Реформирование органов центрального управления России в первой половине XIX века

Когда Петр I создавал систему коллегий, основной проблемой прежней – приказной – системы являлось переплетение функций.

Легче было сломать приказную систему в целом, чем разобраться, какой приказ за что отвечает. Однако в конце XVIII в. в коллегиальной системе выявился ряд недостатков: отсутствовала персональной ответственность, функции коллегий не во всем были четкими, делопроизводство было изрядно усложнено. Поэтому уже Екатерина II начала предпринимать попытки замены петровских коллегий на новые органы, руководитель которых нес бы персональную ответственность за порученное дело. Такими руководителями стали, например, отвечавший за просвещение И.И. Бецкой, И.Э. Миних, занимавшийся вопросами таможни.

В 1802 г. в соответствии с законом «Об учреждении министерств» были созданы министерства военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Тогда же было создано Государственное казначейство со статусом центрального учреждения. Их принципиальным отличием от прежних коллегий являлась персональная ответственность министров за состояние порученной сферы государственного управления. Реформа центральных государственных органов завершилась в 1810–1811 гг., и в таком виде созданная министерская система просуществовала до 1917 г.

Одновременно с организацией министерств для решения межведомственных вопросов был создан и Комитет министров. Его функции были уточнены в 1812 г. Председательствовал на его засеваниях император.

Естественно, для обсуждения и решения отдельных специфических проблем возникали новые государственные структуры, например, финансовые вопросы обсуждал временный комитет, десять комитетов, регулярно создававшиеся в 1812 и 1840 гг., обсуждали крестьянскую проблему, одно время работал комитет по постройке Исаакиевского собора и т.д.

В течение 1801–1810 гг. функционировал «Непременный совет», выполнявший совещательную функцию при молодом императоре Александре I.

С 1810 г. учрежден «Государственный Совет» – высший законосовещательный орган. Он состоял из пяти департаментов, занимавшихся такими областями, как: законы, военные дела, гражданские и духовные дела, государственная экономия, дела царства Польского. Но при Николае I законопроекты стали разрабатываться в «Собственной Его Императорского Величества канцелярии».

С созданием этих органов роль Сената уменьшилась. Он окончательно оформился как высшее судебное учреждение страны.

СИСТЕМА ОРГАНОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ КОНЦА XIX - НАЧАЛА ХХ в.: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ И ИСТОРИОГРАФИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ

Д.А. Калинина

В позднеимперский период истории России система высших органов государственного управления подвергалась серьезным модификациям, которые являлись ответом на требования времени. Изменение статуса сословных групп, внешнеполитические перипетии, общественно-политические, макроэкономические процессы порождали трансформирование системы государственного аппарата.

Наиболее устойчивым институтом российского государственного строя была императорская власть. Царь обладал неограниченными правами в области законотворчества, исполнительной и судебной практики вплоть до 1905 г.

Исполнительная власть в условиях абсолютной монархии подразделялась на верховную, которую осуществлял непосредственно император, и представительную, реализуемую министерствами и ведомствами. Среди российских правоведов Н.А. Захарова, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. М. Устинова, Л. А. Тихомирова и других развернулось широкое обсуждение проблемы соотношения неограниченных правомочий монарха и существования институтов исполнительной власти. Наряду с крайними утверждениями о полноте власти императора, несмотря на наличие ограничительного законодательства и государственных учреждений, или об исключительно формальных, представительских компетенциях монарха наиболее убедительным является умозаключение о распределении властных функций и непосредственном участии главы государства в исполнительной власти при исключительных обстоятельствах. Император напрямую действовал в случае «неправильного применения закона или в случае необходимости разрешить те или другие затруднения в администрации, когда эти затруднения не могли быть устранены силою существующих законов» . В последнем случае монарх разъяснял смысл принятых законов, разрешал все изменения в ранее принятых постановлениях правительства, утвержденных им ранее. Хотя в современной государственной практике перечисленные действия главы государства не являются экстраординарными, в конце XIX - начале ХХ в. законы Российской империи подобные действия не регламентировали, а, следовательно, оставляли их на усмотрение императора. Профессор П. Е. Казанский в дополнение к выводам А. Д. Градовского отмечал, что российский монарх осуществляет верховный контроль за правильным исполнением законов, ему принадлежит «служебное верховенство» в отношении всех государственных учреждений и служащих, которые «действуют именем государя» .

В рамках исполнительной власти император имел право составлять и утверждать акты, способствующие правильному исполнению законов. В целом верховная исполнительная власть в том объеме, в каком она была у российского монарха, позволяла контролировать точность осуществления законов всеми центральными и местными учреждениями, она была всеохватной и практически неограниченной вплоть до падения самодержавия.

Важнейшей компетенцией верховной власти государя являлось законотворчество. Вплоть до 1906 г. император имел право принимать нормативные акты любой юридической силы, действующие в пределах Российской империи в отношении всех подданных. Правомочия законодательной инициативы помимо монарха были у Государственного совета, Совета министров, Комитета министров, экспертиза законопроектов находилась в руках уже названных верховных органов власти, однако окончательное решение о принятии или отклонении того или иного проекта будущей нормы права принадлежало исключительно главе государства. Российский монарх, руководствуясь любыми причинами и не имея необходимости отчитываться за свои действия, мог подписать законопроект или отправить на доработку, в позднеимперский период часто практиковалось откладывание разработанной нормы «под сукно» на неопределенный срок и, как правило, без повторного обращения к ней. Не отмечая существенных недостатков предложенной модели нормы права, т. е. признавая ее состоявшейся, император отсрочивал ее подписание, тем самым останавливая все дальнейшие разработки конкретной проблемы. Отсутствие нужды обосновывать откладывание законопроекта давало удобный способ избегать опасных или неактуальных, по мнению верховной власти, решений. Временные рамки рассмотрения и подписания законопроекта также не оговаривались законодательством, следовательно, на полном усмотрении императора находилось решение вопросов о времени разбора проекта нормы права и о причинах его принятия, отклонения или откладывания.

Изменения в правообразующей компетенции российского государя произошли в результате реформы государственного строя 1905-1906 гг., правовой основой которой стали Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 15 октября 1905 г. и Основные государственные законы от 1906 г. Из верховной власти монарха была выведена часть законодательных полномочий и передана Государственной думе и Государственному совету. Так, в Основных государственных законах от 1906 г. было прописано, что император осуществляет законодательную власть «в единении» с Государственным советом и Думой. Теперь монарх лишился права единолично принимать все нормативно-правовые акты, имеющие юридическую силу закона, он сохранил право издавать подзаконные акты в виде высочайших указов.

В связи с разделением законодательной власти на две составляющие среди дореволюционных исследователей выделились противоположные точки зрения. Ряд авторов начала ХХ в., в числе которых В. М. Грибовский, В. В. Ивановский, признавали, что император сохранил лишь часть правообразующих компетенций . Другая группа вместе с Л. А. Тихомировым, К. Н. Пасхаловым признавала сохранение за государем всей полноты законодательных правомочий, так как «закон есть выражение воли верховной власти» . Со временем возобладала первая точка зрения, которая звучала в большинстве исследований, посвященных анализу государственной власти.

Ограничения правообразующей деятельности государя коснулись только гражданской, экономической областей, сферы правосудия, общественной безопасности. Во всех остальных областях высочайший указ обладал высшей юридической силой. По мнению многих исследователей, это свидетельствовало о том, что Россия в начале ХХ в. еще только становилась на путь конституционной монархии. Например, профессор С. А. Котляревский высказался, что «установление общих норм предоставляется русской Государственной думе и Государственному совету в меньшем объеме, чем это, обычно, имеет место при конституционном строе относительно законодательных органов» . Помимо этого в Основных государственных законах отдельно прописывались исключительные прерогативы российского монарха: определение направления развития внешней политики, объявление войны и подписание мира, заключение международных договоров, верховное руководство армией и флотом, объявление местностей империи на военном и чрезвычайном положении и т. д. В законодательстве отмечалось также единоличное право российского монарха быть инициатором всех изменений, вносимых в Основные законы, а также в случаях прекращения сессии Государственной думы издавать чрезвычайные указы, имеющие юридическую силу закона. В результате правообразующие полномочия императора, хотя и были ограничены в 1905-1906 гг., все же давали широкий простор для независимых решений, определяющих направление развития страны.

Верховная судебная власть императора выражалась в том, что любое судебное решение выносилось от имени государя, который также обладал исключительным правом помилования и смягчения наказания. Только монарх мог инициировать судебное разбирательство в отношении высших государственных чиновников, в число которых входили члены Государственного совета и Государственной думы, председатель Совета министров, министры, наместники, генерал-губернаторы , что свидетельствовало о подотчетности этих должностных лиц только главе государства. Если учесть огромное влияние российского монарха на изменения состава высшей судебной инстанции - Сената - и возможность вывести любое судебное разбирательство из некассационных департаментов Сената в Особое присутствие Государственного совета, можно сделать вывод о широчайших возможностях императора по мере необходимости оказывать влияние на любое судебное решение. Несмотря на изменения в государственном устройстве, верховная судебная власть монарха сохранилась в прежнем объеме вплоть до 1917 г.

В связи с многократным усложнением социально-экономических, общественно-политических, международных политических и экономических процессов император в конце XIX - начале ХХ в. опирался на обширный аппарат государственных учреждений, разделенный на две части: органы высшего и подчиненного управления. Основным отличием между этими группами организаций являлась подотчетность Правительствующему сенату. Неподконтрольными Сенату были Совет министров, Государственный совет, Государственная дума, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, Совет государственной обороны, Военный совет и т. д. Все они были выведены из-под контроля Сената особыми постановлениями и должны были способствовать осуществлению верховной власти монарха. За подчиненными Сенату ведомствами, в числе которых были министерства и весь аппарат местного управления, признавались меньшие властные полномочия, они реализовывали взаимодействие с главой государства опосредованно. Подобное разграничение государственных учреждений было предложено в начале ХХ в. группой правоведов во главе с А. Д. Градовским, Н. А. Захаровым, Н. М. Коркуновым и являлось приоритетным длительное время. Современные исследователи преимущественно подразделяют аппарат управления на центральный, носящий общероссийский характер, и местный, проводящий государственную политику в отдельных местностях .

К центральным учреждениям в рассматриваемый период относились Совет министров, обладающий совещательными полномочиями, Государственный совет, изначально законосовещательный орган, который в период первой российской революции был наделен функциями верхней палаты парламента, с 1906 г. Государственная дума, имеющая правообразующие компетенции, Правительствующий сенат как высшая судебная инстанция, Святейший синод, ведавший церковными делами, и министерства, исполняющие принятые законы и подзаконные акты и контролирующие их реализацию на местах. Однако непосредственное взаимодействие с местными органами власти осуществляли министерства, и в первую очередь министерство внутренних дел, доводя до губерний узаконенные пути развития государства и наблюдая за их неукоснительным соблюдением.

Все вопросы, разрешаемые императором путем подписания высочайшего повеления, проходили предварительную обработку в Канцелярии Его Императорского Величества. В рассматриваемый период Канцелярия утратила свои прежние экстраординарные компетенции, связанные с работой третьего отделения по проведению политического сыска, которые перешли в Министерство внутренних дел, а второе отделение в 1882 г. преобразовано в кодификационный отдел при Государственном совете. Основной функцией Канцелярии в конце Х!Х - начале ХХ в. являлось делопроизводство по всем бумагам, поступающим на имя российского монарха. В компетенцию личной императорской канцелярии были отнесены дела по исполнению поручений монарха, изготовлению высочайших указов, представление отчетов губернаторов и т. д. В целом, работа Канцелярии носила вспомогательных характер и не относилась к числу высших государственных учреждений, по своему статусу она приравнивалась к министерству, находящемуся на особом положении.

Государственный совет, образованный в 1810 г., до 1906 г. являлся законосовещательным органом власти, в его компетенцию входило создание новых или доработка законопроектов, их экспертиза, а также выражение собственной позиции по любому вопросу по требованию монарха. В конце XIX в. многие исследователи высказывались о бесполезности этого учреждения в связи с появлением дублирующих функций Государственного совета Комитета министров и Совета министров . Однако А. Д. Градовский, ссылаясь на теорию Л. Штейна , озвучил мысль, что в России, как и в любой крупной монархии, необходим совещательный орган, не связанный с законодательной, исполнительной и судебной властью, что повышает степень объективности выносимых суждений .

В позднеимперский период любой законопроект обязан был пройти экспертизу Государственного совета, лишь после этого он поступал на подпись императору, только монарх имел право изъять будущую норму права из рассмотрения Госсовета . Помимо текущих правовых тем здесь рассматривались проекты введения чрезвычайного или военного положения в той или иной части страны, решения о войне и мире и иные внешнеполитические резолюции, проекты распоряжений Сената и министерств, все финансовые вопросы, которые должен был утверждать император. В целом у данного ведомства был обширнейший спектр проблем, требующих авторитетного заключения, а следовательно, существование Государственного совета было оправдано.

В годы первой российской революции высочайшим манифестом были внесены изменения в государственный строй России, что стало причиной реформирования Госсовета, который наравне с Государственной думой получил законодательные полномочия . Все проекты норм права, одобренные Думой, проходили обязательное рассмотрение членами Совета. Государственный совет получил также право законодательной инициативы в любой сфере, не вошедшей в основные государственные законы. Кроме того, Совет имел право требовать разъяснений у представителей Совета министров по вопросам, связанным с рассматриваемым законопроектом, за исключением случаев, когда разглашение той или иной информации противоречит государственным интересам и по поводу незаконности действий чиновников и ведомств, входящих в систему исполнительной власти . Государственный совет мог обращаться с Наказом с целью усовершенствования процесса правообразования. В состав Совета для более квалифицированного рассмотрения ряда конкретных вопросов входили два департамента, особое присутствие об отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев и особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего сената, а также канцелярия, ведавшая делопроизводством. В итоге реорганизации Государственный совет представлял собой слаженную систему подразделений, выборных и назначенных членов Совета, чиновников, которые достаточно успешно выполняли функцию разбора законопроектов в той весьма ограниченной сфере, которая была предоставлена в начале ХХ в. императором. В своей деятельности Государственный совет активно взаимодействовал с главой государства, министерствами и Думой, которая выполняла обязанности нижней палаты парламента.

Государственная дума, введенная в число органов власти Манифестом в 1905 г. и впервые созванная в 1906 г., обладала полномочиями, дублирующими функции Государственного совета, с единственной разницей в том, что Дума рассматривала законопроект первой инстанцией, а Совет мог рассматривать только те проекты норм права, которые были одобрены Думой. Круг вопросов, в пределах которого избранные депутаты могли обсуждать проекты законов, был определен Учреждением о Государственной думе и не мог быть изменен депутатами, так как ст. 107 Основных государственных законов лишала законодательные органы власти права вносить изменения в Основные законы, а ст. 109 при определении круга дел, подведомственных Думе и Совету, делала отсылку к их официальным учреждениям, т. е. образующим документам. На этом основании, при попытке Государственной думы расширить свои полномочия, член Государственного совета П. Н. Дурново отмечал: «Мы, члены Государственного совета, занимающие места на правой стороне этого зала, не можем одобрить распространительных толкований Основных законов в сторону расширения компетенций и полномочий законодательных учреждений. В данном случае, по нашему убеждению, закон точно указывает путь, по которому мы должны идти. Всякое уклонение с этого пути мы считаем сознательной или бессознательной попыткой использовать кажущуюся неясность закона в целях вмешательства законодательных учреждений и не принадлежащую нам область» . Как и Государственный совет, Дума обладала правом законодательной инициативы с некоторыми ограничениями, правом интерпелляции и возможностью обращаться за разъяснениями к министрам и товарищам министров, издавать Наказ в целях улучшения процесса законотворчества.

Помимо ограничения основных полномочий Государственная дума была поставлена в прямую зависимость от императора и административных сил, что свидетельствовало об отсутствии принципа независимости законодательной власти. Российский монарх имел право распустить Думу, причем он практически не был стеснен необходимостью объяснять свои действия, подобная возможность создавала благоприятные условия для корректировки деятельности депутатов. Не сформировалось еще и понятие депутатской неприкосновенности, любой народный избранник мог быть подвергнут судебному преследованию на тех же основаниях, что и любой чиновник, у Думы спрашивали согласие только в случае лишения свободы одного из депутатов . Данная практика вызвала дискуссию среди правоведов начала ХХ в. Ряд исследователей, в числе которых были В. В. Ивановский, С. А. Котляревский и Н. И. Лазаревский, довольно резко высказывались по поводу отсутствия независимости правообразующих органов власти. Так, В. В. Ивановский отмечал, что «этот порядок предания народных представителей суду, вместо гарантии от судебного преследования, устанавливает зависимость членов законодательного учреждения от администрации, чем нарушается та самостоятельность парламента, которая составляет его жизненную силу и политический смысл» . Другая часть исследователей говорила о правомерности и даже необходимости сохранения общих оснований судебного преследования депутатов, видя в этом возможность избежать произвола представителей законодательной власти. Например, П. Е. Казанский высказал мысль о том, что «привлечение членов законодательных установлений к судебной ответственности за преступления по должности не только не противоречит “самому существу Государственной Думы”, но, наоборот, совершенно согласно с общей конструкцией русского народного представительства, как особого учреждения с определенными возложенными на него обязанностями, и с общим юридическим положением членов его» . Однако, несмотря на существенное стеснение свободы действий законодательных учреждений, новые органы власти заняли стержневое положение в государственном аппарате.

В целом, реализуя свои правообразующие полномочия, император, Государственный совет и Государственная дума формировали и видоизменяли законодательный массив, на основании которого действовали остальные центральные и местные органы власти.

Помимо Государственного совета совещательными полномочиями обладали Комитет министров, существовавший до 1906 г., и Совет министров, являющийся в начале ХХ в. прототипом современного правительства. С момента появления первых министерств в государственном аппарате был сформирован Комитет министров, целью которого в первую очередь было решение межведомственных вопросов. Разграничение полномочий между двумя действующими совещательными органами определялось следующей формулой: особо важные дела рассматривались в Государственном совете, а все остальные текущие дела - в Совете министров. В разные периоды истории компетенция Комитета министров менялась в зависимости от условий развития государства. В конце XIX в. это учреждение рассматривало все дела, которые превышали власть отдельного министра, или не могли быть разрешены в рамках действующего законодательства, либо специально были переданы императором ему на рассмотрение. С одной стороны, существование узкого по составу совещательного органа власти естественно для абсолютной монархии и традиционно для России, с другой - такое учреждение было вызвано усложнением системы государственного управления и необходимостью дополнительной опоры для монарха при разрешении текущих вопросов. Образование различных межведомственных органов, обладающих совещательной властью, объяснялось попытками главы государства устранить разобщенность управления, несогласованность правительственных мероприятий, однако все попытки заканчивались неудачей. По мнению правоведа В. М. Гессена, провал намерений императора усовершенствовать управленческую практику был связан с отсутствием «института визирата» или поста премьер-министра .

В 1861 г. было сформировано новое совещательное учреждение - Совет министров, которое состояло из глав министерств и близких к ним по компетенции ведомств, секретаря Государственного совета и иных лиц, назначенных монархом. Под формальным председательством императора проходило заслушивание докладов о всех первоначальных инициативах органов исполнительной власти во избежание дублирования разрабатываемых проблем и общей осведомленности о делах каждого из входящих в Совет учреждений. Изначально компетенция Совета министров не имела четко установленных рамок, единственным критерием отбора обсуждаемых вопросов было разрешение главы государства. Отсутствие строго оговоренных функций, неопределенное положение в системе подчиненности делали Совет министров практически бесполезным элементом института управления. Так, большинство исследователей начала ХХ в. отказывали ему даже в статусе учреждения, например, Н. М. Коркунов сделал вывод о том, что Совет - это «факультативная форма министерского доклада», В. М. Грибовский, в свою очередь, называл Совет министров «особой формой министерских докладов монарху в присутствии других министров» . Обладая исключительно совещательными полномочиями, данный государственный орган не смог повысить согласованность действий разрастающегося аппарата исполнительной власти.

19 октября 1905 г. Совет министров был реорганизован и превратился в полноценное правительство. Реформированное учреждение получило статус постоянно действующего с четко очерченным кругом полномочий и частичной самостоятельностью в их осуществлении. Ведению нового Совета министров подлежали предварительное рассмотрение всех законопроектов, поступающих от министерств и ведомств на рассмотрение Государственной думе или императору, все предложения об изменении общего министерского устройства, крупные кадровые вопросы в рамках исполнительной власти, доклады на имя императора, имеющие межведомственный характер, все проекты законов, поступающие на рассмотрение монарха между созывами Думы, и т. д. Благодаря обширным функциям Совет министров смог уже фактически объединить работу всех учреждений исполнительной власти, что повысило согласованность действий, а следовательно, и эффективность системы государственного управления. После реорганизации в Совете был введен пост председателя - им становился назначенный монархом «министр без портфеля», т. е. высший чиновник, не отвечающий ни за одно министерство или ведомство и имеющий право участвовать в делах любого из них. Глава Совета министров назначался и снимался с должности исключительно решением монарха, в этом проявлялась прямая зависимость от государя премьер-министра в частности и всего Совета в целом. Создание поста председателя Совета министров или премьер-министра завершило общую модернизацию исполнительной власти на общеевропейских началах, которые сочетались с сохранением сильной власти российского императора.

Деятельность высших институтов государственной власти была направлена на формирование общего пути развития России как одной из ведущих мировых держав, своевременно и верно отвечающих на требования времени. Император, Государственный совет и Государственная дума при содействии совещательных органов власти принимали нормативно-правовые акты, которые вносили изменения в социально-экономическое и общественно-политическое устройство государства. В свою очередь задача по организации и техническим моментам воплощения закона или высочайшего повеления в жизнь ложилась на аппарат исполнительной власти, куда входили министерства и сходные с ними по статусу и компетенциям ведомства.

Министерства, образованные в 1802 г., относились к центральным государственным учреждениям, однако они имели меньшие по сравнению с вышеперечисленными органами властные правомочия и находились под контролем Правительствующего сената. На этих основаниях министерства в конце XIX - начале ХХ в. причислялись к организациям подчиненного управления. Хотя цепь подчиненности была довольно коротка: работа всех министерств и близких им ведомств координировалась Комитетом министров, а позднее, уже более основательно, - Советом министров, последние в свою очередь были подотчетны российскому монарху, однако аппарат исполнительной власти напрямую с императором практически не взаимодействовал.

Суть министерских полномочий, а также пределы действия были установлены в общем наказе министерствам, где данные учреждения названы проводниками решений высшей власти во всех сферах управления , что изначально определило отраслевой принцип их устройства. Отраслевой принцип организации исполнительной власти признавался российскими правоведами наиболее подходящим и естественным для России, которая всегда довлела к централизации аппарата управления. Эффективность данного способа устройства министерств и ведомств А. Д. Градовский объяснял необходимостью достижения единообразия в способах осуществления какой-либо задачи, а также создания системы прямой ответственности административных учреждений . Выполнение этих задач возможно было при унифицированном применении законов в каждой отдельной сфере жизни государства, что стало осуществимым благодаря появлению единого ответственного лица, контролирующего правильное исполнение норм права. Министр в рамках вверенной ему отрасли обязан был устранять все неправильные толкования законов, разъяснять все затруднения в применении закона, пресекать злоупотребления полномочиями или преступные бездействия среди подконтрольных ему чиновников .

Главы министерств как представители верховной власти в качестве участников Комитета министров, Совета министров призваны воплощать в жизнь решения вышестоящих государственных институтов, помимо этого министры обладали контролирующими функциями в отношении нижестоящих чиновников центральных и местных органов управления, благодаря чему достигалось единообразие в процессе реализации властных решений.

Еще одной крупной прерогативой министерств являлось право законодательной инициативы. До 1884 г. любой подданный империи мог обратиться с прошением на имя монарха с проектом правовой нормы, однако с реорганизацией комиссии по прошениям возможность предложить главе государства новый законопроект была исключена и такое право сосредоточилось в ведении правительственного аппарата. Вопрос о том, кому именно принадлежит законодательная инициатива, вызвал дискуссию среди российских правоведов. Большинство исследователей на основе действующего законодательства утверждали, что право предлагать проекты норм права принадлежит исключительно монарху . Объяснялось это тем, что любое представление министра могло быть внесено на рассмотрение только с разрешения императора . А. Д. Градовский поддерживал данное мнение, полагая, что это необходимый атрибут неограниченной монархии, каковой была Российская империя. В противовес мнению большинства высказывался Н. М. Коркунов, который, ссылаясь на ст. 49 Основных законов, настаивал на том, что законодательная инициатива принадлежала еще и Сенату и Синоду, причем без необходимости получения высочайшего на то разрешения . Но, несмотря на особую точку зрения Н. М. Коркунова, подавляющая масса правоведов осталась на прежних позициях. Право законодательной инициативы распространялось на министров и глав ведомств не напрямую, а через обсуждение Совета министров, только после одобрения которого проект поступал на рассмотрение Государственной думы.

С образованием законодательных органов власти в Российской государственной системе возникла необходимость выстраивать систему подчиненности между парламентом и органами исполнительной власти по одному из двух путей: парламентскому и дуалистическому. Парламентская модель взаимодействия предполагала полную подконтрольность правительства парламенту, дуалистическая - подчиненные монарху министерства и ведомства противостоят законодательным учреждениям, в результате в противоборстве устанавливается равновесие сил. В России, по мнению правоведов, отношения Государственной думы и правительства строились на дуалистических началах. С одной стороны, главы министерств назначались и снимались с должности решением императора, Совет министров, управляя действиями всех центральных органов исполнительной власти, подчинялся монарху, а не парламенту, с другой стороны, Государственная дума контролировала деятельность министерств и ведомств с помощью запросов и интерпелляций. Складывание подобной дуалистической системы свидетельствовало о постепенном переходе Российской империи в число ограниченных монархий.

В конце XIX - начале ХХ в. в число центральных органов исполнительной власти входило десять министерств: министерство внутренних дел, народного просвещения, финансов, торговли и промышленности, путей сообщения, юстиции, иностранных дел, военное, морское, императорского двора. Также приравнивались по статусу к министерствам главное управление землеустройства и земледелия, главное управление государственного коннозаводства и государственный контроль. Во главе министерства стоял министр, который опирался на помощников или товарищей министра, которые могли исполнять функции главы министерства в особых случаях. Министр обязан был действовать в рамках действующего законодательства и в пределах возложенной на него компетенции, однако в экстраординарных обстоятельствах он имел право выйти за установленные рамки, если считал, что для защиты и поддержания интересов государства требуются незамедлительные шаги. В таком случае глава министерства должен был отчитаться Правительствующему сенату о причинах, побудивших его на подобный поступок . Основные властные полномочия министра заключаются в праве издавать подзаконные акты в виде распоряжений, направленных на уточнение законов.

Все министерства подразделялись на департаменты, во главе с директорами, главные управления, которые по статусу находились выше департаментов и обычно возглавлялись товарищами министра. Департаменты делились на отделения, отделения - на столы. Для согласования действий, распределения поручений, а также внутреннего контроля при каждом департаменте создавалось общее присутствие из начальников отделений под председательством директора. В целях рассмотрения наиболее важных дел в министерстве создавался совет министра под председательством главы министерства, куда входили товарищи министра, директора департаментов и иные лица, назначенные императором. Некоторые министерства для наиболее квалифицированного исполнения возложенных на них обязанностей имели в своем составе особенные установления: технические, ученые комитеты, коллегии и т. п. Последние имеют особое значение, так как в их состав включались чиновники из нескольких министерств для решения межведомственной задачи. Если при рассмотрении проблемы представитель другого министерства был не согласен с общей резолюцией и его поддерживал глава его ведомства, то вопрос рассматривался двумя министрами, а при отсутствии компромиссного решения он обсуждался Советом министров. В целом особенности структуры и компетенции министерств определялись конкретной отраслью, в пределах которой оно действовало.

В итоге проведенного теоретико-правового анализа структуры и компетенций институтов и учреждений, входящих в систему высшего и центрального управления, можно представить общую картину процесса воплощения в жизнь законов, высочайших повелений и иных подзаконных актов. Мы можем проследить установленный и единообразный алгоритм действий по перепоручению определенных задач по ведомствам согласно сложившейся служебной иерархии, а также осуществлению контроля среди центральных общероссийских и верховных учреждений. Сложившаяся на протяжении длительного времени разветвленная система органов управления была связана воедино подчиненностью, взаимными правами и обязанностями, которые побуждали к активному взаимодействию на всех уровнях власти в целях успешного развития государства. Историографический анализ позволил выявить пробелы в нормативно-правовой базе центральных учреждений, а также неточности, двусмысленности в законах, которые порождали несовершенство системы управления Российской империи конца XIX - начала ХХ в.

Примечания

исполнительный власть монархия государственный

• 1. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. I. СПб.: Тип. М. Стасюлевича, 1875. С. 150-151.
• 2. Казанский П. Е. Власть всероссийского императора. Очерки действующего русского права. Одесса: Тип. «Техник», 1913. С. 214.
• 3. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 11 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. СПб.: Рус. кн. тов. «Деятель», 1912. С. 1.
• 4. Там же. Ст. 7. С. 1.
• 5. Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской Империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса: Тип. «Техник», 1912. 268 с.; Ивановский В. В. Учебник государственного права. Казань: Универ. тип., 1913. 365 с.
• 6. Тихомиров Л. А. Монархическая государственность М.: Унив. тип, 1905. С. 215-216.; Пасхалов К. Н. Погрешности обновления 17 октября 1905 г. государственного строя и попытка их устранения. М.: Печатня А. Снегиревой, 1910. 70 с.
• 7. Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских основных законов М.: Тип. Г. Лисснера и Д. Собко, 1912. С. 37.
• 8. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 12-23 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 1.
• 9. Учреждение Государственного совета. 1906 г. Ст. 95 // Свод законов Российской империи. Изд. нео- фиц. Т. 1. С. 36.См. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений России. М.: Высш. шк., 1983. 352 с.; Зайонч- ковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М.: Мысль, 1970. 444 с; и др.
• 10. Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб.; М.: М. О. Вольф, 1868. 591 с.; Блунчли И. К. История общего государственного строя и политики с XVII в. до настоящего времени. СПб.: Изд-воО. И. Бакста, 1874. 597 с.
• 11. Штейн Ё. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб.: Изд-во А. С. Гие- роглифова, 1874. 612 с.
• 12. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 29.
• 13. Высочайшее повеление от 23 января 1851 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание Второе. Т. XXVI. Отд. 1. 1851 г. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии, 1852. 753 с.
• 14. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 106. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 8.
• 15. Учреждение Государственного совета. 1906 г. Ст. 36, 44. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 32-33.
• 16. Отчет Государственного совета. Сессия IV. С. 1349.
• 17. Учреждение Государственной думы. 1908 г. Ст. 22, 16 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 42-43.
• 18. Ивановский В. В. Учебник государственного права. С. 170.
• 19. Казанский П. Е. Власть всероссийского императора... С. 219.
• 20. Гессен В. М. Основы конституционного права. Петроград: Изд-е юрид. кн. склада «Право»: Типо-лит. тов. А. Ф. Маркс, 1918. С. 160.
• 21. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1909. С. 246.; Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской Империи... С. 62.
• 22. Учреждение Совета министров. 1906 г. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 102-106.
• 23. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 152-153. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 171.
• 24. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 121.
• 25. Там же. С. 122.
• 26. См. Алексеев А. С. Русское государственное право. М.: Тип. о-ва распространения полезных книг, 1897. С. 201; Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса: Тип. Новорос. император. ун-та, 1890. С. 70; Романович-Славатин- ский Н. Н. Система русского государственного права. T. 1. M., 1886. С. 191; Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 12; и др.
• 27. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 162 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 172.
• 28. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1909. С. 122.
• 29. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 158. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 171.

После создания в 1861 г. Совета министров Государственный совет сохранил значение высшего законосовещательного учреждения и старое организационное устройство. Особенно велика была его роль в подготовке и проведении буржуазных реформ 60-70-х годов. В условиях «кризиса верхов» правительство нуждалось в коллективном мнении высшей бюрократии.

В 1884 году при Государственном совете было создано Особое присутствие «для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Сената». Таким образом, даже высшее судилище России находилось под надзором бюрократии.Государственный совет по-прежнему оставался важным звеном в системе государственного аппарата России. Роль этого учреждения подчеркивалась тем, что во главе его стояли великие князья Константин Николаевич (1865-1881) и Михаил Николаевич (1881-1905).

Характер самостоятельного высшего учреждения имела и Комиссия прошения. В 1895 году она была преобразована в «Канцелярию но принятию прошений на высочайшее имя приносимых». Через это учреждение представители господствующего класса осуществляли право «законодательной инициативы». В Комиссию прошений, а затем в Канцелярию шел ноток жалоб и прошений, которые подвергались тщательной фильтрации. В связи с расширением значения Канцелярии, Особое присутствие для предварительного рассмотрения «всеподданнейших» жалоб на определения департаментов Сената было упразднено.

К Государственному совету но составу, делопроизводству и характеру деятельности были близки так называемые высшие комитеты.

19 февраля 1861 г. Главный комитет но крестьянскому делу был преобразован в постоянно действующий Главный комитет об устройстве сельского состояния, осуществлявший наблюдение за проведением крестьянской реформы и обсуждение связанных с ней законопроектов и административных мероприятий (в частности, по борьбе с крестьянскими волнениями). Этот комитет действовал в тесной связи с Государствснным советом. Его председателем был великий князь Константин Николаевич, делопроизводство велось в Государственной канцелярии.

В России и после 1861 года продолжали действовать некоторые дореформенные комитеты: только в 1864 году был ликвидирован Второй Сибирский комитет. Вплоть до упразднения наместничества на Кавказе (1882 год) действовал Кавказский комитет.

Существование других высших комитетов было связано с некоторыми важнейшими вопросами внутренней политики. В 1862- 1865 гг. действовал Западный комитет - чрезвычайный орган для проведения мероприятий но ликвидации последствий польского восстания. В 1864 г. создан и существовал до 1881 г.Комитет по делам царства Польского, рассматривавший проекты изменений в управлении царства Польского и проведении в нем крестьянской реформы.

В 1884 г. в составе Государственного контроля был учрежден Железнодорожный отдел, преобразованный в 1891 г. в Департамент железнодорожной отчетности. Высшее руководство всей железнодорожной политикой в стране было возложено на специальный межведомственный Главный комитет железных дорог, созданный в 1856 г. во главе с графом А. Ф. Орловым.С железнодорожной политикой правительства было связано существование Комитета железных дорог (1859-1874) и Комитета Сибирской железной дороги (1892-1905).

По мерс проведения буржуазных реформ и укрепления самодержавно-бюрократического аппарата России роль Совета Министров начинает падать. В 70-х гг. его заседания собирались редко, а с 1882 г. прекратились вообще.

Собственная его императорского величества канцелярия продолжала в 60-70-х годах играть значительную роль в государственном аппарате России. Буржуазные реформы почти не коснулись этого учреждения; оно сохранило дореформенную обособленность, функции и устройство (четыре отделения).

Довольно активной была деятельность Второго отделения канцелярии. С 1862 г. оно стало важнейшим звеном законодательства: здесь предварительно рассматривался всякий законопроект, подлежащий внесению из министерства в Государственный совет. Второе отделение принимало участие в разработке многих буржуазных реформ: не только редактировало законопроекты и составляло на них отзывы, но иногда составляло проекты предполагаемых реформ (например, устав уголовного судопроизводства)^ 1882 г. Второе отделение было упразднено, а его дела были переданы в Государственный совет.

Приспособленное к борьбе с небольшими организациями революционеров и крестьянскими «бунтами» Третье отделение в условиях массового революционного движения 60-70-х годов с трудом справлялось со своими обязанностями.

Четвертое отделение в 60-70-х гг. также сохраняло старые порядки и устройство. 12 августа 1880 г. оно преобразуется в самостоятельное высшее учреждение - Собственную его императорского величества канцелярию но учреждениям императрицы Марии.

После закрытия Второго и Третьего отделений оставшееся в составе канцелярии царя Первое отделение стало именоваться Собственной его императорского величества канцелярией (22 февраля 1882 г.) с сохранением за ней значения канцелярии царя но различным вопросам. Особенно возросло значение этой канцелярии в вопросах заведования личным составом чиновников. Для заведования делами, определения на службу, чинопроизводства, на1рад или увольнения чиновников до V класса при Канцелярии в 1894 г. был учрежден Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах, а также Инспекторский отдел.

Летом 1878 г. под председательством министра государственных имуществ П. А. Валуева было создано «Особое совещание для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи». В состав этого межведомственного органа вошли шеф жандармов генерал Н. В. Ме- зенцов и министры: внутренних дел - Л. С. Маков, юстиции - Д. Н. Набоков и военный - Д. А. Милютин.

После взрыва в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г. последовал указ 12 февраля 1880 г. о создании «Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка и общественного спокойствия»во главе с генералом М. Т. Лорис-Меликовым. В ведение этой комиссии поступили все политические следствия но столице и Петербургскому военному округу, а также верховный надзор за политическими следствиями но всей стране.

Свое значение высшего органа суда и надзора сохранял в пореформенной России Правительствующий Сенат. Большее значение в Сенате приобрели открытые в 1866 г. кассационные департаменты (Уголовный и Гражданский), которые рассматривали жалобы и протесты на решения местных судов, отменяли эти решения в том случае, если было замечено нарушение форм судопроизводства, передавали дело на пересмотр в другой судебный орган.

В Особом присутствии Сената рассматривались самые крупные народнические процессы 70-х годов: «долгушинцев», о демонстрации на площади Казанского собора 6 декабря 1876 г., «процесс 50-ти», «процесс 193-х». В мае 1877 г. в Особом присутствии Сената рассматривался процесс первой рабочей организации в России - «Южнороссийского союза рабочих».

В годы политической реакции 80-х годов значение Государственного совета несколько падает. Александр III предпочитает обсуждать законопроекты в Комитете министров - узком круге доверенных высших чиновников.

Следовательно, в XVIII - XIX вв. в России глава государства постоянно проводил преобразования структуры высших учреждений в системе государственного управления. Отсутствие законодательных органов компенсировалось деятельностью Сената, Верховною Тайного Совета, Императорского Совета, Непременного Совета, Собственной Его Императорского Величества канцелярии.

Государственное управление в 1-й пол.XIXв.
В первой половине XIX в. в государственном управлении существенно усилено значение высшего, императорского управления, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями.
Став императором, Александр I опирался на своих близких молодых сподвижников: В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильцева, П.А. Строганова, А. Чарторыйского, советовался с «друзьями юности», объединил их в «Негласный комитет», который не имел официального статуса государственного учреждения, но оказал сильное влияние на изменения в управлении империей. По ноябрь 1803 г. здесь обсуждались почти все государственные меры, проекты реформ, многие из которых предложили сами же участники этого «интимного кружка», роль которого высоко оценил впоследствии Александр I.
Параллельно неофициальному органу действовал созданный 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» Непременный совет, куда Александр I назначил 12 титулованных высших сановников, екатерининских вельмож. «Наказом» Совету 3 апреля 1801 г. предписано пересмотреть существовавшие законы, составить в случае необходимости проекты новых, подготовить для императора свои соображения по различным вопросам государственного устройства. Ряд проектов Совета получил силу закона, в том числе Указ «О вольных хлебопашцах» 1803 г. Совет не пересмотрел обилие действовавших законов, рассматривал направлявшиеся ему царем маловажные и запутанные дела вплоть до своего упразднения в 1810 г.
Гораздо большее значение имел учрежденный Манифестом от 8 сентября 1802г. Комитет министров - новый орган управления. Он начал оформляться в связи с созданием министерств. Манифест предусмотрел возможность для министров собираться вместе по инициативе и под председательством императора на совещания для обсуждения сложных межведомственных вопросов.
Изменены функции, состав, статус Сената, который к началу века утратил былое значение, приданное ему Петром I, имел громоздкую структуру, слабо функционирующий аппарат, раздробленный на обособленные департаменты, канцелярии со смешанными функциями и самостоятельными единоначальниками. Указом от 5 июня 1801 г. Александр I повелел по рекомендации своих молодых соратников восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную». Сенат и «негласный комитет» рассмотрели доклад сенатора П.В. Завадовского о правах и преимуществах Сената, имевшего почти 100-летний опыт функционирования.
Указ «О правах и обязанностях Сената»(8 сентября 1802) объявил Сенат верховным местом империи, хранителем законов, указы которого должны исполняться всеми органами, должностными лицами, как собственные императорские. Сенату надлежало быть высшим административным, судебным, контролирующим органом, проводить сенаторские ревизии, наблюдать повсеместно правосудие. Власть его ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора, действовавшего от имени императора, всех сенаторов. Ему подчинены высшие, центральные органы управления, в том числе созданные министерства, судебная система.
Манифестом, Положением о Государственном совете (1 января 1810) был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет.
На первом собрании Госсовета Александр I заявил, что образованием его кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений и желает, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был бы недвижен на постановлениях. Чуть позднее он мотивировал целесообразность учреждения Госсовета необходимостью придать рассеянной и разбросанной законодательной власти «новое начертание постоянства и единообразия», объединить законотворчество высших и центральных структур управления.
Государственный совет создан для «утверждения и распространения единообразия и порядка в государственном управлении». В нем «все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти». Совет получил статус совещательного органа, мог рассматривать проекты законов, уставы по предложению императора. Решения совета не имели силы закона «без утверждения верховной власти».
Членами Госсовета являлись министры, назначаемые императором лица, «знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившиеся». Их количество постепенно увеличилось с 35 до 80 человек. За первые пятьдесят лет членство в совете имели 175 человек. Председательствовал император или назначаемый им один из членов совета.
Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглавлявшиеся директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений с структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями.
Законом установил высокий статус Госсовета: а) он рассматривает новые законы по всем отраслям управления; б) он один их рассматривает; в) рассмотренные законы не передаются к исполнению без утверждения верховной властью. Своеобразие обсуждения в том, что члены совета обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а по собственному разуму. Госсовет мог внушить свою волю монарху.
Центральное управление.
Принципиальная основа нового устройства управления отражена в манифесте «Об учреждении министерств» (8 сентября 1802 г.). Во-первых, подчеркнута преемственность реформы с преобразованиями Петра I. Во-вторых, учреждение министерств мотивировано необходимостью приведения всех частей государственного управления в прочное и намерению императора соответственное устройство. В-третьих, выражена надежда, что министерства помогут утвердить народное спокойствие, тишину, правосудие, благоустройство империи, оживить промышленность, торговлю, все хозяйство, распространить науки и художества, возвысить общее благосостояние, обеспечить благоденствие народов. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; иностранных дел; юстиции; внутренних дел; финансов; коммерции; народного просвещения. В-пятых, при разделении государственных дел каждое министерство ведает определенной частью их, и все министерства обеспечивают естественную связь, единство управления. В-шестых, министры назначаются императором, перед ним ответственны, непосредственно управляют всеми вверенными им частями, представляют императору через Сенат ежегодные письменные отчеты, где должно быть обосновано расходование средств структурами министерства, указаны успехи в содеянном, состояние дел и возможные перспективы. В-седьмых, Сенату надлежало рассматривать и анализировать деятельность министров, представлять доклады императору с соответствующими заключениями, мнением о состоянии управления каждым министром. В-восьмых, министр управляет и местными вверенными ему структурами, получает еженедельные мемории о всех текущих их делах, имеет постоянные связи с ними.

Изменение местного государственного управления
Унаследованная из XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в.
Александр I сохранил статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией именем императора, хозяина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом. Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.) предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената - контролировать его исполнение. Губернаторам указано: «Дабы никакие поборы, кроме узаконенных деланы не были, и те, чтобы взыскиваемы были без излишеств, но сколько действительно надлежит».
Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превращалось к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения: 1. По обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора и правления. 2. По управлению полицией. 3. По связи администрации с судами. 4. По связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.

История государства и права России. Шпаргалки Князева Светлана Александровна

49. Высшие органы управления в начале XIX в.

Россия в первой половине XIX в. оставалась по форме правления абсолютной монархией. Для управления государством абсолютный монарх использовал разветвленный чиновничий аппарат.

До 1801 г. высшим совещательным органом был Совет при Высочайшем дворе, в 1801–1810 гг. действовал Непременный совет, состоявший из 12 высших сановников и выполнявший совещательные функции, в 1810 г. был учрежден Государственный совет - высший законосовещательный орган Российской Империи. Государственный совет прожил более столетия и был ликвидирован только революцией 1917 г.

Председателем Государственного совета был император или заменяющий его сановник из членов Государственного совета. В состав Совета входили назначенные императором высшие государственные чиновники. Государственный совет состоял из пяти Департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел Царства Польского. Делопроизводство осуществлялось канцелярией, которую возглавлял государственный секретарь.

Со второй четверти XIX в. законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии. Собственная Его Императорского Величества канцелярия возглавила систему центральных органов государственного управления. Она состояла из шести отделений, которые подразделялись на экспедиции. С появлением этих новых центральных органов управления роль сената уменьшилась. Он стал высшим судебным органом, а департаменты сената - высшими апелляционными инстанциями для судов губерний.

В 1802 г. в соответствии с царским манифестом «Об учреждении министерств» началась министерская реформа. Вместо коллегий были созданы министерства: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Министерства управлялись по принципу единоначалия. В их руках была исполнительная власть в рамках сферы деятельности. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии.

Император возглавлял и Комитет министров, созданный в 1812 г. для решения межведомственных споров.

Из книги Конституционное право зарубежных стран автора Имашева Е Г

40. Высшие органы государственной власти и управления Испании Высшие органы государственной власти Испании представлены Королем, Генеральными кортесами, Правительством и Конституционным судом.Король обладает полномочиями главы государства, Генеральные кортесы

Из книги Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)». Текст с изменениями и дополнениями на 2009 год автора Автор неизвестен

Статья 21.1. Органы управления и специализированные органы саморегулируемой организации арбитражных управляющих 1. Структура, порядок формирования, компетенция и срок полномочий органов управления саморегулируемой организации арбитражных управляющих, порядок

Из книги Административное право России в вопросах и ответах автора Конин Николай Михайлович

3. Структура системы федеральных государственных органов исполнительной власти (высшие, центральные, территориальные органы государственного управления) Структурными элементами системы федеральных государственных органов исполнительной власти являются

Из книги Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова) автора Маклаков Вячеслав Викторович

Высшие органы государства Конституция США подробно регламентирует порядок выборов, формирования и деятельности высших государственных органов - Конгресса, президента республики. Верховного суда. Их конституционные взаимоотношения определяются принципом разделения

Из книги Шпаргалка по истории государства и права России автора Дудкина Людмила Владимировна

Высшие органы государства Япония по форме правления - парламентарная монархия, поэтому деятельность и взаимоотношение центральных органов имеют черты, свойственные этой форме правления.Парламент в соответствии со ст. 41 конституции является «высшим органом

Из книги Конституционное право зарубежных стран. Шпаргалка автора Белоусов Михаил Сергеевич

Высшие органы законодательной и исполнительной власти Союза Индийский парламент, подобно британскому, состоит из трех частей: президента. Совета штатов и Народной палаты (ст. 79). Предполагается, что Народная (нижняя) палата выражает интересы федерации в целом, а Совет

Из книги История таможенного дела и таможенной политики России автора Пиляева Валентина

Высшие органы штатов, союзных территорий и местное самоуправление Высшими органами власти каждого из 25 штатов являются: губернатор, легислатура штата. Совет министров и Высший суд штата.Губернатор возглавляет в штате высшую впасть. Он назначается президентом

Из книги История государства и права России. Шпаргалки автора Князева Светлана Александровна

Высшие органы власти Польши Малая конституция в основу организации высших органов государственной власти кладет принцип разделения властей, провозглашая, что носителями законодательной власти являются Сейм и Сенат Республики, исполнительной власти - Президент и

Из книги История государственного управления в России автора Щепетев Василий Иванович

40. Высшие органы власти и управления в первой четверти XVIII В В первой четверти XVIII в. произошли многочисленные реформы высших органов власти и управления. Эти реформы принято подразделять на три этапа:1) 1699–1710 гг. – частичные преобразования;2) 1710–1719 гг. – ликвидация

Из книги автора

63. Высшие органы государственной власти и управления Испании Полномочия главы государства принадлежат Королю, законодательная власть – Генеральным кортесам, исполнительная – правительству, Конституционный суд – орган конституционной юстиции.Установленная

Из книги автора

Таможенные органы в начале XX в. В конце XIX – начале XX в. в структуре таможенных органов происходили большие изменения, уделялось большое внимание таможенным учреждениям, например: учреждаются таможни в городе Херсоне, преобразуются Скулянская и Немецкая таможни в

Из книги автора

41. Высшие органы управления после смерти Петра Первого После смерти Петра, в начале 1726 г., для решения вопросов внутренней и внешней политики был создан Верховный тайный совет. Сенат перестал играть роль главного органа государства и превратился в одну из коллегий. В

Из книги автора

87. Высшие государственные органы СССР по Конституции 1924 г Высшим органом власти СССР объявлялся съезд Советов СССР.В период между съездами высшим органом власти был Центральный Исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР).ЦИК состоял из Союзного Совета, который избирался

Из книги автора

92. Высшие органы СССР по Конституции 1936 г Высшим органом государственной власти в СССР является Верховный Совет СССР, избиравшийся на 4 года.Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные Союзу ССР, если только они не входят в компетенцию подотчетных