Возможность использования зарубежного опыта реформ государственной службы в условиях административной реформы в россии. Зарубежный опыт организации государственной службы (проведение административных реформ)

Интерес специалистов к проблематике реформирования государственной службы как процесса радикальной перестройки взаимоотношений государства и общества вполне закономерен. Обращение к опыту реформирования государственной службы зарубежных стран (особенно обладающих наиболее эффективными системами государственной гражданской службы) дает возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие модели реформирования и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также, по возможности, учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты избежать их. Хотя относительно возможности и объемов заимствования отдельных элементов этих систем существуют различные, порой диаметрально противоположные мнения, сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит лучше понять логику эволюции российской модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Отечественная политологическая литература, в отличие от правовой, не располагает пока значительным количеством исследований по проблематике реформирования государственной службы (работы Г.В.Атаманчука, Л.А.Окунькова, Ю.А.Тихомирова и др.). Однако несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования государственной службы в нашей стране и за рубежом, анализ реформирования государственной службы как политико-административного процесса еще далек от завершения.

Заслуживает внимание точка зрения А.А.Гришковца, что «…специфику государственной службы в одной стране можно воспроизвести в другой стране с иными условиями только формально, позаимствовав некоторые внешние формы. Но совокупность факторов, предопределяющих содержательное наполнение и эффективность государственной службы, «скопировать» невозможно. Следовательно, России нужна модель государственной гражданской службы, учитывающая национальную специфику и базирующаяся на лучших дореволюционных и советских традициях государственной службы».

Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям систем государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют тенденции развития государственной службы.

Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Окончательно французская система государственной службы формируется в период французской революции и при Наполеоне I. С одной стороны, провозглашается открытость государственной службы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали государственных служащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация «кастовость», социальная селекция государственных служащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается системы социального обеспечения государственных служащих.

В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят «Закон об общем статусе чиновника», которым была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. С 1959 года в Пятой республике политической влияние чиновников существенно увеличилось, в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих.

Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.

Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.

Германия

Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 году, когда чиновники набирались в основном из числа офицеров.

Серьезная задержка с формированием в германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших на территории современной Германии до 70-х годов XIX века, собственных систем государственной службы, как правило более открытых и демократичных. Это явилось предпосылкой создания в Германии после второй мировой войны федеративного государства с относительно децентрализованной системой государственной службы.

Современное развитие государственной гражданской службы в Германии базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципа партийного «патронажа»).

Становление современной государственной службы началось с Основного закона Федеративной республики Германии Конституции 1949 г. Все основные положения о государственной службе вытекают их это документа:

1. Каждый немец имеет в каждой земле равные гражданские права и обязанности.

2. Каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией.

3. Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, независимы от исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.

4. Осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений службы и верности.

5. Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников.

В 1957‑1985 гг. были приняты основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Положение о прохождении федеральной службы в Федерации от 15 ноября от 8 марта 1990 года, федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 ода. На основе Рамочного закона были приняты соответствующие законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.

Основным принципом всех этих положений является одностороннее регулирование прав только на основе законодательных норм и специального процессуального права, в которых, в частности, закреплено, что важнейшие должностные посты должны принадлежать профессиональным чиновникам. Государственные чиновники должны при этом находиться в таких условиях, чтобы вместе с тем не затрагивать прав граждан. Верховный суд подтвердил, что чиновники выполняют функции на основе профессиональных знаний и соблюдении всех прав.

Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.

Государственная служба Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения. Для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких «шагов» можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса государственных служащих, переориентацию государственной службы на «клиентские» отношения с гражданами.

Великобритания

Хотя основы государственной службы в Великобритании были заложены в средние века, до второй половины ХIX века в стране не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы, система экзаменов и конкурса отсутствовала, процветал непотизм. В XIX веке, особенно Крымской войны, неэффективность такой архаичной системы управления стала очевидной.

Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота-Тревельяна британскому парламенту в 1854 году и шла очень медленно, встречая серьезное сопротивление. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы, на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы). Поскольку программа экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов, это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, а «дженералистов» ‑ служащих с общих гуманитарным образованием.

Столетие спустя (в 1968 году), учитывая критику «кастового» и «любительского» характера государственной службы в стране, комитет по реформе государственной службы под руководством лорда Фултона разработал новую модель, в основу которой была положена модель государственной службы США. Однако из 158 рекомендаций, содержащихся в докладе «Государственная служба», была реализована только одна – об упразднении классов и введения семи «ступеней» государственной службы.

С 1979 году премьер-министром стала М.Тэтчер. Она начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров. При этом государственная служба как таковая была сохранена лишь для служащих формирования центров политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила, сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации, С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньше, чем в частном секторе.

Несмотря на то, что реформа Тэтчер была признана в целом удачной и «Скопирована» в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.

До 60-х годов XIX века в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 году Президентом Э.Джексоном victor’s spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX веке, а также начало централизации государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. В 1883 в соответствии с Законом Пендлтона была введена единая система должностей окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих. Актом прямого действия ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960-1970-з одах в США вновь доминирующей стала тенденция «политизации» государственной службы: число политических назначений при Дж.Картере достигло 2800, при Рейгане и последующих президентах оно стабилизировалось на уровне 3000.

В 1978-1979 гг. был проведена реформа государственной службы. в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов merit system «»системы заслуг», введения регулярной аттестации и контроля результативности служащих государственного аппарата. Была упорядочена система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Наконец, была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Службы высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и карьерных назначений. В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.

В 1993-1999 гг. в СШа была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководители не кадровые служащие, а политические назначенцы. В 1992 году была проведена «общенациональная проверка результатов деятельности», на основе которой был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. Результатом реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17%.

Обращает на себя внимание тесная и неотъемлемая связь качественных скачков в развитии общества и изменения моделей государственной службы. Это проявляются в том, что «волны» реформирования государственной службы приходились именно на период глубинных социально-экономических изменений.

Так, например, реформы государственной службы 50-80-х годов XIX века в Великобритании, Германии, США, Японии, России и др. связаны с завершением стадии индустриализации и переходов на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х годах ХХ века обусловлены переходом постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.

Начало последней «волны» реформирования государственной службы приходится на 90-е годы ХХ века.

Среди основных направлений реформирования государственной службы на современном этапе можно выделить:

Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

Ориентация государственной службы на оказание услуг гражданам и общества наряду с исполнением государственных функций;

Децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);

Усиление открытости, демократичности гражданской службы, 22 «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;

Повышение внимание к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.);

«Менеджеризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.), создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;

Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе;

Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введение прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).

Участие государства в процессах финансовой и экономической глабализации было во многом поставлено в зависимость от ряда факторов, имеющих прямое отношение к государственной службе, а именно: наличие системы управления, оптимальной для иностранных инвесторов, уровня гарантий инвестиций, эффективного исполнения государственных функций, уровня коррупции и др. В этой связи практически во всех государствах, реформирующих государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.

В настоящее время усиливается конвергенция различных моделей государственной гражданской службы на основе:

заимствования друг у друга наиболее позитивных элементов;

глобальных процессов сближения режимов, форм правления и форм государственного устройства (авторитарные режимы формально демократизируются, а демократические движутся по существу к «управляемой демократии» в условиях массового общества, федеративные государства централизуются, а унитарные децентрализуются и т.д.).

Тем не менее, несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах не завершилась полным успехом. По-видимому, это связано с тем, что государственная службы не должна реально опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае будет либо отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь элементов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям.

Государственная служба Кыргызской республики

дипломная работа

1.3 Зарубежный опыт организации государственной службы на примере США;

«Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясняется своеобразием социально-политической истории США и, прежде всего тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли, открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведения в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции».

После войны за независимость США нужен был полновластный глава государства, способный при помощи подчиненного ему исполнительного аппарата выполнить волю правящего класса. «...Энергия (главы) исполнительной власти, - писал один из идеологов победившей буржуазии А. Гамильтон, - является основной характерной чертой, определяющей хороший государственный аппарат». Эти требования и были закреплены правящей буржуазно-рабовладельческой верхушкой в конституции 1787 года, которая определила положение президента как главы исполнительной власти, предоставив ему также довольно широкие права по противодействию тем мероприятиям, которые может в противовес интересам правящего класса попытаться провести конгресс как высший представительный орган.

Создатели конституции вообще умолчали об основах построения государственного аппарата и принципах организации государственной службы. Закрепив положение президента как главы исполнительного федерального аппарата, конституция США говорит лишь о его праве «с совета и согласии сената назначать послов и иных полномочных представителей и консулов... а также всех других должностных лиц Соединенных Штатов» и о том, что президент может «замещать все вакансии, которые откроются в период между сессиями сената» (ст. 11, разд. 2 Конст. США).

Вплоть до середины 19 века в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральных учреждений, замещения должно прохождения службы чиновничеством и т. д. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Развитию государственной службы США на основе политического обычая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что конституция умолчала вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

«Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказала «нормотворческая» деятельность первых президентов США и, прежде всего Дж. Вашингтона, который, имея возможность строить свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, который сохранялся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики и наиболее важные элементы, которого имеют силу в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил, прежде всего, из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников на государственные должности, а также место бюрократии в жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности».

При отборе кандидатов на административные должности президент руководствовался, прежде всего, личными качествами претендента и кастовыми признаками. Более подходящие кандидаты находились среди ближайшего окружения президента.

«При отборе руководящего состава федеральным учреждений первым президентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую дарственную должность доверенных людей того или иного влиятельного лица, президенты США получали возможность политического маневрирования. Комплектование государственного аппарата превратилось в эффективное орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя свое право замешать высшие государственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние в свою очередь заранее рассчитывали на то, что, поддержав своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных должностей стала носить в американской практике наименование «системы патронажа». Она получила повсеместное распространение. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица».

Особенно заметно «система патронажа» подняла роль конгресса при комплектовании личного состава местных отделений федеральных учреждений. В сенате сложился своеобразный обычай «круговой поруки» при обсуждении кандидатур на эти должности. Этот обычай, который получил название «правила сенаторской вежливости», требовал, чтобы все сенаторы, невзирая на партийную принадлежность, голосовали против кандидата, предложенного президентом, в том случае, если сенатор от данного штата выдвигал другую кандидатуру. Такие «правила» привели к тому, что сенатор - сторонник победившей партии - считал все важные федеральные должности в своем штате областью личного патронажа, в чем находил. полную поддержку сената. «Правила сенаторской вежливости» сохраняют свою силу до настоящего времени.

Данный метод назначения на должности привел к тому, что в руках президента сосредоточился большой контроль над государственной службой. Лишь изменения в экономической и социально-политической жизни американского общества в 20-х и З0-х годах 19 века привели к системе назначения на государственные должности только за политические услуги.

Административная реформа в Российской Федерации: цели, итоги, перспективы

Эффективная реализация административной реформы является одной из самых актуальных задач в нашей стране. Известно, что при подготовке данной реформы отечественные эксперты и специалисты во многом ориентировались на опыт США и Франции...

Анализ деятельности ОГУ "Челябинская ветеринарная станция" по государственному контролю качества продуктов животного происхождения и выработка предложений по ее совершенствованию

государственный контроль качество продукт животный Исследуя зарубежный опят организации государственного контроля качества продуктов животного происхождения имеет смысл, прежде всего...

Анализ системы муниципального управления на примере г. Фрязино

Современный мир представляет собой сложную уникальную систему более 190 независимых государств, каждому из которых свойственна своя система муниципального управления...

Военная служба РФ

Анализ зарубежного опыта комплектования вооружённых сил военнослужащими, позволяет классифицировать следующие основные способы комплектования: на основе всеобщей воинской обязанности, путём призыва граждан на военную службу (Израиль...

Государственная служба как социальный институт

Динамический процесс социальных изменений в конце XX века принципиально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей: они должны владеть современными средствами и мерами реформирования...

Личностное верховенство местного самоуправления

С момента принятия закона в 1991 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республики Беларусь» к настоящему времени внесены 11 существенных изменений и дополнений. Фактически от первоначального текста осталось менее половины...

Организация местного самоуправления в Республике Казахстан

В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий...

Перспективы развития муниципального управления в современной России

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей, в мире сформировались различные системы местного самоуправления...

Правовое регулирование межбюджетных отношений в Республике Беларусь

Правовое регулирование отношений в области библиотечного дела

Основой современной государственной политики в сфере библиотечного дела является принцип создания различных условий для всеобщей доступности определенной информации, а также культурных ценностей...

Применение маркетингового подхода в управлении занятостью населения (на примере Министерства труда и социального развития Республики Дагестан, г. Махачкала)

Влияние инновационных технологий на структуру профессионально-отраслевой занятости населения проявляется в сокращении численности лиц, которые трудятся в «первичном» и «вторичном» секторах экономики...

Реформа государственной службы в Российской Федерации: основные направления современного развития и проблемы

Современный этап государственного строительства Российской Федерации тесно связан с творческим освоением зарубежного опыта государственного управления в организации государственной службы...

Система государственной службы в РФ

государственный служба правовой статус Понятие «государственная служба» используется почти во всех Конституциях стран - членов Европейского Союза. Исключение составляет Великобритания и Ирландия...

Судебное разбирательство. Основные стадии судебного разбирательства

Стадия судебного разбирательства является центральной среди всех стадий не только в российском уголовном судопроизводстве. Ей отводится такая же роль и в уголовно-процессуальных системах других стран. Но...

Управление государственной (муниципальной) казной

В России среди видов предпринимательской деятельности в XVII в. следует прежде всего назвать казенное предпринимательство. Само государство выступало как крупнейший торговый и промышленный предприниматель...

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Подобные документы

Зарубежный опыт проведения административной реформы, возможность его использования в условиях административной реформы в России. Принципы и направления реформы административного управления. Реформирование государственной службы как ключевого звена.

контрольная работа , добавлен 23.03.2011


Становление и развитие института государственной службы в России. Понятие и содержание системы государственной службы, ее принципы, функции и правовое регулирование. Институт государственной службы как регулятор административной деятельности чиновников.

дипломная работа , добавлен 01.06.2012


Правовые основы современной системы государственной службы. Продвижение по служебной лестнице государственных служащих. Формирование должностного оклада, обязанности служащих. Развитие этической системы государственной службы Соединенных Штатов Америки.

реферат , добавлен 02.02.2015


Теоретические аспекты организации государственной службы в Российской Федерации. Рассмотрение особенностей деятельности органов муниципальной власти. Сравнительный анализ опыта организации государственной службы в Российской Федерации и Германии.

дипломная работа , добавлен 29.06.2017


История становления и развития государственной службы в Российской Федерации. Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной службы. Исследование правового статуса госслужащего. Изучение особенностей прохождения государственной службы.

курсовая работа , добавлен 08.12.2014


Оценка современной российской государственной службы. Предпосылки ее реформирования. Сущность и принципы реформирования государственной службы. Социальные аспекты реформирования государственной службы: зарубежный опыт и Россия.

курсовая работа , добавлен 10.01.2004


История развития института государственной службы на дореволюционном этапе и в советский период. Принципы организации и функционирования органов власти и управления России. Реформирование госслужбы в рамках административной реформы на современном этапе.

дипломная работа , добавлен 23.12.2011

новосибирский государственный аграрный университет

Факультет государственного и муниципального управления

М. Ю.ЗЕНКОВ

Зарубежный опыт управления
Государственная служба

Учебное пособие

Новосибирск

Издается в соответствии с планом учебно-методической работы
факультета государственного и муниципального управления
Новосибирского государственного аграрного университета

ББК 67

З

Рецензент:

– профессор, доктор филос. н, СибАГС

З Зенков опыт управления: Государственная служба: Учебное пособие. - Новосибирск: НГАУ, 2004.- 130 с.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе . Для Службы высших руководителей установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения .

Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им программам, а также экзаменует претендентов на должности административных судей. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему также нужно выдержать экзамен.

Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их проведение департаментами и ведомствами. В 1988 г. почти 97% всех федеральных служащих прошли оценку своих профессиональных способностей. Она проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От ее итогов зависит судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим (но не более чем половине сотрудников), труд которых оценен положительно, полагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов).

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на забастовку ограничены. Политические права служащих также ограничены, поскольку официально они должны быть политически нейтральными. Особо льготные условия пребывания на службе предусмотрены для высших руководителей. Всего их около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначение на должность и перемещение на межведомственной основе производится лишь на основе оценки их труда руководителем. Имеются льготы в повышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении.

Известно, что одной из целей предыдущей администрации Билла Клинтона являлось обновление госаппарата. Это, в частности, относилось к Службе высших руководителей (СВР), так как данный институт играл важную роль в проведении реформ. Не случайно в докладе, посвященном изменениям в системе административного управления, был включен специальный раздел «Усилить службу высших руководителей, чтобы она стала ключевым элементом в преобразовании правительственной культуры». В нем были перечислены основные проблемы и указаны направления будущего развития СВР.

Кратко очертив области, где надо провести изменения, авторы доклада предложили три направления действий.

Во-первых, изменить подход к управлению руководящими кадрами путем:

а) развития учебных центров, занятых обучением государственных служащих, с ориентацией на потребности XXI в.;

б) выработки стратегии для изменения бюрократической культуры в министерствах и агентствах;

Комиссия гражданской службы занимается вопросами набора на государственную службу, а также увольнения с нее. Она является независимым агентством, подотчетным Парламенту. Во главе Комиссии находится Председатель и два комиссионера . Помимо центрального аппарата Комиссия имеет 7 региональных и 8 окружных подразделений, расположенных по всей стране. Комиссия уполномочена создавать специальные органы по разрешению споров между администрацией и государственным служащим по вопросам прохождения государственной службы, а также по другим вопросам.

Непосредственное руководство персоналом возложено на должностных лиц департаментов и ведомств, которые отвечают за кадры.

РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СТРАНАХ ЕВРОПЫ

Глава 1. Государственная служба в Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии

Современный облик института государственной службы в Великобритании во многом определили крупные административные реформы 70-80-х годов. Для их подготовки был создан комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель административно-государственного управления.

Гражданскими (государственными) служащими Великобритании являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом.

Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.

Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, "новый государственный менеджеризм" - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.

В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплоченным и сильным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Один из уроков административных реформ состоит в придании им характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.

Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

Одним из эффективных инструментов развития современных демократических государств, начиная с 80-х гг. XX века, стала административная реформа, методологической основой которой явилась концепция государства, ориентированная на потребителей, государства как некоего "сервисного центра", предоставляющего соответствующие услуги, определяющего исчерпывающие обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценку качества выполнения государственных обязательств.

Среди задач административной реформы в России, закрепленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года (ред.28 марта 2008 г.) №1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах" названы: реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление"); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Административная реформа и должна формировать иную модель государственной службы, отзывчивой к нуждам граждан. Когда органы государственной власти и соответственно государственные служащие вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность своей деятельности, ориентированную на результат.

Так, например, государственные гражданские служащие Австрии пользуются уважением граждан своего общества с момента создания этой службы в 18 веке с "целью служения государству". Система государственной гражданской службы традиционно жестко регламентирована. Вновь принятые на службу проходят церемонию служебной клятвы, в которой они обязуются подчиняться своему руководству и не разглашать служебную информацию. Государственные гражданские служащие не могут являться членами ассоциаций и объединений или заниматься деятельностью, которая может рассматриваться в качестве несовместимой с их статусом или порочащей его.

В международной практике назначение на должность, основанное на учете служебных заслуг, считается наилучшей и в отношении процесса подбора, и в отношении процесса отбора персонала, что подтвердило исследование, проведенное в 1998 году в 22 странах мира.

В рамках этого исследования было выделено 8 главных элементов в организации подбора и отбора персонала на основе заслуг:

• - анализ должности, в результате которого в письменном виде составляются описание должностных обязанностей, а так же описание знаний и навыков, которыми должен обладать человек на данной должность (профиль подходящей кандидатуры);
• - стандартная форма заявления / анкеты;
• - система назначения баллов на основе профиля, подходящего кандидата;
• - реклама вакансий, содержащая краткую сводку описания должностных обязанностей и профиля подходящего кандидата, среди подходящих групп людей;
• - процедура шорт-листинга (отбора наиболее подходящих заявлений, что уменьшает количество поданных заявлений до числа, при котором становится возможным осуществить отбор сотрудника);
• - заключительная процедура отбора на основе профиля, включая собеседование с определенным кругом лиц;
• - процедура назначения на должность на основе системы начисления баллов;
• - уведомление всех кандидатов (и успешных, и тех, кто не прошел процедуру отбора) о результатах отбора.

Однако в том же исследовании было отмечено, что ни в одном государстве нет системы назначения на основе заслуг для всех должностей. Типичными исключениями являются избранные должностные лица, политические назначения, практика позитивной дискриминации и внутренние назначения и переводы (в особенности на высшем уровне). Объективный, прозрачный и недискриминационный процесс подбора и отбора квалифицированных, опытных и мотивированных кадров - это краеугольный камень в достижении внутренней эффективности гражданской службы и упрочения чувства доверия общественности к органам государственного управления Бэйрсто П. Принципы подбора и отбора персонала // Реформа государственной гражданской службы // под. ред. К. Плоккера и М. Николаева. М., 2008.С. 256. .

Рассмотрим, каким образом осуществляется отбор и подбор кадров государственных служащих в разных странах. Кодекс гражданской службы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, принятый в 1996 г., представляет собой краткое изложение функций и обязанностей служащих гражданской службы. Уполномоченные по вопросам гражданской службы вносят свой вклад в развитие эффективной и беспристрастной гражданской службы, а также в поддержку ее основных моральных ценностей посредством обеспечения назначений, основанных на заслугах назначаемых лиц, и рассмотрения в соответствии с Кодексом гражданской службы возражений против обвинений в нарушении Кодекса.

Это совершенно новая поведенческая концепция, которая основывается на 6 основных видах профессиональных навыков: постановка целей и выбор направления; личный пример; стратегическое мышление; умение использовать наилучшие навыки подчиненных; обучение и совершенствование; ориентация на оказание услуг.

В Великобритании привлечение кадров на гражданскую службу характеризуются определенной степенью открытости, это означает, что критерии отбора новых кадров основывается на имеющемся у кандидатов опыте управленческой работы и открытости конкурса на замещение вакантных должностей лицами, не находящимися на государственной службе. Считается, что лица, занимающие должности исполнительного руководства, которые обладают руководящими навыками и опытом работы вне государственной службы, способны привнести изменения в менталитете госслужащих. Это фундамент гражданской службы как высоко профессионального, политически беспристрастного механизма, обладающего высокими стандартами добросовестности и избегающего любых форм несправедливой дискриминации посредством следующих элементов:

• - найм на работу наиболее подходящего кандидата;
• - совершение всех назначений таким способом, при котором невозможно заподозрить чье-либо покровительство (например, покровительство друзей, родственников или деловых партнеров);
• - обеспечение принципа политической беспристрастности самим способом осуществления процедуры подбора персонала.

Набор на службу в этой стране входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы на основе письменного экзамена общего типа, как главного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов - Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты. Экзамен включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью.

Принципы, заложенные в основание гражданской государственной службы в Великобритании, а именно: неподкупность, беспристрастность, объективность, отбор и продвижение на основе деловых качеств, подотчетность парламенту остаются незыблемыми более столетия Правительство постоянно стремится к их совершенствованию.

В США гражданская служба в соответствии с законом о реформе гражданской службы принятым Конгрессом в 1978 году подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. Название "исключительная" отражает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия закона о гражданской службе. В число "исключительных" входят служащие Агентства Национальной Безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, представительств США в международных организациях. В США существует и внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников после успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности временного характера - на срок до 120 дней. Исключения могут быть сделаны для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.

Для американской гражданской службы характерна так же патронажная система и система добычи, то есть назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегодня только 5% важных должностей заполняются "патронажными" методами, это - послы, консулы, главы исполнительских ведомств и агентств. Эффективность государственного регулирования экономики в Японии объясняется высочайшим профессионализмом и сознательностью государственных служащих. В сравнении с другими развитыми странами в Японии значительно меньше государственных служащих. Они составляют лишь 8,1% к общему числу работающих (в США этот показатель составляет 15,5%, во Франции - 22.6%).

Стремительное вхождение Японии в состав высокоразвитых стран мира, так называемое "японское чудо", основано на пяти японских системах, базирующихся на традициях и философии народа. Структуру этих систем составляют: система пожизненного найма; система кадровой ротации; система репутаций; система подготовки на рабочем месте; система оплаты труда.

Поступление на государственную службу Японии производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственной службе, принятый в 1947 году, уточняет, что лица зачисляются на государственную службу в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые призваны конкурсные экзамены. Вступительный конкурс достигает до 100 человек на одно место. Цель вступительного экзамена - проверить, сможет ли человек затем выполнять функции госслужащего. Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце 19 века, действует без существенных изменений до настоящего времени. Право сдавать экзамены имеют только японские подданные. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается поведение экзамена по физической подготовке, а так же оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются по принципу "открытых дверей": время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации. Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. Проводят их специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора.

Впервые поступающие на государственную службу сдают экзамены тремя отдельными группами:

• 1. окончившие высшие учебные заведения;
• 2. имеющие неполное высшее образование;
• 3. окончившие средние учебные заведения.

Кроме экзамена способом назначения на государственную службу является отбор кадров, при котором проводится собеседование, анкетирование, тестирование. Для того чтобы поступить на государственную службу соответствующего уровня через вступительный экзамен (конкурс) или систему отбора требуется:

• а) диплом о высшем образовании;
• б) лицензия образовательного учреждения о том, что этот человек действительно его закончил и имеет право поступить на государственную службу;
• в) пройти конкурс.

Одной из характерных особенностей приема на государственную службу Японии является распространение классической системы пожизненного найма государственных служащих, когда на государственной службе работают до предельного возраста. Интересен опыт конкурных экзаменов государственных гражданских служащих в Южной Корее, где практикуются весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация.

В результате реформы государственной службы конкурсная система отбора кадров действует в Казахстане. Здесь создано специальное агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны. Согласно законодательству Казахстана о государственной службе, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90 % государственных служащих Аскаров А. Новые кадры для новой модели развития. // Независимая газета. - 2010. - № 8.С. 4. .

Иностранный опыт становления и развития системы государственной службы позволяет понять основные тенденции реформирования важнейшего института государственного управления; сравнить различные модели организации государственной службы; помогает увидеть как недостатки, так и перспективы развития и ориентироваться на эффективные формы и методы. При этом речь идет о важнейшей закономерности социодинамики цивилизованных стран, которая состоит в том, что уровень экономического и социально-политического развития любого государства прямо зависит от качества управленческих кадров, которые являются движущей силой общественного прогресса. И эта закономерность все более усиливается. Впоследствии, она может перерасти в устойчивый закон цивилизованного социального развития.

Безусловно, Россия не осталась в стороне от общих мировых тенденций реформирования государственной службы. Постаралась учесть весь огромный положительный опыт в процессе формирования собственного института государственной службы с учетом исторических традиций и особенностей государственного управления. В данной статье мы рассматриваем только аспекты подбора и отбора кадров на государственную службу. Нам важно как российское законодательство использует существующую международную практику в этих вопросах.

Трудовой кодекс Российской Федерации избрание по конкурсу рассматривает как один из способов возникновения трудовых отношений статьи 16, 18 ТК РФ. Замещение соответствующей должности по конкурсу осуществляется в том случае, если законом или иным нормативно правовым актом, либо локальным актом организации определены перечень должностей, подлежащих замещению по конкурсу и порядок конкурсного избрания на эти должности.

Эту позицию закрепила Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации", утвержденная Указом Президента от 19 ноября 2002 года, в которой в качестве одного из основных мероприятий было определено создание эффективного механизма подбора кадров для государственной службы. Применение современных кадровых технологий при поступлении на государственную гражданскую службы РФ и ее прохождение, а также содействие должностному росту государственных гражданских служащих на конкурсной основе является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы.

С принятием Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ критерии отбора специалистов для прохождения государственной гражданской службы изменились. Законом установлено, что поступление гражданина на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. По итогам конкурсных процедур оценивается профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям.

Положение о конкурсе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 112, предусматривает, что оценка кандидатов осуществляется на основании:

представленных документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности;

конкурсных процедур с использованием методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование. Анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.

Введена новая конкурсная процедура - тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности. Следует заметить, что широкое применение тестов, выполняющих роль профессионального экзамена действительно целесообразна, так как затраты на их проведение не так велики, а сами тесты достаточно универсальны.

Гражданский служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе, направляет заявление на имя представителя нанимателя. Кадровая служба государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, обеспечивает ему получение документов, необходимых для участия в конкурсе.

Таким образом, действующим законодательством закреплено общее правило, согласно которому замещение любых должностей гражданской службы осуществляется на конкурсной основе. Фактически данная норма устанавливает исчерпывающий перечень исключений из этого правила, который не может быть расширен даже федеральным законом. При этом выделяется два случая: первый, когда конкурс на замещение должности гражданской службы не может проводиться, второй, когда может не проводиться. части 2, 3 и 4 статьи 22 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"

Конкурс не может проводиться при назначении на должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", если эти должности замещаются на определенный срок полномочий. Кроме того, конкурс не проводится при замещении должностей категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или правительством Российской Федерации.

Конкурс на замещение должностей гражданской службы также не проводится при заключении срочного служебного контракта. По общему правилу срочный служебный контракт заключается на срок от одного года до пяти лет в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на определенный срок. Перечень таких случаев определен ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". ч. 4 ст. 25 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"

Таким образом, так называемые технологии отбора, позволяющие обеспечивать количественные и качественные характеристики кадрового состава государственной службы, не только предусмотрены в отечественном законодательстве и активно используются на практике. Однако в России государственная служба по-прежнему остается консервативным институтом, которому присущи формы и методы работы с персоналом в исторически иных условиях, и это накладывает свой отпечаток на всю систему в целом.