Проблемы становления института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. Проблемы становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Как известно, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации или, говоря на европейский манер, Омбудсмана весьма молод. Его, с полным на то основанием, можно назвать дитем новой России.

Когда мы говорим об институте, то необходимо пояснять, о чем идет речь.

Он создан в Российской Федерации на федеральном уровне, а также в 59 субъектах Российской Федерации, то есть на региональном уровне. Иерархии подчиненности (вертикали) между ними нет.

Часто термин «институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» используется как обобщающий. В данном случае, в названии статьи вложен именно этот смысл.

Что касается законодательных основ деятельности института Уполномоченного по правам человека, то на сегодняшний день они не является достаточными, имеются многочисленные пробелы, во многом нормы противоречивы, что особенно видно при сравнительном анализе законотворчества в этой сфере региональных законодателей.

На первый взгляд, при всем разнообразии законодательных подходов, в основе регулирования продолжает оставаться определенный набор основополагающих принципов, где конечным итогом является закрепление правового статуса Уполномоченного по правам человека.

Казалось бы, при общих подходах должны были бы быть и общие результаты. Но, так ли это? Практика показывает обратный процесс.

Дело в том, что у различных законодателей различное понимание правового статуса Уполномоченного по правам человека. Если на ранней стадии учреждения региональных институтов таких различий были единицы, что продиктовано было тем, что региональные законы мало чем отличались от федерального конституционного закона, то на данный период времени, по истечении двенадцати лет, различия стали очевидными. Ряд основополагающих принципов, закрепленных ранее в законах, претерпели существенные изменения, а некоторые даже стали игнорироваться вовсе. Например, общепризнанный в цивилизованном демократическом обществе принцип ограничения пребывания на должности Омбудсмана более двух сроков подряд.

Почему это происходит? Ответ простой – отсутствие концепции института Уполномоченного по правам человека в России, и её законодательного закрепления на федеральном уровне.

Сказанное всецело подкрепляется нижеприведенным историческим и законодательным анализом.

Учреждение федерального института Уполномоченного по правам человека: политические обстоятельства и мотивы, правовые основы деятельности

Впервые тезис о необходимости учреждения «парламентского уполномоченного по правам человека» был закреплен в статье 40-й Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года. Предполагалось, что на него будет возлагаться парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Он должен был назначаться Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, быть подотчетен ему и обладать той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР. Полномочия и порядок осуществления деятельности должен был устанавливаться законом.

Следует отметить, что модель парламентского Омбудсмана является общепринятой во всем мире, она является основной для построения концепции большинства действующих национальных институтов.

В последующем, текст Декларации и норма о парламентском уполномоченном по правам человека была включена в проект Конституции РСФСР 1978 года, но, после ее принятия Съездом народных депутатов Российской Федерации, оказалось, что единственная сороковая статья, касающаяся института, была исключена. Аналогично произошло и с новой Конституцией Российской Федерации 1993 года, в которой Декларация без сороковой статьи составила ее вторую главу.

Идея парламентского уполномоченного по правам человека так и не была воплощена в жизнь. Причиной тому стали известные политические разногласия, имевшие место между Президентом России Ельциным Б.Н. и Верховным Советом России, а также боязнь, что эту должность займет ставленник национал — коммунистического большинства. На смену ей была предложена иная модель – независимый Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, которая предполагала уже другой его правовой статус.

В действующей Конституции России имеется единственное упоминание об Уполномоченном по правам человека. В п. «е» ч.1 ст. 103 Конституции Российской Федерации, касающейся полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, сказано, что она производит его назначение. Там же установлено, что Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом.

Конечно, этого упоминания не достаточно для определения его организационно-правового статуса, но, тем не менее, и оно дает законное основание считать должность конституционной.

В дальнейшем был принят федеральный конституционный закон Российской Федерации от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Проект закона был подготовлен Ковалёвым С.А. совместно с группой депутатов и европейскими юристами. Однако, надо полагать, в окончательном принятом варианте первоначальная идея претерпела значительные изменения.

На тот период, Ковалёв С.А., депутат Государственной Думы (фракция «Выбор России»), бывший диссидент, был первым Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, которую он совмещал с должностью председателя комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. Его назначение на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации было произведено Государственной Думой первого созыва 17 января 1994 года в рамках «пакетного соглашения» о разделении постов между фракциями еще до принятия закона. Государственная Дума исходила из принципа прямого действия Конституции России.

Вскоре был издан Указ Президента РФ, который установил, что до принятия соответствующего конституционного закона такое совмещение должностей является нормой.

Резюмируя вышесказанное, полагаю необходимым отметить, что ныне действующий институт приобрел независимость от всех ветвей власти в сложной политической борьбе, естественно, это породило множество правовых пробелов в установлении его статуса, что в свою очередь вызвало существующие проблемы в настоящее время.

В появлении института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации имеется логика, если исходить из Конституции России, её главы второй «Права и свободы человека и гражданина» и главы третьей «Федеральное устройство» в части статей 71, 72 о разделении предметов ведения.

Напомню, глава вторая устанавливает правовые основы личности и обязанности государства по созданию гарантий защиты прав и свобод человека, а статьи 71 и 72 относят регулирование прав и свобод к компетенции федерации, а их защиту к совместному ведению.

Развитие конституционных положений о правах человека получило новый импульс с принятием законов Российской Федерации от 28.11.1991 г. № 1948-1 «О гражданстве в Российской Федерации» и от 25 июня 1993 г. N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации«. Но, не смотря на эти прогрессивные и, можно сказать, революционные меры, определенному кругу политиков и правозащитников, особенно бывшим диссидентам, все же было очевидным, что отсутствуют некоторые звенья в цепи, которые позволили бы государству полноценно выполнять свою функцию по защите прав человека. Иными словами, имевшиеся государственные институты были не столь эффективны, как того требовало время. Именно в 90-х годах многие из этих лиц оказались у власти в России, в том числе и Ковалёв С.А.

Конституция Российской Федерации не единственное обстоятельство появления в России Омбудсмана. Было и другое, более прагматичное и понятное для многих представителей на тот период новой российской власти, – желание вступить в Совет Европы. Для этого необходимо было соответствовать европейским стандартам, среди которых наличие на национальном уровне института по защите прав человека.

Так в России возник институт Уполномоченного по правам человека (Омбудсмана), не совсем для неё традиционный и для широкого круга людей не совсем понятный, который наряду с другими государственными институтами, такими как суд и прокуратура, должен был стать своего рода специализированным инструментом в деле защиты прав и свобод человека и гражданина.

Концептуально, он является посредником между властью и человеком, не подменяет деятельность других государственных органов, а лишь толкает их на выполнение установленных для них законом функций в интересах обратившегося лица. При этом сам институт Уполномоченного по правам человека не входит ни в одну из ветвей власти, не наделен административно распорядительными функциями.

Его модель была скопирована с западных образцов и «импортирована как инновация в Россию» с надеждой на дальнейшую адаптацию. Произошло это или нет – предмет для исследования, но не в рамках данной статьи.

Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: политические обстоятельства и мотивы, правовые основы деятельности

Если с правовым статусом федерального Уполномоченного по правам человека более или менее ясно, хотя пробелов и там предостаточно, то в отношении Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (регионального), все гораздо сложнее и проблематичнее.

Правовой основой его учреждения, как принято считать, является статья 5-я федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», которая устанавливает, что «в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации». Во всех субъектах приняты специальные законы об Уполномоченном по правам человека в данном субъекте.

О необходимости внесения положений об институте в конституции или уставы, единого подхода нет, поэтому где-то это сделали, а другие не посчитали это нужным. По нашему мнению делать это необходимо исходя, как минимум, из двух составляющих: любой созданный государственный орган и его правомочия должны быть в основном законе субъекта; проводимая работа, так или иначе, заставит законодателей сформулировать основные концептуальные принципы в том числе и организационно-правовой статус.

Если исходить из Конституции России и федеративного устройства нашего государства, то каждый субъект Российской Федерации вправе самостоятельно принимать решение учреждать ему или нет государственный орган своего уровня, приняв соответствующий закон об Уполномоченном по правам человека.

Подтверждением сказанному служит то, что этим правом в некоторых субъектах воспользовались еще до принятия конституционного закона. В апреле 1996 года был принят закон Республики Башкортостан «Об Уполномоченном по правам человека», а двумя месяцами спустя появился закон «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области». Кстати, это единственный закон, который до настоящего времени в названии не имеет предлога «в».

На наш взгляд, именно статья конституционного закона является наглядным показателям того, как политика попрала Закон.

Как пишет бывший Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Олег Орестович Миронов (1998—2004 г.г.), на момент принятия закона – Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в первоначальном варианте предусматривались полномочные представители федерального Уполномоченного по правам человека в регионах. Этого не пожелали члены Совета Федерации, членами которого в то время были главы субъектов и председатели законодательных органов, так как назначение происходило бы в Москве.

В качестве компромисса, норма статьи 5-й была сформулирована таким образом, что в регионах могут учреждаться свои собственные институты. Их финансирование осуществляться из средств самого субъекта Российской Федерации.

Так был решен концептуальный вопрос, касающийся правового статуса регионального института, еще на стадии проекта закона, без учета мнения парламентов субъектов Российской Федерации, как это должно было бы быть в правовом, демократическом и федеративном государстве.

С точки зрения политической наличие данной статьи – положительный момент, так как, не смотря на противоречивость статуса, был дан ясный сигнал с Кремля в регионы, что институт Уполномоченного по правам человека можно учреждать. Но, с другой стороны, поскольку норма не была императивной, то региональной власти было ясно, что процесс не обязательный и Кремлем не контролируется. Мы полагаем, что эта одна из главных причин, почему за 12 лет только около 2/3 субъектов имеют этот институт, а не отсутствие денег и дотационный бюджет.

Что касается правовой составляющей, то по нашему мнению статья 5-я является неконституционной.

Согласно ч.1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, конституционные законы принимаются исключительно по предметам ведения Российской Федерации. Очевидно, что в данном случае предметом регулирования является предмет совместного ведения, так как ч.1 п. «б» ст. 72 «защиту прав и свобод человека и гражданина» относит к совместному ведению. В ведении Российской Федерации, в соответствии с п. «в» ст. 71 находится «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина».

Вне всякого сомнения, статья 5-я является вмешательством в конституционное разграничение предметов ведения, кроме того, если следовать конструкции закона, то она выглядит инородным телом в нем.

К сожалению, на этом проблемы установления правового статуса регионального института Уполномоченного по правам человека не заканчиваются.

Частью 1 ст. 77 определено, что система органов государственной власти субъектами Российской Федерации устанавливается самостоятельно. Но, как известно, институт Уполномоченного по правам человека не является органом власти, поскольку в том виде, каком он сейчас представлен на федеральном и региональном уровнях, он независим и неподотчетен им.

Возникают сомнения и в отношении организационного статуса института Уполномоченного по правам человека в виде государственного органа. Анализ Конституции России позволяет сделать вывод, что понятие «государственный орган» шире, чем «орган государственной власти», поскольку в ней содержится ст. 129, касающееся единственного государственного органа – прокуратуры Российской Федерации. Все остальные – органы государственной власти, входят в известную нам «триаду» разделения властей: исполнительную, законодательную и судебную. Однако, все они, включая и прокуратуру, наделены властно-распорядительными правомочиями: могут издавать распоряжения, обязательные для исполнения другими органами и лицами, создавать подчиненные органы, иметь аппарат принуждения и другое.

Уполномоченный по правам человека таких полномочий не имеет. Более того, региональный институт, будучи государственным органом, ниже по своей иерархии федерального государственного органа. С точки зрения управления, он, априори, не вправе требовать отчета с вышестоящего органа, если этого не предусмотрено законодательством.

В данной статье не является предметом исследования вопрос организационного статуса института, но необходимо иметь в виду, что он тесно связан с правовым статусом. На практике, функции Уполномоченного по правам человека сводятся к выполнению задач, как специализированного института, действующего в сфере прав человека, а также как руководителя государственного органа со всеми вытекающими из этого последствиями.

Тенденции в закреплении правового статуса института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

За все время существования института на федеральном уровне так и не была сформулирована политика в отношении него. Предпринимаемые попытки региональными Уполномоченными по правам человека получить ответ на этот вопрос у руководства страны пока не увенчались успехом. Федеральный центр по-прежнему своим молчанием подтверждает ранее сформулированную позицию, что региональные институты – это сугубо дело самих регионов.

Сообщество Уполномоченных по правам человека, объединившись в неформальную организацию в виде «Координационного Совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» пока также не активно участвует в этом процессе. Единственным достижением можно назвать внутреннюю дискуссию по вопросу создания так называемой «вертикали» во взаимоотношениях институтов федерального и региональных Уполномоченных по правам человека.

Инициатором такого подхода является ныне действующий Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Лукин В.П. и сотрудники его аппарата, которые периодически предпринимают попытки внести изменения в статью 5-ю конституционного закона с целью получения возможности влиять на назначение региональных Уполномоченных по правам человека и получения отдельных распорядительных функций как вышестоящей организации. Это устремление поддерживают отдельные региональные Уполномоченные по правам человека, притом, что подавляющее большинство высказывается против. С резкой критикой по этому поводу выступили коллеги из Европейского института Омбудсмана. Не нашлось поддержки и в Государственной Думе. По-прежнему не желают иметь назначенца из Москвы за свои деньги и регионы, отвергая подобные законодательные инициативы в рамках разграничения предметов ведения.

Как правило, «вбросы» такой идеи делаются без широкого обсуждения с оппонентами. Причем не берется во внимание правовая сторона вопроса. Думается, что за всем этим стоит не борьба идей, а личные интересы сторонников создания «министерства по правам человека».

Альтернативой «вертикали» является идея разработки концепции развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и её закрепление в рамочном федеральном законе «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации», а также внесение изменений в федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ и федеральные законы, прежде всего: УПК РФ, ГПК РФ, КоАП РФ и некоторые другие. На наш взгляд только таким путем можно создать единую систему обеспечения гарантий прав человека и их защиту в Российской Федерации.

Образовавшаяся «вялотекучесть» вовсе не означает, что не происходит каких-либо законодательных попыток определить правовой статус института. Причем осуществляется это как на уровне Российской Федерации, так и её субъектов. Продиктовано это чисто практикой.

Прежде всего, институт «видят» в осуществлении контроля за соблюдением прав человека в системе органов исполняющих наказания, а также МВД РФ. Региональные Уполномоченные по правам человека давно и успешно взаимодействуют с «силовыми» ведомствами. На практике они выполняют функцию специализированного уполномоченного по делам правоохранительных органов. Этот аргумент подтверждается и обращениями, поступающими к региональным Уполномоченным по правам человека: как минимум треть из них касаются этих структур и ведомств.

Законодательной основой для сотрудничества являются:

а) Закон Российской Федерации от 21.07.1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы» (ст. 38) ;

б) Закон Российской Федерации от 15.07.1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ст. 21) ;

в) Закон Российской Федерации от 8.01.1997 г. № 1-ФЗ «Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации» (ст. ст. 24,91) ;

г) Закон Российской Федерации от 10.06.2008 г. N 76-ФЗ „Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания“ (ст.ст. 3, 10 ч.8, 15 ч.4 и ч.5) .

На уровне субъектов Российской Федерации идет активный процесс по изменению и внесению дополнений в уже действующее законодательство, регламентирующее деятельность института Уполномоченного по правам человека и его статус. Продиктовано это многими обстоятельствами, среди которых: устаревание ранее действующих норм, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, совершенствование законодательства, «подстраивание» закона под планируемых кандидатов на должность Уполномоченного по правам человека, преследование личных целей уже действующими Уполномоченными по правам человека и другое.

Можно уже констатировать, что на сегодняшний день единообразие регионального законодательства утрачено. Однако это вовсе не означает, что проблемы организационного и правового статуса института не беспокоят региональных законодателей. В итоге появляются неоднозначные законодательные решения и конструкции.

Пробелы права порой восполняются подменой понятий, как это произошло во многих субъектах Российской Федерации, где действуют Уполномоченные по правам человека, в связи с принятием закона Российской Федерации от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» . Его нормы были просто келейно инсталлированы в действующий закон об Уполномоченном по правам человека, либо предприняты попытки это сделать.

Не все складывается просто и в части организации деятельности самого государственного органа, каким является институт Уполномоченного по правам человека. Например, в Краснодарском крае таким государственным органом является Уполномоченный по правам человека в Краснодарском крае и его аппарат. Такая конструкция понадобилась, чтобы совместить аппарат, зарегистрированного как юридическое лицо, и Уполномоченного по правам человека, который, кроме выполнения специальных задач, к тому же руководит им по закону. А далее еще сложнее. Этот государственный орган не вкладывается в общую схему, соответственно возникли проблемы с определением статуса сотрудников аппарата, как лиц замещающих должности государственной гражданской службы, выплат заработной платы, финансирования деятельности и прочее.

Выход был найден только спустя три года, введением в региональное законодательство понятия «иные государственные органы». Согласно закону Краснодарского края от 31.05.2005 г. № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» к иным государственным органам Краснодарского края относятся: избирательная комиссия Краснодарского края, Контрольно-счетная палата Краснодарского края, Уполномоченный по правам человека в Краснодарском крае и его аппарат, Уполномоченный по правам ребенка в Краснодарском крае и его аппарат (ст. 1).

Заключая данную статью, хотелось бы еще раз подчеркнуть о необходимости выработки концептуальных подходов в развитии института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Безусловно, необходимы единые стандарты и унификация законодательства, а также критерии оценки его деятельности.

Этому могло бы способствовать само сообщество Уполномоченных по правам человека, но, к сожалению, этого не происходит в силу многих причин. Наверно в такой ситуации было бы правильным, если бы объединение и координацию такой работы взял на себя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

А пока остается одно, дождаться, когда «спустят директиву сверху», как это у нас принято, и что из этого получится.

_____________________________________________________________

Козлов Владимир Николаевич, заместитель Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае, д.г.с. Краснодарск. края 1 кл.

г. Краснодар

1. На 1 июня 2011 г. в субъектах Российской Федерации действовало 63 института Уполномоченного по правам человека. – Прим. автора.

2. Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-I „О Декларации прав и свобод человека и гражданина“. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 26.12.1991 г., № 52, ст. 1865.

3. Закон РФ от 21 апреля 1992 г. N 2708-I „Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики“ (прекратил действие). Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г., № 20, ст. 1084.

4. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). „Российская газета“ от 25 декабря 1993 г. N 237.

5. Цымбалова Н.А. История учреждения института омбудсмана в России. В кн.: Комиссии и уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. – СПб., 2002. –С. 105-114.

6. Собрание законодательства РФ», 03.03.1997, N 9, ст. 1011, «Российская газета», N 43-44, 04.03.1997.

7. Миронов О.О. очерки государственного правозащитника. М.: Изд-во СГУ, 2009. – С. 128.

8. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению конституциолнных функций Уполномоченного по правам человека» от 04.08.1994 № 1587 // Российская газета № 150. 09.08.1994.

9. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 6 февраля 1992 г., N 6, ст. 243; «Российская газета» от 6 февраля 1992 г.

10. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 12 августа 1993 г., N 32, ст.1227.

11. См., например, в кн.: Развитие института Уполномоченного по правам человека в Российских регионах. Том 1. Петербургский омбудсман. Том 2. Региональный омбудсман. / Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная пальмира». – СПб., 1999.

12. Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. – С. 146-148.

13. Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. – С. 146-148.

14. Там же.

15. Миронов О.О. очерки государственного правозащитника. М.: Изд-во СГУ, 2009. – С. 167.

16. См. например, ч.3 ст.1 Закона Краснодарского края от 26.06.2002 г. № 498-КЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае»/ «Кубанские новости», N 132-133, 06.07.2002.

17. Козицкий А.Г., Козлов В.Н. В поисках концепции развития: сочинские встречи уполномоченных по правам человека в России/ Вторая сочинская встреча уполномоченных по правам человека в России, 14-16 сентября 2005 года. – В кн.: Институт Уполномоченного по правам человека на Кубани: эволюция развития. Библиотека Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае: серия «Концепция развития». – Краснодар: Вольная Н.Н., 2007. – С. 203.

18. См., например, доклад профессора Вальтера Халлера в Инсбруке на внеочередном Общем собрании Европейского института Омбудсмана 01 апреля 2006 года. Иерархическая структура учреждений омбудсмена?/Веб-сайт: htth:// www.tirol.com/eio.

19. См. материалы «круглого стола» на тему «Конституция Российской Федерации как правовая основа развития общества и государства», прошедшего в комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству под началом его председателя Плигина В.Н. «Правовой фундамент» надо укреплять/ Журнал «Российская федерация сегодня». – Декабрь 2008. — № 23. — С. 37.

20. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 19 августа 1993 г., N 33, ст.1316.

21. Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июля 1995 г., № 29, ст. 2759; «Российская газета» от 16 января 1997 г. № 9.

22. Собрание законодательства Российской Федерации от 13 января 1997 г., № 2, ст. 198; «Российская газета» от 20 июля 1995 г.

23. Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июня 2008 г., N 24 ст. 2789; «Парламентская газета» от 19 июня 2008 г. N 39-40; «Российская газета» от 18 июня 2008 г., N 128.

24. Собрание законодательства Российской Федерации от 08 мая 2006 г., № 19 ст. 2060; «Парламентская газета» от 11 мая 2006 г. N 70-71; «Российская газета» от 5 мая 2006 г., N 95.

25. Козлов В.Н. Особый порядок рассмотрения жалоб как принцип деятельности института Уполномоченного по правам человека в России: проблема законодательной реализации и судебная практика// Право и правосудие: теория, история, практика: Сборник статей (по материалам международной научно-практической конференции 18 мая 2009 года). В 3-х томах. Том 1. Краснодар, 2009. – С. 197.

26. Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края, N 30 (101) от 27 июня 2005 г., стр. 38; газета «Кубанские новости», N 80 от 04 июня 2005 г.

Однако проблема обеспечения прав человека на сегодняшний день стоит в России достаточно остро. Основными недостатками, сказывающимися на результативности правозащитной деятельности в Российской Федерации, являются противоречивость и несовершенство законодательства, непрофессиональное отношение государственных структур к защите прав и свобод личности, а также пассивность самих граждан и их правовой нигилизм.

В этой связи необходимо совершенствовать уже существующие и создавать новые институты и механизмы правового характера против злоупотребления властью.

Особое место в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина занимает институт Уполномоченного по правам человека, являющийся связующим звеном между гражданским обществом и властью, который призван обеспечивать подчинение государственной власти праву, контроль общества над властью. Указанный институт в правовых системах цивилизованных демократических государств является эффективным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности органов публичной власти. По данным доклада Уполномоченного по правам человека в РФ за 2012 г. В.П.Лукина, жалоб на различные нарушения прав и свобод человека в отчетном году поступило свыше 24 тыс. единиц. 98,7 % всех жалоб было отправлено с территории Российской Федерации как российскими, так и иностранными гражданами, а также лицами без гражданства. 1,3 % жалоб поступило из-за рубежа.

Однако анализ действующего законодательства в сфере правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, правоприменительной практики, специальной литературы выявляет ряд существенных проблем в указанной области.

Конституция Российской Федерации не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Однако ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество. Имеющаяся ситуация заметно снижает эффективность осуществления Уполномоченным своих полномочий в виду существования посредников - субъектов законодательной инициативы, к которым Уполномоченный обращается со своими предложениями. По мнению Е. Г. Маркеловой, «важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим было бы полезно внести в Конституцию Российской Федерации соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путём отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека» .

Анализ действующего законодательства выявляет ещё одну проблему в вопросе формирования и развития в России единого внесудебного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. По мнению В. П. Лукина, эффективное функционирование указанного механизма невозможно без принятия императивной нормы, предусматривающей учреждение должности уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации. Следует отметить, что ещё в 2002 году на рассмотрение Государственной Думы была внесена соответствующая поправка в п. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Два года спустя поправка была отклонена на том основании, что институт регионального уполномоченного по правам человека «не всегда создаёт больший уровень защищённости для жителей этого региона» .

Проведённое исследование показывает, что деятельность Уполномоченного требует обширных правовых знаний. Ему приходится взаимодействовать с органами власти всех уровней, прокуратурой и судом. Следовательно, возникает необходимость дополнения закреплённого в Федеральном Конституционном законе перечня требований к кандидату на должность Уполномоченного требованием о наличии высшего юридического образования.

Определённая проблема возникает и в связи с обращениями Уполномоченного в Конституционный Суд Российской Федерации. Как уже отмечалось, в соответствии с законодательством Уполномоченный не обладает правом по собственной инициативе обратиться в Конституционный Суд за проверкой конституционности того или иного закона вне связи с конкретным делом .

По мнению В. П. Лукина, «Уполномоченный должен иметь такую возможность, если считает, что права и свободы человеканарушаются действующим законом или если он противоречит конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам России» . Следовательно, встаёт вопрос о необходимости внесения соответствующих изменений в статью 125 Основного закона и статью 97 закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

Не менее серьёзной является проблема, связанная с незаконным вмешательством в правозащитную деятельность Уполномоченного. Так, 21 октября 2009 года на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было принято решение о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге И. П. Михайлова. В открытом обращении Комитета «За гражданские права» к губернатору Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко и Президенту Российской Федерации Д. А. Медведеву было подчёркнуто, «что в соответствии с решением Верховного Суда Российской Федерации любые ограничения деятельности региональных Уполномоченных возможны лишь при применении Федерального закона об Уполномоченном по правам человека Российской Федерации. В связи с этим Законодательное Собрание не имело права лишать полномочий И. П. Михайлова» . Одним из оснований прекращения полномочий было названо участие сотрудников Аппарата регионального Уполномоченного в предвыборной кампании и нарушение ими п. 6 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга об Уполномоченном по правам человека. Депутаты не учли, что касающиеся Уполномоченного ограничения не должны распространяться на служащих Аппарата. Верховный Суд Российской Федерации 10 февраля 2010 года рассмотрел кассационную жалобу И. П. Михайлова и вынес новое решение о признании п. 6 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» не действующей .

В. П. Лукина утверждает, что «служебная деятельность омбудсмена (парламентского уполномоченного) по защите прав человека должна основываться на принципах его неподотчётности и неподконтрольности каким-либо органам государственной власти и должностным лицам, несменяемости в период срока исполнения своих должностных полномочий, иммунитета от преследования за решения и действия, совершённые им в официальном качестве» .

Особый интерес в контексте рассматриваемой проблемы вызвала ситуация, связанная с ограничением права Уполномоченного на обжалование вступивших в силу решений судов общей юрисдикции. При этом «…готовя Лукину очередной отказ, суды на местах ссылались на отсутствие соответствующих норм в процессуальных кодексах. Это делалось регулярно, несмотря на то, что право обжаловать судебные решения закреплено за омбудсменом Федеральным конституционным законом» . И только в 2009 году в связи с обращением В. П. Лукина Верховный суд Российской Федерации довёл до сведения судей информацию о том, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе выступать в качестве самостоятельного субъекта обжалования вступивших в законную силу судебных актов судов общей юрисдикции .

В то же время следует подчеркнуть, что единство целей федерального и региональных уполномоченных предполагает необходимость наделения уполномоченных в субъектах Российской Федерации процессуальными правами, обеспечивающими, возможность обжалования в порядке надзора вступивших в законную силу приговоров, определений и постановлений. При этом, как отмечает И. С. Дикарев, «…расширение круга субъектов надзорного обжалования не должно рассматриваться как угроза стабильности судебных решений, вступивших в законную силу, поскольку вопрос будет решаться по общим правилам, предусмотренным статьей 406 УПК Российской Федерации» .

Не менее остро стоит вопрос о реагировании должностных лиц на обращения Уполномоченного. Так, в 2010 году 32,2 % поступивших жалоб были приняты Уполномоченным к рассмотрению (в 2009 году аналогичный показатель составил 29,9 %). При этом, однако, добиться полного восстановления нарушенных прав заявителей удалось только по 5,05 % дел (в 2009 году - по 8,6 %) .

По мнению В. П. Лукина, «…очень редко чиновники признают нашу правоту. Обычно они отделываются общими словами и отписками. Я думаю, что необходимо ужесточить административное наказание чиновников за неуважение к уполномоченному по правам человека…» . Следует отметить, что в настоящее время за неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом, установлен административный штраф в размере от двух до трёх тысяч рублей . В контексте рассматриваемой проблемы хотелось бы привести ещё один пример, касающийся реагирования органов власти на Рекомендации Уполномоченного по правам человека. 23 июля 2010 года состоялось заседание «круглого стола» с повесткой: «О ходе реализации Рекомендаций, проведённого Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 20 мая 2009 г. «круглого стола», актуальных проблемах социально-правового обеспечения формирования нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации и перспективе их разрешения». В выступлении сотрудника аппарата Уполномоченного М. В. Давиденко было отмечено, что при получении Рекомендаций «Аппарат Правительства разослал Рекомендации по министерствам и ведомствам с поручением - дать ответы Уполномоченному. То есть, без обобщения и анализа ответов в собственном Аппарате. О чём это говорит? Во-первых, о том, на мой взгляд, что Правовой департамент Аппарата Правительства не особо беспокоят правовые и социальные проблемы нашей армии. Во-вторых, к слову сказать, это говорит об «аппаратной этике и культуре…» .

Анализ приведённых фактов свидетельствует о том, что последствия подобного отношения со стороны отдельных органов государственной власти и их должностных лиц к деятельности Уполномоченного негативно сказываются, прежде всего, на защите прав человека и гражданина.

Далее хотелось бы остановиться на проблеме проведения Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации юридической экспертизы проектов федеральных законов. Задача экспертизы - выявление положений, ущемляющих права и свободы человека. По мнению В. П. Лукина, «она (экспертиза - авт.) могла бы быть отнесена к формам участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека» .

В соответствии с законом Уполномоченный имеет право знакомиться с содержанием документов, принятых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, и при необходимости всегда может высказать своё мнение об их соответствии общепринятым стандартам в области прав и свобод человека.

Но при этом у Государственной Думы отсутствует обязанность учитывать его рекомендации в своей законотворческой деятельности, т. к. участие Уполномоченного в процедурах подготовки и обсуждения законопроектов в комитетах Государственной Думы не урегулировано Регламентом палаты. Отсутствие в нём положений, позволяющих Уполномоченному официально вносить заключения на законопроекты, лишает его возможности более эффективно участвовать в совершенствовании федерального законодательства.

Следует также обратить внимание на отсутствие специального Закона об основах деятельности регионального Уполномоченного по правам человека на федеральном уровне, что препятствует дальнейшему совершенствованию системы уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней.

Принятие указанного закона будет, во-первых, способствовать конструктивному взаимодействию уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней с иными государственными институтами и, во-вторых, позволит устранить пробелы в законодательстве по вопросам правового регулирования в указанной сфере.

Подводя итог анализа отдельных проблем реализации полномочий Уполномоченным по правам человека в России, хотелось бы подчеркнуть, что учреждение института Уполномоченного как государственного правозащитного органа знаменует важный этап развития Российского государства, на котором защита прав человека формулируется как одна из приоритетных задач государственной политики.

Такое восприятие правозащитной функции государства является непривычным для менталитета российской бюрократии. На процесс формирования и развития института Уполномоченного по правам человека оказывает отрицательное влияние и правовой нигилизм, имеющий место в российском обществе. Нельзя не отметить и несовершенство нормативно-правовой правовой базы, сдерживающей развитие института Уполномоченного по правам.

Таким образом, необходимо направить усилия общества и государства на совершенствование указанного государственного правозащитного института.

власть законодательство уполномоченный правовой

Библиографический список

• 1. Маркелова Е. Г. Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. - 222 с.
• 2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. // Рос. газ. - 2010. - 28 мая. - № 5194.
• 3. См. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ: принят Гос. Думой Федер. Собрания Рос. Федерации 24 июня 1994 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 12 июля 1994 г.: в ред. от 28 декабря 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 13. - Ст. 1447.
• 4. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации отстаивает интересы граждан в Конституционном суде // Рос. Газета. - 2010. - 1 июня. - № 5196 (117).
• 5. См. О признании недействительным пунктов 2 и 4 ст.1, ст. ст. 18, 23 Закона Санкт-Петербурга «Об Уполномоченным по правам человека в Санкт-Петербурге» [Электронный ресурс]: Определение Верховного суда РФ от 24 декабря 1998 г. № 78-Г98- Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
• 6. О незаконности прекращения полномочий Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. - URL: http: // www.zagr.org/419.html «Комитет за гражданские права» (дата обращения 10.01. 2011 г.).
• 7. Справочная информация по делам Верховного Суда РФ. - URL: http: // www.supcourt.ru/ (дата обращения 21.01. 2011 г.).
• 8. Заявление Уполномоченного по правам человека в РФ от 3 ноября 2009 г. // Рос. газ. - 2010. - 28 мая. - № 5194.
• 9. Козлова Н. Уполномочен протестовать // Рос. газ. - 2009. - 20 окт. - № 5022 (198).
• 10. Об утверждении обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2009 года: Постановление Президиума Верховного суда РФ от 3 июня 2009 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2009. - № 9.
• 11. Дикарев И. С. Участие омбудсмена в пересмотре судебных решений в порядке надзора // Российская юстиция. - 2010. - № 8.- С. 26.
• 12. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. - URL: http: // www.old.ombudsmanrf.ru/institut/institut.shtml (дата обращения 16.12.2010 г.).
• 13. Пресс-конференция В. П. Лукина на сервере «Лента.Ру» (LENTA.RU) 17 декабря 2009 г. - URL: http: // www.lenta.ru/conf/lukin/ (дата обращения 14.11. 2010 г.).
• 14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собрания Рос. Федерации 20 декабря 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер Собр Рос. Федерации 26 декабря 2001 г.: в ред. от 08 декабря 2011 г. // Собр. законодательства РФ. - 2002. - № 1 (Ч. I). - Ст.1.
• 15. Стенограмма заседания «круглого стола» «О ходе реализации Рекомендаций, проведённого Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 20 мая 2009 г., актуальных проблемах социально-правового обеспечения формирования нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации и перспективе их разрешения» (23 июля 2010 г.). - URL: http: // www.old.ombudsmanrf.ru/institut/institut.shtml (дата обращения 12.02. 2010 г.).
• 16. См. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2009 г.

К настоящему времени законы о региональных уполномоченных по правам человека приняты в 11 субъектах РФ. Это (по порядку принятия) - Республика Башкортостан (29.04.96); Свердловская область (14.06.96), Архангельская область (15.07.97), Красноярский край (21.10.97), Приморский край (11.12.97), Санкт - Петербург (30.12.97), Смоленская область (19.04.98), Саратовская (12.10.98) и Астраханская области (15.01.98), Хабаровский край (31.07.06). В 2000 году аналогичный закон принят в Калининградской области. Из этих 11 регионов уполномоченные избраны пока только в семи - в Республике Башкортостан, в Волгоградской, Свердловской, Саратовской, Смоленской и Астраханской областях, а также в Хабаровском крае. Еще в 17 субъектах РФ соответствующие законы разрабатываются, находясь на рассмотрении в различных стадиях - это Республика Коми, республика Саха (Якутия), Татарстан, Алтайский край, Волгоградская, Вологодская, Калужская, Курганская, Мурманская, Новосибирская, Омская, Псковская, Рязанская и Тамбовская области, Эвенкийский автономный округ.

Как видим, первые шаги на пути становления Уполномоченного по правам человека в российских регионах уже сделаны. Однако если проблеме становления Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации посвящены и немногочисленные публикации, то развитие института Уполномоченного в российских регионах не нашло должного внимания исследователей.

Настоящая работа посвящена сравнительному анализу Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и ряда действующих и находящихся в стадии принятия законодательных актов, посвященных региональным уполномоченным по правам человека.

1. Место Уполномоченного в структуре власти в регионе.

В большинстве из рассматриваемых законов и законопроектов (за исключением республики Башкорстан и Санкт - Петербурга) институт Уполномоченного является отдельной структурой, имеющей свой аппарат сотрудников, счет и печать и финансируемой за счет специальной строки в бюджете. В Федеральном Конституционном Законе «Об уполномоченном по правам человека» особо оговаривается «независимость и неподотчетность» Уполномоченного, «каким - либо государственным органам и должностным лицам» (ч.1 ст.2). Аналогичная норма присутствует в актах Республики Башкортостан и Татарстан, Смоленской и Омской областей и Эвенкийского автономного округа. В законе Красноярского края отмечается также независимость Уполномоченного от органов местного самоуправления. В актах Волгорадской и Свердловской областей говориться лишь о независимости Уполномоченного. В отклоненном губернатором законе Мурманской области, напротив, говориться, что «Уполномоченный при осуществлении своих полномочий подотчетен Мурманской областной думе и может быть заслушан на ее заседании» (ст.3). В законе Саратовской области понятие «независимость Уполномоченного» вообще не используется, зато присутствует специальная ст.35, первый абзац которой гласит: «Должность Уполномоченного относится к государственным должностям категории «А» и входит в сводный перечень государственных должностей Саратовской области».

2. Требования к кандидатуре Уполномоченного.

Во всех рассматриваемых случаях, за исключением Санкт - Петербурга и Саратовской области, законодатели вводят определенные ограничения и требования к кандидату: возраст - не менее 30 (Красноярский край, Свердловская и Омская области) или 35 лет (все остальные случаи, включая Федеральный закон); необходимость проживания на территории региона (в Республиках Башкортостан и Татарстан обязательно республиканское гражданство, а в Федеральном законе - российское). Наличие юридического образования (с дополнением «как правило») обязательно в Свердловской, Смоленской и Волгоградской областях, причем в Свердловской области требуется наличие либо стажа работы по юридической специальности не менее 10 лет, либо ученой степени в области права.

Наличие у кандидата необходимых познаний в области прав и свобод человека является необходимым условием во всех регионах, при этом в Республике Башкортостан, Красноярском крае, Мурманской области и Эвенкийском округе нужен опыт правозащитной деятельности. В большинстве актов указывается также на необходимость доверия общественности к рассматриваемой кандидатуре. В Федеральном законе от кандидата требуются «познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты» (ст.6).

3. Избрание Уполномоченного.

Избрание Уполномоченного во всех анализируемых случаях производится законодательным органом области или города. В семи (из 11) рассматриваемых региональных законодательных актах выборы производятся «простым большинством голосов от общего числа депутатов при тайном голосовании» (Республика Башкортостан, Мурманская, Смоленская и Саратовская области, Эвенкийский автономный округ). В Красноярском крае, Свердловской и Волгоградской областях для избрания требуется не менее двух третей голосов депутатов. В законопроектах Республики Татарстан и Омской области используется такое заимствование из Федерального Конституционного Закона «Об Уполномоченном по правам человека», как включение в список для тайного голосования двумя третями голосов депутатов. Этот парадокс - требование квалифицированного большинства при внесении в список и обычного - при избрании, содержащийся в Федеральном Конституционном Законе «Об уполномоченном по правам человека», отражает политические баталии при принятии Федерального Конституционного Закона «Об уполномоченном по правам человека» и расклад политических сил в Государственной Думе в 1997 году. Заимствование же этой нормы в региональных законопроектах представляется неоправданным.

За исключением Республики Башкортостан, где Уполномоченный избирается на четыре года, во всех других остальных рассматриваемых случаях срок его полномочий установлен в пять лет. Из этих двух вариантов (4 и 5 лет) более предпочтительным является второй, так как пятилетний срок обеспечивает разрыв цикла деятельности Уполномоченного с четырехлетним циклом деятельности регионального законодательного органа, что в свою очередь влечет большую независимость Уполномоченного. Эта же норма - пятилетний срок - записана и в Федеральном законе.

4. Сфера компетенции и задачи.

Как указывается практически во всех рассматриваемых законодательных актах, Уполномоченный рассматривает заявления и обращения по поводу нарушений прав человека и жалобы на действия, бездействия или решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Нередко законодатель специально оговаривает ограничения компетенции Уполномоченного в сфере его деятельности. Так, в ч.2 ст.16 Федерального закона указывается: «Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных и (представительных) органов государственной власти Российской Федерации». Соответственно в законах Смоленской и Саратовской областей отмечается, что Уполномоченный не принимает к рассмотрению жалобы на законы Смоленской (ст.10) и Саратовской (ст.13) областей, в законопроекте Мурманской области: «Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения областной Думы» (ст.3). В Законе Республики Башкортостан и в законопроектах Омской области и Эвенкийского автономного округа из сферы компетенции Уполномоченного выводятся действия и решения» не только законодательного органа субъектов РФ, но и «местных представительных органов».

В Законе Свердловской области и в законопроектах Республики Татарстан и Волгоградской области оговаривается ограничение компетенции в отношении решений не представительной, а судебной властей. Жалобы на решения судей и судов могут быть приняты только в случаях нарушения прав человека в процессе судопроизводства либо отказа судом в приеме жалобы на действия власти или должностных лиц. В законе Санкт - Петербурга оговаривается: «Заключения Уполномоченного не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам их ведения» (ст.10). Вместе с тем Уполномоченный обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании, а также правом внесения на рассмотрение губернатора Санкт-Петербурга проектов распоряжений по вопросам, касающимся соблюдения прав и свобод граждан.

В Законе Смоленской области к этим задачам добавляются также «правовое просвещение и разъяснение гражданам их прав и свобод, форм и методов их защиты», а также «развитие международного сотрудничества в области прав человека» (ст.2). Сходные задачи сформулированы законодателями и в других регионах.

В законопроекте Республики Татарстан присутствует такая инновация, как список приоритетов: «Приоритетными в деятельности Уполномоченного являются защита прав детей; женщин, пострадавших от дискриминации; репрессированных народов; беженцев и вынужденных переселенцев; лиц, принадлежащих к социально уязвимым слоям населения; военнослужащих срочной службы; лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

5. Порядок инициирования рассмотрения дела.

Наиболее общим способом инициирования рассмотрения дела является жалоба или заявление граждан. Уполномоченный ведет прием граждан и рассматривает жалобы, обращения и заявления лиц, права и свободы которых были нарушены. За исключением Федерального закона, законов Красноярского края и Саратовской области и законопроекта Омской области, законодатели предусмотрели, что жалобы могут подаваться лицами и негосударственными организациями, уставной целью которых является защита прав человека, при условии согласия на это лица, права и свободы которого были нарушены.

Жалобы могут быть поданы любым лицом, независимо от гражданства, право которого было нарушено на территории данного субъекта РФ, в срок не позднее одного года с момента нарушения прав либо с момента, когда заявителю стало об этом известно. В случае особой общественной значимости жалобы она может быть принята и при нарушении этих требований (в Федеральном законе, в законах Красноярского края и Саратовской области такая возможность не предусмотрена).

В законах ряда регионов особо оговаривается порядок подачи жалоб из мест заключения: «Заявления, жалобы и письма, направляемые Уполномоченному лицами, находящимися в местах лишения свободы, цензуре и перлюстрации не подлежат» (ст.17 Закона Республики Башкортостан)

Наряду с рассмотрением дела на основе поданной жалобы или заявления во всех рассматриваемых законах и законопроектах предусмотрено инициирование рассмотрение дела по собственной инициативе Уполномоченного. Приведенная ниже формулировка свердловского закона повторяется в других законодательных актах с очень небольшими изменениями: «При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав человека либо в случаях, имеющих особое общественное значение, Уполномоченный вправе возбудить производство по этим делам по собственной инициативе, известив о возбуждении производства по делу соответственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо» (ч.5,ст.10).

6.Полномочия при рассмотрении дела.

Во всех приводимых актах правам Уполномоченного при проведении проверки посвящены специальные статьи законов. Так, Уполномоченный Свердловской области при проведении проверки по жалобе «вправе»:

• · беспрепятственно посещать любые государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения;
• · запрашивать и получать в установленном законом порядке от органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц любые необходимые для производства по делу сведения, документы и материалы;
• · получать объяснения от любых должностных лиц по обстоятельствам, подлежащим выяснению;

проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами и должностными лицами проверку деятельности государственных и муниципальных учреждений, относительно которых он располагает информацией о грубых или массовых нарушениях прав человека» (ч. 2,ст.12).

Эти формулировки полностью повторяются в законопроекте Волгоградской области. В законах Смоленской и Саратовской областей, в отклоненном губернатором законе Мурманской области и в законопроектах Омской области и Эвенкийского автономного округа также присутствуют эти формулировки. В Законе Республики Башкортостан по сравнению со свердловским законом (первое направление) отсутствуют упоминания об органах местного самоуправления, право получения объяснений от любых должностных лиц, а также право самостоятельно проводить проверку деятельности учреждений (четвертое направление) - только совместно с компетентными органами.

В Федеральном законе, в законах Красноярского края, Саратовской области и в законопроекте Омской области выделяется также такое право Уполномоченного, как «беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно - правовых форм собственности, воинские части, общественные объединения» (ст.19 и ст.13 соответственно).

В Законе Санкт-Петербурга в дополнение к указанным выше возможностям Уполномоченного добавляются и такие его права:

• · принимать участие с правом совещательного голоса в заседаниях Законодательного собрания и Правительства Санкт-Петербурга, других коллегиальных органов Законодательного собрания и администрации Санкт-Петербурга;
• · в случае грубого или массового нарушения прав граждан безотлагательно выступить с докладом на очередном заседании законодательного собрания (ст.13).

Последняя возможность предусмотрена также в отклоненном законе Мурманской области. В законопроекте Омской области говорится о праве Уполномоченного «присутствовать на заседаниях представительных органов», а также указывается конкретный (пятидневный) срок для представления необходимых Уполномоченному документов и материалов (ст.13).

В ряде законов и законопроектов существует и право «обращаться в компетентные государственные учреждения по проведению экспертных исследователей и подготовке заключений по вопросам, подлежащим разрешению в ходе проверки» (Республика Башкортостан, Эвенкийский автономный округ, Мурманская область, Санкт-Петербург). В Федеральном законе и в Законе Красноярского края это право сформулировано более жестко: не «обращаться в …компетентные учреждения», а «поручать…»; а также «знакомиться с уголовными. Гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел» (Российская Федерация, Республика Башкортостан, Эвенкийский округ, Смоленская и Мурманская области).

Во всех анализируемых документах присутствуют упоминание о том, что «При рассмотрении обращения (жалобы) Уполномоченный обязан предоставить возможность органу государственной власти Санкт-Петербурга, органу местного самоуправления в Санкт-Петербурге или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, дать объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки» (приведена формулировка Закона Санкт-Петербурга ч.3, ст.12; сходные формулировки имеются и в других документах).Сунгуров А.Ю. ,Шишлов А.В.. Сравнительный анализ законодательства об Уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации.//Государство и право.2003.№4.С 41-47.

22 мая аппарат уполномоченного по правам человека в России отмечает двадцать лет своего существования. В преддверии этой даты российский омбудсмен Татьяна Москалькова рассказала РИА Новости о возросшем количестве обращений, поступающих к ней в аппарат, о работе в изменившихся международных условиях, о самых сложных делах за прошедший год и планах на будущее.

— Какие проблемы в области права наиболее остро стоят в России на данный момент?

— Социальные вопросы и уголовно-процессуальные. Среди социальных прав наибольшее количество жалоб связано с медициной и с жильем. Потом — трудовые и пенсионные отношения и образовательные (вопросы). В медицинской сфере людей беспокоят вопросы доступности медицинской помощи из-за того, что реформа — и об этом говорил Владимир Владимирович Путин в послании Федеральному собранию — и ликвидация ФАПов привела к невозможности людям, проживающим в сельской местности, добраться до высокотехнологических центров, шикарных высокотехнологических центров, которые построены в городах, но скорая помощь, требующая немедленного вмешательства, из-за большой территории и транспортных проблем не может быть оказана быстро, поэтому, конечно, обязательно нужно восстанавливать медицинские учреждения там, где они прекратили свое существование.

— Раз вы затронули тему пенсий — в Совете федерации вновь поднимался вопрос о повышении пенсионного возраста. Как вы относитесь к этой инициативе?

— Сдержанно отношусь. С одной стороны, я понимаю, что аргументы, которые звучат со стороны правительства, имеют под собой основания, поскольку люди стали жить дольше, и это положительный факт. С другой стороны, увеличение пенсионного возраста приведет к замораживанию возможности ротации кадров и продвижению молодежи.

— Существуют ли какие-либо препятствия в работе омбудсмена в России? Если да, какие?

— Законодательно закрепленный инструментарий рассчитан на выполнение (данной работы) только самим омбудсменом. Поскольку за время существования института количество обращений увеличилось в десять раз и за это время сформировался высококвалифицированный аппарат, но он не может по закону выполнять даже по доверенности уполномоченного по правам человека такие функции, как проверки, посещение людей, которые жалуются и находятся в закрытых учреждениях, в частности, в следственных изоляторах, в колониях, закрытых медицинских учреждениях. Каждый раз я обращаюсь с этим вопросом к руководству ФСИН или к председателям судов, если мне нужно ознакомиться с уголовным делом, и это, конечно, снижает эффективность работы омбудсмена.

— Как продвигается ваше взаимодействие с иностранными ведомствами и омбудсменами?

— Результативно. В 2016 году было заключено соглашение с Киргизией и рядом других стран. В прошлом году мы заключили еще несколько двусторонних договоров с Ираном, Турцией, в этом году — с Казахстаном. Это позволяет нам без бюрократических проволочек напрямую решать вопросы, касающиеся оказания помощи людям, и, с другой стороны, быстро получать материалы о защите прав человека.

— Повлияла ли международная обстановка и антироссийские настроения на защиту российских граждан за рубежом?

— Безусловно. В этом году и в прошлом я сделала несколько заявлений и направляла обращения в международные сообщества. Генеральному секретарю ООН по правам человека, Ягланду в Совет Европы, в другие организации, в частности, в ГАНРИ, Глобальный альянс омбудсменов, по таким вопросам, как защита паралимпийцев и болельщиков, защита прав российских граждан, которые не имели возможности проголосовать в единый день голосования — в прошлом году за кандидатов в депутаты Государственной думы, а в этом году не могли участвовать в выборах президента, поскольку были заблокированы консульства, — и это является грубым нарушением международных норм права. Кроме того, я обращалась по поводу наших граждан, которые выдавались третьим странам, в частности, по делу Ярошенко, по делу Селезнева. Я обращалась также по поводу принятия закона о переводе школ только на национальный язык в Латвии по просьбе наших соотечественников, проживающих за рубежом. В Киргизии наши граждане обратились ко мне с просьбой об оказании помощи со стороны международных организаций национальным меньшинствам. Русскоязычные граждане теперь относятся к национальному меньшинству и могли бы получать определенную помощь и социальную поддержку со стороны международных организаций. Мне кажется, что удалось активизировать работу по защите соотечественников, проживающих за рубежом, благодаря более конструктивной работе с органами государственной власти, в том числе с российскими консульствами и посольствами, МИДом в целом.

— Многие страны сегодня обвиняют друг друга в нарушении принципов международного права. Как вы считаете, можно ли говорить о существовании единой системы международного права на сегодняшний день?

— К сожалению, как и международная безопасность, так и международная система защиты прав человека в значительной степени девальвировала: появились двойные стандарты, двойные подходы. На встрече с председателем Европейского суда по правам человека я поднимала такие вопросы, как непрозрачность очереди для российских граждан, которые получили, на мой взгляд, важный инструментарий защиты прав человека с помощью Европейского суда по правам человека начиная с конца девяностых годов. Сегодня непонятно, почему они стоят четыре-пять лет в очереди и почему граждане, которые подали обращения позже них, рассматриваются раньше. Я представила свои аргументы председателю Европейского суда по правам человека, и он со мной согласился в том, что эта система требует реформирования. Сегодня Европейский суд приступил к этой работе.

— В минувший четверг по решению суда был арестован ранее задержанный руководитель портала РИА Новости Украина Кирилл Вышинский. Планируете ли вы предпринимать какие-либо действия для помощи ему?

— С момента задержания я сразу же установила контакт с (омбудсменом Верховной рады Украины Людмилой — ред.) Денисовой, и буквально в режиме онлайн она сообщала, где он содержится и что с ним происходит. Я просила посетить Вышинского сотрудников аппарата Денисовой. Он первоначально содержался в Киеве в СБУ, и вот сейчас состоялся суд. Теперь понятно, в каком он находится СИЗО, и, поскольку у нас проблемы с консульскими посещениями, на мой взгляд, взаимодействие институтов уполномоченных играет очень важную роль в качестве гарантий, чтобы не было давления на человека и соблюдались его права с точки зрения неприкосновенности телесной и психологической.

В пятницу я направила обращение на имя Денисовой, в котором просила дать мне возможность лично посетить Вышинского, проверить условия его содержания, а также оказать ему консульскую и — при необходимости — медицинскую помощь.

— После внесения в Государственную думу законопроекта об ответственности за исполнение антироссийских санкций вы неоднократно говорили о том, что лекарства и медоборудование не должны быть объектом санкционной политики. А как вы оцениваете законопроект в целом?

— Институт уполномоченного должен дистанцироваться от политики, и для меня, как омбудсмена, главное — это права человека, чтобы они не стали заложником политических ситуаций. Я понимаю, что государство, имеющее свое национальное достоинство, выставляет зеркальные меры, но меры, связанные со здоровьем человека, не должны быть включены в этот перечень. Я бы даже не связывала с аналогом в России лекарственных препаратов и медицинского оборудования. Лекарственные препараты должны в той же мере, как и раньше, поставляться в Россию, потому что это связано со здоровьем человека.

— Как вы относитесь к рассматриваемому в Государственной думе законопроекту об ответственности за вовлечение несовершеннолетних в несанкционированные акции?

— Очень большая ответственность организаторов несанкционированных акций за вовлечение вообще людей в эти публичные мероприятия. Потому что несанкционированные публичные мероприятия всегда связаны с рисками безопасности, с возможными провокациями. Если на санкционированном митинге обязательно должна присутствовать медицина, скорая помощь, охрана, то на несанкционированном митинге законодательно не предусмотрены такие атрибуты. А когда речь идет о несовершеннолетних, то это риски, увеличивающиеся многократно, поэтому введение такой ответственности имеет под собой основание.

— Комиссар Совета Европы после обращения СПЧ заявляла о том, что готова способствовать сотрудничеству между вами и украинским омбудсменом Денисовой в том числе по делу Елены Одновол, родственники которой, по информации СПЧ, не могут с ней связаться. Готовы ли вы воспользоваться помощью комиссара СЕ?

— Ко мне лично со стороны Совета Европы не поступало такого предложения о налаживании некоего взаимодействия, и у меня это взаимодействие есть. У меня есть мобильный телефон (Денисовой), и мы практически в ежедневном режиме связываемся, обмениваемся информацией по WhatsApp в отношении конкретных людей. В частности, последнее обращение было связано с посещением крымских татар, которые находятся сейчас в следственном изоляторе № 1. Буквально в праздничные дни ко мне обращалась Денисова с просьбой оказать медицинскую помощь одному из крымских татар, и в течение дня мы решали эти вопросы. В частности, было получено разрешение на медицинский осмотр и оказание медицинской помощи теми врачами, которых предложат родственники этого человека. 18 мая я посетила данное СИЗО и пообщалась с заключенными на личном приеме. Замечаний по поводу условий содержания, а также претензий к оказанию медицинской помощи ни у кого не было.

Со своей стороны я хотела бы пожелать более активной помощи нашим российским гражданам (на Украине). Сегодня остается проблема с нашими моряками, которые на территории Украины находятся и не могут попасть в Крым: поставлено условие, что они могут пересечь границу только при наличии украинских паспортов.

— Сложными были все дела, потому что к нам обращаются граждане и мы вправе принять к производству только те дела, когда исчерпаны все возможности по защите прав, предусмотренные законодательством. То есть если человек считает, что в отношении него вынесен незаконный приговор, то я могу заниматься этим вопросом только в том случае, если гражданин обжаловал в апелляционном порядке, суд рассмотрел это дело и принял решение (отказать в пересмотре первичного приговора), то есть вынес апелляционное определение.

Одним из наиболее важных хочу назвать дело Д., которая вместе с супругом была осуждена за незаконный оборот БАДов для похудения, содержащих сильнодействующие вещества. Молодую супружескую пару осудили: мужа — к двенадцати годам лишения свободы, а жену — к девяти годам лишения свободы. У них осталась девочка четырех лет, на момент осуждения ребенку было два года. Я считала, что такая мера наказания слишком суровая и не учитывает, что осужденной можно было предоставить отсрочку исполнения наказания до четырнадцатилетнего возраста ребенка. Я обратилась в Верховный суд с ходатайством о пересмотре решений суда, и Верховный суд удовлетворил это ходатайство: дана отсрочка исполнения приговора, и у этой женщины будет возможность растить ребенка, а так ее воспитывала пожилая бабушка, которая нуждалась и материально, и имела целый ряд заболеваний. Поэтому это очень важный милосердный акт — акт и справедливый, и законный — со стороны Верховного суда.

Среди тех дел, которые хотелось бы еще упомянуть, это, наверно, выплаты задержанной заработной платы большим коллективам рабочих и служащих предприятий, которые были обанкрочены, в том числе космодрома Восточный. Здесь я хотела бы выразить благодарность министерству обороны, которое подключилось и тоже участвовало в решении этого трудного вопроса. Задолженность была в значительной степени ликвидирована перед рабочими. Этому предшествовал целый цикл переговоров между судебными приставами и между временно управляющими компанией. Это дело было достаточно сложное, трудоемкое. Мы работали вместе с уполномоченным по правам человека в Хабаровском крае Игорем Ивановичем Чесницким, это дало положительный результат, эта синергия двух уполномоченных, взаимодействие с министерством обороны, с главным судебным приставом.

К хорошим результатам я могла бы отнести еще одно сложное дело по оказанию помощи валютным ипотечникам. Я обратилась в прошлом году к президенту с просьбой о программе, которая могла бы выделить из федерального бюджета деньги для оказания помощи этим людям для погашения этого кредита. Сложность заключалась в том, что банки тоже не должны были потерпеть ущерб, а заключенный между банком и гражданином договор был оформлен в соответствии с нормативными правовыми актами, и у банка были свои аргументы. Никто не ожидал, что будет резкое падение рубля и люди, которые брали ипотеку в валюте, окажутся в трудном положении. Президент дал соответствующее поручение, из федерального бюджета были выделены два миллиарда. Была создана в том числе по инициативе уполномоченного и при большом, эффективном содействии правительства Российской Федерации межведомственная группа, в которую входила я, сотрудники аппарата и другие представители ведомств. Она собиралась еженедельно и рассматривала персонально каждого человека. Причем большинство этих дел были связаны с судебными решениями, вступившими в законную силу, которые должны были исполнить судебные приставы. Мы помогали тем, у кого имеется единственное жилье и кто с семьей должен был быть выселен из этих квартир. Вот таких граждан было около двух тысяч, которым удалось помочь, и они не пострадали, по крайней мере, в жилищной сфере.

— Какие задачи вы ставите перед собой на 2018 год?

— Увеличить эффективность инструментария, который мне дан в соответствии с федеральным конституционным законом, поэтому нужен высокопрофессиональный коллектив сотрудников, а для этого их нужно готовить, то есть создать систему подготовки, переподготовки внутренней служебной системы обучения именно сотрудников аппарата по вопросам рассмотрения жалоб и оказания помощи в восстановлении прав.

Второе — это укрепление взаимодействия между аппаратом уполномоченного на федеральном уровне и уполномоченными в субъектах федерации. Для этого нужно усовершенствовать законодательную базу. Разработанный уполномоченными по правам человека совместно с Советом Федерации законопроект об общих принципах организации деятельности уполномоченного в субъектах Российской Федерации, на мой взгляд, смог бы в значительной степени повысить эффективность этого института в целом.

В прошлом году мы завершили формирование института уполномоченных. Нет сегодня ни одного субъекта Российской Федерации, где бы не было закона о региональном уполномоченном и не было бы уполномоченного, назначенного в установленном законом порядке. Это очень важный момент.

Следующая задача — правовое просвещение. Меня поддержал председатель правительства по разработке образовательного курса «Права человека», и одной из важнейших задач является завершение работы над этим курсом для бакалавров, магистров, юридических и неюридических вузов, а также модуля для школьников.

В международной сфере, пожалуй, одной из важных задач остается развитие Евразийского альянса омбудсменов, для чего хотелось бы создать единый портал по обмену информацией, единый реестр обращений, ввести новые формы работы с омбудсменами в виде совместных приемов граждан. В России большая диаспора граждан Армении, большая диаспора граждан Киргизии, и мне кажется, что это могло бы помочь в решении вопросов.

Введение

1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ государственно-правовой системе РФ

1.2 Основные этапы развития института Уполномоченного по правам человека в РФ

1.3 Законодательное регулирование института Уполномоченного по правам человека в РФ

2. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ

2.1 Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в РФ

2.2 Функции Уполномоченного по правам человека в РФ

2.3 Полномочия и порядок деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ

3. Правовые проблемы участия Уполномоченного по правам человека в совершенствования законодательства в РФ

Заключение

Список использованных источников

Введение

Сегодня интерес к человеку, проблеме достоинства личности становится одним из основных проявлений подлинного демократизма в жизни современного общества. Вступление России в Совет Европы обусловило необходимость приведения российского законодательства в соответствие с международными и европейскими стандартами в области защиты прав и свобод человека .

Решению такой сложной задачи как необходимости поиска новых институциональных форм, которые помогли бы сделать механизм защиты прав человека в России более эффективным, максимально затруднить возможность их бесконтрольного попрания со стороны государства и его служащих, могло бы способствовать создание и развитие института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира. Его особая роль состоит в том, что он находится как бы между обществом и властью, являясь своеобразным “мостом” между ними, каналом обратной связи. С одной стороны, это орган государства, имеющий достаточную степень самостоятельности, но в то же время это и агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему меры воздействия. В принципе любой государственной машине свойственно стремление подмять под себя общество. Весь вопрос лишь в эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданской свободы, не дающих государству пустить свои корни в общественную среду слишком глубоко. Таким механизмом мог бы стать институт омбудсмена, который сегодня, пусть болезненно и трудно, но все-таки возникает в России.

Задачей Уполномоченного по правам человека по Конституции РФ 1993 г. является обеспечение свободы отношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан от правонарушений и бюрократических извращений . По мнению Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина “… этот институт создан для того, чтобы осуществлять государственную защиту прав человека внесудебными методами. Это дополнительные методы. Уполномоченный не влияет существенным образом на судебную практику, но до суда и после суда, комментируя его с точки зрения процессуальных возможных нарушений, он существенным образом влияет на восстановление утерянных прав. Что касается базовой защиты Конституции и прав человека, то по Конституции, ею является Президент РФ” .

Таким образом, выбранная тема настоящей работы представляется весьма актуальной.

Целью исследования является формулирование и обоснование основных теоретических положений института Уполномоченного по правам человека, определение его места и назначения в современной правовой системе и современном обществе РФ.

Реализация постановленной цели осуществлялась путем решения следующих задач: рассмотреть историю становления и развития института Уполномоченного по правам человека в РФ; рассмотреть правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ; проанализировать проблемы участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства РФ.

Структура работы включает в себя введение, три главы, объединяющих шесть параграфов, заключение и список использованных источников.

1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ

1.1 Значение и место института Уполномоченного по правам человека в государственно-правовой системе РФ

Конституционно-правовой институт народного защитника впервые появился в Швеции в 1809 г., но закрепление на конституционном уровне получил только во второй половине XX в. Во многих государствах институт омбудсмена стал неотъемлемой частью юридической системы, так как он выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных и законодательных органов. Регламентированность этого института весьма различна: от целой главы в Конституции Намибии , до простого упоминания в полномочиях представительного органа, который его назначает (ст. 103 Конституции РФ).

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник “омбудсмен” – это “служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады” .

Таким образом, в государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений .

Учреждение в России должности Уполномоченного по правам человека закреплено в ст. 103 Конституции РФ, в соответствии с которой к ведению Государственной Думы Федерального Собрания РФ относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, т.е. упоминание о нем дано через призму компетенции Государственной Думы. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 февраля 2004 г. на должность Уполномоченного по правам человека в РФ назначен Лукин Владимир Петрович .

К сожалению, в Конституции нет отдельной специальной нормы, посвященной данному институту, как это имеет место в других странах. Остается неясным, почему предпочтительнее для законодателя оказался такой вариант оформления в Конституции РФ нового правозащитного механизма.

Основная задача Уполномоченного – это помощь гражданам в восстановлении их нарушенных прав. Он также должен способствовать совершенствованию российского законодательства, касающегося прав человека и гражданина, приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению в этой сфере. Выполнение этих задач обеспечивается наделением Уполномоченного специфическими средствами таких как, например, направление заключений, обращение в судебные органы, обращение к субъектам законодательной инициативы, представлении ежегодного доклада Государственной Думе и т. д.

Важным моментом статуса Уполномоченного является его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Этот институт пользуется значительной самостоятельностью, несравнимой с другими органами. Такая независимость является основным условием и предпосылкой выполнения контрольно-надзорной функции, которые ему доверяет конституционно-правовой порядок. Подобная практика существует и в других странах. Так, например, в соответствии с Конституцией Португалии проведор в течение срока своей выборной должности не подлежит никакому контролю, является суверенным и распоряжается средствами, которые ему ежегодно выделяет парламент.

При выполнении возложенных на Уполномоченного функций он должен руководствоваться Конституцией РФ, ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” , законодательством РФ, кроме этого, он должен согласовывать свою деятельность, опираясь на общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ.

Уполномоченный должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В этой связи введение в России подобного института как дополнительного средства защиты гражданских прав не связано с отменой или пересмотром компетенции других государственных органов, обеспечивающих эту защиту, таких как, например, судебные органы, прокуратура и др. Ведь именно разветвленная система различных органов может помочь парламентскому Уполномоченному в успешном осуществлении его функций. Чем больше существует способов ликвидации нарушений законности, прав и свобод граждан, тем демократичнее общество.

Учитывая федеративный характер устройства российского государства, Закон об уполномоченном предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах РФ, т.е. создание нескольких уровней уполномоченного на территории страны. На июль 2006 г. Уполномоченные по правам человека работают в 43 субъектах РФ.

Практика зарубежных стран Швеции, Финляндии, ФРГ и др. свидетельствуют о целесообразности формирования этих органов также и по отраслевому принципу, на основании специализации института Уполномоченного с тем, чтобы он, имея возможность в полную силу реализовать свои контрольно-надзорные функции в случае нарушения прав и свобод граждан, учитывая специфику различных сфер, где могут возникнуть конфликтные ситуации, например, по защите прав в сфере информации, по делам военнослужащих, по делам несовершеннолетних и т.д. По данным на июль 2004 г. в 6 субъектах РФ учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка .