такого срока, устанавливает результаты этого рассмотрения. Президент РФ, законодательный орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации по этому поводу вправе обжаловать данное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Совет Федерации ожидает результатов рассмотрения, с учетом решения Верховного Суда может повторно рассмотреть данный вопрос. Затем закон о поправке дается Президенту для подписания и официального опубликования.

Конституция РФ предусматривает, что Президент назначает выборы Государственной Думы (п. «а» ст. 84); в свою очередь, выборы Президента назначает Совет Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102). Наделе назначение выборов в определенном смысле слова является формальным полномочием соответствующего органа - если он не назначит выборы в необходимые сроки, они все равно будут назначены и проведены Центральной избирательной комиссией РФ.

Более существенным является право Президента распустить Государственную Думу. В Конституции РФ предусмотрены случаи возможного роспуска:

если Государственная Дума выразила недоверие Правительству, Президент может согласиться с ней и отправить Правительство в отставку либо не согласиться с решением Думы; если же она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, тогда Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции);

если Председатель Правительства поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии, и она в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117);

если Государственная Дума трехкратно отклонила кандидатуры Председателя Правительства, представленные Президентом, он назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111).

В определенных ситуациях Дума не может быть распущена Президентом (ст. 109 Конституции РФ): в течение года после ее избрания; с момента выдвижения обвинения против Президента и до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.

Конституция не предусматривает возможности роспуска Президентом Совета Федерации, да и вообще какого-либо прекращения полномочий этой палаты. К тому же Совет Федерации является постоянно действующим и не имеет определенного срока полномочий.

Надо сказать, что налаживанием нормальных, деловых, конструктивных взаимоотношений с парламентом Президенту приходится заниматься постоянно.

В каждой палате есть полномочный представитель Президента. Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в Совете Федерации и полномочном представителе Президента РФ в Государственной Думе. Они представляют интересы Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий соответственно в палатах. Представители участвуют в заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания без специального решения Президента и представляют его позицию Президента по рассматриваемым палатами законопроектам и законам, обоснования отклонения Президентом принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов, указы Президента о введении военного положения и чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Совета Федерации, кандидатуры для назначения на должности, внесенные Президентом на рассмотрение Совета Федерации или Государственной Думы.

Отношения Федерального Собрания с Правительством РФ определяются прежде всего через принимаемые парламентом страны федеральные законы, которые Правительство РФ как федеральный орган исполнительной власти должно исполнять и проводить в жизнь. Другой, наиболее сильный рычаг воздействия Государственной Думы -- утверждение федерального бюджета -- обеспечивает возможность финансового контроля за деятельностью Правительства РФ. И, наконец, третий рычаг -- дача согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ и вынесение этой палатой Федерального Собрания вотума недоверия Правительству РФ. Однако последние действия являются весьма проблематичными и ответственными для Государственной Думы, так как при определенных условиях Государственная Дума может быть распущена.

Правительство РФ имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Законопроектная деятельность Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 8.10.12) пп. 76 - 91 // "Собрание законодательства РФ", 07.06.2004, N 23, ст. 2313. осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами, которые формируются Правительством РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных и иных организаций.

Предложения по программам и планам законопроектной деятельности, а также сопроводительные материалы к проектам иных актов, предусматривающих разработку законопроектов, должны содержать по каждому из них:

а) обоснование необходимости принятия закона;

б) концепцию законопроекта, включающую в себя его общую характеристику и основные положения;

в) этапы подготовки законопроекта и перечень соисполнителей -- разработчиков законопроекта;

г) срок представления законопроекта в Правительство РФ;

д) ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу.

Вносимые в установленном порядке в Правительство РФ предложения предварительно проходят экспертную оценку, осуществляемую Министерством юстиции РФ с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и с привлечением в случае необходимости иных организаций, в том числе на договорной основе. Рассмотрение внесенных в Правительство РФ предложений федеральных органов исполнительной власти о разработке законопроектов организуется Аппаратом Правительства РФ.

Программы и планы законопроектной деятельности утверждаются распоряжениями Правительства РФ, которое рассматривает и учитывает также проекты планов законопроектных работ Президента РФ и палат Федерального Собрания.

Разрабатываемые Правительством РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в обязательном порядке направляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов РФ.

Заключение Правительства РФ представляется субъекту законодательной инициативы и в Государственную Думу до внесения законопроекта в Государственную Думу. В случае поступления законопроекта из Государственной Думы заключение представляется до рассмотрения законопроекта Государственной Думой в первом чтении. Поправки направляются в период между рассмотрением законопроекта Государственной Думой в первом и втором чтении, если для данного законопроекта не установлено рассмотрение более чем в трех чтениях. Официальный отзыв на законопроект или принятый закон может быть направлен на любой стадии его рассмотрения палатами Федерального Собрания. Подготовка заключений, поправок и официальных отзывов Правительства РФ проводится федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 8.10.12) пп. 95 - 107 // "Собрание законодательства РФ", 07.06.2004, N 23, ст. 2313..

Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства РФ направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство РФ, который может быть продлен по согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы.

Члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания обеспечивается полномочными представителями Правительства РФ в соответствующих палатах и статс-секретарями -- заместителями (первыми заместителями) руководителей федеральных органов исполнительной власти. Правительством РФ по вносимым им в Государственную Думу законопроектам назначаются официальные представители. В связи с рассмотрением палатами Федерального Собрания иных законопроектов могут назначаться специальные представители Правительства РФ, которые наделяются Правительством соответствующими полномочиями Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 8.10.12) пп. 108 - 109 // "Собрание законодательства РФ", 07.06.2004, N 23, ст. 2313..

Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший год, подготовленный Министерством финансов РФ, представляется Государственной Думе Правительством РФ одновременно с проектом федерального бюджета на следующий год.

Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству РФ доверие, либо отказать ему в доверии. Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ.

Члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Приглашение на заседание палаты Федерального Собрания с указанием вопросов, интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, направляется члену Правительства РФ не менее чем за пять дней до проведения заседания.

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти. О результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства РФ и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.

Правительство РФ в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законом Бахрах Н.Д. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с Федеральным Собранием // ЖРП. 2010. № 9. С. 86..

Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности

Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании.

Право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам.

Разрабатываемые Правительством Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства Российской Федерации направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы.

Заключения Правительства Российской Федерации на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства Российской Федерации о рассматриваемых палатами Федерального Собрания федеральных законах и законопроектах подписываются Председателем Правительства Российской Федерации или одним из его заместителей и направляются в палаты Федерального Собрания.

Члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства Российской Федерации. Для защиты позиций Правительства Российской Федерации по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства Российской Федерации или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства Российской Федерации присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством Российской Федерации одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.

Доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации

Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, либо отказать в доверии Правительству Российской Федерации.

Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству Российской Федерации.

Ответы членов Правительства Российской Федерации на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы

Члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.

Приглашение палаты Федерального Собрания с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства Российской Федерации не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты.

В случае невозможности присутствия на заседании палаты Федерального Собрания соответствующий член Правительства Российской Федерации заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

Запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы

Порядок рассмотрения Правительством Российской Федерации запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы определяется законодательством Российской Федерации о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы.

Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и комитетов и комиссий палат Федерального Собрания

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти.

О результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.

Предоставление информации об исполнении федерального бюджета

Правительство Российской Федерации в соответствии с федеральным законом информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета.

Правительство Российской Федерации в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату Российской Федерации при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законом.

Особенности взаимоотношений членов Совета Федерации с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ определяются прямой нормой Конституции и развивающими ее положениями текущего законодательства о порядке формирования Совета Федерации. Институциональные же отношения между палатами Федерального Собрания и теми же структурами субъектов РФ как органами власти возникают в рамках законодательных процедур на основании положений ст.136 Конституции РФ и ряда федеральных законов. Например, при внесении поправок в гл.3-8 Конституции РФ, рассмотрении законопроектов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, при рассмотрении проектов двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами.

Усиление этих отношений и перевод их со спорадической на системную основу должны произойти в процессе становления Совета председателей законодательных органов субъектов Федерации (Совета законодателей). Хотя прямой законодательной базы для этого нет, по сути, речь идет о делегировании этому органу части конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, установленных частью 2 ст.80 Конституции РФ.

И здесь можно опираться на прецедент, созданный Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с положениями которого федеральное Правительство рассматривает внесенные в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений; направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Следуя конституционному предназначению Совета Федерации, можно утверждать, что именно эта палата федерального парламента призвана во взаимодействии с законодательными органами субъектов РФ обеспечить гармонизацию федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также учет региональных интересов при принятии федеральных законов. Для чего, собственно, и был создан Совет законодателей.

Задачи этого органа непосредственно вытекают из существующих проблем состояния и совершенствования правового поля России.

Во-первых, это недостаточная эффективность участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе. Основными факторами, порождающими эту проблему, являются: сложность выражения консолидированной позиции регионов, трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив, в первую очередь их финансово-экономического обоснования, организационные проблемы сопровождения законопроектов при их прохождении в Государственной Думе, своевременного и полного информирования о планах и ходе законопроектной работы в федеральных органах государственной власти.

Эти проблемы могут быть в значительной степени устранены, если наиболее значимые инициативы регионов, возможно - в форме законодательных предложений, выносить на обсуждение Совета законодателей. В случае их согласованной поддержки значительным числом регионов целесообразно оформлять такие разработки в качестве совместных законодательных инициатив Совета Федерации и региональных парламентов. Совет Федерации мог бы взять на себя сопровождение таких законопроектов на всех этапах федерального законодательного процесса. Очевидно, что отношение к законопроектам, прошедшим такую процедуру и получившим такой статус, будет заведомо иным и в Правительстве, и в Государственной Думе.

Во-вторых, это решение проблемы неудовлетворительного качества общей системы регионального и федерального законодательства, в первую очередь в сфере совместной компетенции РФ и ее субъектов.

Подходы к гармонизации уровней законодательства РФ отнюдь не должны сводиться к одностороннему приведению региональных актов в соответствие с федеральными нормами. Предпринятые в этом направлении, по сути административные, усилия явились вынужденными мерами антикризисного управления. Корни же проблемы находятся не в целенаправленном нарушении региональными властями федеральных норм в собственных политических интересах, а в систематическом воспроизводстве несовершенного законодательства на всех уровнях, и в том числе на федеральном, из-за принципиальных недостатков организации законодательной деятельности.

Исходя из этого, можно определить соответствующие направления работы Совета законодателей.

1. Систематизация не нашедших своего разрешения спорных ситуаций, возникших по поводу противоречия региональных и федеральных норм, и выработка консолидированной позиции по устранению коллизий оптимальным образом. Результатом может быть изменение не только региональных, но, при необходимости, и федеральных актов. В последнем случае, как указывалось выше, целесообразно использовать возможность разработки совместной законодательной инициативы Совета Федерации и законодательных органов власти субъектов РФ.

В случае же необходимости сохранения существующего положения вещей, для защиты этой позиции, в зависимости от предмета разногласий, может быть направлен совместный запрос в Конституционный Суд РФ или иск в суд общей юрисдикции.

• 2. Проведение анализа регионального законодательства и объективных потребностей в унификации законодательных решений. В необходимых случаях может быть предусмотрена разработка методических рекомендаций либо модельных актов, направленных на совершенствование общего массива законов субъектов РФ.
• 3. Осуществление координационного планирования законотворческой деятельности законодательных органов государственной власти всех уровней. В его основу должна быть положена концептуальная проработка потребностей в совершенствовании и развитии законодательства, вытекающих из:
  • - потребностей в законодательном обеспечении актуальных мер государственной политики, определенных в посланиях Президента страны, других политических программных документах;
  • - результатов обобщения правоприменительной практики в регионах с учетом в том числе проблем, возникающих при исполнении федеральных законов.

При таком подходе может быть реализована программа направленности государства на решение в первую очередь стратегических задач. Для законодательных органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития страны, ее содержательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчивость от необходимости внесения изменений, дестабилизирующих социально-экономическую и политическую ситуацию.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те субъекты, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ). Ранее этим правом обладали Президиум и Председатель Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, Генеральный прокурор России, некоторые общественные организации (ст. 110 Конституции РСФСР 1978 года).

Законопроекты вносятся в Государственную думу Российской Федерации (Государственная дума, Госдума) конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы.

Согласно основной норме законопроекты, исходящие от государственных органов и их должностных лиц, не обладающих правом законодательной инициативы, общественных объединений, граждан, не могут быть самостоятельно внесены в нижнюю палату Федерального собрания.

Ежегодно в Госдуму поступает большое количество проектов законов. Так, в 2006 году субъектами права законодательной инициативы внесено 1249 законопроектов, в 2007 - 1376, в 2008 - 1204, в 2009 -- 1130, в 2010 году -- 1054 законопроекта. За весеннюю сессию (январь -- июль 2011 года) внесено 664 законопроекта, однако, по данным одного из депутатов, остались нерассмотренными около 200 законодательных инициатив.

С 1994 по 2010 год в Государственную думу внесено более 4,5 тыс. законопроектов, разработанных законодательными органами регионов, из которых стали федеральными законами только 5,5%. За период 2004--2010 гг. 265 законопроектов (8,4%), внесенных региональными законодателями, были приняты Федеральным собранием (в 2004 -- 16 федеральных законов, в 2005 -- 24, в 2006 -- 32, в 2007 -- 70, в 2008 -- 37, в 2009 -- 45, в 2010 году 41 закон). Из них в указанный период Белгородская областная дума добилась принятия 5 федеральных законов.

Примечательно, что в 2004--2010 гг. отозваны, возвращены, сняты с рассмотрения или отклонены около 2 тыс. законопроектов регионов. Как видно, доля принятых законопроектов по отношению к внесенным по-прежнему остается невысокой. Одна из причин этого -- отсутствие общей консолидированной позиции представительных органов российских субъектов в отношении внесенных ими законопроектов. К сожалению, ни одного законопроекта не было внесено от законодательных органов Алтая, Калмыкии, Мордовии.

Данные показатели свидетельствуют о высокой активности субъектов права законодательной инициативы, однако количество так называемых поправочных законов (о внесении тех или иных изменений и дополнений в уже принятые акты) достаточно велико и не снижается.

По утверждению председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга В.А. Тюльпанова, представительный орган государственной власти северной столицы внес за последние 10 лет 132 законопроекта, из них только 6 стали федеральными законами. Это авторитетное суждение еще раз подтвердило существование проблем качества законопроектов, эффективности выражения и отстаивания региональных интересов в Совете Федерации.

Регламент Государственной думы (утв. постановлением от 22.01.1998 № 2134-II ГД; далее -- Регламент Госдумы) устанавливает, что до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя председателя палаты или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы -- коллегиального органа (п. 6 ст. 112). На практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем вплоть до момента одобрения Советом Федерации. Однако подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы.

Обращаясь к опыту Франции, отметим, что статьи 25 и 26 Регламента Сената 1958 года (Регламент Сената) устанавливают, что законопроекты, внесенные правительством или другим субъектом, могут быть ими отозваны на всех стадиях процедуры (даже если уже началось обсуждение) до их окончательного одобрения. Регламент Сената определяет, что предложения, внесенные сенаторами и отклоненные палатой, не могут вновь представляться до истечения 3-месячного срока (ст. 28). Таким образом, установлен барьер в отношении злоупотребления правом законодательной инициативы. В Российской Федерации данное ограничение отсутствует, что, на наш взгляд, не является правильным.

Анализ парламентской практики показывает необходимость совершенствования подобной деятельности не только официальными субъектами права законодательной инициативы, но и институтами общества.

В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом РФ принят Указ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» (далее -- Указ № 167). Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты таких законопроектов размещаются в Интернете, тем самым обеспечивается возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту гражданам, принимающим участие в обсуждении.

Не умаляя достоинств Указа № 167, следует заметить, что современная практика позволяет более активно и эффективно использовать ресурсы и инструменты отечественного парламентаризма в законотворчестве. Это относится к членам Совета Федерации, которые должны участвовать (а в ряде случаев и организовывать) обсуждение федеральных законопроектов в представляемых ими регионах. Подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения, а не только на законопроекты, как это отмечено в Указе № 167, в сфере социально-экономического развития России. Еще раз подчеркнем, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы.

Нижняя палата парламента самостоятельно и без всяких ограничений может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119 Регламента Госдумы). Однако в полном объеме такая инициатива ни разу не реализовывалась.

В целях усиления демократических начал правотворчества названные в Указе № 167 законопроекты в императивном порядке необходимо выносить на широкое общероссийское или межрегиональное обсуждение. Это требует более четкой правовой регламентации «дозаконодательных стадий» парламентского законотворческого процесса. Следует также учитывать опыт ряда стран (Австрии, Италии, Испании), в которых признан и действует институт народной правотворческой инициативы. Его суть состоит в том, что проект закона может быть подготовлен и официально выдвинут в представительный орган государственной власти, если инициативная группа соберет в течение установленного периода времени определенное число подписей граждан-избирателей.

Представляется, что усмотрение в данном вопросе ответственного комитета не позволяет в полной мере говорить об участии в законотворческом процессе широкого круга участников и об эффективности этого процесса. Повышению качества законодательства могла бы способствовать организация экспертизы законопроектов, проводимая научными организациями, ведущими вузами, Общественной палатой РФ по всем законопроектам. Эта задача -- сложная, требующая соответствующего финансового и организационного обеспечения, но решаемая.

Несомненно, важная роль в законодательном процессе отводится верхней палате Федерального собрания. Совет Федерации обладает правом вето на решения Государственной думы, что позволяет ему позиционировать себя в качестве самостоятельного властного института в рамках установленной конституционной модели 1993 года.

Все принятые федеральные законы подлежат в течение 5 дней передаче из нижней палаты в Совет Федерации. «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации» (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Отметим, что если в Государственной думе законопроекты могут находиться годами (для нее сроки рассмотрения законопроекта не установлены), то для рассмотрения законопроектов в верхней палате основной нормой установлен короткий срок. Как конституционное требование и политический императив это вполне оправданно. Однако на практике Совет Федерации порой превращается в регистратора поступивших законопроектов, так как он из-за нехватки времени или субъективных факторов не всегда способен выступать в виде барьера (своеобразного «фильтра») для непродуманных или конъюнктурных решений, поступивших из другой палаты.