Реферат: Роблемы правового регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского о. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт Сиротенко, Сергей Павлович

Прошло уже 20 лет с того момента как в России началось строительство демократии западного образца. По аналогии с европейскими и американскими структурами и во исполнение соответствующих теоретических указаний были созданы органы представительной и исполнительной власти. В течение последующих десятилетий российский законодатель пытался выстроить взаимоотношения власти и населения, а так же отдельных ветвей власти опираясь на зарубежный опыт.

В качестве одного из элементов иностранного опыта выступает такой институт взаимодействия населения с властными структурами как лоббизм.

До настоящего времени данный институт не нашел применения в системе российского законодательства. Однако попытки его разработки предпринимались неоднократно с серединный 90-х годов.

Именно эти законотворческие опыты и будут рассмотрены в настоящей статье.

Теоретические предпосылки.

Первоначально мы рассмотрим взгляды российских теоретиков права на место лоббизма в системе правовых взаимоотношений в России и тот зарубежный опыт, на который они ссылаются.

Как правило, лоббизм рассматривается в рамках теоретических построений посвященных борьбе с коррупцией. (Парламентские формы борьбы с коррупцией" Н.А. Боброва, Д.А. Заикин "Конституционное и муниципальное право", 2009, N 1, "Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике" П.Н. Кобец "Международное публичное и частное право", 2008, N 5)

По мнению авторов «Важнейшим направлением борьбы с коррупцией является повышение качества представительной демократии в России.» (Парламентские формы борьбы с коррупцией" Н.А. Боброва, Д.А. Заикин "Конституционное и муниципальное право", 2009, N 1) Путь к этому лежит через повышение качества взаимосвязи между органами государственной власти, в части представительными, с одной стороны, и населением, в частности, избирателями, с другой стороны. И в качестве одного из элементов решения данной проблемы мог бы быть закон о лоббизме регулирующий процесс влияния избирателей на избранников.

В разговорах о лоббизме прежде всего подразумевается реализация гражданами законных интересов, под которыми понимается стремление субъекта правоотношений воспользоваться определенным социальным благом, гарантированным законодательством. Таким образом, лоббизм подразумевает под собой диалог власти и гражданского общества и рассматривается как элемент демократической системы, «это отстаивание своих интересов на политическом уровне, "проталкивание" конкретных законопроектов, стимулирование тех, кто может помочь в форсировании достижения нужных целей и т.д.» ("Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов" В.В. Субочев "Право и политика", 2007, N 3)

Однако существует мнение, что закон о лоббизме мог бы стать актом легализации коррупции, поскольку уже на данный момент законодательная власть чрезмерно зависима от исполнительной, особенно в части бюджетных заявок, а так же от системы откатов и взаимоамнистирования. В результате представительная власть станет более зависима от сторонних лиц в виде лоббистов осуществивших заказ на продвижение определенного решения.

Говоря о международном опыте в большинстве случаев, рассматривают ситуацию, сложившуюся в США, где превалирует точка зрения, что неурегулированный лоббизм в любом развитом обществе неизбежно ведет к принятию законодательных решений, выгодных для ограниченного круга лиц или политических групп, и, как следствие, к коррупции в аппарате законодательных органов.

Поэтому в зарубежных странах основные усилия по противодействию коррупции сосредоточены в плоскости использования административно-правовых и организационных средств предупреждения и пресечения коррупции. Касательно лоббизма можно привести в качестве примера закон США 1946 года о федеральном регулировании лоббистской деятельности, в соответствии с которым любая организация, оказывающая влияние на конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере.

Опыт российского законотворчества

Работа над законодательством, регулирующим лоббистскую деятельность, началась еще в 1992 - 93 гг. в рабочих группах в Верховном Совете РФ и продолжилась в единой рабочей группе в Государственной Думе. Первоначально результат работы рассматривался Государственной Думой в 1995 году, но не был принят в связи с отсутствием кворума. Повторно к этому вопросу обратились в июне 1997 года, когда в Государственную Думу депутатами Государственной Думы ФС РФ В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым был внесен Проект Федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти".

По мнению разработчиков «Законодательство о лоббизме призвано, во-первых, "высветить" процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными "группами давления" (тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п.), придать процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, законный характер.»

Законопроектом конечно же определены такие основные понятия как лоббист и лоббистская деятельность. Под лоббистской деятельность понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.» Лоббистом же может быть «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке.» (ст. 3 Законопроекта).

Законопроектом предусматривается лицензирование лоббистской деятельности и аккредитация лоббистов в федеральных органах государственной власти. К сожалению, лицензионные требования к лоббистам Законопроектом не перечислены, как и основные положения по аккредитации. Однако часть требований можно определить исходя из определения статуса лоббистов. Это требования к возрасту, гражданству, судимости и наличию высшего образования.

Не меньший интерес представляют и предлагаемые методы осуществления лоббистской деятельности:

Участие лоббистов в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур Федерального Собрания, а также органов исполнительной власти по профилю лоббируемых вопросов.

Экспертиза проектов законов и иных нормативных актов и решений федеральных органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы, в случае если она осуществляется не по запросам этих органов.

Организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку конкретных законопроектов или решений государственных органов.

Иные не запрещенные законом способы взаимодействия с органами власти.

Таким образом, с точки зрения гражданского законодательства лоббистская деятельность это услуга, оказываемая на основании договора на возмездной или безвозмездной основе. И, как и любая услуга, лоббистская деятельность подразумевает достижение определенного результата. Особенно остро это будет чувствоваться при возмездности договора, в результате чего лоббист, осуществляющий данную деятельность профессионально, т. е. использующий ее в качестве средства получения дохода может прибегнуть к незаконным методам давления на органы власти. Тем более методы осуществления лоббистской деятельности слишком расплывчаты - неизвестны полномочия лоббистов при работе в комитетах и комиссиях, не определена обязательность лоббистских экспертиз проектов законов, отсутствуют ограничения для выступлений в СМИ. Некоторые ответы на эти вопросы даны в статье 12 Законопроекта, предусматривающей ответственность лоббиста за незаконные методы давления на представителей органов власти.

Еще один вариант законодательства о лоббизме представлен проектом закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» внесенный на рассмотрение депутатами Государственной Думы Надеждиным Б.Б., Немцовым Б.Е., Хакамада И.М.

Данным проектом так же предусмотрена упрощенная процедура аккредитации лоббиста в федеральных органах власти, без лицензирования.

В отличие от предыдущего варианта, данный законопроект предусматривает, что лоббистом может быть не только стороннее физическое лицо, но и сотрудник фирмы-клиента, работающий по трудовому договору. Так же при определении статуса лоббиста отсутствует такая переусложненная конструкция как предоставление статуса лоббиста только физическим лицам являющимся гражданами Российской Федерации. Отсутствует и законодательное выделение лоббиста-физического лица из фирмы-юридического лица, чьим сотрудником является лоббист, которая вынуждена предоставлять услуги по лоббированию не самостоятельно, а через отдельных представителей - своих сотрудников.

Исходя из анализа инициатив российских законодателей, можно утверждать что в российской системе права место для лоббистской деятельности еще не определено. По статусу лоббистов и механизму осуществления лоббистской деятельности единого мнения не сформировано, и столь важные вопросы так и остались без ответа.

Практическая необходимость

Теперь разрешим вопрос, какую цель должен преследовать формируемый в рамках российской правовой системы институт лоббизма, и как он должен выглядеть.

В качестве цели создания института лоббизма большинство мнений указывают создание механизма реализации права граждан на участие в процессе принятия решений органами власти и на отстаивание своих прав при их принятии. Таким образом, институт лоббизма должен встать в один ряд с такими правовыми механизмами как реализация права избирать и быть избранным, а так же права на организацию и участие в политических объединениях. Поэтому требования к институту лоббизма должны быть такими же жесткими, как и требования к процедуре реализации избирательных прав.

В частности, требуется специальное законодательство о статусе и требованиях к участникам лоббистской деятельности: к самим лоббистам и их клиентам. Чем отличаются и как взаимодействуют лоббисты и, например, политические партии или общественные организации; каково место лоббистов в уже существующей системе взаимодействия общества и государства. Это должно касаться не только подробных требований к процедуре лицензирования и(или) аккредитации лоббистов, среди которых должны быть требования к организационно-правовой форме и специальному образованию лоббистов. Возможны и требования к обязательному страхованию лоббистской деятельности или требования к определенному размеру уставного капитала организации-лоббиста. Вопрос о предоставлении статуса лоббиста только физическим лицам следует решить отрицательно. В российском праве существует достаточно разработанный механизм рассмотрения юридических лиц в качестве субъектов правоотношений. Например, законодательство о политических партиях или о лицензировании. Поэтому работу организаций-лоббистов будет намного проще урегулировать по аналогии с уже существующим законодательством.

Возможно определение статуса форм самоорганизации лоббистов. Помимо этого необходимо решить вопрос о подконтрольности лоббистов. Это может быть публичная отчетность лоббистов о своей деятельности в СМИ, или более плотный мониторинг со стороны одного из федеральных органов власти, будь-то Президент РФ, Федеральное собрание РФ, или Министерство юстиции РФ. Соответственно, решению подлежит и вопрос о форме контроля за деятельностью лоббистов. Учитывая современные тенденции российского законодательства направленные на уменьшение административного давления наиболее предпочтительным будет вариант с периодическим предоставлением отчетов.

Кроме того необходимо определить круг вопросов подлежащих лоббированию. Будут ли исключения из этого круга, и какие. В рассмотренных законопроектах этот вопрос практически не был рассмотрен. Единственное ограничение заключалось в том, что деятельность лоббистов ограничивалась только федеральными органами власти, соответственно, и влияние оказывалось только на решения соответствующего масштаба. В последующем деятельность лоббистов с одной стороны можно распространить на регионы, а с другой стороны - ограничить характером принимаемого решения. Например, лоббированию могут подвергаться только процессы принятия нормативно-правовых актов, или наоборот, только индивидуально определенных. Так же деятельность лоббистов можно ограничить, указав список государственных органов рассматривающих определенные вопросы подлежащие лоббированию. Лоббист, получивший лицензию на лоббирования определенного круга вопросов получает право аккредитации в соответствующих органах власти осуществляющих рассмотрение данных вопросов.

И в заключение несколько слов о наиболее важном и принципиальном вопросе о лоббизме - методы осуществления лоббистской деятельности. Современная ситуация в российском законодательстве такова, что методы, предлагаемые в законопроектах о лоббизме, вполне могут считаться уголовными или административными правонарушениями. Поэтому считаем, что в данном вопросе необходимо сделать акцент не на конкретных приемах вроде обращения в СМИ или анализа законопроектов, а на предоставлении лоббистам статуса действующего члена соответствующего органа с некоторыми особенностями в статусе. Необходимо определить роль лоббиста в каждом органе власти, и уже в рамках этой роли расписывать конкретные методы. Причем роль лоббиста в органе власти может определяться данным органом самостоятельно, с учетом общих правил предусмотренных законодательством о лоббизме. И, уже исходя из роли лоббиста, определенной органом власти и законом, будут определяться конкретные методы лоббирования.

Понятия "лоббист", "лобби", "лоббизм", "лоббистская деятельность" пришли к нам из Англии и Америки. В российских научных и иных источниках, а также в зарубежной литературе существуют и другие определения данного явления, в частности, говорят о "группах давления", "группах по интересам".

Показательно определение, выработанное Американской лигой лоббистов: "Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления - его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные "философии". Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей".

Лоббизм - один из значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Предельным основанием для возникновения лоббистского отношения является наличие в структуре общества социально оформленных интересов. Оформление интереса предполагает наличие в структуре гражданского общества групп, имеющих один или несколько интересов и выдвигающих требования к другим группам для реализации этих интересов. Соответственно группы интересов, продвигающие свои интересы через структуры государства, выступают как группы давления и приобретают политический характер. В большинстве случаев конкуренция групп давления проявляется как конкуренция элит.

Изначально лоббизм, как политическое явление, имел как минимум оттенок чего-то закрытого, тайного, закулисного, связывался с выгодой и для того, кто лоббирует, и для того, чьи решения лоббируются. Наконец, лоббистская деятельность всегда связывалась с деятельностью, направленной на представителей официальной власти. В Италии, Франции, других странах лоббизм воспринимается как что-то нечистое и нечестное. Однако это не мешает этим странам иметь законодательство, регулирующее те или иные аспекты лоббистской деятельности.

Можно выделить два основных подхода к определению лоббизма. В рамках первого лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной власти с целью принятия ими необходимых решений. Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной власти. Фактическое различие этих двух позиций заключается в решении вопроса, -- признавать аномические (спонтанные) выступления граждан, жалобы, обращения, петиции и т.п. гражданские акции лоббистскими или нет. Понятно, что все юридико-институциональные определения лоббизма находятся в рамках второго подхода, тогда как политико-социологические -- в основном, в рамках первого. При этом, безусловно, первый подход является более широким, включающим все определения, возможные в рамках второго.

Лоббизм, как некий механизм, как технология представительства интересов есть явление нейтральное, содержательная оценка которого возможна лишь в конкретной ситуации. При этом лоббизм есть явление, находящееся в правовом поле.

Проблема законодательного регулирования лоббизма возникла не вдруг и имеет уже довольно длительную историю попыток ее юридического решения. Следует сразу отметить, что, несмотря на широкое распространение лоббизма, мировая практика его правового регулирования весьма ограниченна. В одних странах он считается формой коррупции (Индия), в других - не признается вообще или же не подлежит законодательному регулированию (Италия). В Австралии и Бразилии подготовлены законопроекты, касающиеся лоббизма. В таких странах, как США и Канада, были в свое время приняты законы, в той или иной степени упорядочивающие деятельность лоббистов. Другие страны, имея перед глазами практический правовой опыт североамериканцев, соответствующие законы пытаются разработать и принять. По этому пути, в частности, идут Австралия, Россия и некоторые другие страны. Вопрос о необходимости законодательно урегулировать лоббистскую деятельность поднимался также в ряде стран Восточной Европы (Венгерская Республика, Чешская Республика и др.). В третьих странах лоббизм либо запрещен (точнее, запрещены некоторые его формы, прежде всего, встроенный парламентский лоббизм), либо его стараются не замечать (Франция, Италия и др.). Наконец, все страны имеют в структуре законодательства нормативные правовые акты, имеющие прямое или косвенное отношение к регулированию определенных видов лоббистской деятельности.

Анализ мировой практики правового регулирования лоббистской деятельности показывает, что, как правило, реализуются две основные стратегии в урегулировании лоббистской деятельности, воздействующей на правотворческий процесс.

Первая предполагает урегулирование частных вопросов, связанных с лоббистской деятельностью (регистрация представителей ассоциаций, групп, объединений и т.п., защищающих частные, местные или иные интересы, при парламентах, границы и параметры парламентской совместимости, организация публичных слушаний законопроектов и т.п.) с помощью нескольких специальных нормативных правовых актов (Германия, Франция, Италия и др.). При этом, наличие собственно лоббизма как позитивного вида деятельности, необходимого для правотворческого процесса, может как признаваться, так и отрицаться. В последнем случае лоббизм в правовом смысле может приравниваться к коррупции, незаконному воздействию на депутатов и иных представителей власти либо вообще в правовом смысле не существовать.

Вторая стратегия связана со стремлением урегулировать лоббистскую деятельность (во всяком случае, ее основные разновидности, связанные с деятельностью лоббистов в представительных (законодательных) органах власти путем принятия соответствующего закона (США, Канада и др.).

Необходимо учитывать то, что указанные стратегии если и не взаимозаменяемы, то вполне сочетаемы. Так, например, вполне представима ситуация, когда при существовании частных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные стороны, аспекты и даже виды лоббистской деятельности, наличествует также стремление к принятию некоего комплексного нормативного правового акта, регулирующего собственно лоббистскую деятельность в максимальном количестве ее разновидностей и их проявлений.

В США имеется закон «О раскрытии лоббистской деятельности» 1995 г., в Германии принято Положение "О регистрации союзов и их представителей при бундестаге", которое регулирует деятельность лоббистов в Бундестаге. Ни в Конституции США, ни в Конституции Германии нет прямого упоминания о лоббизме, однако существуют статьи, которые являются правовой основой лоббизма.

Рассмотрим подробнее законодательную базу регулирования лоббистских отношений в некоторых зарубежных странах.

Соединенные Штаты Америки

В Соединенных Штатах лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 году Первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с петициями (жалобами). В 1876 году был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента (the clerk of the House). В 1979 году была создана профессиональная ассоциация лоббистов - Американская лига лоббистов. Организация издавала ежемесячный бюллетень, пропагандируя особую роль профессии лоббиста, подчеркивая ее значимость в объективном принятии государственных решений.

В декабре 1995 года президент Клинтон подписал одобренный конгрессом новый закон "О раскрытии лоббистской деятельности", который вступил в действие с января 1996 года.

Цель закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для того, чтобы влиять на деятельность должностных лиц законодательной или исполнительной ветви федерального правительства, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к своему правительству с петициями об исправлении несправедливости, свободно выражать свое мнение и предоставлять правительству информацию

Действие данного закона распространяется на лоббистскую деятельность как в конгрессе США, так и в исполнительных органах власти.

Канада

В Канаде имеется закон о регистрации лоббистов, принятый сравнительно недавно, в 1988 году. В этом законе сделан акцент на том, что регистрация не должна препятствовать свободному и открытому доступу к правительству. Предусмотрены две категории лоббистов: профессиональные и иные. Для регистрации лоббистов предусматривается должность специального регистратора при федеральной службе регистрации актов гражданского состояния Канады, который по результатам своей работы готовит и направляет доклад о лоббистах в каждую палату парламента.

Великобритания

Эта страна отличается одним из самых оригинальных подходов к лоббизму. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов, которая оказывается только тем партиям, от которых по крайней мере два кандидата были избраны на предыдущих всеобщих выборах или избран один кандидат, но за него проголосовали минимум 150 тысяч избирателей.

Каждое полученное место в парламенте оценивается в 3743 фунта стерлингов плюс 7,48 фунта стерлингов на каждые 200 поданных голосов101. В палате общин и палате лордов парламента Великобритании ведется подробный реестр финансовых интересов членов парламента, который содержит подробные сведения о всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций.

Модель правового регулирования лоббистской деятельности в Германии

Конституционные основы лоббистской деятельности в Германии закреплены в статье 17 Конституции, которая гласит: "Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент". В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд документов, такую деятельность регулирующих. Это, в первую очередь, Единое положение о федеральных министерствах, Регламент деятельности бундестага, Кодекс поведения члена бундестага, Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге.

Французская модель регулирования лоббизма

Практика лоббистских отношений во Франции имеет свою специфику, выраженную в воздействии "групп интересов (давления)", представленных предпринимательскими кругами, общественно-политическими организациями (прежде всего профсоюзами) и другими объединениями, на курс, проводимый законодательной и исполнительной властью, а также ведущими политическими партиями.

Особенность лоббирования по-французски связана со значительно большей в сравнении с другими развитыми странами Европы ролью государства в регулировании экономических отношений и высокой степенью централизации принятия решений. На действии механизма лоббирования сказываются и исторически сложившиеся традиции функционирования законодательной власти. Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. Только с начала 1980-х годов к легитимному лоббированию интересов среди законодателей появляется интерес.

На основании Конституции 1958 года во Франции действует Социально-экономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он выполняет роль своеобразного экспертного органа парламента, который также подвержен влиянию лоббистов (подобные органы действуют еще в Австрии и Голландии).

Регулирование лоббистской деятельности в Европейском союзе

Считается, что впервые вопрос о регулировании лоббистской деятельности был поднят в 1989 году116 представителем Дании, который внес в Европарламент предложение о его рассмотрении. Группой консалтинговых фирм был разработан Кодекс поведения лоббистов. После долгих проволочек он был принят практически в первоначальном виде (не прошло только предложение об обязательной ежегодной отчетности лоббистов о своей деятельности) на пленарном заседании Европарламента в 1997 году.

Федеральное агентство по образованию

Тульский государственный университет

Кафедра социологии и политологии

Контрольно-курсовая работа

по дисциплине «Связи с общественностью»

Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности

в условиях современного российского общества

Студентка гр. 820461 Киселёва Н. Е.

Научный руководитель: канд. полит. наук,

доц. Лаврикова А. А.

Введение………………………………………………………………………3

1. Формы функционирования лоббистской деятельности в полити-

ческих институтах современного российского общества…………………….6

1.1. Прямые формы лоббистской деятельности………………………….6

1.2. Непрямые формы лоббизма………………………………………….10

2. Правовое регулирование лоббистской деятельности как механизма

согласования интересов в различных политических системах……………...13

2.1. Западный опыт регулирования лоббизма…………………………...13

2.2. Особенности регулирования лоббизма в России…………………...17

Заключение…………………………………………………………………...21

Библиографический список…………………………………………………22

Введение

Практика лоббирования, то есть оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща любой политической системе. Однако её политическое и институциональное оформление зависит от особенностей этой политической системы – сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и бизнеса, степени демократизации политического процесса .

Характер лоббизма в России за последнее десятилетие претерпел радикальные изменения. С одной стороны, изменилась экономическая основа общества – был создан и начал развиваться частный сектор экономики. С другой стороны, претерпела коренные изменения полити­ческая система страны. Активно проходившая структуризация органов государственного управления и рыночного сектора экономики стала стимулом к стремительному развитию взаимодействия ветвей и структур государственной власти и корпоративных частнопредпринимательских объединений. Возникла объективная потребность в создании дополнительных каналов для диалога между властью и бизнесом.

Своевременность поднимаемых в данной работе вопросов повышается в условиях развития профессионального сообщества менеджеров – специалистов по связям с государственными органами. В настоящее время в России регулярно проводятся форумы по данной тематике, а также есть несколько ассоциаций, объединяющих профессиональных лоббистов. Все эти факторы определяют актуальность данной темы.

Цель исследования в рамках контрольно-курсовой работы – рассмотрение правовых сторон регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского общества.

Задачи исследования.

1. Описать прямые формы лоббистской деятельности в политических институтах современной России.

2. Определить сущность непрямых форм лоббизма внутри органов власти страны.

3. Изучить западные модели регулирования лоббизма.

4. Выявить особенности правового регулирования лоббизма в России.

Объект данного изучения – лоббистская деятельность как структурный элемент механизма взаимодействия гражданского общества и государства.

Предметом исследования является система правового регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского общества.

Гипотезы исследования:

1) описательная: в современных российских условиях механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен;

2) объяснительная: отсутствие законодательных рамок лоббизма объясняет становление нелегитимных форм отстаивания интересов группами давления в органах государственной власти современной России;

3) прогностическая: правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.

Теоретической основой данной ККР являются выводы работ Автономова А.С. «Азбука лоббирования», Бинецкого А.Э. «Лоббизм в современном мире», Васильева Т.В. «Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды», Ильичевой Л.Е. «Лоббизм и корпоративизм», Любимова А.П. Политическое право и практика лоббизма, Мухина А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России» и «Теневая Дума. Интересы думских лоббистов», Перегудова С.П. «Крупная российская корпорация в системе власти», Тихомирова Е.Б. «Лоббизм как специфическая форма», Шапошникова А.В. «Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки» .

1. Формы функционирования лоббистской деятельности в

политических институтах современного российского общества

1.1. Прямые формы лоббистской деятельности

Лоббизм зародился в XVI веке... в монастырях. Именно этим словом – lobby (кулуары, коридор) называли там площадки для прогулок. Позже оно перекочевало в парламент, конкретно – в палату общин Англии, и тоже означало место для прогулок. Только в начале XIX в., уже в США, слово «лоббизм» получило близкое к сегодняшнему значение. Лоббистами там именовали людей, пытавшихся путем воздействия на депутатов конгресса добиться принятия либо отклонения законопроекта.

Многие исследователи лоббизма подчеркивают негативную сторону данного рода политической деятельности, уделяя основное внимание феномену «теневого» лоббизма. С точки зрения С.В. Боботова, лоббизм представляет собой род закулисной политики, направленной на законодателей, ее целью является отстаивание выгодного определенным группам законопроекта, а средством – давление, взятки и оказание встречных услуг.

Наряду с подходом, концентрирующим свое внимание на негативных аспектах деятельности групп давления, существует и более взвешенная, нейтральная точка зрения исследователей на лоббизм.

Так, например, Д. Султанов рассматривает лоббизм как многоплановое взаимодействие граждан, их групп, общественных объединений, организаций, предприятий или отдельных лиц, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти с целью оказания влияния на принятие необходимых им единичных решений (законодательных актов, административных, политических и иных официальных решений) и для постоянного отстаивания своих интересов.

Более широкое содержание в понятие лоббизма вкладывает М.В. Бятец. Он определяет лоббизм как систему приемов и практику реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти.

Наконец, по мнению В.П. Воротникова и М.Г. Анохина, лоббизм есть воздействие различных групп и организаций на органы государственной власти с целью добиться от них выгодных данным группам решений.

На наш взгляд, более приемлемо характеризовать лоббизм как раз с этих позиций. Итак, лоббисты – это влиятельные дельцы и политики, стремящиеся оказать нажим на законодателей с целью отстоять выгодный определенным группам законопроект.

Структура механизма лоббистской деятельности включает в себя прямые и непрямые формы. Прямые формы лоббистской деятельности подразумевают наличие непосред­ственного контакта группы давления с «точкой доступа». Они имеют следующие разновидности :

1) воздействие через предоставле­ние экспертной информации институтам власти;

2) участие бизнесменов в заседа­ниях комитетов и комиссий при парла­менте и исполнительных ведомствах;

3) разработку готовых законопроектов и их дальнейшее продвижение.

Предоставление экспертной информа­ции является, пожалуй, самым распро­страненным открытым способом лоббиз­ма. Большая часть законопроектов или готовящихся решений в органах исполни­тельной власти требует специальных зна­ний, а аналитические службы при органах власти по тем же причинам зачастую неспособны, представить исчерпывающей информации по существу рассматривае­мого вопроса. Отделы по связям с органа­ми государственной власти имеют в своем штате квалифицированных экспертов, которые готовят более грамотные и аргу­ментированные доклады по интересую­щим вопросам, нежели аналитические службы при органах власти. Нередко сами работники органов власти обращаются в соответствующие отделы корпораций за помощью в подготовке документов. Такая помощь всегда осуществляется, а работ­ники корпорации «не только устанавли­вают тесный личный контакт, но и всегда располагают полной информацией о го­товящихся документах».

Экспертная информация может пре­доставляться депутатам и чиновникам не только в ходе личного общения, но и на заседаниях комитетов и комиссий, куда бизнесменов приглашают в каче­стве экспертов, а также на парламент­ских слушаниях.

Нередко законопроекты или проекты решений органов исполнительной вла­сти готовятся внутри самих компаний. При подготовке соответствующего доку­мента обязательно учитывается стратегия его продвижения. Разработав страте­гию продвижения законопроекта и посчитав затраты, специалисты отделов по связям с органами власти могут прийти к выводу, что в целях минимизации затрат компании необходимо обратиться к услугам внешних лоббистов.

Внешний блок структуры групп инте­ресов составляют различные фирмы, специализирующиеся на политическом консалтинге, предоставлении юридиче­ских услуг, а также услуг РR и GR. Все эти фирмы можно объединить одним названием – лоббистские конторы. Та­кие конторы оказывают услуги по фор­мированию имиджа компании или ее ру­ководителя, организуют РR-акции, про­водят избирательные кампании. Кроме того, эти фирмы принимают заказы на подготовку законопроектов, продвиже­ние их в парламенте, оказывают другие лоббистские услуги.

Фирмы, по своей сути занимающиеся лоббизмом, могут быть как достаточно крупными и известными, так и неболь­шими по числу сотрудников и известными лишь в узких кругах. Такие фирмы имеют широкий спектр ресурсов, позволяющих им выступать в качестве эффективных групп давления: финансовые средства, ад­министративные ресурсы (связи в органах власти, отработанную стратегию и тактику лоббистского воздействия), возможности для привлечения специалистов по профи­лю организации-заказчика.

Так же, как в отделах по связям с орга­нами власти, в лоббистских конторах ра­ботают выходцы с государственной службы. С одной стороны – уходящие в отставку чиновники создают собствен­ные лоббистские конторы. С другой стороны – уже существующие конторы пригла­шают к себе на постоянную работу либо привлекают в качестве экспертов бывших чиновников или депутатов.

Помимо прямых открытых способов лоббистской деятельности, которые, не­сомненно, доступны и используются лоббистскими конторами, эти организации имеют широкие возможности для прямых неформальных способов воздействия. Здесь наиболее действенными оказывают­ся знакомства бывших государственных служащих, вышедших в отставку, посколь­ку они располагают знаниями о механиз­ме законодательной и административной деятельности, формальных и неформаль­ных процедурах принятия решений, зна­ют, к кому именно следует обратиться по соответствующему вопросу, обладают большим количеством знакомств и прия­тельских отношений в «точках доступа» всех ветвей власти. Проанализировать такие способы лоббистского воздействия оказывается весьма сложно, поскольку о веду­щихся при этом доверительных разговорах, что называется, не для печати, можно лишь гадать.

Отечественные СМИ изобилуют сообще­ниями о подкупах депутатов, в интернете можно найти прайс-листы на услуги на­родных избранников. Такие материалы стали предметом анализа социологов и политологов. Например, Л. Ильичева утверждает, что крупные отечественные корпорации затрачивают на взятки зако­нодателям до 10% от прибыли, которую фирма планирует получить в случае ус­пешного принятия выгодного закона.

В 2006 году социологическим фондом «ИНДЕМ» было проведено исследование, в ходе которого выяснилось, что бизнесмены тратят 33,5 млрд. долла­ров в год на дачу взяток в органах власти, причем 55,4% от этой суммы приходится на органы исполнительной власти. Хотя, правда, сами лоббисты утверждают, что дача чиновнику денег в конверте, поми­мо того, что это незаконно, является при­митивным и не всегда действенным спо­собом решения проблемы. Лоббисты-профессионалы действуют более изящно: «Можно решать поставленные задачи бо­лее благородными способами. У каждого человека – свои слабости, надежды». Например, между чиновником и пред­приятием происходит своеобразный бар­тер – обмен услугами, нередко чиновникам предлагают долю ожидаемого дохода от предприятия или оплачивают отдых на фешенебельных ку­рортах. Например, в газете «Ведомости» приводился случай, когда чиновнику в обмен на услуги предложили пройти до­рогостоящие курсы повышения квали­фикации, и «он с удовольствием согла­сился и посещал эти курсы» .

В современной России прямое лоббирование интересов имеет место, но в небольшой степени. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до власти. Таким образом, лоббистская деятельность органиче­ски оказывается связанной с коррупцией (подтверждается гипотеза 1).

1.2. Непрямые формы лоббизма

Важную и неотъе­млемую часть механизма лоббистской дея­тельности занимают непрямые формы лоббизма.

Одним из типов непрямого лоббизма является образование в пар­ламенте мощной группы давления в поддержку законопроекта, члены которой получили немалое денеж­ное вознаграждение.

В пар­ламенте такими группами давления мо­гут быть депутатские объединения, отдельные фракции или неформаль­ные депутатские группы. Широко известно, что большая часть депутатского корпуса и членов Совета Федерации являются выходцами и, сле­довательно, лоббистами интересов эко­номических структур. Так, в результате исследования биографий депутатов Ду­мы нынешнего созыва удалось выяснить, что 37,1% депутатов ранее ра­ботали на руководящих постах или явля­лись владельцами крупных и средних предприятий .

Лоббистскую деятельность также осущест­вляют организации, специально создан­ные для выполнения этой функции. Например, отделы по связям с органами государственной власти при крупных корпорациях и банках. Эти отделы явля­ются организационными структурами, обеспечивающими разработку концеп­ций и их реализацию по лоббистской деятельности в соответствующих органах государственной власти в интересах своих фирм.

По преимуществу в отделах по связям с органами власти работают бывшие сотрудники органов власти. Это явление может быть охарактеризовано как «об­мен кадрами» между чиновничеством и бизнесом. Крупные чиновники после ухода в отставку очень часто приглашаются на работу в крупные компании на должно­сти руководителей отделов по связям с органами власти или вице-президентов, выполняющих эти же функции. Обладая широкими связями, знакомствами и доскональными знаниями механизма принятия решений, такие люди стано­вятся эффективными лоббистами инте­ресов компании. Например, ради свя­зей в высоких политических кругах на работу в «Газпром» приглашается быв­ший советник президента и вице-пре­мьер В. Илюшин, в Альфа-банк – быв­ший вице-премьер О. Сысуев, в между­народную фармацевтическую корпора­цию – бывший министр иностран­ных дел А. Козырев, в МонтажСпецБанк – бывший председатель Госснаба СССР Л. Воронин. В 2004 году бывший на­чальник экономического управления ад­министрации президента А. Данилов-Данильян перешел на работу в банк «Гу­бернский». После прихода известного чиновника банк смог существенно укре­пить свои позиции и подняться в рей­тинге российских банков на 61-ю пози­цию .

Не только сами чиновники, но и их де­ти часто приглашаются на работу в ком­мерческие структуры. Известная фами­лия и обширные связи детей чиновников помогают не только привлекать новых клиентов, но и облегчают взаимодей­ствие компании с органами государ­ственной власти.

Особым типом непрямого лоббизма яв­ляется опосредованное воздействие на процесс принятия решений через СМИ. Использование СМИ в лоббистских целях зачастую является вспомогательным сред­ством лоббистской кампании, направлен­ным на тех депутатов или чиновников, которые не определились в своем «отноше­нии» к предмету лоббирования и коле­блются, какое решение принять .

Можно говорить о яв­лении олигархизации власти, то есть си­туации, когда имеет место тесное сращи­вание интересов крупного бизнеса и представителей органов государственной власти. Во властных структурах форми­руются «железные треугольники», то есть устанавливаются связи между депутата­ми (как правило, членами комитета соот­ветствующего профиля), чиновниками отраслевого министерства и корпора­циями. Если на повестке дня оказывают­ся вопросы, затрагивающие интересы корпорации, то вся цепочка включается в работу по его решению. Таким образом, отсутствие законодательных рамок лоббизма объясняет становление нелегитимных форм отстаивания интересов группами давления в органах государственной власти современной России (подтверждается гипотеза 2).

2. Правовое регулирование лоббистской деятельности

как механизма согласования интересов в различных

политических системах

2.1. Западный опыт регулирования лоббизма

Несмотря на очевидное наличие лоббистской деятельности как механизма согласования интересов во многих полити­ческих системах, практика регулирования этого механиз­ма различается. Мировое сообщество не выработало еди­ного мнения относительно необходимости и полезности лоббист­ской деятельности и как следствие оптимальной возможности сохранения этой деятельности в рамках закона. Изучение запад­ного опыта отношений групп интересов в целом и групп интере­сов бизнеса в частности с органами государственной власти может быть очень полезно не только для российских политологов, но и депутатов и чиновников, непосредственно вовлеченных в процесс принятия политических решений и, следовательно, являющихся объектом воздействия многочисленных групп давления. Несом­ненно, что слепое копирование западных норм, регулирующих лоббистскую деятельность за рубежом, не сможет оказать поло­жительного воздействия на российскую действительность. Тем не менее, изучение принципов построения взаимоотношений групп давления и органов государственной власти может способствовать упорядочиванию лоббизма в России.

Западный опыт (речь, прежде всего, идет об опыте европейских стран, а также США и Канады) построения отношений групп интересов и органов государственной власти позволяет выделить несколько моделей регулирования лоббистской деятельности .

Первая модель характерна для стран, в которых существует специальный закон о лоббистской деятельности. Широко известно, что первый такой закон был принят в США в 1946 году и содержал в себе ряд требований к лоббистам. Среди этих требований: обязательная регистрация у клерка Палаты общин, опубликование финансовых отчетов, касающихся затрат на лоббизм, обнародование целей лоббистской кампании. В 1995 го­ду закон был доработан. В частности, те­перь его положения распространяются не только на законодательную, но и на исполнительную власть, более четко прописаны основные дефиниции, пра­вила регистрации и предоставления от­четов о своей деятельности.

Помимо закона о раскрытии лоббист­ской деятельности, в США существует закон об обязательной регистрации агентств, действующих в интересах ино­странных компаний.

В 1988 году закон о лоббистской дея­тельности был принят в Канаде. Он, в частности, подразумевает обязательную регистрацию лоббистов и опубликование отчета об их деятельности.

В настоящее время законы о лоббист­ской деятельности подготовлены к рас­смотрению в таких странах, как Брази­лия и Австралия.

Вторая модель характерна для стран, в которых специальный, закон о лоб­бистской деятельности отсутствует, од­нако лоббизм признается неотъемле­мой частью политического процесса и регулируется другими законодательны­ми актами.

Такая модель регулирования лоббист­ской деятельности существует во многих европейских странах. В частности, в Германии лоббизм регулируется такими законодательными актами, как «Регла­мент деятельности бундестага», «Регла­мент деятельности федерального прави­тельства», «Единое положение о феде­ральных министерствах». Все эта акты позволяют группам интересов участво­вать в качестве экспертов в подготовке законопроектов и административных актов, в открытых информационных за­седаниях комитетов бундестага. «Кодекс поведения члена бундестага» не запре­щает депутатам заниматься представи­тельством интересов, но обязывает де­путатов раскрывать свою заинтересо­ванность в тех или иных решениях на заседаниях парламента и обнародовать свои связи с представителями групп интересов.

Кроме того, в 1972 году было принято «Положение о регистрации союзов и их список подлежит обязательному обна­родованию.

В Великобритании также ведется ре­естр финансовых интересов членов парламента, заключенных договоров с консультационными и лоббистскими фирмами.

Третья модель работает в тех странах, где лоббизм хотя и не признается фактом политической реальности, однако создан мощный и эффективный механизм воз­действия групп интересов на процесс принятия политических решений. Речь идет о так называемой системе функцио­нального представительства, в рамках ко­торой группы интересов представлены в виде ассоциаций, имеющих право на по­стоянной основе участвовать в выработке политических решений. В скандинавских странах группам интересов отводится очень большая роль в выработке полити­ческого курса государства. В частности, в этих странах считается, что широкое уча­стие корпораций в политическом процес­се, их вхождение в комитеты, комиссии, экспертные группы может существенно демократизировать процесс принятия по­литических решений и «обратить его ли­цом» к конкретным интересам.

На политической арене общества дей­ствуют три главных агента, каждый со своим интересом – организации пред­принимателей, организации наемного труда и государство, которое является ар­битром взаимоотношений труда и капи­тала. Вопросы экономического характе­ра, а также вопросы регулирования тру­довых отношений решаются в одних слу­чаях еще до поступления соответствую­щего законопроекта в парламент, а в дру­гих случаях законопроект обсуждается в соответствующих профильных комис­сиях при непосредственном равноправ­ном участии организованных групп инте­ресов. И в том, и в другом случае процесс дальнейшего прохождения законопроек­та и его утверждения правительством яв­ляется более формальной процедурой. Эта практика остается неизменной даже притом, что формально правом законо­дательной инициативы обладает государ­ство и вносит в парламент 99% всех рас­сматриваемых документов. Такая система включения основных групп интересов в процесс принятия политических реше­ний получила название трипартизма.

В полной мере трипартизм не реализо­ван ни в одной стране мира, тем не ме­нее, в европейских странах созданы ин­ституциональные механизмы аккумули­рования и агрегирования интересов.

Например, во Франции употребление термина «лоббизм» запрещено, однако группы интересов могут включаться в по­литический процесс через Экономиче­ской и Социальный совет. Именно этот орган является «точкой доступа» для мно­гих групп интересов, желающих повлиять на процесс приятия политических реше­ний. Хотя решения совета формально но­сят рекомендательный характер, реально они обладают весомым авторитетом и за­конопроекты, одобренные советом, без труда проходят слушания в профильных комитетах парламента.

Четвертая модель характерна для стран, в которых лоббизм не только не признает­ся существующим де-факто, но и прирав­нивается к коррупции. К таким странам, в частности, относятся Италия и Индия.

Несомненный интерес представляет опыт регулирования лоббизма на уровне Европейского союза. Здесь преобладают мягкие формы регулирования лоббизма наряду с системой поощрения самоорга­низации групп интересов. В 1997 году был принят Кодекс поведения лобби­стов, предполагающий регистрацию групп давления. Однако положение об обязательной отчетности лоббистов при­нято не было. В том же году было созда­но Общество практикующих в европей­ских делах – зонтичная организация лоб­бистов, призванная способствовать про­зрачности и легализации лоббистской деятельности в рамках ЕС.

Кроме того, в Европейском союзе соз­дана система стимулирования регистра­ции лоббистов, предполагающая, в част­ности, предоставление права беспрепят­ственного доступа для зарегистрирован­ных лоббистов в здания, где располага­ются органы власти ЕС. Евролоббисты обязаны также декларировать подарки и услуги, которые они оказывают депутатам и чиновникам.

В целом можно отметить, что система регулирования лоббизма на уровне ЕС схожа с той, которая существует в самих европейских странах. Возможно, отсут­ствие специальных законодательных норм, регулирующих лоббистскую дея­тельность, связано с пока еще низким приоритетом институтов ЕС в качестве объекта лоббирования. Возможно этим же объясняется факт отсутствия значи­тельных случаев коррупции и прямого подкупа чиновников ЕС.

Зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока ещё не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.

2.2. Особенности регулирования лоббизма в России

В России пока не адаптирована ни одна западная модель регулирования лобби­стской деятельности. Признавая де-фак­то существование и влияние лоббизма на процесс принятия политических реше­ний в стране, российские политики не стремятся ввести эту деятельность в зако­нодательные рамки. Следствием этого является некий хаос в отношениях групп интересов и органов власти в России .

Размеры лоббизма в современной России, как отмечают современные исследователи, не имеют аналогов в мире и в истории. В условиях не­развитости политико-правовой системы и несовершенства законода­тельной власти лоббизм становится основной формой представитель­ства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона.

Важно учитывать имеющийся мировой опыт, приспосабливая его к российским условиям. В государственно-право­вом механизме Российской Федерации должна быть создана действен­ная система защиты коренных интересов населения, особенно его со­циально уязвимых слоев. С точки зрения исследователей это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позво­ляющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе, т.е. отображения в нормах закона компромис­сного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парла­менте специальную службу (сходную с Исследовательской службой Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разно­образных социальных интересов.

Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основани­ем для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в п.1 ст.30 установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гаран­тируется». В п.2 ст.45 говорится о праве каждого гражданина защи­щать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными зако­ном.

Как представ­ляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства (ст.32). Основное же свое обоснование институт лоббизма находит в ст.33, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также на­правлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления» .

Для полноценного правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнооб­разные юридические средства, упорядочивающие лоббистские про­цессы .

В конце 1990-х гг. обсуждался проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Согласно ст.3 проекта, лоббистская деятельность есть «взаимодейтсвие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». Под лоббистом же понимается «гражданин Рос­сийской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за де­нежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской дея­тельностью в установленном законом порядке». В данном проекте ус­танавливаются порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и ор­ганами власти, ограничения на занятия лоббистской деятельностью, методы лоббистской деятельности, права и порядок регистрации лоб­бистов и т.п. Однако до настоящего времени закона, регулирующего лоббистскую деятельность, в нашей стране нет.

Общественное сознание в России, имеющее глубокие корни в общин­ной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется с негативным оттенком. Но уже сегодня можно утверждать совершенно определенно: если в России будут и дальше разворачиваться демократические процессы, формироваться гражданское общество, то лоббиз­м займет свое место в российской политической действительности, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере реального вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику, лоббизм из политического явления с криминальным оттенком будет постепенно превращаться в необходимый соци­ально-политический институт. Правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений (подтверждается гипотеза 3).

Заключение

Подытоживая сказанное, можно выде­лить ряд специфических особенностей, которые характерны для механизма лоб­бистской деятельности в стране.

Россия является обществом транзит­ного типа, переживающим переходные процессы во всех подсистемах: экономике, политике, социальной сфере, культуре. Неизбежные в такой ситуации пробелы в законодательстве стремятся заполнить группы интересов, которые создают группы давления и лоббируют законы и решения, приводя­щие подчас к сиюминутной выгоде и негативно сказывающиеся на ситуации в стране в стратегическом аспекте.

Официальное признание института лоббизма в России способствовало бы в определенной степени оптимизации социально-экономического развития страны, стабильности общества.

Юридически четко регламентируемая система лоббизма может в значительной степени способствовать:

– обеспечению гласности и предсказуемости политических процессов;

– цивилизованному ограничению сфер деятельности аппарата государственной власти (сделает его более открытым для контроля со стороны общества, уменьшит возможность волевых решений);

– расширению круга активных участников политического процесса, что может благоприятно сказаться на развитии гражданского общества в целом;

– контролю взаимодействия частных интересов и органов власти, созданию дополнительных преград на пути коррупции.

Переход в России от «дикого», стихийного, криминального лоббизма к цивилизованным отношениям, нормальной лоббистской деятельности, несомненно, благоприятствовал бы стабилизации общества.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Автономов А.С. Азбука лоббирования. – М.: ИРИС, 2004. – 264 с.

1. Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. – М.: КНОРУС, 2004. – 250 с.
2. Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №4. – С. 26-34.
3. Ильичева Л.Е. Лоббизм и корпоративизм. – М.: Экономика, 2002. – 315 с.

5. Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001. – 257 с.

6. Мухин А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. – М.: Онега, 2003. – 127 с.

7. Мухин А.А. Теневая Дума. Интересы думских лоббистов. – М.: ЦПИ, 2006. – 279 с.

1. Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3. – С. 16-24.
2. Тихомиров Е.Б. Лоббизм как специфическая форма // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. – 2002. – №3. – С. 113-127.
3. Шапошников А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №2. – С. 48-57.

Любимов, А.П. Политическое право и практика лоббизма [Текст] / А.П. Любимов. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001. – С. 17.

Автономов А.С. Азбука лоббирования. – М.: ИРИС, 2004; Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. – М.: КНОРУС, 2004; Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №4; Ильичева Л.Е. Лоббизм и корпоративизм. – М.: Экономика, 2002; Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001; Мухин А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. – М.: Онега, 2003; Мухин А.А. Теневая Дума. Интересы думских лоббистов. – М.: ЦПИ, 2006; Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3; Тихомиров Е.Б. Лоббизм как специфическая форма // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. – 2002. – №3; Шапошников А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №2. – С. 48-57.

Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3. – С. 17-18.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Сиротенко, Сергей Павлович. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Сиротенко Сергей Павлович; [Место защиты: С.-Петерб. юрид. ин-т].- Санкт-Петербург, 2010.- 214 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-12/410

Введение

ГЛАВА I Теория правового регулирования лоббистских отношений

1. История возникновения лоббистских отношений 15

3. Лоббистская деятельность в Российской Федерации и

перспективы ее законодательного регулирования 54

ГЛАВА II Иностранный опыт правового регулирования лоббистской деятельности

1. Правовое регулирование лоббистской деятельности: американская и континентальная модели 67

2. Правовое регулирование лоббистской деятельности в странах Европейского Союза 122

3. Правовое регулирование лоббистской деятельности в Республике Казахстан 153

Заключение 163

Список использованной литературы 167

Приложение 197

Введение к работе

Актуальностью темыг исследования обусловлена! обстоятельствами: теоретического и практического характера. В>настоящее время; лоббизм прег вратился в одну из наиболее острых; проблем* вшашей стране: От сталреалБ-ньімі инструментом; отстаивания определенными* слоями общества своих ин-тересові в парламенте; причем субъектами лоббирования і в большинстве слу-чаевшыступают группы илиотдельные лица, располагающие значительными материальными т организационными ресурсами: Теневой; скрытый от общественности, а потому неконтролируемыщ лоббизм- порождает разного рода злоупотребления* и коррупциюv в органах власти, приводит к нарушению принципов демократии в государстве-.

В? Национальном плане противодействие коррупции^ утвержденном; Президентом РбссийскойФедерации 31 июля 2008 г. ЖГШ-1568, спещіально^качестве меры; по совершенствованию государственного управления предусматривалось рассмотрение вопроса о подготовке нормативного * правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность, на основе изучения 5 существующего механизма учета интересов политических.партий, социальных групп, юридических и физических лиц при разработке-федеральных законов; законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации 2 .

В Указе Президента Российской Федерации от 13.04.2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» дано поручение Министерству юстиции Российской Федерации внести до 1 октября;2010 г. в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции предложение о целесообразности формирования в Российской Федег 1 См.: Чебыкин И.В. Институционализация лоббистской деятельности (конституционно- правовой аспект): дисс.... канд.юрид.наук. - СПб., 2004. С. 4. 2 См.: Российская газета. 2008. 5 августа. рации института лоббизма.

В отечественной юридической литературе, несмотря на ее достаточно большой объем, лоббизм как правовое явление изучен недостаточно. Нет единой точки зрения на его правовую природу и его роль в жизни государственно-организованного общества, степень его возможности и допустимости в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с позиции учета общественного мнения.

В развитых иностранных государствах накоплен значительный опыт правовой регламентации лоббизма, который нуждается в изучении и использовании в России с целью предотвращения и ограничения его возможных негативных проявлений. Введение лоббизма в жесткие правовые рамки, четкое законодательное урегулирование, т. е. правовая институционализация лоббизма, несомненно, могут дать положительный эффект и будут способствовать укреплению российской государственности в целом. Речь должна идти и о том, как узаконить цивилизованный лоббизм, чтобы законодательно поддержать этот важнейший демократический институт, не дав выхолостить его потенциальное значение для развития системы отношений государства и общества 4 .

Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости проведения специальных сравнительно-правовых исследований лоббизма, научной разработки правовых механизмов его упорядочения и определяют актуальность темы диссертации.

Степень научной разработанности темы. Формирование теории правового регулирования лоббистской деятельности можно отнести к концу ХГХ - началу XX в. Во многом эти процессы были связаны с демократизацией политической системы западных стран, причем их изучали прежде всего политологи. Они уделяли основное внимание анализу преимущественно политической деятельности групп давления или групп по интересам вообще и проблемам 3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 16. Ст. 1875. 4 См.: Румянцев О.Г. Как узаконить цивилизованный лоббизм в России // лоббизма, в частности. Английские философы Д. Коул, А. Бентли и Д.Фиггисв* XIX в. предложили идею, что группа является основной единицей общества.. В! дальнейшем: эта идея; участия, групп в политике получила развитие в трудах Е;Херринга, разработавшего теорию «группового базиса политики» 5 .

В России первой публикацией, посвященной лоббизму, стала монография- НЛГ.Зяблюка 6 , в которой содержалась удачная попытка объективной* оценки и научного истолкования феномена лоббизма- С начала 90-х гг. XX в. научный интерес к данной проблематике постоянно возрастает в связи с демократизацией общества и постепенным формированием институтов правового государства. Лоббизми формы его проявлений стали предметом исследования; А.Є.Автономова; M.F. Анохина; Т.И.Аравиной, Є.Т.Баранова, ВіА.Белова, А.Б.Белоусова, Я.М.Бельсона; С.А.Боголюбова,. К.Є.Вяткина, Л.В.Вавиловой; В-Г.Вишнякова, ИШульченко, Є.ВШрохова, СВїЗотова; СА.Зубкова, Л.Е.Ильичевой, Н.А.Карамышевой, Є.Карханина, А.В:Кивы^ К.Киселева, В.Клименко, С.Кошошко, М.Королева, А.Є.Косопкина, Ю.Ю;Кузнецова, В.ВіЛапаевой, Є.Ларина, В.А.Лепехина, А.П.Любимова; А.В:Малько, ВїГ.Павлова, С.П.Перегудова, С.Приходько, ИІЄемененко; В.Смирнова, Є.С.Сулакшина, Т.З.Тенова, П.А.Толстых, НіХовренко; И.В;Чебыкина, Л.Т.Шпигеля и других ученых.

В то же время специальных работ, посвященных правовому регулировав нию лоббистской деятельности, не так много. Их работы дают возможность составить представление о лоббистской деятельности, новых лоббистских технологиях и тенденциях их трансформации в странах, где лоббизм получил наибольшее развитие. В описаниях зарубежного опыта лоббизма его иссле- 5 См.: Herring Е.Р. Group Representation before Congress. - Washington: Brookings Institu tion, 1929. 6 См.: Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. - М.: Мысль, 1967. - 207 с. 7 Белов В., Вяткин К. Лоббистская деятельность в ФРГ // Бизнес и политика. 1995: № 4; Зяблюк Н. Практика лоббистской деятельности в США. - М.: ИСКР АН, 1994; Иванов Н.Современные тенденции развития лоббизма в США: дис. ... канд.полит.наук. - М., 1999; Корявіш Л. «Третья палата» конгресса: как действуют лоббисты в США // Рос. Федерация. 1995. № 24; Прохода Л. Лоббизм: как это делается во Франции // Бизнес и политика. 1995. № 8; Сергуннн А. США: президентский лоббизм и внешняя политика. - М.: Знание, 1989; Хомич А. Лоббизм в странах АСЕАН // Бизнес и политика. 1995. № 9 и др. дователи ориентируются на традицию политического плюрализма, предполагающую множественность институциональных механизмов разделения и распределения правительственной власти.

Проблему лоббизма как системы представительства интересов и взаимодействия государства с группами интересов изучали В.А.Губернаторов, Н.Ю. Лапина, С.П.Перегудов и др. Данный подход закладывает основу для описания лоббистских возможностей отдельных экономических структур, а также степени влияния, оказываемого ими на государственную власть. Подобных описаний в отечественной литературе существует достаточно много. Их эвристическая ценность определена текущей расстановкой политических сил. Вместе с тем данный теоретический подход оказался наиболее востребованным для описания современных процессов взаимодействия экономических структур и государства.

Таким образом, следует констатировать, что в настоящее время отсутствуют общетеоретические монографические работы, касающиеся законодательного регулирования лоббизма в современной России. Большинство российских авторов ограничиваются либо описанием фактов из практики лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, либо анализом практики лоббистской деятельности в том или ином отдельно взятом иностранном государстве. При этом проблемы правового регулирования лоббизма весьма актуальны и требуют глубокого исследования. Отдельного внимания среди работ по лоббизму заслуживают доклады, подготовленные специалистами Экспертного Института Российского Союза Промышленников и Предпринимателей 9 . Политические процессы взаимо-

См., например: Макаркин А. «Альфа-Ренова»: коллективный портрет лоббистов. 13.03.02 Медведев О. Российский ВПК: «младший брат в семействе лоббистов» // Бизнес и политика. 1995. № 1; Михайлов Р. Кто управляет Советом Федерации: Кремль, ФПГ, КПРФ или региональные элиты? 12.03.2002. Паппе Я. Отраслевые лобби в правительстве России (1992 - 1996) // Pro et Contra. 1996. Т. 1. № 1 и др. 9 Лоббизм в России: этапы большого пути [Доклад Российского союза промышленников и предпринимателей, Эксперт, ин-т; при участии А.А.Нещадина и др.]. - М., 1995; Бизнес и государство. Необходимо новое качество отношений. Анализ Экспертного института Рос- действия власти и экономических структур в них рассматриваются комплексно, а прогнозы отличаются высокой степенью точности.

В настоящее время вопросы, связанные с лоббизмом, и проблемы, затрагивающие законные формы и методы работы, заинтересованных групп в ходе достижения поставленных ими целей, продолжают анализироваться как зарубежными; так и российскими специалистами.

Существуют работы, посвященные как общему анализу лоббизма (Л.Ильичева, В.Лепехин, А.Малько; М.Малютин и др.) 10 , так и анализу его отдельных аспектов, таких, например, как роль партий в процессах лоббирования и менеджмент лоббистской деятельности 11 . Во многих из этих исследований отсутствует единая методологическая основа, в некоторых методологическая рефлексия отсутствует в принципе, поэтому выводы, которые в, них содержатся, нередко имеют частный или же весьма противоречивый характер 12 .

В целом, проблемы правового регулирования лоббизма в современной России являются весьма актуальными и требуют глубокого исследования, тем более что на сегодняшний день отсутствуют общетеоретические монографические работы, касающиеся законодательного регулирования лоббизма. Большинство российских авторов ограничивается либо описанием фактов из практики лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, сийского Союза Промышленников, и Предпринимателей. /articles?aid=483 и др. 10 Ильичева Л. Лоббизм и интересы предпринимательства. - М.: Мысль, 2000; Лепехин В. Лоббизм. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1995; Малько А. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4; Малютин М. Кто такие лоббисты? Сама власть // Деловые люди. 1995. Июнь и др. 1 " Автономов А. Лоббизм и политические партии // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3; Зубков С. Лоббизм в практике менеджмента // Социально-политический журнал. 1996. № 5 и др. 12 См., например, вывод, который делает В. Лепехин: «Лоббизм был, есть и будет жестокой борьбой региональных «элит», супермонополий и отраслевых кланов за власть и контроль за ресурсами. Борьбой, соседствующей с коррупцией и политическим беспределом, дезорганизующей экономику и государство. ... Вместе с тем, он может быть в той или иной степени контролируем» {Лепехин В. Лоббизм. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1995. С. 14). На той же странице В. Лепехин отличительной чертой советского лоббизма называет «способность брать штурмом любые двери», а одним из первых исследователей этого явления, оказывается, был рок-музыкант Андрей Макаревич. либо анализом практики лоббистской деятельности в том или ином отдельно взятом иностранном государстве. Наибольшую ценность в этой" области, по-нашему мнению, представляют исследования 5 А.С.Автономова, А.П.Любимова, А.В.Лепехина, А.ВМалько и др.

Для содержательной же оценки фopмиpyющeгocяv политико-правового института лоббизма весьма информативным и плодотворным представляется компаративный подход. Поэтому в данной* работе предпринимается попытка рассмотреть основные теоретические концепции и модели 1 зарубежных исследователей и сопоставить их с российской практикой. В отечественной конституционно-правовой науке подобного рода исследования практически отсутствуют. Настоящее исследование направлено на устранение этого пробела, что не только не исключает, но* и предполагает дальнейший анализ правовых проблем лоббизма.

Объектом* исследования выступают лоббистские отношения, сложившиеся в ряде развитых стран и в некоторых постсоциалистических государствах, а также формирующиеся лоббистские отношения в современной России.

Предметом исследованияявляется лоббистская деятельность в современных государствах, установление юридической природы лоббизма, определение особенностей правового регулирования^ в различных странах и его характеристика как государственно-правового института.

Цель исследования заключается в выявлении различных вариантов лоббистской деятельности и особенностей ее закрепления в законодательстве современных государств, а также в разработке концепции правового регулирования данной деятельности в России.

Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих основных задач: - изучить истоки появления лоббизма как правового явления; - определить лоббизм как социально-правовое явление, выявив и четко определив цели и функции лоббистской деятельности, ее позитивные и нега- тивные характеристики; уточнить определение понятий «лоббизм», «лоббистская деятельность»; исследовать формы и методы лоббистской деятельности, способы-давления на различные структуры и уровни власти в современных,государствах, проследить зависимость различных вариантов воздействия на законотворческую деятельность от конкретных факторов; проанализировать правово» статус субъектов лоббистской деятельности; выявить особенности правового регулирования лоббизма в иностранных государствах; сформулировать на основе изучения зарубежного опыта рекомендации по законодательному регулированию лоббистской деятельности в России.

Методологической основой диссертации является диалектический метод и основанные на нем современные общенаучные, общелогические и частнона-учные методы познания, выработанные юридической, наукой и практикой. Наиболее активно в исследовании проблем нормативно-правового регулирования лоббистской деятельности использовались конкретно-исторический, формально-логический, системный, социологический, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.

Теоретическую основу исследования составили концепции, выводы и положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных специали стов в области общей теории государства и права, конституционного права С.А.Авакьяна, А.В.Аверина, С.С.Алексеева, Ю.Г.Арзамасова,

Н.Н.Арзамаскина, Ф.Ардана, В.М.Баранова, В.А. Баранчикова, Ж.Веделя,

В.Г.Вишнякова, В.М.Гессена, А.Дайси, Э.Джинкса, А.М.Дроздовой, М.Дюверже, Л.Дюги, Д.Л.Златопольского, В.В.Ивановского, С.А.Комарова, Н.М.Коркунова, М.А.Крутоголова, Б.С.Крылова, Б.М.Лазарева,

А.Ф.Марукова, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, А.А.Мишина, В.С.Мокрого, Н.И.Полищука, М.Прело, Д.Фергюссона, Г.Филлипса, В.Е.Чиркина и др.

Существенное влияние на подготовку настоящей работы оказали исследования, затрагивающие проблемы осуществления эффективной правовой политики, а также раскрывающие вопросы, касающиеся правовых средств, правотворчества, применения и интерпретации права, механизма правового регулирования и др.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, а также проекты федеральных законов о регулировании лоббизма в федеральных органах государственной власти, законы и иные акты, регламентирующие лоббистскую деятельность в иностранных государствах. В процессе работы исследовались практика организации лоббистской деятельности в этих государствах, в том числе в ряде государств постсоветского пространства; публикации в периодической печати о лоббизме; данные различных социологических исследований; результаты опросов общественного мнения и т. д.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем: выявлены нормативно-правовые основы лоббистской деятельности и описаны механизмы правового регулирования лоббистской деятельности в ряде иностранных государств, которые ранее не являлись предметом ком плексного исследования в отечественной научной литературе; дополнен объем научных знаний о практике законодательного ре гулирования лоббистской деятельности в США не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов; введены в научный оборот ранее неизвестные правовые норматив ные акты иностранных государств; осуществлен всесторонний анализ практики законодательного регулирования лоббистской деятельности в иностранных государствах; уточнены определения понятий «лоббизм» и «лоббистская деятельность», «этнический лоббизм», обоснована типология лоббизма; доказано, что для легализации института лоббизма в России и для минимизации его возможных негативных проявлений необходим целостный правовой механизм, который включает его нормативное закрепление в законодательстве Российской Федерации, а также правовое регулирование на уровне субъектов Российской Федерации; показано, какие меры будут способствовать минимизации отрицательных проявлений лоббизма и оптимальному использованию положительных проявлений указанного института.

Научная новизна или ее элементы нашли отражение в основных положениях, выносимых на защиту.

В настоящее время лоббизм в российском обществе прочно вошел в политическую жизнь. При отсутствии необходимых правовых норм, определяющих его формы и методы, лоббизм приобрел неконтролируемый характер, стал фактором, преимущественно негативно формирующим общественное мнение об отношениях бизнеса и власти во многих областях государственной и общественной жизни. Большинство населения многих стран воспринимают лоббизм как «функцию коррупции». Если в недавнем советском прошлом лоббизма не было, он только мог себя проявить как способ влияния и контроля народа за решениями парламента, то теперь «лоббизм» стал синонимом закулисной и хорошо (иногда очень хорошо) оплачиваемой пропаганды интересов бизнеса. В силу этого необходимо четкое правовое регулирование лоббистских отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Достичь положительного эффекта, который способен принести лоббизм, можно только путем создания механизма его правового регулирования, включающего определение: правового статуса субъектов лоббистской дея- тельности; содержания лоббистских отношений; закрепление правовых форм* реализации субъектами лоббистское деятельности интересов юридических и физических лиц; использование установленных законом способов и методов"" деятельности; соблюдение запрещающих правовых норм, ограничивающих ту или иную сферу деятельности, включая установление юридической ответственности; исполнение установленных обязанностей при осуществлении лоббистской деятельности, включая регистрацию заинтересованных лиц, разработку системы мер (в том числе санкций), которая стимулировала бы указанных лиц соблюдать установленные требования.

Опираясь на Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, необходимо сформировать институт лоббизма в Российской Федерации, легализовать лоббистскую деятельность, увязав ее с принятием системы нормативных правовых актов о депутатской (парламентской) этике, антикоррупционным законодательством, предусматривающими установление мер юридической ответственности.

Отношения бизнеса и власти в настоящее время претерпевают значительную трансформацию. Для эффективного их сотрудничества необходимо принять законодательные нормы, регулирующие эти отношения, что позволит оптимизировать технологии взаимодействия бизнеса и власти и перевести эти отношения из теневой сферы в сферу открытых, предсказуемых и легальных отношений, прежде всего в сфере нормотворчества. В нашей стране инструменты цивилизованного лоббизма уже действуют. Это различные профессиональные ассоциации и союзы, такие, как Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», Ассоциация российских банков и др.

5. В России в условиях формирования правового государства государственная власть должна быть максимально «прозрачной» при принятии управленческих решений, сама же процедура их принятия должна быть в широком смысле слова демократичной и осуществляться в жестких, законодательно предусмотренных рамках. Сама правовая природа исполнительно-распорядительной деятельности в демократическом государстве должна исключать возможность лоббирования, т.е. предоставления тех или иных преимуществ или предпочтений какой-либо группе заинтересованных лиц, ввиду того, что механизмы и цели принятия управленческих решений должны быть строго регламентированы, там же, где существует возможность принятия альтернативных решений, они не должны приниматься вне таких процедур, как тендер, аукцион, конкурс, запрос котировок, общественная экспертиза и т.д.

6. Особенность последующего развития цивилизованного института лоббирования в России как федеративном государстве состоит в формировании целостной концепции правовой политики в сфере регулирования этнического лоббизма, охватывающей федеральный и региональный уровни. Этнический лоббизм, развивая социальные, экономические, общественные структуры, если является легальным, способствует оптимизации социальных корпораций и корпоративному устройству российского общества. При этом должно быть исключено прямое давление на государство со стороны властей иностранных государств.

Правовая политика в сфере этнического лоббизма должна учитывать роль диаспор, так как их наличие является ключевым для создания этнических лобби, поскольку именно для диаспоры характерно не только осознание себя частью народа, проживающего в ином государстве, но и наличие собственной стратегии взаимоотношений с государством проживания и исторической родиной.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы диссертационного исследования дополняют отдельные теоретические положения относительно функционирования Российского государства, раскрывают особенности правотворческой деятельности в условиях нынешнего и прогнозируемого состояния лоббизма и правового регулирования лоббистских отношений в различных иностранных государствах, выявляют основные этапы становления лоббизма как правового явления.

Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и пред- ложения, содержащиеся в ней, можно использовать при подготовке проектов; нормативных правовых актов о лоббизме федерального и регионального уровней, при определении критериев отграничения цивилизованного лоббизма от коррупции, протекционизма, взяточничества и других противоправных явлений, уяснить технологии воздействия^лоббистовша государство, выявить обязанности: и- обременения» которые бизнес должен; исполнять, чтобы власть прислушалась к его проблемам;

Материалы диссертации могут быть также использованы в преподавательской и научной деятельности; при подготовке учебников, учебных и учебно-методических пособий, при написании студентами рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ.

Апробация результатов исследования; Основные выводы и положения* диссертации неоднократно" обсуждались на заседаниях кафедр теории и истории государства и права, конституционного и административного права Юридического института (Санкт-Петербург); докладывались на ежегодных межвузовских научно-теоретических конференциях «Политика. Власть. Право» (Санкт-Петербург - Коломна, 2006-2007 гг.), международных научно-практических конференциях: «Личность, право, государство: история, теория, практика» (Санкт-Петербург, 2006 г.), «Россия на рубеже веков» (Москва, 2007 г.), международном научно-практическом семинаре в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации «Практика лоббирования при рассмотрении и принятии законов в европейских парламентах» (Москва, 2004 г.), II-V Международных научно-практических конференциях «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 2007-2010 гг.); нашли отражение в 6 научных публикациях автора, включая две статьи, опубликованные в журналах, входящих в перечень ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

История возникновения лоббистских отношений

Возрастающая с каждым годом роль и значимость лоббизма в современном обществе, в политике очевидна. Сегодня с точностью никто не возьмется утверждать, существуют ли такие решения, которые принимались бы представителями власти в отсутствие воздействия на них со стороны заинтересованных лиц. В равной степени невозможно представить, чтобы и крупные экономические структуры отказались от попыток решать свои проблемы за счет взаимодействия с властью. Можно хвалить или ругать лоббистов, считать лоббизм панацеей от всех политических бед или называть его источником коррупции: вне зависимости от всего количество лоббистов в политике со временем будет лишь возрастать13.

Рассматривая историю возникновения лоббистских отношений в России, следует в определенной степени согласиться с тем, что профессионализация деятельности лоббистов произошла на рубеже ХГХ-ХХ веков, когда появился ряд учреждений и организаций, при помощи которых представители бизнеса в Российской империи оказывали влияние на решения, принимаемые органами государственной власти. Такими организациями были торговые съезды, различные предпринимательские союзы, совещательные организации и биржи. Эти организации стали своеобразным «преддумьем». Любой законопроект, который хоть как-то затрагивал интересы буржуазии, проходил обсуждение с участниками предпринимательских организаций. Но никакой действительно важный вопрос не мог быть решен без доступа «к телу». Только контакт с императором через свиту или его многочисленных родственников мог обеспечить гарантированное решение вопроса. Доступ же напрямую к императору был практически невозможен. Приходилось пользоваться услугами окружения, которое, не всегда безвозмездно, обращало внимание императора на ту или иную проблему.

Наряду с этим интересна позиция.Шпигеля о том; что формирование; групп интересов и лоббистских организаций в России произошло в ХУШ веке и связано это с эпохой Екатерины Ш Именно тогда возникли первые гражданские свободы («Жалованная грамота дворянству»). При всей их (свобод) ограничен-ности высокой степени централизации, реформы Екатерины Великой заложили основу для формирования групповых интересов и объединения носителей указанных интересов с целью их отстаивания перед властью. Разумеется «группы интересов» формировались в крайне узком и немногочисленном слое дворянства, который и представлял класс относительно свободных людей тогдашней России. Однако представляется возможным отметить, что по нашему мнению при таком подходе любую организацию, в которой всегда присутствует интерес, следует считать лоббистской организацией. Это расширительное. толкование. Речь следует вести именно о профессиональной лоббистской деятельности, пусть даже явно и не выраженной.

Одним из первых общественных объединений стало учрежденное в 1765 году Вольное экономическое общество, целью которого была забота «о прира щении в государстве народного благополучия», все члены должны были стре миться к распространению «полезных и нужных знаний», в первую очередь сельскохозяйственных. Общество имело прямые контакты с верховной властью,. персонифицированной в императрице. «Таким образом, - считает Л.Т.Шпигель, - это была одна из первых в России общественных групп интересов, использо вавшая легальные методы взаимодействия с властью для достижения своих це лей»

Другое дело, когда речь идет об объединении представительства «интере сов торгового посредничества вообще и отдельных отраслей его пред представительными и общественными учреждениями» (курсив мой - С.С.), как это записано в.Положении о съездах представителей торгового посредничества (1909 имевшего силу закона. Указанное Положение входило в Торговый, устав, равно как и другие аналогичные Положениям торговых съездах: Положение с съездах судовладельцев, Положение о съездах представителей промышленности и-торговли, о съездах представителей биржевой торговли и сельского хозяйства, положение о съездах представителей льняного дела, положение о съездах представителей промышленности торговли Юга России, Положение о съездах деятелей по средней и мелкой- промышленности и торговле и Правила о съездах мукомолов.

К подобного рода организациям следует отнести Общество для содействия русской промышленности и торговле (ОДСРПиТ), утвержденное в 1867 году в Петербурге, членами которого были многие крупные предприниматели, чиновники высокого ранга, талантливые инженеры и ученые (владельцы нефтепромыслов Нобели, представители торгового дома Елисеевы). Почетными.членами общества были Д.И.Менделеев и С.Ю.Витте. Общество занималось подготовкой рекомендаций по вопросам рабочего законодательства, регулирования мелкого предпринимательства (кустарей) промьшшенной и аграрной политики, финансового положения и налоговой политики, строительства портов и развития судоходства и т.п.

Содержательная характеристика лоббистской деятельности

Содержательная характеристика лоббизма как правового явления предусматривает, прежде всего, достижение определенной явно выраженной цели -принятие конкретного решения органами государственной власти в интересах юридического или физического лица. Это может выражаться: в принятии выгодного либо отклонении невыгодного законопроекта или административного акта; принятии поправок к действующему закону; участии в разработке федеральных государственных программ, или поправок к ним, на выполнение которых выделяются бюджетные средства; подготовке документации и необходимой информации в целях получения государственного гранта, субсидии или иных денежных средств; установление льготного налогообложения, отсутствие штрафов за загрязнение окружающей среды; утверждение или отклонение кандидатур на соответствующие должности в органы законодательной, исполнительной или судебной власти и т.п.

В юридической литературе указываются и иные цели лоббистской деятельности. Например, И.В.Чебыкин выделяет: признание субъекта давления подпадающим под действие выгодного или не подпадающим под действие невыгодного закона (как правило, это касается промышленных предприятий в тех случаях, когда имеются т.н. дополнения к законам, в которых приводятся списки конкретных предприятий, либо признанных особо ценными и заслуживающими государственной поддержки, либо, напротив, подпадающих, скажем, под закон о демонополизации; в последнем случае, фирма, сумевшая добиться того, что она не включена в список, может и не быть против самого закона, способного ослабить позиции конкурентов); принятие государственными органами политических решений, способствующих деятельности лоббирующей организации (протекционистская политика, анти-протекционистская политика, торговый договор с другим государством, военное вмешательство в случае национализации иностранной собственности и т.д.)

Проанализируем современные виды лоббизма, рассмотрим и основные методы лоббирования, способы и приемы достижения указанных целей лоббирования. Их перечень может быть разным, на него влияют исторические особенности бытия того или иного государства, традиции деятельности органов государственной власти, эффективность политической системы общества, характер реализации лоббируемого интереса, степень развития демократии в государстве и обществе, уровень правового сознания и политической культуры и т.п.

Рассматривая виды лоббизма, отметим, что выделяются прямой и непрямой лоббизм. Прямой лоббизм нацелен на непосредственный лоббистский контакт с объектом давления. Непосредственный контакт может быть и через посредника: зачастую лоббисты предпочитают «работать» с помощником депутата- или сенатора, другом, родственником, но объект воздействия остается прежним. Методами, прямого лоббизма являются убеждение при личной встрече, предоставление готового законопроекта, консультации по обсуждаемому вопросу, организация встреч с ведущими специалистами по данной проблеме, выступления на парламентских слушаниях в, комитетах федерального законодательного органа или законодательных субъектов федерации и участие в разработке законопроектов, участие в организации научно-практических конференций, работа в качестве членов научно-экспертных советов при комитетах и комиссиях законодательного (представительного) органа власти. При прямом лоб-бизме особенно важной Задачей является выбор объекта давления.

Непрямой лоббизм является, опосредованной формой воздействия на граждан путем формирования определенного общественного мнения через средства массовой информации, включая телевидение, радио. Он прежде всего характерен для США, где получил наименование «лоббирование снизу» (lobbing grassroots). Суть технологии состоит в том, что лоббист обращается не к чиновнику или законодателю, а к представителям общественности, к гражданам. Организуются ток-шоу на телевидении, посылаются письма и телеграммы, даются интервью, организуются различного рода марши, митинги, пикеты, бойкоты различных товаров, т. е. все, что связано с политическим и подчас психологическим воздействием на гражданина и является методами непрямого лоббизма.

Правовое регулирование лоббистской деятельности: американская и континентальная модели

Лоббистская деятельность в тех иностранных государствах, где такая дея тельность существует, весьма актуальна применительно к законодательному ре гулированию лоббизма в России. Рассматривая содержание лоббизма, следует отметить, что в данном вопросе в российской юридической науке нет единооб разного подхода, хотя проблематикой» законодательного регулированияїлоббйз- ма в отдельно взятой стране в разное время занималось значительное количест во исследователей. .

В ходе проведенного анализа следует отметить, что «на Западе лоббизм действует в: строгих законодательных рамках, тогда как в России лоббизм действует в условиях законодательного вакуума». Однако в существующей мировой правовой теории и практике нормативного регулирования отсутствует единообразное восприятие лоббизма или лоббистской деятельности. Специализированные законодательные акты, посвященные вопросам лоббизма, в масштабах земного шара кроме 60 американских и канадских федеральных и региональных законов, приняты в Польше, Литве, Грузии, Венгрии, Тоскане, Филиппинах, Перу и ряде других стран. Однако данная статистика не отражает постоянно возникающие в различных странах проекты законодательного оформления лоббистской деятельности, подобные проекты обсуждались в Бразилии, Казахстане и т.д. Италия в целом, в отличие от Тосканы не признает на законодательном уровне наличие лоббизма, во Франции лоббистская деятельность поставлена вне закона (ст. 23 и 79 регламента Национального собрания), а в Индии приравнена к одной из форм коррупции.

В Перу Закон «О регулировании продвижения интересов в сфере государственного управления» (2003 г.) закрепил порядок продвижения интересов в сфере государственного управления в целях обеспечения прозрачности в деятельности государства (ст. 1). Установлено требование к регистрации лоббистов, перечень сведений о которых содержится в реестре, а также установлено, что реестр лоббистов ведется специальным управлением по вопросам публичных реестров (ст. 11).

В Израиле в 90-х годах прошлого столетия отдельными членами израильского парламента (Кнессета) была сделана попытка ввести регулирование лоббистов парламенте. Законодательная инициатива среди прочего давала бы спикеру парламента значительные полномочия для дисквалификации лоббистов, запрещала бы лоббистскую деятельность в определенных местах в парламенте и разрешала бы лоббистам вход в здание парламента только по приглашению члена парламента. Законопроект был отклонен.

В Австралии нет правил и процедур регулирования деятельности лоббистов. В 1983 году была введена схема регистрации лоббистов, согласно которой от лоббистов требовалось подавать заявление на регистрацию каждого раза, когда они работали с клиентом, и давать короткое описание задания. Регистратор в свою очередь выдавал письменное согласие на контакты с чиновниками. Схема была признана неэффективной, поскольку ее предписания редко исполнялись, и была отменена. Вместо нее в 1996 году был введен «министерский кодекс поведения», который среди прочего запрещал министрам «принимать любые гонорары или доходы от их личных усилий, кроме вознаграждения, положенного им, как министрам и парламентариям».

Анализируя имеющиеся точки зрения на лоббистскую деятельность, можно выделить две основные модели лоббизма за рубежом - американскую и континентальную103. Американская модель основывается на праве граждан обращаться своему парламенту с петициями (это, в частности, предусмотрено первой поправкой к Конституции США 1787 г.). В США, Канаде и Литве действуют специальные законы, регламентирующие лоббистскую деятельность, в них закрепляются и официальные термины «лоббист» и «лоббизм». Лоббисты могут представлять заранее подготовленные законопроекты, оказывать консультативную помощь законодателям, регистрировать свои офисьгпри законодательных органах.

Континентальная же система лоббизма также имеет институционализированные формы, но степень институционализации несколько иная. Европейские законодатели делают акцент в основном на правовых нормах, регулирующих финансовое положение членов парламента, с целью уменьшения влияния лоббистов на парламентариев. В Великобритании парламентариям предписывается на регулярной основе регистрировать свои финансовые интересы (работу или иную оплачиваемую деятельность вне стен парламента). Ведение регистра возлагается на Комитет по интересам членов парламента.

Во Франции согласно закону от 11 марта 1988 г. «О финансовой гласности политической жизни (нормы включены в Избирательный кодекс) каждый парламентарий в 15-дневный срок после вступления в должность и не позднее месяца до истечения срока мандата должен представить декларацию о своем имущественном положении. Бюро Национального собрания оценивает изменения в имущественном положении депутата на основании деклараций и изменений, представленных депутатами.

Правовое регулирование лоббистской деятельности в странах Европейского Союза

История вопроса регулирования на уровне Европейского Союза показательна с точки, зрения практики обобщения накопившегося, в странах с давними традициями представительной демократии опыта. Она берет начало с 1989 г., когда соответствующий письменный запрос был внесен на рассмотрение Европарламента. По поручению законодателей бельгийский евродепу-тат-социалист М.Галле подготовил предложения по составлению кодекса поведения и открытого регистра лоббистов. Он сформулировал определение лоббиста как «лица, выступающего по поручению третьей стороны в защиту интересов этой стороны», тем самым очертив круг «коммерческих» лоббистов-профессионалов. Обсуждение доклада подтолкнуло Европейскую ко-миссию к формулированию собственного, более широкого подхода, суть которого заключалась в необходимости разработки саморегулирующейся модели контроля за лоббистской деятельностью представителей различных интересов, в том числе путем стимулирования самоорганизации групп интересов. Группа консалтинговых фирм, работавших в Брюсселе, выступила в это же время с проектом кодекса поведения, который предполагалось претворять в жизнь на основе добровольного саморегулирования. После долгих проволочек проект был утвержден на пленарном-заседании Европарламента в мае 1997 года, при этом предложение внести поправку, обязывающую лоббистов ежегодно отчитываться о своей деятельности, не прошло

Практика европейских стран отличается «мягким» подходом к вопросу о регистрации лоббистов и регулировании лоббистской деятельности и в основном исходит из целесообразности добровольной регистрации для того, чтобы поддержать высокий профессиональный уровень членов лоббистской корпорации и обеспечить доступ лоббистов к информации и к обсуждению-решений на стадии экспертной работы. Именно на такие критерии ориентируется недавно созданная профессиональная организация лоббистов на уровне ЕС, разработавшая «добровольный кодекс» на основе экспертных оценок стран-членов ЕС.

По поручению Европарламента два депутата - член социалистической фракции лейбористов Форд (Великобритания) и либерал Нордман (Франция) подготовили два доклада, в которых предлагалось ввести регистр лоббистов, определить систему стимулов регистрирующимся лоббистам (право свободного доступа в здания, где расположены институты ЕС), установить требование о декларировании подарков и услуг, оказанных депутатам и чиновникам; такое же обязательство предлагалось взять на себя и депутатам.

Европейский Парламент разработал инновационную стратегию регулирования, основанную на самоопределении и стимулах, устранив тем самым необходимость давать определение лоббисту. Частые визитеры Европарламента могут получить постоянный пропуск для более простого доступа в помещения Парламента в ответ на уважение кодекса поведения и подписав общественный реестр. Процесс самоорганизации интересов затронул и самих лоббистов, часть которых учредила в мае 1997 г. «Общество практикующих в европейских делах» (Society of European Affairs Practitioners), открытое для вступления официально представляющих различные интересы лоббистов-практиков, ученых и экспертов. Организация приняла кодекс, разработанный лоббистами от коммерческих структур, который носит рекомендательный характер. Она ставит перед собой амбициозную задачу выступать в институтах ЕС по всем вопросам, касающимся представительства интересов самих практикующих лоббистов, т.е. выполнять функции защиты профессиональных интересов.

В отличие от Европарламента, который прибегнул к официальному регулированию деятельности лоббистов, Европейская Комиссия решила, исходить из идеи саморегулирования, когда различные группы, объединенные одним интересом, есть источник экспертной и специализированной информации и знания, в частности в узкотехнических вопросах.

Лоббистская деятельность в Европе характеризуется тем, что здесь существует рекомендуемый ЕС порядок, которого придерживаются страны ЕС и другие государства. Основная идея этих рекомендаций заключается в том, чтобы государства, которые принимают новое законодательство о лоббизме, не пытались с самого начала в полном объеме ввести строгую и громоздкую систему регулирования лоббистской деятельности, такую как, например, в США.

В отечественных нормативных правовых актах термин "законные интересы" впервые был употреблен в «Своде основных государственных законов Российской Империи» 1906 г. в первой главе, посвященной самодержавной власти. В ней говорится "Государю императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния... а также дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права». Это была первая попытка разграничения интересов и прав гражданина. Далее. В советском законодательстве интересы пролетариата и личные права признавались государством, но не прописывались и не уточнялись в нормативно-правовых актах, а только упоминались. В Конституции 1918 содержится положение «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции» В последующих советских Конституциях отсутствовала последовательность в употреблении термина «интересы» относительно государства и общества. Подобные упоминания имели неточный и эпизодический характер.

В середине 50х - начале 60х термин «интересы» стал активно использоваться в законодательстве, в основном связанном с судоустройством Союза и союзных республик. Позже данный термин стал использоваться более широко. В современной Конституции термин используется в ч.2 ст. 36 « Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не нарушает прав и законных интересов иных лиц», а также в ч.3 ст. 55 «Права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»

Еще в начале 90х годов многие отечественные политические деятели начали говорить об этом явлении, но до сих пор проблема необходимости правового регулирования лоббизма остается не решенной. В силу различных причин, касающихся идеологии и обстановки внутренней политики, наличие лоббизма скрывалось или заменялось иными категориями, раскрывающих реального положения внутри страны и совокупности возникающих проблем.

В России лоббизм впервые был рассмотрен в теоретическом аспекте отечественными юристами в начале 90-х гг. Впервые попытка законодательного регулирования деятельности лоббистов наблюдалась на уровне субъектов России, в Иркутской области. Малый Совет Иркутского областного совета народных депутатов на заседании 15 декабря 1992г. принял нормативный правовой акт «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области», в седьмой глава которого было закреплено регулирование деятельности лоббистов в сферах правотворчества.

С этого момента в нормативных правовых актах различного уровня термин «лоббизм» стал встречаться чаще. Многие законодательные акты субъектов также содержали положения о лоббизме. Уровень внимания к этому вопросу постоянно возрастал, рассматривались различные стороны и аспекты лоббизма. Такая ситуация стала основной предпосылкой к тому, чтобы и федеральные законодатели приняли участие в решении поставленного вопроса.

6 июня 1994 г. в Государственную Думу на рассмотрение был внесен законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

Проект закона часто претерпевал значительные изменения, переработки, прорабатывался Советом Государственной Думы, вносился в примерные программы законопроектных работ Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, но дальнейшего развития так и не получил.

Внимание лоббизму уделялось не только законодательными органами власти. В актах исполнительной власти тоже можно встретить упоминания об этом явлении. Например, в инструктивном письме Министерства экономики Российской Федерации от 16 мая 1995 г. «Об организационно-методических материалах для формирования предложений к государственной стратегии в области обеспечения экономической безопасности Российской Федерации» лоббизм был выделен в качестве одной из угроз, способной оказать негативное воздействие на экономику. Затрагивалась проблема влияния лоббистов на процесс принятие решений, ведущая к нарушению стабильной работы основных механизмов экономической политики.

В дальнейшем наряду с нормативными актами, относящими лоббизм к негативному явлению, приводящему к дестабилизации и мешающему полноценному развитию, формируется противоположная ситуация, в которой лоббизм оценивается как положительное явление.

Одним из таких актов стало распоряжение Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) от 5 декабря 1994 г. «Об утверждении типовой формы плана финансового оздоровления (бизнес-плана), порядка его согласования и методических рекомендаций по разработке планов финансового оздоровления». В данном акте говорилось, о лоббизме как о средстве, которое можно использовать для решения задач, связанных с созданием и сохранением имиджа предприятия.

В постановлении Государственной Думы от 20 марта 1998 г. «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации о первоочередных мерах по выводу России из кризиса и обеспечению социально-экономического развития страны» говорилось, что «лоббирование корыстных интересов отдельных групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации достигло невероятных масштабов, политическую и экономическую власть в стране захватывают олигархические группировки, углубляется социально-экономический кризис, нарастает правовой хаос».

Правительство Российской Федерации в своем постановлении от 10 марта 1999 года «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы» признавало существование цели «организованных преступных групп вторгнуться в политику и сферу государственного управления, лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней путем подкупа представителей власти и должностных лиц, влиять на ход выборов в представительные органы (продвижение своих депутатов), провоцировать межнациональные конфликты и политические скандалы, физическое устранение и запугивание неугодных лиц и т. п.»

В конце 90х годов лоббизм набирает силу и становится фактически единственной формой представительства интересов в России. Даже когда ставилась цель и совершались попытки искоренить лоббизм или хотя бы уменьшить его влияние на законотворческий процесс, сделать этого не удавалось. Ситуация усугублялась тем, что иногда в работе одного правительственного кабинета происходили кардинальные изменения, затрагивающие направление деятельности и непосредственно само отношение к лоббистам и лоббистской деятельности.

В качестве примера можно привести правительство Е. Т. Гайдара, которое в начале своей деятельности намеревалось радикально противостоять лоббизму. Само правительство состояло из профессионалов и обладало в основном с либеральными взглядами. Однако итоги его работы в вопросе либерального развития экономики привели к тому, что по прошествии недолгого времени проведения реформ, правительство Е. Т. Гайдара превратилось в суперлоббистское.

Была окончательно и безвозвратно разрушена система функционального представительства, созданная еще прежние времена, а новая система осуществляла свое формирование, опираясь на неупорядоченный лоббизм.

В условиях новой системы любой субъект, имеющий свои значительные интересы, пытался создавать собственные каналы лоббирования. Порой этой завершалось успешно, кто-то оставался проигравшим. Попытки налаживания лоббистами прочных и продолжительных отношений с представителями федеральной государственной власти заканчивались провалом. Но крупным корпорациям и банкам, стремившихся сформировать свою структуру коммуникации между представителями бизнеса и власти, и сумевших в дальнейшем создать промышленные империи, необходимо было получать заказы со стороны государства, а также принимать участие в размещения бюджетных средств и осуществлять операции с ними, удалось создать и реализовать собственные стратегии лоббирования интересов.

Правительство с течение времени стало превращаться в кабинет по реализации лоббирования. Не получилось сохранить независимости органам законодательной власти Российской Федерации. Отдельные депутаты и политические объединения находились в полной зависимости от финансово-промышленных структур приблизительно с середины 90-х годов.

Выборы депутатов в Государственную Думу в 1995 г. показали, что партии, представляющие деловые интересы определенных групп, практически полностью захватили политическое пространство. Все более очевидной становится зависимость политических партий от групп интересов. И такое зависимое положение никем и ничем не ликвидировалось.

С середины 90-х годов интерес политических объединений, касающийся отстаивания определенных политико-экономических взглядов, предполагал наличие лоббистского мандата при участии в голосовании по наиболее важным вопросам, которым уделялось внимание со стороны крупного предпринимательства, обладавшего капиталом. И если в западных странах такие отношения в сфере бизнеса и государственных органах, в системе избирательного процесса получали со стороны государства возрастающую формализацию, то в Российской Федерации данный процесс так и не обрел определенной формы и регулирования. Соответственно в настоящее время крупные российские предприниматели обладают не ограниченной возможностью оказывать влияние на результаты выборов любого уровня.

Если касаться деятельности представительных органов государственной власти, в этой сфере лоббирование интересов начинается с законодательной инициативы. Существуют все основания, которые позволяют обозначить внесение законопроектов как действие, совершаемое в чьих-либо интересах.

Численный анализ средств, которые используются субъектами права законодательной инициативы, реализуя имеющиеся возможности внесения законопроектов, может показать степень активности лоббистов.

По состоянию на 1 января 1998 года, распределение законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы, по группам субъектов права законодательной инициативы показывает, преобладающей активностью обладают депутаты -51 % всех внесенных законопроектов. В то время как на долю Президента Российской Федерации остается 7%, а на долю Правительства соответственно 23%. Кроме этого, если из количества законопроектов, внесенных на рассмотрение, исключить проекты законов о ратификации международных договоров, то президентский и правительственный проценты высших снизится соответственно до 2 и 18 %.

Следовательно, лоббистская деятельность активно проявляется уже на стадии законодательной инициативы российской законодательной (представительной) власти.

В то время как в большинстве развитых стран рассматриваемые проекты законов законодательными органами власти, являются в основном внесенными со стороны Правительства. В Российской Федерации, наоборот инициаторами разработки и принятия тех или иных законопроектов выступают непосредственно сами депутаты. И именно депутаты, самостоятельно, или являясь представителями депутатских фракций, становятся более удобным каналом для внесения лоббистских законопроектов.

Применяемые лоббистами в России способы: финансы, личные связи, активизация мнения общественности и информационное обеспечение, вполне соотносятся с наработанными способами мировой практики. Формируется вывод о том, что попытки урегулировать законодательно вопросы лоббизма, связанные с разработкой и рассмотрением проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», опыт иностранных коллег не во многих вопросах учитывают.

Лоббизм в России не имеет формального закрепления и носит закрытый характер. Деятельность лоббистов не признается официально государством. Отсутствует правовой статус института, лоббистов и их клиентов, из-за чего сегодня перед Россией возникают проблемы, с которыми западные страны разобрались ещё в середине двадцатого века. Законопроект был разработан еще в 1992 году Верховным Советом РФ. Тогда была сформирована рабочая группа, рассматривающая предлагавшиеся варианты законопроектов, которые далее объединили в единый законопроект. Всего было предложено три варианта законопроекта о лоббизме: группой Мишина А.А. (1993 г.), Зяблюка Н.Г. (1993 г.) и Лепехина В.А. (1995-1997 гг.). Лепехин В.А осуществлял руководство рабочей группы Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы, его законопроект имел существенные отличия от законопроектов Мишина и Зяблюка. В частности предполагалось регулировать деятельность лоббистов не только в российском парламенте, но и в федеральных органах власти. В законопроекте Лепехина под лоббизмом понималось «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». В дальнейшем законопроект Лепехина стал основой настоящего законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Целью разработки являлась «просветительская работа, широкое обсуждение проблемы лоббизма и необходимости его правового регулирования со всеми заинтересованными в "оцивилизовывании" российской политики людьми и организациями.» Законопроект был внесен на обсуждение в первом чтении в декабре 1995 года, причиной этому была долгая разработка, рассмотрение различных концепций и вариантов регулирования. Закон не был принят из-за низкой явки депутатов на рассмотрение, но несмотря на это, был одобрен большинством депутатов.

В современной ситуации, когда проблема коррупции является главным препятствием полноценного развития государства, законопроект и его рассмотрение снова является актуальным.

В пояснительной записке к проекту федерального закона "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» было сказано о том, что данный законопроект должен стать «неотъемлемой и принципиально важной составной частью антикоррупционного законодательства» т.е. закон должен стать эффективным средством борьбы с коррупцией.

Разработчиками законопроекта подготовлены также нормативно-правовые акты, которые могли бы заложить основы для дальнейшего законодательного регулирования лоббистской деятельности в России.

В законе уделялось существенное внимание иностранному лоббизму и способам его регулирования, согласно ст. 4 «зарубежные предприятия и организации осуществляют лоббистскую деятельность на территории России только через российских граждан, зарегистрированных в качестве лоббистов в установленном законом порядке». В случае принятия законопроекта, зарубежные лоббисты могут осуществлять свою деятельность только под контролем российских законодателей.

С принятием закона получила бы развитие ст. 32 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает право граждан участвовать в управлении государством, в то же время определялись строгие рамки взаимодействия государства и общества, одним из методов такого взаимодействия может стать лоббизм. В настоящий момент у общества фактически нет подобных способов связи с законодательными органами власти, несмотря на то, что принимаемые ею решения оказывают большое влияние на их жизнь. Зато широкий доступ открыт крупным корпорациям и промышленным предприятием, которые отстаивают свои интересы, часто выходя за рамки закона.

Закон о лоббизме призван, в первую очередь, пресечь подобные взаимодействия и строго ограничить их, также с помощью закона необходимо установить механизм взаимодействия между государством и общественными организациями. В самом законопроекте, в пункте 3.1, статьи 3 дается определение лоббистской деятельности:

под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов».

Кроме определения лоббистской деятельности, которое по своему содержанию вполне соответствует мировой традиции, также дается определение «лоббист» и «клиент».

Под лоббистом в проекте закона понимается «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке» .

Клиентами лоббистов имеют право быть юридические лица, российские и иностранные коммерческие и некоммерческие (негосударственные - часть 2 пункта 3.4 статьи 3 проекта закона) организации, отстаивающие свои интересы. Была предпринята попытка в самом законопроекте, в рамках первой стратегии, ввести достаточно жесткие нормы, например строго ограничить круг субъектов лоббистской деятельности, ввести её лицензирование, установить ответственность лоббистов. Вместе с тем, очевидно, что принятие закона на основе данного законопроекта не окажет существенного влияния на работу действующих лоббистов, потому что невозможно будет доказать, что лицо занимается незаконной лоббистской деятельностью, а также невозможно контролировать личные контакты депутатов с избирателями. Существуют различные мнения, в которых говорится, что для создания порядка регистрации лоббистов не нужно принимать соответствующий федеральный закон. Следует просто установить правила регистрации субъектов, которые желают влиять на процесс принятия решений, другими правовыми актами. Проект закона пытается расширить круг органов государственной власти, на решения возможно оказывать влияние лоббистам. Из сферы действия так и не принятого закона исключаются только органы судебной власти (статья 5 проекта закона).Тот факт, что в сферу действия предполагаемого закона были включены настолько разнородные органы государственной власти, должен был повлечь детализацию норм, но этого не произошло.

Одним из недостатков в проекте закона является то, что отсутствует определение «взаимодействия» с органами государственной власти. В итоге законопроект может претендовать на регулирование работы средств массовой информации, которые публикуют статьи о деятельности органов государственной власти, касающихся процесса разработки. Обсуждения и принятия законов. Таким образом, можно обвинить любое СМИ, издавшее статью, например, о работе Администрации Президента РФ, в занятии лоббистской деятельностью, противоречащей законодательству. Можно сказать, что возникло расширения сферы действия законопроекта.

Следующий недостаток заключается в том, что некоторые нормы проекта закона объективно противоречат основным положениям Конституции РФ.

Таким образом, проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», который с с формально-юридической точки зрения направлен на регулирование деятельности лоббистов, высказывающих желание пройти платную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и бесплатную аккредитацию в Совете Федерации, в Государственной Думе, в Правительстве Российской Федерации, в Администрации Президента.

В разработки законопроекта не учитывается, что деятельность лоббистов нарушает принцип разделения властей. Если одним из принципов судебной власти является независимость судей, т.е. лоббисты не могут влиять на решения судебных органов, то почему тогда на исполнительную и законодательную власть влиять можно?

Нельзя не отметить, что дальнейшие перспективы законодательного регулирования лоббизма есть в Конституции РФ, в них закреплены положения, которые можно использовать в качестве основания для признания и начала регулирования лоббизма в России.

В Конституции РФ косвенно допускаются лоббистские формы защиты интересов. Институт лоббизма должен помогать гражданам реализовывать их право на непосредственное участие или через собственных представителей, что закреплено ст. 32 Конституции РФ.

Гарантии лоббистской деятельности закреплены п. 1 ст. 30, 32-33, и п. 2 ст. 45 Конституции РФ. В п. 1 ст. 30 сказано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Формы союзов в статье не уточняются, но к положению о свободе их деятельности можно добавить п. 2 ст. 45, в которой говорится наличии у каждого гражданина правовой возможности защищать свои права и свободы способами, выходящими за рамки закона. Обоснование институт лоббизма в основном находит в ст. 33 Конституции РФ:

«Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Как следует из статьи, физические лица имеют право вступать в контакт представителями государственной власти. Открытость и законность таких связей должны стать целью правового регулирования лоббистской деятельности в РФ.

Главным недостатком лоббизма в нашей стране на сегодняшний день является так называемая «проблема уклонов». Эта проблема заключается в стремлении обеспеченных граждан, создавая свои объединения, оказывать более сильное влияние в отличие от общественных движений и групп.

Объединения крупных бизнесменов не хотят отказываться от столь длительного и эффективного влияния на законодательство, вытесняя собой благотворительные организации и культурные сообщества и не давая им отстаивать их интересы.

Встроенный в Государственную Думу лоббизм начинается с реализации права законодательной инициативы, далее достаточно наглядно выражается в предварительном рассмотрении законопроектов в комитетах, затем в обсуждении на пленарных заседаниях Государственной Думы, при внесении поправок и в итоге при голосовании. В этом смысле лоббизм в парламенте довольно похож в России и других странах.

Кроме самой законодательной деятельности, депутаты - лоббисты могут открыто использовать другие каналы лоббирования. Чаще всего активно используется институт депутатского запроса.

В России многие ученые различают две модели лоббизма, теневую и световую. Несмотря на наличие различных видов и форм, суть лоббизма остается неизменной, она заключается в давлении на органы власти со стороны заинтересованных групп. Поэтому делить лоббизм на виды не имеет смысла. Лоббизм может нормально существовать и функционировать, имея различные механизмы и проявления, свойственные ему. В другом случае лоббизм не существует - его заменяет коррупция, взяточничество, которые заменяются понятием пролоббизм, который хоть и имеет сходства, но является незаконным и тем более его нельзя отнести к политическим институтам. В настоящее время многие ученые и научные работники рассматривают вопрос о признании лоббизма в законотворческой деятельности в качестве формы народного волеизъявления на законодательном уровне.

Основной нерешенной проблемой также является коррупция.

Недостатки, присущие лоббизму, искоренить на сегодняшний день не удается, возможно лишь осуществлять за ними контроль и регулировать с помощью имеющегося законодательства.

К положительным сторонам лоббизма относится конкуренция между различными группами за оказание влияние на власть. Лоббизм позволяет реально отстаивать интересы малых групп. Лоббизм также служит инструментом развития гражданского общества, он мобилизует поддержку общества какому-либо законопроекту. Лоббизм расширяет информационную поддержку, обеспечивая органы власти информацией интересующих их вопросам, вносимым на парламентские слушания. При обсуждении происходит столкновение и конкуренция различных интересов, а власти, отдают приоритет наиболее важным вопросам. Законодательные органы Российской Федерации каждый месяц принимаю множество нормативных правовых актов. Законодательная база, на сегодняшний день представляет собой огромное количество материала, осуществляющего регулирование разнородных социальных процессов.

Обращаясь непосредственно к примерам лоббирования своих интересов через законодательные органы, можно привести федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон « Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Данный закон, еще до вступления в силу, был негативно воспринят экспертами. В ходе анализа основных положений можно обнаружить, что закон был принят в интересах страховых компаний. В пояснительной записке к закону говорится о том, что во втором чтении закона, депутатами были отклонены многочисленные поправки, отстаивающие интересы граждан. Такая ситуация обесценивает сам процесс страхования, вызывая многочисленные вопросы у граждан. Усугубило обстановку решение Правительства о размере страховых тарифов. Данный Федеральный закон не может полноценно функционировать без внесения серьезных изменений. В связи с таким положением дел Общероссийское Движение автомобилистов России самостоятельно разработало законопроект, в котором содержатся принципиальные изменения для уже имеющегося закона.

В альтернативном законопроекте предлагается внести изменения в порядок утверждения размеров страховых тарифов, которые необходимо выплачивать большинству граждан. В связи с тем, что тарифы во многом сходны с налогами, то в законопроекте говорится о том, что устанавливаться они должны Федеральным законом, а не Правительством, которое в данном случае может подготовить подобный законопроект. Именно такой порядок поможет избежать произвола и сделает процесс установления тарифов публичным и открытым. Помимо этого в Федеральном законе закрепляется неравенство в вопросах о возможности изменения страховых тарифов и сумм. Страховые тарифы могут повышаться в связи с инфляцией, а порядок изменения сумм не предусмотрен. Чтобы ликвидировать явную несправедливость, было принято положение о том, что размеры страховых сумм увеличиваются всякий каждый раз с увеличением размеров страховых тарифов и пропорционально этому увеличению. В законопроекте также говорится о необходимости кардинального изменения подхода к формированию структуры страховых тарифов. В начале следует устанавливать ставки и повышающие/понижающие коэффициенты федеральным законом. Сокращаются основания введения повышающих коэффициентов путем исключения из их числа: а) "наличия или отсутствия страховых выплат, произведенных страховщиками при осуществлении обязательного страхования гражданской ответственности владельцев данных транспортных средств в предшествующие периоды"; б) "иных существенно влияющих на величину страхового риска обстоятельств." Дополнительно вводится понижающий коэффициент при отсутствии причинения страхователем при использовании транспортного средства вреда жизни, (официально зафиксированного), также здоровью или имуществу других лиц в течение последних пяти лет.

В основную часть статей вносятся изменения и дополнения для защиты прав автомобилистов, а также подробное рассмотрение обязанностей и увеличение ответственности страховщиков. Затрагиваются положения о сроке договора обязательного страхования, действий страхователя и потерпевших, определяется размер компенсаций.

В последнее время возникают попытки среди представителей органов государственной власти, если не разработать законодательство, способное регулировать деятельность лоббистов, то хотя бы лишить лоббизм некоторых механизмов воздействия. Так в заключении Общественной палаты на проект

Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления ограничений на осуществление отдельными юридическими лицами пожертвований политическим партиям, их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума» предлагается запретить «пожертвования политическим партиям, их региональным отделениям, в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений (на выборах всех уровней)». Финансовая помощь не должна оказываться со стороны юридических лиц, которые занимаются производством или торговлей табачными изделиями, продукцией изготавливаемой на основе спирта, алкогольной продукцией, пивом и изготавливаемыми на основе алкоголя напитками, помимо этого помощь не могут оказывать и дочерние организации перечисленных юридических лиц. Авторы (С.М. Миронов и депутат Е.В. Ройзман) полагают, что принятие данной нормы ликвидирует любые способы влияния на политический процесс с помощью оказания финансовой поддержки в период выборов, а при отсутствии поддержки со стороны производителей вышеперечисленной продукции, сами производители не смогут лоббировать свои интересы. Несмотря на актуальность нормы, на остроту вопроса, на признания авторами лоббизма со стороны производителей и поставщиков алкогольной и табачной продукции, данная норма здоровью, не способна разрешить поставленную из-за наличия третьих лиц, с помощью которых есть возможность осуществлять финансирование, поскольку нет нормы, запрещающей им это делать. К тому же мировая практика показывает, что лоббисты, представляющие интересы компаний и корпораций не только попадают в законодательные органы в процессе выборов, но и могут набираться из числа действующих депутатов. Несмотря на убежденности авторов проекта закона, приведенных в пояснительной записке, данная норма не способна оказать ощутимое воздействие и сократить влияние крупных корпораций на политическую жизнь, на законодательный процесс.

Избавление законодательства от коррупционных положений является основной нынешней задачей для всех участников законодательного процесса. Необходимость её выполнения указана со стороны Правительства и Президента РФ.

Поддержка со стороны указанных органов власти динамично развивается уже несколько лет. Впервые причины проведения экспертизы законодательства на наличие коррупционных положений возникли в 2006 году. Это было связано с ратификацией конвенции ООН против коррупции. В конвенции, в 5 статье говорилось о необходимости, чтобы каждое государство проводило периодическую экспертизу законодательства для предупреждения коррупции. Далее задачи организации экспертизы указывались в Национальном плане коррупции, утвержденном Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. В Федеральном законе "О противодействии коррупции". В законе определялась экспертиза на наличие коррупционных положений как мера профилактики коррупции. Спустя некоторое время был принят Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", посвященный регулированию экспертизы. В Постановлениях Правительства были утверждены правила и методы экспертизы законопроектов и других документов, делалось это в целях ликвидации условий, помогающих созданию коррупции.

Согласно Постановлению Правительства экспертиза на коррупциогенность кроме Минюста России должна проводиться независимыми экспертами, которые прошли аккредитацию Министерства Юстиции. В ходе проведения антикоррупционной экспертизы, на которой рассматривались 2039 законопроектов, в 190 из них были выявлены нарушения и коррупционные положения.

Далее. В ходе экспертизы 1889 законопроектов федеральных органов исполнительной власти, и других органов государственной власти, подлежавших экспертизе, наличие коррупциогенных факторов выявлены в 112 актах. Экспертиза на коррупциогенность проводилась также среди нормативных актов субъектов, в ходе неё из 73 720 действующих актов, в 1819 выявлены нарушения. В Минюсте, для получения должности независимых экспертов, прошли аккредитацию 678 физических и юридических лиц.

Чтобы обнаружить коррупционные механизмы, необходимо обращать внимание не только на нормативные акты, но и на практику правоприменения. Для улучшения эффективности мониторинга необходимо создать единую информационную базу, которая позволит систематизировать факторы, способствующие коррупции - это позволит не только обогатить экспертизу, но и сделает её всеобъемлющей. Кроме того возрастет эффективность законодательства и правового регулирования. Необходимо также расширить состав независимых специалистов, способных проводить качественную антикоррупционную экспертизу во всех сферах правоотношений. В устранении коррупционных факторов, в основном, заинтересованы сторонники добросовестной конкуренции, и именно они смогут быть независимыми экспертами.