Модели местного самоуправления в современном мире. Основные модели организации мсу

Смешанная модель местного самоуправления (на примере ФРГ)

Смешанная модель в ФРГ имеет сходство, как с англосаксонской, так и континентальной моделью местного самоуправления. Разграничения между Федерацией и землями, заключается в том, что к компетенции Федерации относится законодательство, а для земель управление и правосудие. Деятельность Земель регулируется основным Законом ФРГ, местными законами и отдельными законодательными актами. Система местного самоуправления Германии состоят из общин и районов.

1.Общины являются базовой административно-территориальной единицей в ФРГ. Насчитывается более 12 тысяч общин. Основным условием общинной системы является разделение представительных и испол-

• Магистратная система действует в Земле Гессен (рис. 21). В данной системе совет является органом представительной власти, которые избираются на 4 года. Из числа совета выбирается председателя совета, а так же путем голосования назначает коллегиальный исполнительный орган - магистрат. Председатель магистрата - бургомистр, занимающий должность заместителя. Путем коллегиального голосования магистрат избирается на срок от 6 до 12 лет. Совет вправе распределять функции между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому определенную работу. Бургомистр так же вправе распределять функции, но только, чтобы не противоречили функциями сделанными советом. К основным функциям магистрата относится:
• исполнение решений совета;
• исполнение указаний органов надзора и действующего законодательства;
• законное представление в суде и право опротестовать решения совета;

К функциям бургомистра относится:

• представительство магистрата в совете общин;
• распределение обязанностей между своими заместителями, а так же общее руководство за деятельностью магистрата;
• При равном голосовании, имеет право решающего голоса.
• Имеет право опротестовать незаконные действия магистрата.

Рис. 21. Магистратная система 1

• распространена в Землях Рейнланд- Пфальц (рис. 22). Модель по организации местного самоуправления напоминает французские коммуны . Высший орган власти является совет общины. Выбирается, через всеобщие, прямые и тайные голосования на пять лет. Члены совета так же могут работать на общественных началах. Бургомистра избирают из совета общины, который выполняет роль исполнительной власти общины и председателем совета. К основным функциям бургомистра относится:
• выполнение государственных полномочий;
• исполнение решений совета;
• созыв заседаний совета общины, руководство заседаниями совета;
• опротестование решений совета, если они противоречат интересам общины.

Совет назначает из своего состава управу и одновременное назначение профессионального управляющего. В состав управы включаются бургомистр, заместители, которые исполняют обязанности на общественных началах. В обязанности управы входят:

• ? планирование и подготовка решений городского совета по проекту бюджета;
• ? стратегического развитие инфраструктуры города,;
• ? прием и увольнение местных властей.

Рис. 22.

• Северогерманская система действует в Землях Северный Рейн- Вестфалия" (рис. 23). Модель в большинстве своем схожа с английской моделью местного самоуправления. Основным органом здесь так же является представительство совет общин, которые избираются на 5 лет, путем всеобщих, прямых, тайных голосований. Совет с начала выбирает из своего состава бургомистра, затем назначает управляющего городом в полномочия которого, входит решение текущих вопросов местного самоуправления. Управляющего избирают на сроком от 6 до 12 лет. К функциям бургомистра относится:
• первоочередной является председательство в совете (открытие и завершения заседания и пр.);
• организация заседания совета;
• Право созыва совета.

К полномочия бургомистра относится:

• контроль за выполнениями решений принятые в заседании совета;
• опротестовать решения совета, в случае противоречии с интересами общины;
• наделен правом принимать решения не дожидаясь созыва совета.

Эксперты критикуя данную модель, утверждая о том, что в действительности существует противоречие между бургомистром и директором общины.

Рис. 23.

Южно-германская модель (Бавария, рис. 24)". Модель схожа по характеристике с моделью бургомистра, однако здесь бургомистр (обер- бургомистр) избирается населением через прямые всеобщие голосования на 6 - 8 лет. Основной представительный орган управления является совет общин. Избирается совет сроком на 6 лет и формируется из профессиональных чиновников. Бургомистр является главой местного самоуправления и имеет право выполнять функции председателя совета.

Бургомистр как глава совета выполняет следующие функции:

• подготовка вопросов, решающие на заседании совета;
• Право на самостоятельное принятия решений;
• Опротестование в незаконных решений совета. 1

Рис. 24.

В ФРГ сильно развито делегирование полномочий исполнительной власти. В основном это относится к делегированию Землями общин.

• 2.Районы, город-район. Административно-территориальные единицы в ФРГ стоящий выше по рангу общин. Являясь юридическими лицами, так же в районах существуют выборные органы со своими компетенциями, формирует самостоятельное местное самоуправление . В состав городов-районов включается несколько общин. Эти образования обладают компетенциями общин и районов, следовательно есть единые органы местного самоуправления. Однако, стоит выделить отличительные черты органов управления районных от общинных.
• (Земли Шлезвиг-Гольштейн, рис. 25). Исполнительным органом власти является районный комитет , который формируется и районного собрания. Срок полномочий составляет 6 лет.

Рис. 25.

(Земли Рейнланд-Пфальи и Саар) (рис. 26). Исполнительным органом здесь выступает ландрат, который назначается правительством Земли по представлению районного собрания. Ландрат является председателем районного собрания.

Рис. 26.

В сфере компетенции органов местного самоуправления относится услуги коммунального хозяйства, здравоохранение, строительство жилья и инфраструктуры. Для наглядного примера, в таблице 12, были приведены полномочия предписанные законом и делегированные полномочия разных уровней органов власти .

Таблица 12

Полномочия разных уровней органов власти_

Обязательные собственные полномочия	Строительство и планирование территории города и местных дорог; Строительство и содержание начальных школ; Противопожарная безопасность, предупреждение наводнений; Социальная защита населения и поддержка молодежи; Содержание кладбищ; Контроль за соответствием жилья санитарным нормам; Ликвидация ветхого жилья.	Строительство инфраструктуры; Планирование и обустройство территории в масштабах района; Содержание природных парков и заповедников; Социальная помощь и поддержка молодежи; Строительство и содержание больниц и поликлиник; Строительство и содержание средних и профессиональных школ; Уборка мусора.
Делегированные полномочия (примеры)	Ведение записей актов гражданского состояния; Статистика; Организация выборов; Контроль за пребыванием иностранцев; Управление дорожным движением; Гигиена и ветеринария; Контроль за качеством продовольственных товаров; Санитарный контроль за ресторанами и барами.

По мнению специалистов, «В российском варианте реформирования реализуется англосаксонская модель институционализации местной власти, основанная на широкой автономии муниципальных структур и их последующем законодательном оформлении, тогда как традиционная система институтов публичной власти и практика их межуровневого взаимодействия в большей мере соответствуют 152егосуд-германской версии организации и функционирования местной власти»

1. Англосаксонская МСУ, принятая в Великобритании, США, Канаде, Австралии. В ATE любого уровня существуют только выборные органы общей компетенции - советы, а в мелких общинах, приходах для решения общих дел созываются приходские собрания. Наряду с предст. органами населением может избираться и ряд должностных лиц.

Основные харак-ки модели:

1. Принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов власти.

2 большое разнообразие форм.

3. Нет прямого подчинения нижестоящих органов местной власти вышестоящим.

4. Контроль за деятельностью местных органов

Отличия.

Достоинства.

Недостатки.

2. Континентальная модель местного самоуправления получила распространение в странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Ближнего Востока. В рамках этой модели в административно-территориальных единицах параллельно действуют два органа власти - орган местного самоуправления и назначенный из центра представитель государства, который имеет право осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов местного самоуправления. Континентальная модель допускает, что в некоторых областях может сохраняться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления.

Основные характеристики:

1. Используется принцип негативного регулирования полномочий,

3. Соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим,

4. Представительные органы создаются не на всех уровнях,

5. Контроль представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов.

Отличия.

Достоинства.

Недостатки.

3. Иберийская (испанская) Латинская Америка, некоторые арабские государства пошли по третей - «иберийской» модели местного самоуправления. Хорошо в ней то, что все органы местной власти избираются.

Отличия. На местах нет чиновников, назначаемых «сверху». Представителем государства в административно-территориальной единице утверждается руководитель местной администрации, избранный населением или местным представительным органом.

Достоинства. Самостоятельность. В административно-территориальных единицах нет назначаемых центром чиновников «общей компетенции»

Недостатки. Авторитарность. Руководитель административно-территориальной единицы концентрирует большую власть. Будучи избранным местным сообществом, он легитимен в глазах населения и обладает властью как председатель местного совета, в тоже время, он наделен дополнительными полномочиями как представитель государственной власти.

4. Советская модель . Она была характерна для Советского Союза, стран социалистической системы и некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той или иной форме в странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные черты советской модели продолжают прослеживаться и в некоторых странах СНГ.

Отличия. В основе - Отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными. Теоретически такая система СУ по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает западным моделям СУ. Но на практике, этот потенциал в СССР остался не реализованным. Главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральной власти.

Достоинства.

Недостатки.

33. Англосаксонская модель.

Англосаксонская модель МСУ (Великобритания, США, Канада, Австралия) предполагает, что в административно-территориальных единицах любого уровня существуют только выборные органы общей компетенции – советы, а в мелких общинах, приходах с населением менее 150 человек для решения общих дел созываются приходские собрания. Наряду с представительными органами населением может избираться и ряд должностных лиц.

С точки зрения законодателя, местные органы функционируют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения не способно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах.

Основные характеристики модели:

1. Принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов власти . Объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом, в противном случае меры местных властей могут быть признанными совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными.

2. Система местных органов власти состоит из организационных ячеек различных типов , поскольку законодательно установлены более или менее четкие критерии разграничения компетенции для городской и сельской местности. Муниципалитеты создаются, как правило, только в городах. Городскому уровню уделяется особое внимание, и законодатель стремится четко определить само понятие «город».

В Японии (которая относится к смешанному типу устройства самоуправления) для получения статуса города населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям: его население должно превышать 50 тысяч человек; более 60% жилых строений располагаться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения работать в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города; наконец, должны функционировать городские сооружения и службы, перечень которых определяется актами органов префектуры.

3. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местной власти вышестоящим . Представительные органы в пределах предоставленных им полномочий действуют автономно. Комиссии (комитеты), действующие в структуре представительных органов местной власти, наделены широкими полномочиями и правами в сфере принятия решений.

Это проявляется в отсутствии уполномоченных центрального правительства на местах, т.е. должностных лиц, которые опекают представительные органы местного самоуправления, избираемые населением отдельных административно-территориальных единиц.

4. Наряду с представительными органами местного самоуправления непосредственно населением могут избираться и некоторые должностные лица (шериф, казначей, налоговый инспектор и т.д.).

5. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем через центральные министерства, а также через суд.

Главное достоинства англосаксонской модели – она обеспечивает высокую самостоятельность местных органов. Недостаток – индивидуализм, взаимная обособленность местных сообществ и значительная их обособленность от центрального правительства.

Отличия. Высокая степень автономии местных органов самоуправления и отсутствие выраженного подчинения их центру.

Достоинства. Самостоятельность. В административно-территориальных единицах нет назначаемых центром чиновников «общей компетенции»

Недостатки. Индивидуализм. Взаимная обособленность местных сообществ и значительная их обособленность от центрального правительства.

34. Континентальная модель.

Континентальная модель местного самоуправления получила распространение в странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Ближнего Востока. В рамках этой модели в административно-территориальных единицах параллельно действуют два органа власти – орган местного самоуправления и назначенный из центра представитель государства, который имеет право осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов местного самоуправления. Континентальная модель допускает, что в некоторых областях может сохраняться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления.

При определении компетенции и условий функционирования местного самоуправления обычно исходят из наличия «искусственных» (например, районы, округа, области) и «естественных» (например, города, поселки, села) населенных мест и существующих различий между ними. Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами, что и закрепляется в их компетенции.

Основные характеристики континентальной модели:

1. Используется принцип негативного регулирования полномочий : местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов обусловливается остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам.

2. Типично единообразное построение системы органов власти местного самоуправления на низовом уровне : правами муниципалитетов пользуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения).

Во Франции, например, низовым территориальным коллективом является коммуна, статус каковой могут иметь самые различные по величине населенные пункты. Городские и сельские коммуны имеют одинаковую систему управления и одинаковые права. Жители каждой коммуны избирают на 6 лет муниципальный совет.

3. Преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления . Это проявляется двух особенностях:

3.1. Соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим (в т.ч. может быть предусмотрено право осуществлять общий и специальный контроль за законностью актов местных органов власти).

3.2. На местах действуют уполномоченные центрального правительства .

4. Представительные органы создаются не на всех уровнях системы разделения властей (их нет в округах и кантонах Франции).

5. Контроль за деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов .

Примечание: В развитых демократических государствах различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального значения. Обе модели базируются на сходных принципах, и основой системы органов местной власти являются представительные органы, формируемые населением.

Отличия. Сочетание местного самоуправления, осуществляемого местным сообществом или избранным им органом и прямого государственного управления, осуществляемого назначаемым из центра представителем государства.

Достоинства. Единство действий государственной власти и местного самоуправления, сочетание централизма и самодеятельности местных сообществ при решении вопросов на территориальных уровнях.

Недостатки. Конфликтность. Руководитель государственной администрации назначается «сверху» независимо от воли местного населения и органа местного самоуправления, что порождает элементы противостояния.

35. Иберийская модель.

Иберийская модель

Латинская Америка, некоторые арабские государства пошли по третей – «иберийской» модели местного самоуправления. Хорошо в ней то, что все органы местной власти избираются.

Отличия - На местах нет чиновников, назначаемых «сверху». Но, избранный населением или представительным органом глава администрации утверждается затем парламентом или правительством как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета.

Среди немногочисленных достоинств этой модели можно отметить единство системы представительной и исполнительной власти, которое обеспечивается тем, что руководитель административно-территориальной единицы одновременно является и главой администрации и председателем местного представительного органа.

Главный недостаток – авторитарность. Руководитель административно-территориальной единицы концентрирует большую власть. Будучи избранным местным сообществом, он легитимен в глазах населения и обладает властью как председатель местного совета, в тоже время, он наделен дополнительными полномочиями как представитель государственной власти.

36. Советская модель.

От рассмотренных выше принципиально отличается советская модель местного самоуправления, которая, по мнению ряда исследователей, «является крайней формой континентальной мо дели» . Она была характерна для Советского Союза, стран социалистической системы и некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той или иной форме в странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные черты советской модели продолжают прослеживаться и в некоторых странах СНГ.

Отличия. В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. В рамках советской модели местные советы народных депутатов рассматриваются как органы единой государственной власти на местах (а не противостоящие центру органы местного самоуправления) и единственные органы государственной власти на соответствующих территориях. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными. Теоретически такая система самоуправления по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает западным моделям самоуправления. Но на практике, хотя советы и считаются полновластными органами, реальная власть принадлежит партийно-государственному аппарату. Местные советы зачастую подменяются своими исполнительными комитетами, которые выполняют решения партийного руководства. Аппарат исполкома видит в депутатах своих общественных, слабо подготовленных помощников, а не полновластных представителей населения в совете. Главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральной власти.

Достоинства. Избираемые народом советы депутатов являются высшими органами государственной власти в каждой административно-территориальной единице. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными.

Недостатки. Декларативность принципа народовластия. Реальная власть сконцентрирована в партийных и государственных аппаратах.

37. Место местного самоуправления в системе государственного управления

Принципы и формы местного самоуправления формировались в результате длительного, многовекового диалектического противостояния общества и государства, в процессе согласования интересов общества (в лице территориальных сообществ) и государства.

Отечественные и зарубежные специалисты считают, что становление местного самоуправления – задача не только самого этого института, но и государственной власти всех уровней, которая не может быть стабильной, эффективной, если постоянно не подпитывается жизненными соками мощной корневой системы местного самоуправления.

Местное управление обычно представляется сложным и гибким механизмом, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы, что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственных начал. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.

Понятие «местное самоуправление» формально предполагает, что население административно-территориальных единиц само управляет своими делами через соответствующие органы, формируемые населением путем голосования. Американский профессор В.Остом справедливо заметил, что «голосование - очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей». Поэтому не следует абсолютизировать и фетишизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню, наделять его какими-то особыми «общественными» свойствами и противопоставлять государственному управлению.

Большинство исследователей считает, что в чистом виде самоуправляющихся сообществ не существует. «Между государством и организациями общества всегда устанавливаются
определенные взаимоотношения, в которых государство ограничивает власть и влияние общественных звеньев. Вопрос только, - в какой форме устанавливаются эти взаимоотношения» 1 .

На практике невозможно провести четкую границу между функциями государственного управления и местного самоуправления, поскольку местные органы осуществляют не
только сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, поставленные центральной властью.

Большинство решаемых ими проблем имеют как местное, так и
общенациональное звучание, и ограничение компетенции местных органов сугубо локальными, второстепенными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли.
Один из исследователей этой проблемы Б.Кичкин так сформулировал критерий разграничения вопросов государственного и местного значения: «государство имеет дело с гражданами, а местная власть - с жителями» .

38. Взаимоотношения государства и местного самоуправления.

МУ представляется сложным и гибким механизмом, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы, что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственных начал.

На практике невозможно провести четкую границу между функциями ГУ и МСУ, поскольку местные органы осуществляют не только сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, поставленные центральной властью.

Во взаимоотношениях государства и местного самоуправления определяющая роль принадлежит государству. Государство законодательно устанавливает:

· право местных сообществ граждан на местное самоуправление;

· компетенцию, права и обязанности органов местного самоуправления;

· гарантии политической, экономической и организационной самостоятельности МУ,

· формы контроля за МУ;

· минимальные стандарты услуг, оказываемых органами СУ населению, следит за их выполнением, гарантируя защиту населения в случае неэфф-х действий местных властей.

Модель партнерства отношения партнеров самовыражения прямые налоги .

В рамках агентской модели , т.е. акцент делается на главенствующей роли центра Центральные власти местное самоуправление государство внешних источников .

Следует учитывать, что выделение вышеназванных моделей взаимоотношений центральных и местных властей достаточно абстрактно. Ни в одном современном государстве взаимоотношения центральных и местных властей не могут быть адекватно описаны лишь с точки зрения какой-либо одной модели.

«концепция взаимозависимости ».

39. Модели взаимоотношений государства и местного самоуправления

Существуют две модели взаимоотношений центральных и местных властей:

Модель партнерства (США, Швейцария, Голландия) рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках данной концепции местное самоуправление понимается как элемент самовыражения соответствующего местного сообщества, благодаря которому его жители имеют возможность организовать в своих интересах необходимые им службы. Что предполагает наличие небольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономией в различных сферах, в том числе и в области финансов. Как правило, главным источником доходов местных бюджетов - прямые налоги .

В рамках агентской модели отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала , т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Центральные власти , выражая общенациональные интересы, обладают более широким кругозором и знаниями, необходимыми для принятия важных политических решений. При этом, местное самоуправление рассматривается как административное средство осуществления управленческих функций на местах, нацеленное не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг населению. А государство – как гарант эффективности социально-экономической жизни, имеющий право руководить и управлять деятельностью местного самоуправления. Значительная часть расходов местных властей при такой модели покрывается за счет финансирования из внешних источников .

В последнее время в научной литературе выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит «концепция взаимозависимости ». Сторонники этой концепции английские ученые Р.А.В.Родс и Т.Бирн считают, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон , имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления.

40. Контроль за самоуправлением.

Компетенция и права самоуправления определяют характер его деятельности и меру самостоятельности местных властей. Чтобы органы власти МСУ не превысили этой меры и соблюдали в своей деятельности интересы как государства, так и местного сообщества, необходим контроль за текущей деятельностью самоуправления.

Контроль за самоуправлением осуществляется в трех видах :

1) контроль населения;

2) государственный надзор;

3) самоконтроль органов власти самоуправления.

Осуществляется в виде внутреннего и внешнего контроля.

Внутренний контроль «встроен» в механизм подготовки законопроектов и включает два звена – работу в комиссиях (подкомиссиях) и лоббирование. В каждом законодательном органе есть система комиссий и подкомиссий, где вырабатываются и обсуждаются законопроекты до того, как они выдвигаются на общее рассмотрение. На уровне комиссий существенную роль играют заинтересованные организации (лобби). Лоббисты работают с законодателями и служебным персоналом над выработкой законопроектов удовлетворяющих нужды как заинтересованных организаций, так и избирателей этих законодателей.

Внешний осуществляется в нескольких формах: контроля избирателей на основе открытости доступа на заседания муниципалитета или законодательного собрания штата; правительственного контроля, ограниченного, в основном, финансовыми вопросами (установление норм налога на собственность; ограничение размеров задолженности и расхода средств при дефиците бюджета).

41. Контроль населения.

Деятельность местного самоуправления подконтрольна населению, поскольку оно формирует органы местной власти в ходе выборов. Население контролирует деятельность властей двояким образом. Как избиратель, каждый член местного сообщества регулярно формирует состав органов власти и в некоторых государствах имеет право досрочного отзыва депутатов .

В промежутке между выборами население обладает правом местного (общенационального) референдума или опроса . Население может воспользоваться правом «народной инициативы» – специальной процедурой, позволяющей предлагать местным органам власти осуществление каких-либо мероприятий или принятие дополнительных норм и правил. Кроме того, население контролирует деятельность местных властей естественным образом, как потребитель услуг, которые предоставляют муниципальные органы власти. Оно оказывает постоянное давление на власти в случае их неудовлетворительного качества или недостаточного объема.

42. Внутренний контроль.

Нормальное функционирование органа самоуправления предполагает внутренний контроль (самоконтроль) за выполнением собственных решений соответствующими службами и подразделениями.

Внутренний контроль осуществляется по нескольким направлениям.

Выполнение решений соответствующими службами подлежит внутреннему контролю со стороны исполнительного органа самоуправления. Он реализуется специально создаваемым органом в рамках управления делами.

Общее руководство и контроль по отношению к исполнительному органу осуществляет представительный орган самоуправления. Его контроль реализуется в форме права представительного органа власти планировать бюджет и развитие территории местного сообщества. Оба плана составляют «рамки», которые исполнительные органы не могут перешагнуть.

Дополнительным рычагом выступает контроль финансовой деятельности. Он организуется бюджетной комиссией представительного органа, которая готовит для депутатов рекомендации по принятию бюджета, а также по ежегодному отчету исполнительной власти. Во всех странах мира именно бюджетная комиссия состоит исключительно из депутатов, в то время как остальные комиссии могут быть смешанными, т.е. включать и представителей исполнительной ветви власти. Наконец, контроль проявляется еще и в том, что представительная власть может вернуть себе право решения тех вопросов, которые она делегировала другим органам.

43. Государственный контроль.

Необходимость ГК обусловлена необходимостью «гарантирования интересов государственного целого в связи с особыми интересами коммун» и чтобы местное самоуправление «не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов».

В странах континентального права важную роль в осуществлении контроля за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. В Литве полномочный представитель правительства имеет право не только опротестовать, но и приостановить выполнение решений органа самоуправления в случае, если они нарушают права граждан. В Японии этими органами ведает министерство по делам местного самоуправления, в Норвегии – министерство местного управления, во Франции, Италии, Новой Зеландии, Дании – министерство внутренних дел.

Законодательство обычно устанавливает определенные санкции за ненадлежащее выполнение местными органами своих функций: отстранение от должностей должностных лиц и муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача отдельных полномочий агентам правительства на местах. Наиболее радикальной мерой является роспуск местных советов, предусмотренный, в частности, законодательством Франции, Италии, Ирландии, Португалии, Польши, Мексики, Индии. В демократических государствах такой роспуск бывает возможным лишь при определенных законодательством обстоятельствах.

Государственный надзор осуществляется особыми органами, которые создаются на всех уровнях государственного устройства помимо органов суда и прокуратуры. Задача органов государственного надзора за текущей деятельностью местного самоуправления заключается в том, чтобы обеспечить выполнение местными сообществами возложенных на них задач в интересах общего блага. При этом орган надзора обязан благожелательно относиться к местному самоуправлению и защищать его права.

Государственный надзор за местным самоуправлением делится на:

· общий надзор;

· специальный надзор по государственным делам.

1.Общий надзор осуществляется в отношении тех задач, решение которых отнесено законом к компетенции местного сообщества, либо добровольно взятых обязательств. Общий надзор ограничивается лишь правовым контролем, т.е. проверкой правомерности (законности) принимаемых решений. Общий надзор осуществляется превентивными и последующими методами контроля.

Превентивные методы контроля , как правило, предполагают получение санкции на осуществление каких-либо мероприятий, консультации с вышестоящими органами управления и власти, право органов надзора на получение в любое время нужной информации. В ФРГ, например, законодательство земель предписывает местному самоуправлению согласовывать все решения, если ими затрагиваются интересы будущих поколений горожан, либо интересы других местных сообществ. К таковым относят решения, связанные с арендой или продажей крупных участков земли, предоставлением концессий и займов в особо крупных размерах (законодатель определяет эти размеры).

К последующим методам контроля относятся:

· право опротестовывать и отменять решения органов местного самоуправления;

· право бюджетных органов вносить в бюджет самоуправления «забытые» им статьи расходов и выделять ассигнования на них;

· право отдавать распоряжения по оговоренному в законах кругу вопросов, а в случае отказа или уклонения от его выполнения – непосредственно их исполнять;

· право в случае бездействия власти и запущенности делопроизводства назначать в орган местного самоуправления правительственного чиновника для наведения порядка (комиссара), либо досрочно прекращать полномочия местного органа власти.

Особенность общего надзора: он осуществляется лишь в интересах общественного блага, но не для проведения интересов отдельного гражданина. Критерием для него не могут служить и соображения политического характера.

2. Специальный надзор по государственным делам осуществляется в отношении государственных обязанностей, которые переданы самоуправлению соответствующими законами. Он реализуется в формах неограниченного контроля за законностью и целесообразностью предпринимаемых местными властями действий.

Контроль, равно как и хорошо отлаженное законодательство, действуют подобно закону всемирного тяготения: они создают «поле притяжения», которое не дает самостоятельному местному самоуправлению «выкатываться» за пределы системы разделения властей в государстве.

44. Избирательное право и избирательные системы.

Избирательное право можно рассматривать в двух аспектах:

1. Совокупность законодательных норм , регулирующих порядок избрания представительных органов, должностных лиц в государстве. В систему закон-ва, регламентирующего выборы входят:

· международные договоры, содержащие основные принципы избирательного права (например, всеобщая декларация прав человека);

· Конституция страны (конституции большинства стран содержат положения, регулирующие важнейшие наиболее общие вопросы избирательного права);

· Избирательные кодексы и законы;

· другие нормативно-правовые акты (регламенты парламентов, указы президентов, постановления правительств, решения судов, постановления избирательных комиссий и т.д.).

2. Субъективное право граждан участвовать в образовании представительных органов, т.е.:

· право избирать (активное избирательное право);

· право быть избранным (пассивное избирательное право).

С учетом перечисленных выше критериев, в политико-социологической литературе оформилось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Так, В.Е. Чиркин предлагает выделять англо-саксонскую, европейскую и либеральную системы. По мнению А.М. Лимонова, уместно выделять англо-саксонскую, континентальную, иберийскую системы и систему советов. Я.Ю. Старцев и др. авторы говорят об англо-саксонской, романской, германской, скандинавской моделях. С учетом такого ключевого критерия классификации муниципальных систем, как степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления, выделяется модели: модель автономного местного самоуправления; модель наблюдаемого местного самоуправления.

При всей обоснованности приведенных подходов более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.

Первая из названных - англо-саксонская модель муниципального управления выросла из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «выстроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.

Местные органы власти в англо-саксонской модели не имеют конституционного статуса, а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом власти страны. Англо-саксонская группа включает в себя кроме Великобритании также Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и с определенными оговорками США. Основные типологические особенности англо-саксонской группы местного самоуправления состоят в следующем:

Во-первых, местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативных правовых актов, издаваемых парламентом, что обусловливает их высокую легитимность и зависимость от высшего законодательного органа страны. Здесь действуют доктрины inter vires (функционирование муниципалитета в пределах своей компетенции, закрепленной в позитивной форме ее регламентации) и ultra vires (выход муниципалитета за пределы свей компетенции). Государство следит за тем, чтобы нормативные правовые местные установления не нарушали общенациональное законодательство и не выходили за пределы предписанной им компетенции.

Во-вторых, в пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают большой политической самостоятельностью.

В-третьих, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община - это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативными правовыми установлениями.

В-четвертых, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям.

В-пятых, данная модель, в отличие от континентальной, не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Разумеется, здесь есть свои формы государственного контроля, но работа местных властей регламентируется в основном косвенно, например, через суды или налоговую систему.

В-шестых, население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и других должностных лиц, принимающих участие в местном самоуправлении. Так, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.

В-седьмых, в случае нарушения законодательства санкции по судебным искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, вплоть до ареста муниципальных чиновников или советников, тюремного заключения или отстранения муниципального совета от власти на определенны срок либо навсегда.

В свете вышеизложенного нетрудно заметить, что система местного самоуправления России «впитала» в себя немало черт англо-саксонской муниципальной модели. Правда, есть опасность в реализации данной концепции на неподготовленной почве. Ведь такая модель применима только в определенных условиях, когда сложились традиции правового государства, преодолены в основном местнические тенденции, существует довольно высокий уровень политической и правовой культуры граждан. В тех же странах, где сильны местнические тенденции и существует опасность сепаратизма, она может оказаться неуместной.

В отличие от англо-саксонской, континентальная модель основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Как правило, в общинах назначенных чиновников нет. Они появляются на районном уровне. Представители государственной администрации осуществляют надзор за деятельностью местных нормотворческих и правоприменительных органов, а также выполняют некоторые иные значимые функции.

Данная модель в определенной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложением о смещении мэра или роспуске коллегиального органа, а также подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа самоуправления.

Родиной континентальной модели считается Франция. Исторически административно-территориальное устройство этой страны характеризовалось устойчивым тяготением к централизации, но за последние двадцать лет претерпело значительные изменения. На первый взгляд, оно может показаться сложным. Франция - одно из немногих государств, членов Европейского Союза, имеющее четыре уровня административно-территориального устройства. Они существуют и эффективно действуют на уровне всего государства, регионов, департаментов и коммун.

Основы правового регулирования деятельности местных органов власти Франции, которые заложены в Конституции, принятой 4 октября 1958 г. 21 февраля 1996 г. был утвержден Кодекс территориальных сообществ. Регламентная часть Кодекса, состоящая из актов правительства, утверждена 7 апреля 2000 г. С этого момента перестал действовать прежний Кодекс коммун и вся система местного самоуправления Франции начала регулироваться новым кодексом, который включает в себя систематизированное изложение всех принятых ранее муниципальных правовых актов. В соответствии с конституцией Франции основу территориальной дифференциации страны составляют так называемые территориальные коллективы и сообщества, которые представляют собой особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. К ним относятся коммуны, департаменты и заморские территории. Они обладают тремя существенными признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью. Территориальные коллективы свободно управляются выборными советами. Наряду с этим следует заметить, что во Франции определенной единицей является регион. Это территориальное образование, в состав которого входит от 2 до 8 департаментов. Регионы имеют статус местного коллектива, управляемого выборным органом - региональным советом, во главе которого стоит председатель. Одновременно с этим регион представляет собой административную единицу, возглавляемую префектом региона.

Особый статус во Франции имеют департаменты. Они одновременно выступают и административной единицей, во главе которой стоит префект, представляющий государство, и автономным местным коллективом, управление которым осуществляет выборный орган - генеральный совет. Департамент в среднем включает около 400 коммун, или 35 кантонов. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников, что позволяет обеспечить соединение принципов самоуправления и управления.

Еще одна территориальная единица во Франции - это округ, который не относится к числу местных коллективов, а является административной единицей, возглавляемой супрефектом. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. В состав каждого департамента входит в среднем 4 округа. Именно в рамках выполняемых округом функций супрефект как официальный представитель государства стоит ближе всех к мэру и рядовым гражданам. Также не относится к числу местных коллективов кантон, который представляет собой образование для проведения избирательных кампаний, в состав которого входит несколько коммун и от которого в выборный орган департамента (генеральный совет) избирается один генеральный советник. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии и др. Наконец, есть еще коммуна, которая является местным коллективом, представляющим собой низшее звено административно-территориального деления и демократического самоуправления. Коммуной руководит избираемый муниципальный совет, возглавляемый мэром.

Таким образом, главной особенностью французской модели местного самоуправления является ее тесная привязка к центральной власти. Во Франции к началу 1980-х гг. прошлого века насчитывалось 26 регионов (22 в метрополии, 4 заморских), 100 департаментов (96 в метрополии и 4 в заморских владениях: Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Гвиана) и 36763 коммуны. В соответствии с законодательством все коммуны имеют одинаковые полномочия, источники ресурсов и статус (за исключением Парижа, Лиона и Марселя, имеющих другой статус).

Эта система, по справедливому замечанию некоторых российских ученых, обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно в условиях несформированности у населения соответствующей политической и правовой культуры.

Третья - смешанная модель местного самоуправления отличается своей двойственностью. Дело в том, что в ней присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Как правило, здесь местное самоуправление автономно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение как собственных, так и делегированных государственных полномочий. Подобная модель существует в Германии, Австрии и даже Японии.

В Германии местное самоуправление основано на двух положениях: во-первых, на обязанности федеральных земель поддерживать входящие в них территории в их стремлении к самоуправлению и самостоятельному развитию; во-вторых, осуществлять выравнивание и консолидацию местных территориальных образований. В Конституции ФРГ говорится, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами.

Общинам предоставлено право «вершить», в рамках закона под свою ответственность, все дела местного сообщества. Под общинами в Германии понимаются территориальные поселенческие единицы местного уровня. Подробнее всего вопросы местного самоуправления регулируются на уровне законодательства федеральных земель. Каждая из 16 земель в ФРГ имеет свою конституцию. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города - Берлин, Гамбург, Бремен. В каждой земле изданы специальные законы, регулирующие устройство и деятельность институтов местного самоуправления. В ряде случаев федеральными нормами допускается выход за рамки этих полномочий.

Земли Германии делятся на округа, в которых нет представительных органов. Во главе округов находятся правительственные президенты, которых назначают правительства земель. Округа делятся на районы и города со статусом районов, в которых выделяются общины и города со статусом общин. Все они имеют муниципальные советы, а граждане или советы избирают бургомистра. Среди основных видов общин выделяются следующие образования: собственно общины (до 20 тыс. жителей); города (обычно свыше 20 тыс.); крупные города (свыше 100 тыс.). Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.

В настоящее время в ФРГ сложилось и существует 4 основные территориальные модели местного самоуправления.

1. Южногерманская модель (в Баварии). Граждане общины напрямую выбирают не только совет общины, но и бургомистра (председателя совета общины), который обладает всей полнотой исполнительной власти на территории. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. Он же представляет общину. Совет формирует управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра. Последний подчиняется управе в вопросах исполнительской деятельности и участвует в подготовке решений данного муниципального органа.

2. Северогерманская модель (Нижняя Саксония). Граждане общины выбирают представительный орган общины (совет), который избирает из своего состава бургомистра, или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), а бургомистр имеет право, как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

Эта система была введена после окончания второй мировой войны и практикуется сейчас главным образом в земле Нижняя Саксония. Преимущества ее заключаются в профессиональном управлении, а недостатки - в существовании двух представителей руководства, которые должны действовать одновременно и согласованно. Иначе говоря, северогерманская модель предполагает взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления.

3. Модель «совет-бургомистр» (Пфальц, Саар и др.). В этой модели граждане общины выбирают только представительный орган общины, избирающий бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, а руководство под началом бургомистра осуществляет общинная администрация. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

4. Модель «совет-магистратур» (Гессен, Гамбург и др.), или так называемый «неправильный магистрат». Граждане общины выбирают представительный орган общины, который в свою очередь выбирает коллегиальный орган управления (магистрат). Этот орган состоит из бургомистра и назначенных (прикомандированных) чиновников. Бургомистр либо «первый среди равных», либо обладает большими полномочиями, чем другие члены совета. Данная модель традиционно используется преимущественно в городских поселениях. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти. Он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Более того, совет может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручая каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенции общины и структуре административных служб. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение функций, сделанное советом.

Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Число членов совета различается в зависимости от земли и величины общины. Если взять, например, землю Северный Рейн-Вестфалия, то число членов совета колеблется от 20 человек в небольших общинах до 90 в Кельне. Так же как и парламенты, муниципальные советы могут создавать комитеты и делиться на фракции, субсидируемые из бюджетных средств. Сами же члены советов работают на общественных началах, получая лишь возмещение расходов по представительским функциям и финансовых расходов, понесенных в результате своей деятельности.

Самоуправление в Германии обеспечивает гражданам действенное участие в жизни общины. Наряду с избирательным правом жители и граждане имеют многочисленные права на участие в жизни общин и принятие политико-управленческих решений. Так, они не только имеют право посещать открытые заседания совета, но и совет со своей стороны обязан проводить собрания жителей и слушания, информировать жителей о самых важных проблемах общины. Право на участие в принятии политических и управленческих решений жители осуществляют путем специальных заявок, а избиратели - в виде требований и решений граждан.

Наконец, наряду с вышеназванными видами особую специфику имеет советская модель местного самоуправления, которая существовала в нашей стране в течение нескольких десятков лет. В основе системы местных советов было заложено декларативно утвержденное государственное полновластие представительных органов (советов) на соответствующей территории при второстепенной роли исполнительной власти. Первые Советы возникли в г. Иваново в ходе революции 1905–1907 гг. и просуществовали короткое время. Они возродились весной 1917 г. А уже после произошедшей в октябре 1917 г. большевистской революции и учреждения в 1918 г. Российской советской федеративной социалистической республики в правительстве РСФСР был организован наркомат по местному самоуправлению. Параллельно произошло объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. В 1918 г. их насчитывалось уже свыше 700.

Первоначально Советы выражали интересы самой радикальной общественности и революционно настроенной части населения. В своей деятельности они опирались не на законы, а непосредственно на инициативные почины, революционную волю, целесообразность и политический энтузиазм народных масс. В результате в Советах сами рабочие и солдаты устанавливали нормы представительства, определяли количественный состав депутатов, разрабатывали структуру и полномочия этих органов власти. Выборы в Советы производились преимущественно по производственному принципу: на фабриках, заводах, в солдатских частях, а также на сельских сходах. Депутаты были доступны массам и подотчетны им. Механизм отзыва был прост: все решало общее собрание коллектива, избравшего депутата.

В 1918 г. структуру Советов начали определять центральные органы государственной власти. Обязательными для исполнения стали не только нормативные правовые акты государства, но и партийные документы ВКП(б). По вопросам деятельности Советов издавались совместные постановления ЦК ВКП(б) и Совнаркома (Правительства). Законы принимались конкретно для каждого сельского или поселкового уровня Советов, в результате чего самостоятельность населения конкретной территории в решении вопросов местного значения заметно ограничивалась. В принятой в 1936 г. «сталинской» Конституции СССР Советы были объявлены политической основой государства сверху донизу. Процедура, функции и порядок деятельности советов теперь регламентировали и определяли обкомы, горкомы и райкомы партии. И лишь только после этого регламентирующие документы одобрялись на сессиях соответствующих Советов и выполнялись исполкомами.

Инициативы местного населения в этой системе подчас имели формальный характер. Исполкомы оставались государственными органами, обладавшими реальными исполнительно-распорядительными функциями. Они имели право за редким исключением решать практически все вопросы, относящиеся к ведению Советов. К числу тех проблем, которые рассматривались исключительно на сессиях, обычно относились немногочисленные вопросы. При этом принимаемые ими решения в ряде случаев могли быть отменены вышестоящим исполкомами или соответствующими Советами, что в дальнейшем было закреплено в Конституции 1977 года (ст. 3).

По справедливому мнению некоторых ученых, сформированная в СССР советская модель стала закономерным порождением, составной частью и инструментом административной системы, которая в то же время по отношению к названной системе выполняла функцию демократического камуфляжа. В Советах власть фактически находилась в руках бюрократической верхушки партийных и исполнительных органов. Голосование на сессиях Советов практически всегда было единогласным. При этом сами исполкомы в своей деятельности не имели политической самостоятельности. Реальную власть в них имели партийные лидеры.

В результате провозглашенная выборность Советов зачастую превращалась в политическую декларацию. Теоретически люди выбирались, но выборы в большинстве случаев происходили на безальтернативной основе и только по той кандидатуре, которая получала предварительное одобрение партийных органов. Кроме того, местные Советы были слишком многочисленными, что существенно снижало эффективность их работы.

В условиях единства Советов как целостной системы народовластия нижестоящие представительные и исполнительные инстанции подчинялись вышестоящим органам. А все вместе они функционировали под постоянным политическим руководством аппарата ЦК ВКП (б) / КПСС. Обратной стороной этой «медали» была политическая несамостоятельность местных органов власти, что препятствовало четкому разграничению компетенции между органами власти разного территориального уровня. Компетенция подчас была одинаковой. При таком порядке Совет более высокого уровня фактически полностью поглощал более мелкий и мог по своему усмотрению изъять любой вопрос из ведения нижестоящего Совета.

Итак, анализ местного сообщества как социальной основы МСУ, а также специфики, принципов устройства, форм организации и функционирования местного самоуправления, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти ни в одной из западноевропейских стран, включая Россию, не могут быть описаны в рамках одной модели. «Можно говорить лишь о доминирующих тенденциях».

Изучение моделей муниципального управления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, показывает, что на формирование муниципальной системы конкретного государства оказывают влияние его правовая система, государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления и государства в целом.

Наибольшее распространение в западных странах получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления. местное самоуправление муниципальное

Англосаксонская модель (Великобритания, США, Дания, Нидерланды, Португалия, Норвегия, Ирландия, Швейцария, Индия (панчаяты), Канада, Австралия). Основной характеристикой данной модели является высокая степень независимости местного управления от центральных органов власти и наличие целого ряда специфических демократических институтов (например, комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и пр.).

Французская модель (Франция, Новая Каледония, Гвинея, Мартиника, Испания автономия, Италия, Китай (автономия), Бельгия). Встречается название - континентальная модель или романская модель. Данная модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления.

Коммунальная (германская) модель (Германия, Австрия, Япония). Ее еще называют смешанной. В основе данной модели заложена муниципальная собственность, но в некоторых случаях государство регулирует долю этой собственности и контролирует ее использование муниципальным образованием. Коммунальная модель представляет собой модель местного самоуправления, находящуюся между обозначенными «полюсами» - англосаксонской и французской моделями. Идеологически она тяготеет к последней, однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше.

Модель муниципального управления России достаточно сложно привязать к какой-либо из перечисленных выше моделей муниципального управления, что обусловлено наличием своеобразного исторического опыта местного самоуправления, отличного от западного. Действительно, развитие политической системы России практически всегда характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне.

Во время господства командно-административной системы традиции самоуправления в значительной мере были замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Как указывалось выше, началом развития местного самоуправления в постсоветской России стало принятие Конституции 1993 года, которая в муниципальных вопросах основывалась скорее на «англосаксонской» идеологии, несмотря на закрепление возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике французской модели).

Муниципальная реформа 2003-2008 гг. в целом соответствовала той же задачей предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта).

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, который предполагал развитие местного самоуправления по европейской модели.

Перечислим основные черты единой для страны модели местного самоуправления, заложенной в Федеральном законе № 131-ФЗ:

Отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии при наличии у государства серьезных возможностей влияния на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;

Урегулирование федеральным центром компетенций каждого вида муниципальных образований при наличии минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Притом, что органы местного самоуправления не имели право определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления стал институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

Формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы действий при оказании публичных услуг жителям при отсутствии четких ограничений возможности регулирования этого процесса государственными органами;

Значимость выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при ключевой роли субъектов федерации и муниципальных районов;

Возможность государственного контроля (только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий) и надзора за органами местного самоуправления (допустимого и в других установленных федеральными законами случаях). 14

Таким образом, прослеживается тяготение к «германской» модели, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране. Однако специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике, не позволила модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем. Так, реальная модель местного самоуправления имела следующие особенности:

1) наличие в каждом субъекте федерации своей модели, формирование которой зависело от менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. В результате в отличие от прописанной Законом единой модели их стало много, причем далеко не каждая из них точно соответствует действующему законодательству.

2) ограниченность или условность муниципальной автономии. Функциональная необходимость, стереотипы деятельности, финансовая зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло. В большинстве регионов это привело к огосударствлению муниципальных районов и превращению районных администраций в территориальные органы администрации субъекта федерации.

3) недостаточное разграничение компетенции муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации, когда абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы.

4) низкий уровень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг.

5) ограниченность местной фискальной автономии, в результате чего основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение.

6) чрезмерный реальный государственный контроль, механизмы которого вышли за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ. 11

Среди современных экономистов также встречается мнение, что становление местного самоуправления в России осуществляется на основе континентальной (французской модели), принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления. Основанием для этого служит то, что одним из положений программы реформы власти, предложенной Президентом РФ в октябре 2004 года, стало образование Общественной палаты, осуществляющей гражданский контроль над работой государственного аппарата. В свете этого для некоторых исследователей вполне логично сравнение российской системы организации власти на местах с опытом французской системы самоуправления. Однако такая точка зрения является спорной. И не только потому, что данная система обнаруживает в себе ряд проблем, таких как: нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность их территориальной организации, удаленность муниципальной власти от основных проблем населения и пр. Причина состоит в том, что в России при исследовании характера отношений на уровне «государство-регионы» отмечается попытка построения новой политической системы, имеющей сильный децентрализационный компонент, означающий попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти и построить систему местного самоуправления в духе англосаксонской модели, формируемой управление муниципальной организации снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения. Хотя следует напомнить, что различия между моделями в настоящее время не носят принципиального характера.

Тем не менее, следует констатировать наличие усиления федеральной власти в конце ХХ века, что обусловлено следующими мотивами:

Стремлением преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990-х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока с целью восстановления государственного суверенитета и создать условия для модернизации;

Стремлением правящих групп добиться лояльности региональных элит и усиление влияние на региональный уровень власти.

Однако усиление федеральной власти не должно быть в ущерб местному самоуправлению. В противном случае возможно избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций, которые подавляют экономические субъекты муниципального образования; перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей приватизацией/передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса, непосредственно региональным политическим элитам; ограниченность социальной базы реформы местного самоуправления; торможение процессов становления «среднего класса», одной из ключевых характеристик которого является активная жизненная позиция.

О том, что происходит огосударствлевание системы местного самоуправления в России, препятствующее разделению властей, отмечалось неоднократно.

Некоторые авторы обращали внимание на противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие этой сис-темы и включение общества в выполнение за-дач государственного управления. Так, С.И. Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами.

И.Г. Мачульская видит отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправ-ления России не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей ини-циативы населения, отмечая невозможность создания самоуправления «сверху», даже на основе конституционного акта.

М.Н. Матвеев отмечает, что на сегодняшний момент в отношении развития муниципального управления в России существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хотя и черпа-ет свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать.

С.А. Левин, подчеркивая, что современная муниципальная система Российской Федерации находится в стадии становления, говорит о двух этапах реформы муниципального управления в России, первый из которых характеризуется утверждением в России англосаксонской модели местного самоуправления. Действительно, основным направлением реформ местного самоуправления 90-х гг. ХХ в. было внедрение принципа автономии местного самоуправления и независимости его органов от органов государства, что фактически и говорит об утверждении в России англосаксонской модели местного самоуправления (об этом автор говорил выше). Второй этап муниципальной реформы, начавшийся с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно рассматривать как попытку внедрения в России смешанной модели местного самоуправления, которая в большей степени отвечает российским традициям муниципального строительства и экономическим условиям. 18

Итак, точного ответа на вопрос выбора модели развития местного самоуправления, наиболее приемлемой для России, нет.

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Скомкина Татьяна Александровна

студентка 2 курса, факультет международных экономических отношений, ХГУЭП, г. Хабаровск

Носова Светлана Федоровна

научный руководитель, кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и предпринимательского права, ХГУЭП, г. Хабаровск

Местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти; публичная власть населения административно-территориальной единицы, которая основана на его самоорганизации и самодеятельности, обладает большей или меньшей административной самостоятельностью и не входит в систему государственной власти.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении были разработаны еще в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом, Лоренцом Штейном, Паулем Лабандом и другими.
Сущность местного самоуправления заключается в том, что в рамках демократической системы управления местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путем самодеятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов. Местное самоуправление обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно решать населению вопросы местного значения, управлять муниципальной собственностью, учитывая интересы всех жителей данной территории.
Разнообразие подходов государств к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, исторические, географические, демографические особенности, политический режим, реализуемая правовая система и местный муниципальный опыт.
С учетом перечисленных выше критериев, в политико-социологической литературе оформилось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. Более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.
Англо-саксонская модель муниципального управления в научной литературе еще называется первой муниципальной системой. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Таким образом, управление местными общинами, приходами и городами постепенно выстроилось в государственную вертикаль управления страной. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.
Основными признаками англосаксонской системы являются:
высокая степень автономности;
отсутствие уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы на местах;
избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;
органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом;
органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.
Данная в настоящее время в Великобритании, США, Зеландии, Канаде, Индии и других из числа британских колоний доминионов.
Так, в Великобритании, где сохранять позиции модель местного отсутствуют полномочные правительства, опекающие органы на Однако государственный за муниципальной осуществляют министерства делам окружающей образования, здравоохранения и Британское законодательство пределы полномочий органов, нередко финансовые рычаги на них.
Континентальная модель (французская система) основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Одной из таких форм взаимодействия может быть административная опека, широко применявшаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе. В этом случае решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного государством местного администратора. Другой формой является административный надзор за проверкой законности решений муниципальных органов. Окончательные контуры континентальной системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», где такой надзор был смягчен. Однако суть системы осталась прежней: представитель государства наблюдает за правильным осуществлением полномочий местными органами самоуправления. Через административный суд он может аннулировать акты коммунального, департаментского и регионального уровней.
Таким образом, главной особенностью данной модели является сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости.
Также можно выделить следующие черты:
строгая иерархией в системе управления, где местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с государственной властью;
чёткое регламентирование функций органов местного самоуправления и местных администраций;
Континентальная модель в настоящее время распространена в странах Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Нидерланды, Португалия), в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока и франкоязычной Африки.
В смешанной модели местного самоуправления присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Местное самоуправление автономно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение как собственных, так и переданных государственных полномочий.
Данная модель характеризуется следующими особенностями:
значительная свобода действий в сферах, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории;
широкая социальная база процессов принятия решений и управления;
широкие возможности и права в вопросах финансовой и хозяйственной самостоятельности;
мощная социальная поддержка местного населения.
Смешанная модель получила своё распространение в Германии, Австрии, Японии, России, Казахстане, Белоруссии.
Советская система местного самоуправления в отличается от Прежде всего, отрицает местное а управление местными возлагает на государственной власти местах, хотя также могут местным населением, и органы местного Такая система в России в период власти и существует сих пор, в КНР, где население избирает представительный государственный - собрание народных которое в свою избирает свой орган - местное правительство. И собрание представителей, и местные правительства выступают как орган самоуправления, а как государства, хотя и избираются, и назначения чиновников из на места производится. Они в иерархическую систему органов со подчинением нижестоящих вышестоящим. Безоговорочное и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для развития системы самостоятельного местного самоуправления. Аналогичные системы местного управления существуют сегодня в КНДР, Вьетнаме и на Кубе.
Вообще, важнейшим этапом развития местного самоуправления в России считается земская (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.) и городская (Городовое положение 1870 г.) реформы Александра II, которые были проведены еще в дореволюционное время. Тогда были созданы выборные губернские и уездные земские собрания и губернские и уездные земские управы, которые заведовали местными хозяйственными делами и являлись исполнительными органами.
Местное самоуправление в современной Российской Федерации – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление признается и гарантируется статьей 12 Конституции России (глава 1), что на практике означает отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации. Также в тексте Конституции заложены основные принципы устройства и функционирования органов местного самоуправления (глава 8).
В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Обычно, их перечень приводится в Уставе муниципального образования. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на главу субъекта РФ.
Органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а их самостоятельность имеет под собой экономическую основу - местный бюджет, местные налоги (сборы) и муниципальную собственность.
Правовую основу современного местного самоуправления РФ составляют :
Европейская хартия местного самоуправления
Конституция Российской Федерации
общепринятые принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации
федеральные конституционные законы
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
уставы муниципальных образований
решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан
иные муниципальные правовые акты
Особенно важным источником является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Согласно документу, местное самоуправление означает право и действенную способность местных органов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел.
Данный документ также устанавливает обязательную силу отдельных положений, таких как: гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры и др. Кроме того, включены положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле деятельности органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.
Местное самоуправление во всех странах мира переживало периоды то расцвета, то упадка. Но самое интересное то, что органы самоуправления того времени волновали примерно те же вопросы, что и сейчас. Все модели местного самоуправления создаются для одной цели - для обеспечения достойной жизни населения и решения проблем местного значения. Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям.
Знание и обобщение зарубежного и национального опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в нашей стране. Местное самоуправление ни в коем случае не должно быть недооценено, поскольку оно призвано приблизить власть к нуждам народа, стабилизировать политическую ситуацию в стране, реализовать повседневные потребности отдельных людей, искать компромисс между государственной властью и народом.

Список литературы :
1. Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. - Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г [электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.aup.ru/books/m234/ (дата обращения 09.12.2015)
2. Европейская хартия местного самоуправления: ЕТS № 122 от 15.10.1985 г., Страсбург //СЗ РФ. – 1998. - № 36.
3. Игнатов В. Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. - М.: Феникс, 2005. - 480 c.
4. Конституция Российской Федерации. –М., 2015. М.:
5. Кабашов С. Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации - М.: Наука, 2010. - 352 c.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федрации» // СЗ РФ – 2003. - №40