1 законодательство об административных правонарушениях. Раздел первый. Основные положения

Упрощенная система налогообложения для ООО - один из вариантов налогообложения для небольших фирм, позволяющий снизить налоговое бремя и упростить бухгалтерский учет. Кто вправе применять спецрежим? Какие ограничения существуют? Каковы особенности УСН с объектом налогообложения "доходы" и "доходы минус расходы"? Когда можно перейти на УСН? Эти и другие особенности УСН для ООО рассматриваются в данной статье.

Какие фирмы могут применять УСН

Возможность применения упрощенной системы налогообложения ограничена рядом условий:

• средняя численность персонала фирмы за налоговый период должна быть не более 100 человек;
• доля участия в ООО других юридических лиц не должна превышать 25%;
• ООО не должно иметь филиалы и заниматься каким-либо из перечисленных в п. 3 ст. 346.12 НК РФ видов деятельности;
• остаточная стоимость основных средств ООО должна быть не более 150 млн руб.;
• величина дохода за 2018 год не должна превысить 150 млн руб., если ООО уже работает на УСН; если же организация планирует перейти на упрощенку с 2019 года, то ее доходы за 9 месяцев 2018 года не должны быть больше 112,5 млн руб.

Подробнее об ограничениях для данного спецрежима читайте

Как работает ООО на упрощенке

Применять УСН можно либо с даты регистрации ООО в текущем году, либо с начала любого календарного года. О намерении работать на упрощенке необходимо уведомить налоговую инспекцию. В первом случае — в течение 30 календарных дней с даты постановки на налоговый учет, во втором — не позднее 31 декабря предшествующего года. Нарушение срока подачи уведомления о применении УСН приведет к невозможности его применения (подп. 19 п. 3 ст. 346.12 НК РФ).

Изменить систему налогообложения можно будет только со следующего календарного года. Исключением будет ситуация, если в текущем году ООО выйдет за пределы ограничений, установленных для применения УСН.

Бухгалтерский и налоговый учет при УСН осуществляется выбранными ООО способами, закрепленными в учетной политике. Методы бухучета устанавливаются законом о бухгалтерском учете и действующими ПБУ, а налоговые методы — гл. 26.2 НК РФ. Это неизбежно приводит к различию в ведении двух видов учета. При разработке учетной политики ООО вправе выбрать те способы учета, которые сгладят эти различия.

ООО на УСН может вести бухучет так же, как и при ОСНО. Однако в связи с тем, что применяющие УСН фирмы чаще всего являются субъектами малого предпринимательства, они вправе использовать упрощенные способы бухучета:

• полный упрощенный бухучет, похожий на учет ОСНО, но разрешающий неприменение некоторых ПБУ, использование сокращенного плана счетов и упрощенных регистров учета;
• сокращенный упрощенный бухучет, ограничивающийся ведением книги учета фактов хозяйственной деятельности, но с применением способа двойной записи операций в ней;
• простой упрощенный бухучет — ведение книги учета фактов хозяйственной деятельности без применения способа двойной записи.

ООО, являющемуся субъектом малого предпринимательства, необходимо также выбрать вариант составления бухгалтерской отчетности - полный или сокращенный.

Варианты налогообложения для УСН

Что делать, если нужно сменить объект налогообложения, рассказывается в материале «Как сменить объект налогообложения при УСН» .

Налоговый период при УСН — год, и отчетность по налогу (декларация) ООО сдает 1 раз (за год) до 31 марта года, следующего за отчетным. При этом в течение года ежеквартально начисляются авансовые платежи, которые уплачиваются до 25 числа месяца, следующего за отчетным кварталом.

Окончательный расчет по налогу по данным декларации, в которой учитываются уплаченные авансовые платежи, производится до 31 марта года, следующего за отчетным. Расчет авансовых платежей и заполнение декларации по УСН осуществляются на основании данных книги доходов и расходов, служащей налоговым регистром при УСН.

Налогообложение ООО на упрощенке 15 процентов

При объекте «доходы минус расходы» начисление налога производится от базы, представляющей собой разницу между фактически полученными доходами и оплаченными (документально и экономически обоснованными) расходами. При этом перечень расходов, учитываемых при расчете налогооблагаемой базы, и способы их учета для целей налогообложения строго регламентированы (ст. 346.16 и 346.17 НК РФ).

Налог, уплачиваемый при УСН «доходы минус расходы», не должен быть менее 1% от полученной выручки. Даже если по итогам работы получен убыток, фирма должна уплатить этот минимальный налог. Однако такой убыток может быть учтен в дальнейших периодах.

Особенности упрощенки 6 процентов для ООО

При объекте «доходы» ставку 6% применяют к фактически полученным доходам. Расходы при расчете налога не учитываются никак, в книге доходов и расходов они отражаются по желанию налогоплательщика. При УСН 6% ограничений по минимальной сумме налога нет, и при отсутствии выручки налог не уплачивается.

Сумму налога, исчисляемую при УСН «доходы», можно уменьшить на суммы фактически оплаченных в отчетном периоде платежей в фонды, расходов на оплату больничных за счет работодателя, торгового сбора, но не более чем на 50%.

Итоги

Если компания удовлетворяет условиям применения УСН, она может подать заявление о переходе на эту систему налогообложения, указав объект налогообложения: «доходы минус расходы» или доходы. В случае нарушения срока подачи уведомления о переходе на УСН применение этой системы будет невозможно. Ставки налога регулируются законами субъектов, но в любом случае они должны быть в пределах 5-15% для объекта «доходы минус расходы» и 1-6% для объекта «доходы». Плательщики УСН раз в году представляют декларацию и уплачивают ежеквартальные авансовые платежи.

Применение УСН не отменяет для юридических лиц ведение бухгалтерского учета и представление бухгалтерской отчетности. По какой форме, полной или упрощенной, будет вестись учет и представляться отчетность, ООО определяет самостоятельно в своей учетной политике.

Упрощенная система уплаты налогов удобна для предпринимателей. У нее есть немало достоинств, поэтому все чаще индивидуальные предприниматели и организации выбирают именно ее. Однако не всем можно использовать эту систему. Разберемся с тем, какой вид деятельности нужно вести, чтобы попасть под УСН.

Какие достоинства и недостатки у УСН

Перед тем как разбирать виды деятельности, занимаясь которыми можно использовать УСН, обсудим достоинства и недостатки этой системы. Для начинающих предпринимателей преимуществ у системы достаточно:

1. Гораздо легче вести бухгалтерский учет.
2. Не нужно представлять бухгалтерские отчеты в налоговую службу.
3. Возможность выбрать более удобный для себя объект обложения налогами:
   • 6% от доходов;
   • 15% от разницы между доходами и расходами.
4. Единый налог вместо трех.
5. Не нужно составлять счета-фактуры.
6. Форма налогового учета более проста.
7. Возможность подавать декларацию всего раз в год.
8. В момент ввода в эксплуатацию нематериальных активов или основных средств можно единовременно уменьшить налоговую базу. То же самое можно сделать при взятии активов или средств на баланс бухучета.

Индивидуальным предпринимателям более выгодно использовать именно УСН. Это освобождает их от уплаты НДФЛ с доходов от предпринимательской деятельности. Однако для «упрощенки» (так называют эту систему в среде бухгалтеров) нужно вести определенные виды деятельности. Подойдет она только небольшим предприятиям, которые можно отнести к малому и среднему бизнесу, по следующим причинам:

1. В дальнейшем возникнут проблемы с открытием филиалов и представительств. Предприятия с перспективой расширения лучше всего вести по стандартной системе налогообложения.
2. Если вами выбран объект «доходы с вычетом расходов», то могут возникнуть сложности с расчетом базы. Статьи расходов, уменьшающие базу, сильно ограничены.
3. При переходе на эту систему нельзя вычесть из базы убытки за прошлые периоды. При расчете учитываются только убытки, полученные за время нахождения на «упрощенке».
4. Если вы выбрали объект «доходы за вычетом расходов», то убытки нем освободят вас от уплаты минимального взноса в казну государства, установленного кодексом.
5. Право на УСН утрачивается при превышении доходами установленного порога. Также предприятие может лишиться возможности уплачивать налог по этой схеме при найме большого количества работников.
6. При ликвидации предприятия необходимо составить бухгалтерский отчет.
7. При схеме «доходы с вычетом расходов», если вы продадите нематериальные средства или основные активы, то базу придется пересчитать и внести дополнительные средства в бюджет государства.

В целом преимуществ достаточно много, особенно для небольших предприятий, которые подпадают под условия, перечисленные ниже.

Кто может перейти на упрощенную систему

Только что созданные и уже действующие организации могут избрать для себя УСН при соблюдении условий:

• в них работает менее ста сотрудников;
• годовой доход не достигает 60 миллионов;
• другие предприятия имеют долю участия менее 25%;
• на момент перехода нет филиалов и представительств.

На момент подачи заявления прибыль за предшествующие 9 месяцев не должна быть выше 45 миллионов рублей. Чтобы подтвердить это, в ИФНС могут потребовать представить отчет о доходах за предшествующие кварталы.

Особенности уплаты налогов под УСН

Выбирая для себя упрощенную схему уплаты налогов, стоит помнить, что она освобождает только от перечисления в казну основных взносов. Организации будут освобождены от налогов:

• на прибыль;
• на имущество;
• добавленную стоимость.

Однако доходы с дивидендов и других долговых обязательств даже при «упрощенке» облагаться будут. При этом помните, что НДФЛ от заработков сотрудников вам перечислять государству придется.

Индивидуальные предприниматели не освобождаются от части НДС, которая вносится при пересечении товаром границы России, а также перечисляется на основе договоров доверительного управления имуществом или товарищества.

При подаче заявления перед налогоплательщиком стоит выбор: вносить УСН по ставке 6% или 15%. Перед тем как его сделать, подсчитайте количество своих расходов. Если вам приходится отдавать на сырье и оплату труда сотрудников более 60%, то выбирайте ставку 15%. В противном случае выгоднее тариф 6%. При этом обратите внимание на следующий момент: если вы будете осуществлять дополнительно к основному иные виды деятельности, то применять к ним другую ставку нельзя. Лучше всего это рассмотреть на примере. Если вы открыли таксопарк, а затем решили добавить к нему СТО, то нельзя по первому виду применять ставку 6%, а по второму – 15%. Налоги будут рассчитываться в любом случае по тарифу 6%.

При какой деятельности нельзя применять УСН

Существует масса сфер работы компаний, при которых возможно перейти на упрощенную систему. Гораздо проще рассмотреть виды деятельности, согласно которым нельзя написать заявление о переходе на этот способ уплаты налогов. Кому нельзя применять «упрощенку»:

• банкам (а также микрофинансовым учреждениям);
• страховым компаниям;
• частным ПФ;
• инвестиционным фондам;
• участника рынка оборота ценных бумаг;
• ломбардам;
• компаниям, добывающим и продающим полезные ископаемые (кроме распространенных повсеместно);
• производствам товаров с акцизами;
• организующим и проводящим азартные игры;
• практикующим частным образом нотариусам и адвокатам (для них предусмотрена своя система учета и уплаты налогов);
• участвующим в соглашениях о разделе продукции;
• бюджетным и казенным предприятиям;
• зарегистрированным вне территории России.

С введением единого сельскохозяйственного налога (ЕСН) компании, которые избрали для себя подходящие под его внесение виды деятельности, стали переходить на иную систему уплаты и начисления взносов в казну государства. Избравшие ЕСН не могут платить налоги по упрощенной схеме. Не подходят для этой системы и те, кто не может соблюсти условия для перехода на этот способ уплаты налога.

На какие виды деятельности при УСН действуют пониженные тарифы уплаты страховых взносов

Бухгалтеры тщательно отслеживают новости в своей сфере. Законы меняются практически ежегодно. В 2018-м нововведения коснулись тех, кто применяет упрощенную систему уплаты налогов. Для некоторых из них ввели послабления в уплате страховых взносов. Чтобы получить эту льготу, нужно стать производителем:

• продуктов питания (также минеральной воды и других напитков, не относящихся к алкогольным);
• текстиля (в том числе кожи и изделий из нее);
• изделий из древесины, в том числе и мебели;
• химии;
• резины и пластмассы;
• минеральных продуктов не из металла;
• металлических изделий, в том числе машин, транспорта и всевозможного оборудования;
• электрооборудования, электроники и оптики;
• спортивного инвентаря, игр и игрушек;
• музыкальных инструментов;
• стальные профили и проволоку;
• бумаги, целлюлозы, картона (в том числе и изделий их этих материалов).

Для получения послаблений можно вести и другие виды деятельности:

• вести разработки и исследования в сфере науки;
• предоставлять образовательные услуги;
• оказывать социальные и здравоохранительные услуги;
• спортивную (в том числе и работать на спортивных объектах);
• перерабатывать вторсырье;
• строить;
• обслуживать и ремонтировать автотранспорт;
• удалять и утилизировать отходы;
• работать в транспортной сфере;
• оказывать различные услуги населению;
• ремонтировать предметы личного пользования и бытовые изделия;
• производить, выпускать в прокат и показывать кинофильмы;
• открыть библиотеку, архив или клуб по интересам (не путать с развлекательными ночными заведениями);
• учредить музей, охраняемый исторический объект или здание;
• заниматься охраной природы в виде учреждения зоопарка, ботанического сада, дендрария или заповедника;
• использовать вычислительную технику и информационные технологии (не распространяется на некоторые группы индивидуальных предпринимателей);
• предоставлять услуги связи;
• торговать медицинскими и ортопедическими изделиями, медпрепаратами.

Чтобы претендовать на льготу по страховым взносам, эти виды деятельности должны приносить плательщику упрощенного налога 70% от всех доходов. Обратите внимание, что при этом расчете учитывают только доходы, включенные в базу для уплаты УСН.

Пониженные тарифы представляют собой возможность вносить в Пенсионный фонд всего 20%, а в остальные внебюджетные организации (ФФОМС и ФСС) перечисления делать не нужно. При этом в момент, когда заработок сотрудников достигнет определенного уровня, пенсионные отчисления можно также прекратить.

1. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

Комментарий к Статье 1 Конституции РФ

1. Гипертрофия государственного начала в ущерб общественному, коллективного - в ущерб индивидуальному, злоупотребление властью, характерные для прошлого отечественной государственности, предопределили место комментируемой статьи 1 КРФ в конституционной системе. Конституция закрепляет не государство вообще, оторванное от действительности; она закрепляет Российское государство, воспринявшее современные стандарты демократии, верховенства права и прав человека, назначение которого - социальное служение. Согласно ст. 1 Конституции Россия есть демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления. Тем самым Российская Федерация как продолжение и развитие отечественной государственности сопрягается с определенной государственной формой, а в его понятие Конституцией включаются соответствующие содержательные характеристики.

В этой конституционной формуле обращают на себя внимание, в частности, следующие обстоятельства: Конституция устанавливает, что в иерархии ценностей человек, его права и свободы являются высшей ценностью и, следовательно, главной целью политики государства. Демократическое обновление, вызывающее глубокую ценностную переориентацию общества, возвращает тем самым проблеме человека принадлежащее ей место не только в теории, но и в общественной практике. Данная конституционная норма закрепляет главный критерий правоустановительной и правоохранительной деятельности государства, его органов и должностных лиц; конституционно выражается и закрепляется идея юридической связанности государства, ограниченности его власти, так как на него возложены юридические обязанности перед человеком, права и свободы которого обязательны для законодателя, органов исполнительной и судебной власти. Поскольку государство не предоставляет, а лишь признает, соблюдает и защищает права и свободы человека, в указанной конституционной формуле находит выражение идея естественных, неотъемлемых и неотчуждаемых прав человека, которые существуют независимо от государственного их признания, в силу чего конституционные права и свободы не октроированы государством, не дарованы им, а являются атрибутивными, свойственными личности и вытекают из присущего каждому человеку достоинства. Из этой конституционной нормы вытекает также необходимость проводить различие между правами человека и правами гражданина: права человека суть общесоциальная категория, они представляют собой социальные возможности и необходимости, существующие еще до государственного их признания, а права гражданина - это такие права человека, которые находятся под охраной и защитой государства; следовательно, основные права гражданина есть юридическая форма прав человека, включенного в определенную социальную систему.

Единство и целостность России обеспечиваются единством системы государственной власти, а также единством органов исполнительной власти РФ и ее субъектов в пределах их совместного ведения, единой системой судебной власти, прокуратуры и др. Важное значение для обеспечения единства и целостности Российского государства имеет единство гражданства и конституционного статуса граждан РФ, из чего следует, что каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией (ч. 2 ст. 6).

Принцип федерализма. Как было сказано ранее, согласно Конституции Российская Федерация представляет собой демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления (ч. 1 комментируемой статьи 1 Конституции России). Это означает, что федерализм не только представляет собой элемент формы государства, но и имеет важное значение для выявления сущности и характера государственной власти, институтов государственности и правовой системы. При этом в России взаимодействуют два уровня федеративной системы и в ее рамках публичной власти - Федерация в целом, представляемая федеральными органами государственной власти (Президентом, Федеральным Собранием, Правительством и др.), и субъекты РФ, представляемые органами государственной власти этих субъектов, обладающими в пределах своего ведения всей полнотой государственной власти.

Принцип суверенности Российской Федерации, выступающей в государственно-правовом и международно-правовом отношениях в качестве единственного носителя верховной власти. Суверенитет России основывается на суверенитете ее многонационального народа, воля которого является источником всякой публичной власти (государства, местного самоуправления).

Суверенитет РФ, как отмечалось, характеризуется ее верховенством на своей территории и независимостью во внешних сношениях. Это, однако, не препятствует добровольному принятию государством на себя обязательств, вытекающих из членства в межгосударственных организациях или из международных договоров РФ.

Принцип единого и равного для Российской Федерации, всех ее субъектов стандарта прав и свобод человека и гражданина. При этом , а . . Отсюда следует, что субъекты РФ не вправе сужать конституционный статус личности, установленный Основным Законом. А в соответствии с .

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция РФ, Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий различают: 1) предметы ведения и полномочия Российской Федерации; 2) предметы совместного ведения и полномочия РФ и ее субъектов; 3) предметы ведения и полномочия субъектов РФ. При этом Конституция определяет предметы ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов. За их пределами субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют ее самостоятельно.

Принцип лояльности Федерации по отношению к своим субъектам и субъектов РФ по отношению к Федерации, или принцип дружественных отношений между ними. Правовое содержание данного принципа заключается в соблюдении параметров закрепленных за Федерацией и ее субъектами полномочий, особенно в сфере конкурирующей компетенции, невмешательстве в пределы ведения и полномочия друг друга.

Принцип лояльности в федеративных отношениях предполагает также высокий уровень государственного сознания, готовность отстаивать федеративный строй и собственные прерогативы, отказ от регионального эгоизма и готовность к согласованным решениям в случае споров между Федерацией и ее субъектами или между субъектами РФ. Но и в этом случае границы такой лояльности определяются взаимными конституционными обязательствами участников федеративных отношений, возложенными на них Конституцией, и требованием их добросовестного выполнения.

Конституция вслед за Федеративным договором в структуре Федерации закрепляет три вида субъектов: национально-государственный (республики в составе РФ); административно-территориальный (края, области, города Москва и Санкт-Петербург); национально-территориальный (автономная область и автономные округа). Тем самым действующая Конституция, сохранив основную схему прежнего типа федерализма, существенно дополнила ее новыми элементами, наделила административно-территориальные единицы высшего звена (края, области), а также города федерального значения качествами субъектов Федерации, гарантировала всем субъектам действительную самостоятельность в предоставленных им сферах государственной и общественной жизни.

Уникальность российского федерализма заключается в том, что в его основу положены как национальный, так и территориальный принципы, что является отражением полиэтничности национального состава России, самобытности ее исторического развития, особенностей строительства российской государственности и т.д. Этим она существенно отличается от большинства иных федераций.

В то же время следует иметь в виду, что в отношении многих малочисленных народов, как и прежде, сохраняется территориальная, или надэтническая, модель федерализма. Эти народы не имеют этнонациональной государственности и в силу своей малочисленности нуждаются в особой государственной защите. В связи с этим .

На современном этапе развития российского федерализма преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов Федерации с достаточно четко очерченным кругом их суверенных прав. Конституционному совещанию 1993 г. , с которой согласились участвовавшие в нем представители субъектов РФ: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Главное теперь - проблема гарантий равноправия субъектов РФ, образованных по национальному и территориальному признакам, которое предполагает предоставление им равных правовых возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит не только от самих субъектов РФ, но и в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве, характера бюджетных отношений, налоговой политики и пр. Как подчеркивается в Постановлении КС РФ от 15.07.1996 N 16-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации"*(2), равноправие субъектов РФ между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, в частности, единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами РФ.

Российское государство в геополитическом, экономическом и иных отношениях представляет собой не гетерогенное объединение разнородных сочленов, а нечто цельное, способное по своему потенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов Федерации с сохранением их тесного государственного единства на основе их естественного взаимного тяготения. Причем правовые формы обеспечения такого единства субъектов РФ, организованных в соответствии с этими различными моделями, многообразны и дают субъектам возможность выбора наиболее приемлемых для них способов взаимодействия.

Таким образом, федеративное устройство России служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой - такое устройство выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия делятся между Федерацией и ее субъектами, причем само это деление должно быть осуществлено таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма Федерации требовала активизации деятельности другой части, что в свою очередь могло бы способствовать более тесному единству всех субъектов РФ, развитию их взаимосвязей и взаимозависимости.

При этом федеральная Конституция установила, что предусматриваемая ею политическая децентрализация не может быть построена на принципах отвлеченного математического равенства субъектов, а должна соотноситься с конкретной обстановкой децентрализуемого региона, его экономическим потенциалом, развитием промышленности и сельского хозяйства, численностью населения, наличием центров культуры и пр. Федеральная Конституция предусматривает такую возможность путем заключения договоров между федеральными органами и органами власти субъектов РФ.

В федеративном государстве не исключается асимметрия в законодательстве и деятельности органов власти субъектов федерации. Ее легальную основу составляет . Российский федерализм допускает асимметрию, но не в конституционном статусе субъектов Федерации, а в круге полномочий и предметов ведения, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на ее основе Федеративным и иными договорами (ст. 11 Конституции).

Как бы ни были велики асимметрия и рамки самостоятельности субъектов Федерации, последние входят в объединенную федеральной Конституцией систему общегосударственных отношений. Поэтому эффективное функционирование этой системы немыслимо без обеспечения верховенства федеральной Конституции и федеральных законов. Иначе говоря, в основе отечественной модели федерализма лежит признание того, что данная форма государственного устройства есть система, в которой все составляющие ее части и соответствующие звенья иерархии власти взаимосвязаны общеобязательными нормами федеральной Конституции и взаимной ответственностью. Закрепленное в ней разграничение полномочий и предметов ведения федеральных органов и органов субъектов РФ должно лежать в основе конституций и уставов последних. В связи с этим остро стоит проблема постоянного возобновления единого конституционного пространства в нашей стране, обеспечения соответствия учредительных актов (конституций, уставов) субъектов РФ федеральной Конституции.

Таким образом, российский федерализм в своих современных формах был установлен, сформирован и развивается на основе Конституции. "Причем, - как отмечал Президент РФ Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., - особую роль в его становлении сыграл Конституционный Суд РФ. В его решениях был найден баланс между разными интересами уровней власти - порой остро конфликтными. Это касается как споров федеральных и региональных органов власти между собой, так и споров о различных способах устройства местного самоуправления".

1.4. Согласно ч. 1 комментируемой статьи Российская Федерация является республикой, что означает конституционное закрепление республиканского принципа. Адекватная интерпретация принципа республиканского государства требует учитывать, что современный смысл этого понятия отличается от того содержания, которое вкладывалось в него изначально, - "общее дело" (respublica); публичная власть в республике в отличие от монархии исходила от политической общности, которую составлял народ, и была обязана служить "общему благу" (salus publica). Такое видение в настоящее время ближе к характеристике демократического правового государства.

Закрепление республиканского принципа в Конституции означает невозможность легального отказа государства в лице его высших органов государственной власти - Президента, парламента, правительства, высших органов судебной власти - от республиканской формы правления.

Республиканская форма правления распространяется также на все субъекты РФ в силу признания их составными частями единого Российского государства, хотя и в федеральной Конституции, и в учредительных актах субъектов РФ республиканский принцип четко выражен лишь в конституциях тех субъектов, которые . При этом в названиях всех этих субъектов термин "республика" присутствует и несет в себе определенный правовой смысл. Однако понятие "республика" не равнозначно понятию "государство", появившемуся в тексте Конституции под влиянием лидеров ряда республик в составе РФ, принимавших участие в Конституционном совещании 1993 г., связывавших последний термин с большей самостоятельностью и выражавших претензии на суверенитет в отличие от иных субъектов РФ.

Часть 1 комментируемой статьи подчеркивает взаимосвязи республиканского принципа организации государственной власти в РФ с принципами демократии, правового государства и федерализма. Российская Федерация является демократической республикой, основанной и действующей на началах правовой государственности и федерализма. Это оказывает влияние на состав высших органов государственной власти, порядок их образования, организацию, функционирование и характер взаимодействия между собой и с населением.

Главным признаком современной демократической республиканской формы правления в России является выборность и сменяемость главы государства народом, а также участие самого народа непосредственно или в установленных в соответствии с его волей опосредованных формах в осуществлении публичной власти. Источником власти выступает не глава государства, парламент или правительство, таковым является многонациональный народ России, делегирующий право на власть органам государства, но сохраняющий при этом за собой контроль над ними. Органы государства - не учредительная, а учрежденная власть, которая может без риска утраты своей легитимности действовать лишь в пределах установленных народом в Конституции и принятых в соответствии с нею законах полномочий.

В политической теории и государственно-правовой практике обычно различают два вида республик - президентские и парламентские, главное различие между которыми заключается в особенностях ответственности правительства. Эти особенности обусловлены сложившейся в политической системе и закрепленной в конституции иерархией органов государственной власти. Для парламентской республики характерно доминирующее положение органа народного представительства - парламента, который играет решающую роль в формировании правительства и перед которым последнее ответственно в установленных в конституции формах. Напротив, в президентской республике глава государства одновременно возглавляет и исполнительную власть, сосредоточивает в своих руках полномочия главы правительства. Этим обусловливаются широкие пределы усмотрения президента в формировании правительства, выбора министров, их назначения или отстранения от должности. При этом для пресечения возможных авторитарных тенденций в такой республике глава государства не вправе легальным способом распустить парламент, что обеспечивает взаимные сдержки и противовесы.

Российская Федерация, на первый взгляд, вслед за рядом иных государств (Австрия, Португалия, Франция и др.) избрала смешанную форму правления, сочетающую в себе черты президентской и парламентской республик. Для президентско-парламентской ("полупрезидентской") республиканской формы правления, получившей закрепление в Конституции, характерны следующие черты: Президент избирается всеобщим голосованием и, следовательно, источник его полномочий не в воле парламента, как в парламентской республике, а в воле народа. В действительности, однако, особенности политического развития РФ и противостояние различных политических сил, вылившееся в трагические события сентября-октября 1993 г., обусловили объем и характер полномочий главы государства, которые позволяют квалифицировать форму правления в России как "суперпрезидентскую" республику, в которой Президент обладает широкими дискреционными полномочиями и может действовать по собственному усмотрению, независимо от правительства и полностью контролирует его; наряду с Президентом действуют Председатель Правительства и министры, составляющие Правительство, несущее ограниченную ответственность перед парламентом, в чем обычно усматриваются черты парламентской республики.

В силу отсутствия формальной определенности республиканского принципа, как и иных конституционных норм-принципов и их взаимопроникновения, чрезвычайно сложно формализовать вытекающие из него юридические обязательства для государства. Тем не менее из конституционного закрепления республиканской формы правления вытекают по меньшей мере следующие принципиальные требования к организации публичной власти в России: принцип большинства и принцип законности деятельности государственных органов и их должностных лиц. Принцип большинства означает, что управление государством осуществляется большинством, именно оно делегирует государственным органам и агентам государства право на осуществление государственной власти путем демократических свободных выборов. Принцип законности требует, чтобы государственные органы и их должностные лица действовали на основе Конституции и законов, а также основанных на них иных правовых актах, а не вопреки им, даже если иное решение представляется более рациональным.

2. Частью 2 комментируемой статьи установлено, что наименования Российская Федерация и Россия равнозначны. Тем самым эти наименования выступают в качестве синонимов для обозначения Российского государства. Они были установлены Законом РСФСР от 25.12.1991 N 2094-1 "Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика". Этим подразумевались отказ от советского типа организации государства и идеологемы социализма в его наименовании, а также восстановление исторической преемственности в развитии отечественной государственности.

При этом если наименование "Российская Федерация", только в преамбуле и используемое 46 раз, отражает федеративную природу государства, то слово "Россия" в указанных частях Конституции используется четырежды, причем в зависимости от контекста - для обозначения различных понятий. В частности, в преамбуле слово "Россия" выступает в качестве синонимов слов "страна", "Родина", "Отечество", которые не тождественны по смыслу понятию Российского государства, но в их конституционном истолковании имеют существенное значение для определения пределов конституционного регулирования и установления взаимных прав и обязанностей субъектов конституционных правоотношений (см., например,

Новая редакция Ст. 1.1 КоАП РФ

1. Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

2. Настоящий Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.

Комментарий к Статье 1.1 КоАП РФ

1. Часть первая настоящей статьи посвящена не просто законодательству об административных правонарушениях, а целостной системе законодательства. Если законодательство - это простая совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих ту или иную группу общественных отношений, то система законодательства - это принципиально иное качество организации нормативно-правового материала. Система законодательства призвана, прежде всего, отражать национально-государственное устройство страны, распределение полномочий между центром и регионами, особенно актуально это для федеративных государств. Система законодательства складывается из нормативно-правовых актов в соответствии с их юридической силой и компетенцией принимающих их органов государственной власти. В основе системы законодательства должен лежать принцип субординации и взаимодополняемости нормативно-правового материала.

Все эти подходы нашли отражение при конструировании части первой настоящей статьи. Федеративное устройство России четко выражено в структурных компонентах системы законодательства об административных правонарушениях. Она состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные акты в своей совокупности образуют целостную и непротиворечивую систему. Данная целостность обеспечивается тем требованием, что законы субъектов Российской Федерации должны приниматься в соответствии с КоАП. Такое положение отражает иерархию двух уровней государственной власти в России (федеральной и региональной) и характер распределения полномочий между ними. Ведь административное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленным в ст. 72. А статья 76, часть 2, гласит, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. То есть мы видим, что комментируемая статья в полной мере воспроизводит закрепленный в Конституции РФ способ распределения полномочий по правовому регулированию предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Внимательный анализ части первой настоящей статьи и ст. 72 Конституции РФ , посвященной совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ставит вопрос о том, можно ли рассматривать законодательство об административных правонарушениях как часть административного законодательства, а следовательно, как предмет совместного ведения центра и регионов. Такой вопрос обусловлен тем, что мы не имеем нормативно закрепленного понятия административного законодательства. В данном случае мы исходим из содержания предметной области административного законодательства. Из самого словосочетания "административное законодательство" следует, что эта отрасль законодательства должна регулировать сферу государственного управления. Указ Президента РФ N 511 от 15 марта 2000 г. "О классификаторе правовых актов" содержит раздел "Основы государственного управления". Одной из частей этого раздела является "Административные правонарушения и административная ответственность". Такое нормативное положение позволяет нам сделать вывод, что законодательство об административных правонарушениях должно выступать частью законодательства о государственном управлении, то есть административного законодательства.

В качестве сравнения хотелось бы отметить, что в предыдущем Указе Президента РФ - от 16.12.1993 N 2171 "Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства" - вообще не было упоминания об административном законодательстве, и не использовалось ни какое иное схожее с этим понятие.

Кроме этого, мы разделяем ту позицию, что административное законодательство является внешней формой выражения и объективирования отрасли административного права. А в предмет регулирования норм административного права входят отношения, связанные с привлечением к административной ответственности за совершение административных правонарушений. Поэтому представляется обоснованной та позиция, в соответствии с которой законодательство об административных правонарушениях рассматривается как часть административного законодательства.

2. Часть 2 настоящей статьи говорит о том, что КоАП является органичной частью отечественной правовой системы. Здесь воспроизводится несколько важных конституционных положений, составляющих основу конституционного строя. Во-первых, это положение части первой статьи 15 Конституции РФ , которая гласит, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Во-вторых, это часть четвертая той же статьи, в которой установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Использование в комментируемой статье вышеуказанных положений Конституции РФ является гарантией соответствия норм КоАП общечеловеческим ценностям и гуманитарным достижениям.

Другой комментарий к Ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об Административных Правонарушениях

1. КоАП РФ - единственный в настоящее время федеральный законодательный акт, содержание которого представляет собой комплекс основополагающих правовых норм, составляющих институт административной ответственности. Соответственно в нем систематизированы нормы, объединенные общностью регулируемых ими однородных общественных отношений, возникающих в повседневной жизни в связи с необходимостью применения данного вида юридического принуждения.

Являясь самой распространенной мерой юридического (государственного) принуждения, применяемой в установленных законодательством случаях в отношении многочисленных физических и юридических лиц, чье поведение не соответствует требованиям правопорядка, административная ответственность, равно как и любой другой вид юридической ответственности, нуждается в правовом регулировании. Именно с этих позиций и следует оценивать юридическое значение настоящего Кодекса, а также воспринимать его фактическое содержание.

Отвечая своему юридическому назначению, КоАП РФ фиксирует принципиальные позиции, общие для всех вариантов установления и применения административной ответственности как на федеральном, так и региональном уровнях. В последнем случае имеется в виду уровень субъектов РФ. В числе названных юридических позиций - определение компетенции Российской Федерации в лице ее органов государственной власти и представляющих их должностных лиц; закрепление единственного основания административной ответственности - административного правонарушения; установление единой системы юридического реагирования на противоправное поведение - административных наказаний, а также общих правил их назначения; распространение сферы применения административной ответственности не только на физических, но и различного рода юридических лиц; определение круга органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания; систематизированный перечень составов административных правонарушений.

По существу введение в действие нового КоАП РФ можно квалифицировать как общегосударственного значения акцию, суть и назначение которой заключаются в реальном, отвечающем интересам сегодняшнего дня совершенствовании административного законодательства путем давно ожидаемого его обновления.

2. Характеризуя КоАП РФ в его настоящем виде, нельзя не обратить внимание на присущие ему особенности принципиального юридического значения. Как известно, юридическая ответственность за противоправное поведение не составляет прерогативу КоАП РФ. Действующее российское законодательство, имеющее своим непосредственным предметом отношения юридической ответственности, состоит из Уголовного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, дисциплинарного законодательства (например, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", специальные нормативные правовые акты о дисциплине отдельных категорий служащих и иных работников - военнослужащих, служащих системы налоговых органов и т.п.).

Как правило, для основных видов юридической ответственности характерна раздельная правовая регламентация материальных и процессуальных норм. Наиболее показательны в этом смысле действующие наряду с УК, ГК РФ, УПК, ГПК и АПК.

Для законодательства, регламентирующего отношения административной ответственности, характерно иное. КоАП РФ объединяет нормы материального и процессуального административного права. Основные аспекты процессуального назначения сосредоточены в разд.IV "Производство по делам об административных правонарушениях". По своему объему он занимает в содержании КоАП РФ второе место после раздела, посвященного юридической характеристике конкретных составов административных правонарушений (Особенная часть). Административно-процессуальным нормам посвящены 102 статьи КоАП РФ.

3. Нельзя оставить без внимания еще одну особенность Кодекса. Она связана с использованием юридического механизма административной ответственности. Что в данном случае является наиболее примечательным?

Прежде всего то, что институт административной ответственности есть атрибут административно-правового регулирования общественных отношений особого рода, а именно - управленческих общественных отношений. Тем самым предопределяется целевая направленность административно-правовых норм материального и процессуального характера, объединяемых КоАП РФ. Она наглядно свидетельствует о том, что меры административной ответственности используются для правовой защиты общественных отношений, складывающихся в процессе практической реализации задач, функций и полномочий исполнительной власти. Данный процесс находит свое выражение в государственно-управленческой деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В силу данного факта административная ответственность в современных условиях является неотъемлемым элементом правового опосредования государственной деятельности по управлению или государственному регулированию общественных отношений, в рамках которых в той или иной форме проявляется исполнительная власть. И соответствующие подтверждения мы находим в содержании КоАП РФ.

Имеются в виду прежде всего положения об определении подведомственности дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти (ч.4 ст.1.3), а также:

о полномочиях должностных лиц рассматривать дела об административных правонарушениях от имени федеральных органов исполнительной власти (ст.22.2);

о системе (перечне) органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, производной от системы, утвержденной Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти". При этом имеются в виду также учреждения, структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (п.3 ч.1 ст.22.1);

о должностных лицах, осуществляющих в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции (п.2 ч.1 ст.22.2). Все подобные надзорные или контрольные функции и полномочия Правительства РФ надзорные или контрольные функции (п.2 ч.1 ст.22.2). контрольных органов, входящих организационно в систему механизма федеральной исполнительной власти. Например, органы и должностные лица внутренних дел (милиции), таможенные органы, органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, органы государственного геологического контроля, органы рыбоохраны, государственного экологического контроля, государственного пожарного надзора, федеральный антимонопольный орган, органы регулирования естественных монополий, органы валютного контроля и т.п. (ст.23.3-23.61);

об уполномоченных органах и учреждениях органов исполнительной власти субъектов РФ (п.3 ч.2 ст.22.1).

Фактически из 61-й официальной федеральной инстанции, к полномочиям которых КоАП РФ относит рассмотрение дел об административных правонарушениях и соответственно назначение административных наказаний, 59 представляют различные уровни механизма исполнительной власти. Исключение составляют на федеральном уровне судьи и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а на уровне субъектов РФ - мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии. При этом, однако, следует учитывать, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также административные комиссии, не являясь исполнительными органами, тем не менее функционируют фактически при соответствующих исполнительных органах. Так, административные комиссии образуются и действуют при районной, городской администрации.

Что же касается судей (мировых судей), то на основе анализа соответствующих статей КоАП РФ, которыми определяется их место в производстве по делам об административных правонарушениях и характер осуществляемой ими процессуальной деятельности, возможен вывод о том, что в данном контексте они не выступают в роли субъектов судебной власти, т.е. не осуществляют функции правосудия. Вся их деятельность регламентирована нормами настоящего Кодекса, причем в одинаковой мере с регламентацией аналогичной деятельности исполнительных органов и должностных лиц. Значит, административно-процессуальная деятельность судей не равнозначна административному судопроизводству (см. ч.2 ст.118 Конституции РФ).

Изложенные соображения подводят к обобщающему выводу следующего содержания. Административная ответственность, правовые основы которой зафиксированы в КоАП РФ, является одним из атрибутов юридического механизма реализации задач и функций исполнительной власти. Соответственно природа, особенности, формы выражения, субъекты, уполномоченные государством на ее применение, и т.п., своими корнями связаны с государственно-управленческой деятельностью и свойственными ей особенностями. Но - и это нельзя игнорировать или недооценивать - рожденная объективными потребностями государственного управления важнейшими сторонами общественной жизни (ныне - потребностями эффективной реализации исполнительной власти), административная ответственность имеет четко определенный основной вектор - правоохрана управленческих общественных отношений. В этом смысле и КоАП РФ можно отнести к числу "управленческих" законодательных актов.

4. Однако юридическое значение Кодекса этим не исчерпывается; оно гораздо весомее. Имеется в виду еще одно качество, присущее ему и самой административной ответственности.

Так, если, например, Гражданский кодекс или Трудовой кодекс имеют достаточно четкие границы регулирующего воздействия на общественные отношения (имущественные либо трудовые), то КоАП РФ, подобно УК, не знает таких границ. Регламентационная "клавиатура" этих законодательных актов, весьма близких по назначению, выводит их за относительно узкие отраслевые рамки, что позволяет использовать уголовно-правовые и административно-правовые средства в целях правозащиты общественных отношений, регулируемых самыми различными правовыми отраслями.

Применительно к КоАП РФ из этого следует вывод: административно-правовые нормы, содержащиеся в нем, выходят за границы чисто управленческих отношений. Тем самым правоохранительная функция КоАП РФ проявляется в сфере действия многих отраслей российской правовой системы. Об этом красноречиво свидетельствуют нормы Особенной части КоАП РФ. Так, гл.17 КоАП РФ предусматривает составы административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти; гл.15 - составы правонарушений в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; гл.14 - в области предпринимательской деятельности; гл.16 - в области таможенного дела; гл.5 - составы правонарушений, посягающих на права граждан, и т.п.

Названные административные правонарушения совершаются в сфере общественных отношений, регулируемых нормами конституционного, финансового, предпринимательского, таможенного права. Собственно управленческие отношения охраняются мерами административной ответственности, предусмотренными в основном в гл.19 - "Административные правонарушения против порядка управления" и в гл.20 - "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность", а также и в иных главах КоАП РФ.

Таким образом, налицо свидетельство универсальности Кодекса как одного из наглядных проявлений административно-правового регулирования.

5. Законодательство об административных правонарушениях "иерархично", так как оно строится в соответствии с принципами российского федерализма, и состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Соответственно КоАП РФ является правовой и методологической основой такого законодательства.

В этой связи закономерен вопрос: если КоАП РФ определен в ч.1 ст.1.1 в качестве фактически единственного федерального законодательного акта, В этой связи закономерен вопрос: если КоАП РФ определен в ч.1 ст.1.1 могут издаваться иные федеральные законы? Данный вопрос не случаен, он обусловлен той ситуацией, которая была характерна для периода, предшествующего введению в действие настоящего Кодекса, и выражалась в том, что наряду с КоАП РФ административная ответственность закреплялась в ряде иных законодательных актов, причем с детальной фиксацией конкретных составов административных правонарушений и административных санкций за их совершение. Можно назвать, например, ТК РФ, НК РФ (Часть 1) , ВК, ряд федеральных законов (например, от 17 декабря 1992 г. "Об административной ответственности предприятий, учреждений и организаций за правонарушения в области строительства"; от 6 декабря 1999 г. "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" и др.).

С одной стороны, это можно объяснить довольно широким пониманием законодательства об административных правонарушениях (ст.2 КоАП РФ РСФСР). Оно состояло из действовавшего в тот период КоАП РФ и иных законодательных актов РСФСР и постановлений Совета Министров РСФСР об административных правонарушениях.

С другой стороны, что наиболее принципиально, в этой же статье содержалась правовая норма, в соответствии с которой законодательные акты РСФСР и постановления Совета Министров РСФСР об административных правонарушениях "до включения их в установленном порядке в настоящий Кодекс применяются на территории РСФСР непосредственно". При этом было установлено, что нормы КоАП РФ распространяются на правонарушения, ответственность за совершение которых предусматривалась законодательством, еще не включенным в КоАП РФ.

Следовательно, в конечном счете именно КоАП РФ находился на "вершине" законодательства об административных правонарушениях.

Тем не менее далеко не все составы административных правонарушений, предусмотренные действующими наряду с настоящим Кодексом федеральными законами, включены в него. Следовательно, важнейший принцип законодательства об административных правонарушениях, смысл которого четко выражен в вето Президента РФ на проект КоАП РФ, а именно - "в Кодексе должны быть сосредоточены все виды правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами", - не был соблюден. Попутно заметим, что названный принцип не является исключительной особенностью законодательства об административных правонарушениях. Так, ст.1 УК РФ содержит категорически выраженное правовое предписание: новые законы подлежат включению в УК.

Все это логично, ибо иное подрывает юридический "авторитет" любого акта кодификации, превращает его во второстепенный инструмент правового регулирования. Поэтому вызывает удивление тот факт, что в новом КоАП РФ отсутствует норма, предписывающая включение в него всех видов административных правонарушений, которые могут быть установлены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. Подобная норма необходима в интересах упорядочения законодательства об административных правонарушениях.

При этом нельзя упускать из виду, что сам КоАП РФ не устанавливает данный вид юридической ответственности и, соответственно, не формулирует составы административных правонарушений. Это - не его прерогатива. КоАП РФ выполняет функцию "собирателя" правонарушений, административная ответственность за совершение которых устанавливается прежде всего федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. Только с учетом данного обстоятельства можно объяснить тот факт, что законодательство об административных правонарушениях на федеральном уровне сведено только к Кодексу об административных правонарушениях.

Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в соответствии с изложенными позициями признал утратившими силу ряд нормативных правовых актов (начиная с 1976 г.), содержащих составы административных правонарушений, не включенных в КоАП РФ. Например, им исключены из текста Таможенного, Градостроительного кодексов статьи, в которых определялись составы административных правонарушений. Естественно, что они теперь обнаруживаются в соответствующих главах Особенной части КоАП РФ. Одновременно названным Законом были внесены изменения в ряд законодательных актов РФ. В них сохранены лишь нормы, устанавливающие в общей форме административную ответственность физических или юридических лиц "в соответствии с законодательством Российской Федерации", не содержащие характеристику конкретных составов административных правонарушений. Например, такого рода изменения внесены в Федеральный закон от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в Закон РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" и т.д.

По смыслу этих изменений соответствующие составы правонарушений нашли свое место в Особенной части КоАП РФ. В частности, это подтверждается употребленной в названном Федеральном законе формулой: "административная ответственность наступает в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях". Пожалуй, было бы более точным слово "установленном" заменить на слово "предусмотренном".

Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" содержит большое количество упраздняемых или изменяемых нормативных правовых актов различной юридической силы. Очевидно, что впредь не подлежат применению нормы об административных правонарушениях, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах Союза ССР (ст.4 Закона). В то же время не совсем ясно, все ли, подлежащее изменению, учтено в вышеназванном Законе. Именно в силу этого установлено, что до 1 июля 2002 г. все нормативные правовые акты об административных правонарушениях должны быть приведены в соответствие с новым КоАП РФ. Следует учитывать, что в новом КоАП РФ не только сокращено количество составов административных правонарушений в рамках отдельных глав его Особенной части, но под влиянием современных требований в него включены и новые составы.

7. Наряду с КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях составляют также законы субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность. Каких-либо четких указаний на этот счет Кодекс не содержит. Как известно, в соответствии с Конституцией РФ субъекты Федерации самостоятельно законодательствуют (п.2 ст.5); органами государственной власти субъектов принимаются законы, устанавливающие административную ответственность, которые должны соответствовать основным положениям КоАП РФ.

К сожалению, обобщенной информации о законодательных актах 89 субъектов РФ по этим вопросам не имеется, хотя в средствах массовой информации нередко публиковались соответствующие данные и довольно часто они носили негативный характер. Между тем правовое регулирование, осуществляемое субъектами РФ, не может противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.5 ст.76).

Особое значение имеет то, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ.

Данные конституционные положения имеют прямое отношение к соотношению федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях. В нашем случае это особенно важно, ибо и административное, и административно-процессуальное право находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ).

В настоящее время судить о полномочиях субъектов РФ по установлению административной ответственности следовало бы по Федеральному закону от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако в нем нет прямого указания на законодательные полномочия по вопросам административной ответственности. Тем не менее ответ на интересующий нас вопрос содержится в общем определении основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в числе которых - осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта РФ (п."б" ч.1 ст.5 Закона). С учетом изложенных выше соображений данную позицию и следует рассматривать в качестве основы для издания субъектами РФ законов об административных правонарушениях.

Однако более четкое определение полномочий субъектов РФ по установлению административной ответственности в границах предметов совместного ведения не представляется возможным. Объяснить подобную ситуацию можно отсутствием федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения и с целью разграничения полномочий Федерации и ее субъектов именно в рамках ст.72 Конституции РФ. Принятие 24 июня 1999 г. Федерального закона "О принципах и порядке разграничения Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" не вносит должной ясности в юридический механизм такого разграничения. Единственное, что может иметь отношение к рассматриваемой проблематике, это закрепление права субъектов РФ на осуществление собственного правового регулирования до принятия федеральных законов, разграничивающих полномочия в сфере совместного ведения. Ориентироваться при этом на договоры и соглашения не представляется возможным в силу специфичности института административной ответственности.

Слишком свежа в памяти договорная "лихорадка" начала 90-х гг., снисходительно поощряемая федеральным центром, в результате чего грубо нарушался конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст.5 Конституции РФ). Предметом многих договоров стали не только отдельные аспекты совместного ведения, но даже исключительные полномочия Российской Федерации; некоторые субъекты РФ путем использования договорной формы по существу "выторговали" себе преимущественные возможности самостоятельного решения ряда важных вопросов в ущерб правам и интересам других субъектов (Татарстан, Башкортостан, Свердловская область и др.). В этом, в частности, наиболее заметно проявился так называемый парад суверенитетов.

Необходимо учитывать, что "совместное" ведение не может отождествляться с паритетом. Это означает, что в рамках определенных ст.72 Конституции РФ предметов совместного ведения имеются и такие вопросы, решение которых логически требует принятия федеральных законов. Например, законодательное регулирование осуществления мер по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, законодательное установление режима пограничных зон и иных административно-правовых режимов и т.д. Вряд ли в подобных случаях уместна договорная форма взаимной передачи соответствующих полномочий, тем более полномочий по установлению административной ответственности.

Вообще сама мысль о возможности отказа органов государственной власти РФ от принадлежащих им полномочий, связанных с применением административной ответственности в пользу субъектов РФ, крайне нереальна. Другое дело, когда речь идет о разграничении государственной собственности, об охране окружающей природной среды и т.п. Здесь подобная договорная передача полномочий вполне уместна.

И все-таки, что означает издание законов субъектами РФ в соответствии с КоАП РФ? Статья 1 нового КоАП РФ не дает ответа на данный вопрос, выходящий за рамки известных положений о принципе законности во взаимоотношениях Российской Федерации с ее субъектами. В принципе это понятно, так как еще не определено, что в механизме установления административной ответственности недвусмысленно отнесено к ведению Федерации в конкретно-юридическом отношении и что - к ведению ее субъектов. Не ясно, в частности, до какой степени должны быть ограничены (а такие ограничения в рамках совместного ведения обязательны) в этой сфере законодательные возможности субъектов РФ.

Разве КоАП РФ, а не федеральным законам принадлежит решающая роль в установлении административной ответственности с распределением (что желательно) полномочий между Федерацией и ее субъектами? Именно в этом, как представляется, и заключен смысл "совместного ведения".

Конечно, полностью сохраняет свою силу ст.11 Конституции РФ, ч.3 которой связывает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов с заключением между ними соответствующих договоров. Очевидно также, что предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов есть сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции и Федерации, и ее субъектов. Однако путем договоров нельзя передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы совместного ведения. Передача друг другу части своих полномочий к тому же недопустима при отсутствии четкого определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Об этом, к сожалению, приходится постоянно помнить.

Попутно следует, видимо, восстановить в памяти достаточно привлекательный вариант, связанный с попыткой в определенных отраслевых рамках провести границу между федеральными и региональными полномочиями по предметам совместного ведения. В качестве примера можно привести ВК, в структуре которого имеются разделы, определяющие компетенцию федеральных органов и отдельно - компетенцию органов субъектов РФ, включая установление административной ответственности. Почему бы такого рода вариант разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов не использовать в интересах решения проблем, возникающих в настоящее время при трактовке ст.72 Конституции РФ?

Следует обратить внимание на то, что Президент РФ в своем вето на проект КоАП РФ со ссылкой на ч.3 ст.55 Конституции РФ высказал соображение, в соответствии с которым административная ответственность может быть установлена законами субъектов РФ только в отношении юридических лиц. В тексте КоАП РФ подобное ограничение регионального законодательства отсутствует, что соответствует сложившейся законодательной практике.

Разумеется, невозможно найти сколь-нибудь весомые основания для лишения субъектов РФ полномочий по установлению административной ответственности в отношении физических лиц. В законах, устанавливающих административную ответственность, находит одно из своих проявлений регулирование общественных отношений в сферах, максимально приближенных к нуждам и потребностям населения (например, охрана общественного порядка, жилищно-коммунальное хозяйство, экология, городской транспорт, борьба со стихийными бедствиями, торговля и общественное питание и т.п.), а потому и нуждающихся в правоохране в том числе и административно-правовыми мерами. И практика подтверждает, что субъектами РФ принимается немало законодательных актов, устанавливающих административную ответственность как физических, так и юридических лиц именно в названных сферах общественных отношений. Много подобного рода законов принято, например, в г.Москве. В основном они затрагивают такие сферы, как использование, сохранность и эксплуатация жилищного фонда; деятельность предприятий потребительского рынка и услуг; благоустройство города; привлечение и использование иностранной рабочей силы; пользование метрополитеном; изготовление, распространение и демонстрация нацистской символики на территории города; рынок ценных бумаг; охрана, использование и реставрация памятников истории и культуры; содержание домашних животных и т.п.

В то же время субъекты РФ нередко принимают законы, направленные на регулирование административных по своему характеру отношений по всем вопросам, не отнесенным к ведению Федерации, либо устанавливают перечни вопросов, по которым осуществляют собственное законодательное регулирование, включая и сферу установления административной ответственности, но без необходимых ссылок на соотношение регионального законодательства с федеральным. В некоторых конституциях и уставах субъектов РФ административная ответственность устанавливается не законами, а нормативными правовыми актами органов исполнительной власти и т.п.

Таким образом, ч.1 ст.1 КоАП РФ нуждается в дополнительном и детальном осмыслении в силу своей излишней лаконичности.

Тем не менее можно констатировать наличие ряда привлекающих внимание позиций:

по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, реализующие полномочия федеральных органов государственной власти по установлению административной ответственности;

федеральными законами устанавливаются правила по вопросам, отнесенным ст.72 Конституции РФ к ее ведению и охраняемым мерами административной ответственности;

федеральное законодательство пока еще не предложило (кроме общих принципов) в достаточной мере четкого решения проблемы предметного разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области законодательства об административной ответственности;

органы государственной власти субъектов РФ в этих условиях устанавливают своими законами административную ответственность в пределах совместного ведения, если административная ответственность по данному предмету не установлена федеральным законодательством;

в иных случаях установление административной ответственности законами субъектов РФ по предметам совместного ведения возможно лишь в соответствии с федеральными законами, т.е. при условии, что они не вступают в противоречие с федеральными законами (например, при отсутствии вторжения в сферы, подлежащие регулированию исключительно федеральными законами);

за пределами ведения Российской Федерации и совместного ведения административная ответственность устанавливается законодательством субъектов РФ.

Однако все эти позиции, достаточно юридически взвешенные, реализуются далеко не однозначно. Прежде всего это относится к практике установления административной ответственности на уровне субъектов РФ.

8. Настоящий Кодекс, равно как и все российское законодательство, основывается на Конституции РФ (ст.15). Существенное значение для установления административной ответственности имеют нормы международного права и международные договоры, связанные с проблематикой законодательства об административных правонарушениях и официально признанные Российской Федерацией.

В соответствии с нормами Конституции правила международных договоров имеют приоритет. В этой связи следует назвать Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.), Конвенцию о территориальном море и прилегающей зоне (1958 г.), Венскую конвенцию о консульских сношениях (1963 г.), в соответствии с которой на иностранных граждан, пользующихся иммунитетом от административной юрисдикции РФ, нормы КоАП РФ не распространяются; возникающие при этом вопросы решаются на основе соответствующих международно-правовых норм. На подобной основе (консульские конвенции) строится соотношение отечественных норм об административной юрисдикции с аналогичными нормами государств - участников СНГ.

Следует учесть, что Россия ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. В связи с этим 20 марта 2001 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод". Внесенные им изменения и дополнения в КоАП РФ были учтены в новом Кодексе. Эти изменения по своей сути означали приоритетное значение для законодательства РФ норм международно-правового характера, в значительной степени усиливающих юридические гарантии процессуальных прав некоторых участников производства по делам об административных правонарушениях (потерпевшего, защитника и представителя), а также более четко определяющих порядок обжалования постановлений об административных правонарушениях.

• ‹ Глава 1 КоАП РФ. Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях
• Вверх