Муниципальная служба проблемы практики. Курсовая работа: Организация муниципальной службы в условиях модернизации законодательства
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«СЕВЕРО-КАВКАЗКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕНОЙ СЛУЖБЫ»
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Курсовая работа
Организация муниципальной службы в условиях модернизации законодательства (на материалах г.Ростова-на-Дону)
Ростов-на-Дону 2010 год
Введение ………………………………………………………………………..…………….….3
I.
1.1.Местное самоуправление как источник муниципальной службы ….………………....…6
1.2. Понятие муниципальной службы. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе.………………..………………………………..……………...……...10
II. Особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону: проблемы, перспективы развития
2.1. Организация муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в соответствии с нормами нового законодательства…………………………………………………………………...…..17
2.2. Проблемы и тенденции развития института муниципальной службы ………….…..…23
Заключение …………………………………………………………………………................27
Список литературы ……………………………………………………………..………..…..28
Введение
С начала 90-х гг. законодательную и исполнительную власть сотрясают дискуссии о системе государственного устройства современной и будущей России. Одним из наиболее спорных вопросов является судьба местного самоуправления в Российской Федерации. На реформу местного самоуправления возлагаются большие надежды, поскольку от степени развития местного самоуправления зависит решение задач повышения жизненного уровня населения, реализации национальных социальных проектов, развития предпринимательства, особенно среднего и мелкого, укрепления демократических основ государственной и муниципальной власти. Качество работы органов местного самоуправления, в конечном счете, напрямую зависят от эффективности деятельности их сотрудников. Таким образом, одним из направлений реформирования местного самоуправления становится реформирование муниципальной службы.
Обобщение и анализ научной литературы по этой проблематике свидетельствуют о том, что вопросы формирования муниципальной службы не получили должного и полного разрешения, несмотря на значительное внимание к ним современных авторов. В советский период развития государства служба в органах местной власти рассматривалась как служба в государственных органах, не имеющая каких-либо существенных отличий. В постсоветский период эта тема затрагивалась, в основном, в контексте рассмотрения проблем государственной службы, местного самоуправления, административных, трудовых правоотношений и т.д.
Для правильного понимания и оценки особенностей муниципальной службы важное значение имеет уяснение и раскрытие перемен, произошедших в системе местной власти за последние десятилетия. Значительный вклад в разработку вопросов организации и функционирования местных органов государственной власти внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, В.И. Васильев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Я.Н. Уманский и др. Работы этих ученых позволяют выделить тенденции развития местной власти в нашей стране, определяющие во многом возникновение и развитие института муниципальной службы.
Повышенный интерес отечественных ученых к теме муниципальной службы стал заметен после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, статья 12 которой организационно обособила местное самоуправление в системе публичной власти. Появились первые монографии, учебники и учебные пособия, содержание которых продолжило вектор развития муниципальной службы как комплексного правового института.
И все же, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими правоведами, учёными, исследователями теме муниципальной службы, ее позиционированию в системе местного самоуправления специального исследования проблем теории и практики муниципальной службы осуществлено не было. И сегодня наблюдается множество нерешённых проблем в этой области: проблема правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне, отсутствие механизма реализации прав и возможностей населения, слабая подготовленность управленческих кадров.
Особая актуальность темы, вызванная необходимостью совершенствования местного самоуправления в нашей стране, обусловила постановку цели и задач, структуру курсовой работы. Целью курсовой работы является анализ теоретических основ и современного состояния муниципальной службы в условиях модернизации законодательства.
Для достижения поставленной цели в ходе анализа предполагается решение следующих задач:
· Показать, как соотносятся понятия «муниципальная служба» и «местное самоуправление»;
· Провести сравнительный анализ двух Федеральных законов: «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998г. №8-ФЗ и «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ;
· Определить особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в условиях нового законодательства;
· Проанализировать возможные проблемы и перспективы развития муниципальной службы на современном этапе.
Объектом курсовой работы является муниципальная служба как институт, как особый вид публичной власти.
Предметом – новые аспекты организации муниципальной службы в условиях модернизации законодательства.
Основные методы, используемые при изучении объекта и предмета:
Общенаучный диалектический метод;
Анализ нормативно-правовой базы, в частности Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ;
Анализ социологической литературы соответствующей тематики;
Метод системного анализа.
Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, содержащих по 2 параграфа, заключения и списка литературы. Библиография включает 9 источников. Работа изложена в 28 страницах.
I . Теоретико-методологические аспекты муниципальной службы как вида публичной службы
1.1.Местное самоуправление как источник муниципальной службы
Термин «муниципальная служба» сравнительно новый для российского законодательства. Понятие, содержание, виды муниципальной службы напрямую связаны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов. После принятия в 90-х годах законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о профессиональном управленческом аппарате органов местного самоуправления, о правовом статусе муниципальных служащих и особенностях прохождения службы.
Местное самоуправление рассматривается как форма, обеспечивающая регулирование социально-экономических, политических отношений в регионе, а муниципальная служба, как социальная технология, направленная на устойчивую, эффективную защиту интересов местных сообществ, как средствами рациональной бюрократии, так и новыми для российской практики моделями службы, основанными на бихевиористских (поведенческих) принципах, выражающихся в категориях: творчество, новаторство.
Муниципальная служба как институт публичной власти является организационным ядром местного самоуправления. Поэтому государство зачастую помимо прямых использует также косвенные методы влияния на муниципальную службу – через регулирование местного самоуправления.
В 2003-2008 гг. осуществлено реформирование системы местного самоуправления, сложившейся в середине 90-х гг. прошлого века. Исходя из концепции административной реформы, был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. Согласно новому закону местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Функционирование муниципальной службы вытекает из целей и задач местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, оказание социальных услуг и т.д.
При осуществлении своих полномочий муниципальные служащие обязаны опираться на принципы местного самоуправления, т.е. коренные начала и идеи, лежащие в основе его организации. Важнейшие принципы местного самоуправления закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления:
· Принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения;
· Принцип организационного обособления местного самоуправления;
· Принцип ответственности органов местного самоуправления перед населением;
· Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
· Принцип законности в организации и деятельности местного самоуправления;
· Принцип гласности.
При становлении муниципальной службы нельзя не учитывать особенности менталитета населения. Мировой исторический опыт свидетельствует о том, что муниципальная служба любой страны – уникальное, неповторимое явление. Собственный исторический опыт убеждает нас в том, что идея местного самоуправления возрождается в период кризиса государства: земское самоуправление 1864г. и отказ от него после Октябрьской революции 1917г., и возрождение института местного самоуправления в 90-е гг. XX века. Вопрос лишь в том, насколько адекватно на сегодняшний день состояние системы местного самоуправления и норм, ее формирующих, задачам общественно-политического развития России начала третьего тысячелетия. Близость муниципальной службы современной и дореволюционной России по организации и содержанию состоит в том, что тогда и теперь муниципальная служба складывалась в условиях перехода к рыночным отношениям, децентрализации государственной власти. Развитое местное самоуправление, беря на себя повседневные заботы о социальной жизни граждан, позволяло государству сосредоточить усилия на общих проблемах страны.
Мировой и отечественный опыт свидетельствует о том, что муниципальная служба может успешно функционировать лишь при условии государственных гарантий местному самоуправлению. При этом различают общие и правовые гарантии.
Система общих гарантий включает организационно-политические, экономические, социальные и духовные гарантии.
В числе организационно-политических гарантий местного самоуправления особо стоит выделить демократический характер политического режима в стране. Именно поэтому об институте местного самоуправления мы начинаем говорить, начиная лишь с 90-х гг., когда новой Конституцией были провозглашены демократические основы. Развитию местного самоуправления способствует также ограничение сферы деятельности государства, децентрализация государственной власти, идеологический и политический плюрализм, развитие партийной системы, что следует из демократического характера политического режима.
Приоритетное значение в современных условиях приобретают экономические гарантии местного самоуправления – наличие муниципальной собственности, разработка и реализация общих планов социально-экономического развития муниципального образования и т.д.
Сегодня особо актуальны социальные гарантии, которые предусматривают развитие социальной структуры общества, укрепление позиций среднего класса, формирование институтов гражданского общества.
Важную роль играют также духовные гарантии, т.е. система духовных ценностей, которая отражает менталитет народа, ориентирует людей на активное участие в местном самоуправлении, гарантирует их защиту от злоупотреблений властью, обеспечивает гласность.
К блоку правовых гарантий местного самоуправления, закреплённых в законодательстве, относятся: запрет на ограничение конституционных прав местного самоуправления; обязательность решений, принятых путём волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления; обязательность рассмотрения обращений органов местного самоуправления и его должностных лиц органами государственной власти; судебная защита местного самоуправления и т.д.
Таким образом, муниципальная служба является организационным элементом системы местного самоуправления. Её понятие, содержание, становление определяется сущностью и особенностями местного самоуправления, гарантиями государства местному самоуправлению, принципами их функционирования, менталитетом населения, а также государственным регулированием в области местного самоуправления.
1.2. Понятие муниципальной службы. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе.
Старт к формированию института муниципальной службы в нашей стране был дан проводимой с начала XXI века административной реформой, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления.
Рассмотрим организационное и правовое становление института муниципальной службы в условиях изменяющегося законодательства.
Впервые термин «муниципальная служба» введен Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусмотрел осуществление ее регламентирования федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В развитие этой нормы был принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который раскрыл понятие муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципального служащего. Указанный Федеральный закон носит рамочный характер, предоставляя субъектам Российской Федерации широкие полномочия в дальнейшем законодательном регулировании этого вопроса. Поэтому существующие различия в региональном законодательстве в данной сфере привели к различиям в статусе муниципальных служащих.
Принятый в 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», практически являющийся новой редакцией Федерального закона N 154-ФЗ, раскрыл необходимость изменений в законодательстве о муниципальной службе. Немаловажным фактором, также вызывавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Для реализации данного принципа необходим был единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего для всех субъектов Российской Федерации, что невозможно было осуществить на базе Федерального закона N 8-ФЗ. Соответственно не представлялось возможным организовать муниципальную службу в соответствии с новыми требованиями федерального законодательства.
В связи с этим возникает необходимость в принятии Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007г. №25-ФЗ. Анализируя этот закон в целом, следует отметить главное его отличие от Федерального закона N 8-ФЗ, которое заключается в более унифицированном подходе к организации муниципальной службы во всех субъектах Российской Федерации, что следует даже из названия.
Муниципальная служба представляет собой специфический вид трудовой деятельности, поскольку она призвана обеспечивать полномочия органов местного самоуправления. Поэтому требуется особый подход в её законодательном регулировании. Такой подход состоит в распространении на муниципального служащего помимо Закона о муниципальной службе, также норм трудового законодательства. Он был использован и в Федеральном законе №8-ФЗ, практика доказала его целесообразность и удобство правоприменения.
Само понятие «муниципальная служба» не претерпело существенных изменений. В Федеральном законе №8-ФЗ она трактуется как «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». А Федеральный закон №25-ФЗ определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».
Таким образом, новый закон конкретнее раскрывает определение должности муниципальной службы, что следует отметить в качестве положительного момента, поскольку при применении на практике аналогичной нормы Федерального закона N 8-ФЗ зачастую возникали проблемы с ее толкованием.
К муниципальным служащим Федеральный закон N 8-ФЗ относит лиц, замещающих муниципальные должности только в органах местного самоуправления. Федеральный закон №25-ФЗ содержит в этой части новое положение: муниципальными должностями являются также должности в аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Сделано это с учетом норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Избирательная комиссия по своей правовой природе не является органом местного самоуправления, что и закреплено указанным Федеральным законом. Для того чтобы определить статус избирательной комиссии муниципального образования, предусмотрено, что она является муниципальным органом, а сотрудники его аппарата - муниципальными служащими.
В Федеральном законе №25-ФЗ значительно регламентирован процесс поступления на муниципальную службу, содержатся положения, регулирующие аттестацию служащих, проведение которой Федеральный закон №8-ФЗ не предусматривал. Новацией также является введение главы, устанавливающей перечень вопросов, которые составляют кадровую работу в муниципальном образовании, главы, определяющей порядок ведения личного дела и порядок обработки персональных данных муниципального служащего. Эти нормы обеспечивают чёткость в организации работы с муниципальными служащими.
В Федеральном законе №25-ФЗ значительно расширен перечень ограничений и запретов, но исключено ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий получил право выполнять иную оплачиваемую работу, однако при этом должно быть соблюдено важное условие: в данном случае не должна иметь место личная заинтересованность муниципального служащего, которая влияла бы на результаты исполнения им служебных обязанностей.
Предельный возраст для замещения должности муниципальной службы увеличен с 60 до 65 лет.
Федеральный закон №25-ФЗ определяет право субъектов Российской Федерации осуществлять регулирование муниципальной службы в отдельных вопросах: утверждение реестра должностей муниципальной службы, установление соотношения должностей гражданской службы субъекта и должностей муниципальной службы, утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, типового контракта с главой местной администрации, типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих.
Федеральный закон №25-ФЗ, так же, как и Федеральный закон №8-ФЗ закрепляет основные принципы муниципальной службы. Принцип означает «начало», «основу» и рассматривает объективную обусловленность проявлений.
Принципы муниципальной службы - это «... отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы».
Рассмотрим правовые принципы муниципальной службы, закреплённые в ст.4 Федерального закона №25-ФЗ:
1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.
2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.
Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления.
3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.
Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения.
4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым условием функционирования данного института.
Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе.
5. Принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих.
Он основывается, прежде всего, на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».
Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи - усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.
6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Поэтому особенно важным является налаживание обратной связи между населением муниципального образования и созданными в нем органами местного самоуправления, чему и служит принцип взаимодействия муниципальных служащих с общественными объединениями и гражданами.
7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций.
Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции
8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.
Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение и т.п.
9. Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Ответственность является необходимым условием функционирования любого публичного института, которым, как было указано выше, является и муниципальная служба. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей является дисциплинарным проступком и влечет применение к нему мер дисциплинарной ответственности (ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации").
10. Принцип внепартийности муниципальной службы
Суть данного принципа заключается в том, что муниципальная служба, как публичная организация, должна быть свободна от контроля отдельных политических организаций и движений. Задачи, выполняемые муниципальными служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности. Служащие обязаны руководствоваться в своей деятельности исключительно законодательством и не должны быть связаны решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.
Как мы видим, в Федеральном законе №25-ФЗ изъяты два ранее узаконенных принципа муниципальной службы: принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих и принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий.
Подводя итог сравнительному анализу Федерального закона № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и Федерального закона №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», можно сделать вывод о том, что в целом федеральное законодательство в рассматриваемой сфере развивается позитивно и учитывает как сложившуюся правоприменительную практику, так и смежные отрасли законодательства.
Но можно выделить и некоторые его недостатки. Например, многие учёные признают несоответствие нормы законодательства: принцип равного доступа граждан к муниципальной службе не прописан в Конституции, тогда как доступ к государственной службе указан. Также во многих муниципальных образованиях, особенно в сельских поселениях, не соблюдается принцип профессионализма и компетентности граждан. На решение этой проблемы необходимо усиленно направлять программы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
II . Особенности организации муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону: проблемы, перспективы развития
2.1. Организация муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону в соответствии с нормами нового законодательства
После принятия 2 марта 2007г. Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» №25-ФЗ в регионах начался активный процесс по разработке и принятию своих законодательных актов во исполнение нормы, содержащейся в законе: правовое регулирование муниципальной службы осуществляется не только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы исторические и иные местные традиции, конкретизирующих нормы федерального закона с учётом местных традиций и особенностей.
В частности законы субъектов РФ определяют типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, а на их основе муниципальными правовыми актами устанавливаются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
В Ростовской области правовое регулирование муниципальной службы осуществляется посредством:
· Федерального закона от 02.03.07 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
· Областного закона от 09.10.2007 № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области»;
· Областного закона от 09.10.2007 № 787-ЗС «О реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области»;
· Постановления Администрации Ростовской области от 29.12.2007 № 560 «О нормативах формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих»;
· Решения коллегии Администрации области № 75 от 25.07.05 «О согласовании методических рекомендаций по определению штатной численности и формированию организационных структур исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Ростовской области».
Федеральным законодательством определены такие основополагающие аспекты организации и функционирования института муниципальной службы, как непосредственно понятие муниципальной службы, принципы, определение должности муниципальной службы, права, обязанности, ограничения и запреты, порядок прохождения аттестации муниципальных служащих. Как уже было сказано, муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Должности муниципальной службы – должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям.
В Ростовской области на различных должностях муниципальной службы трудится более 11,5 тыс. человек, в обязанности которых входит ежедневное решение актуальных вопросов социально-экономического развития муниципальных образований.
Федеральным законодательством устанавливается особый порядок замещения должностей муниципальной службы в части «Основных квалификационных требований для замещения должности муниципальной службы» с оговоркой, что каждый субъект самостоятельно конкретизирует квалификационные требования с учётом местных особенностей.
Согласно ст. 5 Областного закона «О муниципальной службе в Ростовской области» № 786-ЗС к высшим, главным, ведущим, старшим и младшим должностям муниципальной службы предъявляются следующие типовые квалификационные требования:
1. высшее профессиональное образование;
2. знание Конституции Российской Федерации, Устава Ростовской области, устава муниципального образования, а также федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, областных законов и иных нормативных правовых актов Ростовской области, муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующую сферу деятельности;
3. профессиональные навыки руководства подчиненными структурными подразделениями, оперативного принятия и реализации управленческих решений, взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления и иными организациями; и т.д.;
4. стаж муниципальной или государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) не менее пяти лет или стаж работы по специальности не менее шести лет – для замещения высших должностей муниципальной службы, не менее трех лет или стаж работы по специальности не менее четырех лет – для замещения главных должностей, не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет – для замещения ведущих должностей. Для замещения старших и младших должностей стаж не учитывается.
В ходе реализации реформы местного самоуправления в Ростовской области полномочия органов местной власти существенно расширились, что повлекло увеличение штатной численности муниципальных служащих и изменение структуры местных органов власти.
В связи с этим решением коллегии Администрации Ростовской области № 75 от 25.07.05 разработаны методические рекомендации по определению штатной численности, формированию организационных структур и штатных расписаний исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления области.
В содержательном плане данная методика базируется на использовании различных оценочных критериев. Так, численность аппаратов местных администраций увязывается в методике с численностью населения муниципальных образований. Штатная численность муниципальных финансовых органов с такими показателями, как доходы и расходы местного бюджета, количество бюджетополучателей.
Пристальное внимание следует уделять принципу профессионализма и компетентности муниципальных служащих, поскольку от этого зависит эффективное функционирование органов местного самоуправления.
Сегодня в условиях активного развития IT-технологий, большое значение принимает создание в 2008г. Администрацией Ростовской области совместно с Северо-Кавказской академией государственной службы информационно-образовательного портала подготовки кадров государственного и муниципального управления.
Информационно-образовательный портал подготовки кадров государственного и муниципального управления Ростовской области - централизованное хранилище информации с разграничением прав доступа на уровне областных органов исполнительной власти и муниципальных образований области.
Портал представляет государственным и муниципальным служащим области широкие возможности: прохождения переподготовки и повышения квалификации на дистанционной основе, создания и ведения единой базы данных образовательных программ по различным тематическим направлениям, возможность коллективного общения для решения актуальных вопросов, возникающих в процессе профессиональной деятельности. Посредством информационно-образовательного портала государственные и муниципальные служащие области могут осуществлять тематический поиск учебных программ российских вузов для прохождения обучения.
Использование технологий дистанционного обучения – одно из приоритетных направлений работы Интернет-портала. В настоящее время на нем размещены 9 учебно-методических комплексов дистанционного обучения государственных и муниципальных служащих области.
Специалисты местных администраций, не выезжая за пределы муниципальных образований, посредством видеосвязи с Администрацией области, получают всю необходимую информацию по вопросам организации процесса дистанционного обучения, работают на портале, проходят тестирование, по результатам которого получают удостоверения о повышении квалификации.
По словам ректора Северо-Кавказской академии государственной службы В.В. Рудого, применение информационно-образовательного портала дает серьезный положительный эффект:
1. Повышение оперативности в разработке и реализации учебных программ переподготовки и повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления;
2. Сокращение расходов на обучение государственных и муниципальных служащих от 5 до 15 раз;
3. Увеличение контингента обучаемых минимум в 10 раз при неизменной материально-технической базе вуза.
В 2008 году по инициативе СКАГС стал применяться ещё один способ повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления Ростовской области – режим видеообучения. В результате процесс дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих области превратился в сложную, многоступенчатую схему, сочетая в себе элементы очного традиционного обучения слушателей с инновационными подходами к получению знаний в режиме удаленного доступа.
Рассмотрев организацию муниципальной службы в г.Ростове-на-Дону, можно сделать вывод о том, что законодательство области развивается позитивно в рамках федерального законодательства, поддерживая и конкретизируя основные его нормы. После принятия Федерального закона №25-ФЗ в области был издан ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения в области муниципальной службы, в частности, Областной закон от 09.10.2007 № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области», Областной закон от 09.10.2007 № 787-ЗС «О реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Ростовской области». Также в г.Ростове-на-Дону активно реализуются программы профессиональной подготовки и переподготовки кадров муниципальной службы с использованием современных информационных технологий, что способствует повышению оперативности в разработке учебных программ и значительной экономии средств на их реализацию.
2.2. Проблемы и тенденции развития института муниципальной службы
Институт муниципальной службы является ядром местного самоуправления, поскольку от профессионального исполнения полномочий муниципальными служащими зависит эффективное решение вопросов местного значения, а соответственно и эффективное функционирование органов местного самоуправления.
Сложившееся на сегодня состояние муниципальной службы характеризуется наличием ряда типичных проблем, противоречий и негативных тенденций. Снижается уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих, не хватает молодых специалистов, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно падает престиж муниципальной службы как вида профессиональной деятельности, что связано не только с низким уровнем оплаты труда, но и с нестабильным положением муниципальных служащих вследствие постоянных структурных преобразований. В результате квалифицированные экономисты и юристы, как правило, выбирают работу в коммерческом секторе.
Повышение эффективности государственного и муниципального управления является одной из приоритетных целей административной реформы в Российской Федерации.
Об этом заявил Сергей Нарышкин, открывая в апреле 2007 г. в Казани круглый стол на тему "Федеративный опыт и особенности реализации административной реформы в субъектах РФ". Из важнейших задач, которые предстоит решить в рамках реформы, он выделил «введение механизма ответственности государственных и муниципальных служащих за результаты своей работы».
Обеспечение отношений ответственности в государственном и муниципальном управлении составляет актуальнейшую проблему.
Ответственность - явление общесоциальное, включающее в себя экономические, нравственные, культурные, психологические и другие аспекты. Мера ответственности связана с пониманием личностью социальных последствий своих действий и поступков, ее волевым отношением к ним
Для чиновника вышеназванные черты ответственности приобретают особый характер, поскольку очень многие поступки и действия «слуг народа» порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей.
Согласно Федеральному закону № 25-ФЗ объектом ответственности муниципальных служащих могут выступать:
Закон, этические нормы, социальные ценности, стандарты;
Определенное должностное лицо, клиенты, группа лиц или организация в целом.
Поэтому при принятии решения перед муниципальным служащим всегда встает проблема выбора приоритетов или предпочтений.
Следует отметить, что для России одной из важнейших задач на современном этапе в ходе административных реформ является формирование профессиональной этики государственных и муниципальных служащих, что неотделимо от работы по повышению их компетентности и общего уровня профессионального развития. По мнению старшего преподавателя ГОУ ВПО «Дагестанский государственный технический университет» Г.М. Шамаровой, чтобы добиться желаемых результатов, необходимо:
Во-первых, определить основы профессиональной этики в государственном и местном управлении;
Во-вторых, зафиксировать моральные стандарты и нормы поведения в Этическом кодексе государственной и муниципальной службы;
В-третьих, создать систему поддержки этому кодексу, избегая прямого диктата и проводя гибкую политику с использованием социально-психологических методов воздействия на работников органов государственной власти и местного самоуправления.
Ещё одной, на мой взгляд, концептуальной проблемой муниципальной службы в России, которая обсуждалась на круглом столе «Интеллектуальный фундамент эффективной власти» в Москве 27 мая 2005г., является традиционный консерватизм мышления, в том числе и руководящих муниципальных кадров, отторжение неординарных идей, предложений, особенно в сфере управления. Это тот груз прошлого, который тянет муниципальную службу назад. По данным исследований, которые приводили участники круглого стола среди муниципальных служащих только 2% имеют профессиональное управленческое образование, многие из них учились давно и не получили необходимых знаний в высших учебных заведениях разного профиля и не представляют в совокупности современной управленческой команды. Муниципальная служба должна стать системой, открытой к инновациям, должна поддерживать дух творческой атмосферы сообщества, совместного восприятия и поиска новых идей собственного развития, выращивания управленцев-менеджеров новой генерации. В решении этих задач неоценимую помощь местным сообществам должна оказать муниципальная наука, которая способна сегодня предложить современные методы формирования инновационного стиля мышления, неординарного поведения руководящих кадров в постоянно меняющейся обстановке.
Таким образом, чтобы поднять престиж муниципальной службы, необходимо и дальше развивать все ее направления в комплексе. Это касается и совершенствования управленческой структуры, и повышения кадрового потенциала, воспитания кадров, способных мыслить неординарно, быстро ориентироваться в меняющихся условиях. Профессионализм муниципальных служащих, прозрачность деятельности органов местного самоуправления призваны повысить доверие граждан к власти на местах, привлечь их к участию в управлении территорией.
Заключение
В курсовой работе я исследовала новые аспекты организации муниципальной службы в условиях развития законодательства, как федерального, так и регионального (Ростовской области), а также предприняла попытку рассмотреть основные проблемы, возникающие в процессе функционирования муниципальной службы.
Развитию законодательства о муниципальной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем государстве.
С принятием в 1993г. Конституции Российской Федерации кардинально изменились структура и функции органов публичной власти, роль органов местного самоуправления, в связи с чем активизировался интерес к институту муниципальной службы. С этого периода можно наблюдать позитивные изменения в области регулирования местного самоуправления и муниципальной службы: получили развитие вопросы, определяющие категорию «муниципальная служба», «должность муниципальной службы», принципы муниципальной службы, порядок замещения должностей и прохождения муниципальной службы.
Но, к сожалению, в юридической науке по сравнению с государственной муниципальной службе уделяется второстепенное значение, что возможно и служит причиной торможения в развитии правового регулирования этого института. Поэтому муниципальная служба, несомненно, нуждается сегодня в самостоятельном комплексном исследовании.
Список литературы
1. Европейская Хартия местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №15. Ст. 1695;
2. Федеральный закон №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998г. Ст. 224;
3. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. ст.3822;
4. Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»//Российская газета. 2007. 7марта;
5. В.В. Рудой «Дополнительное профессиональное образование кадров государственного и муниципального управления: опыт, проблемы, пути решения»;
6. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления//Журнал «Управленческое консультирование»,№2, 2001г.;
7. Г.М.Шамарова «Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования»//Журнал «Трудовое право», №12, 2007г.;
8. Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. Справочное пособие. М: Дело и сервис, 2002г.;
9. http://www.donland.ru/news.asp?Id=10242.
Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления//Журнал «Управленческое консультирование»№2, 2001г.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. ст.3822.
Европейская Хартия местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №15. Ст. 1695.
Федеральный закон №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998г. Ст. 224.
Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. Справочное пособие. М: Дело и сервис, 2002г. – С.97.
Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»//Российская газета. 2007. 7марта.
См. там же.
Http://www.donland.ru/news.asp?Id=10242
В.В. Рудой «Дополнительное профессиональное образование кадров государственного и муниципального управления: опыт, проблемы, пути решения»
Г.М.Шамарова «Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования»//Журнал «Трудовое право», №12, 2007.
Муниципальная служба - один из видов служебной деятельности. В отечественной литературе, начиная с 90-х годов XX века, к разновидностям служебной деятельности традиционно относят различные виды государственной службы (военную службу, службу в правоохранительных органах и гражданскую службу), муниципальную службу, а также службу в государственных предприятиях и учреждениях, в международных и иностранных организациях, в общественных объединениях и в частных организациях .
Отдельные виды служебной деятельности обладают как схожими чертами, так и различиями. В юридической науке весьма широкое распространение получила идея о целесообразности создания единой правовой базы, устанавливающей общие принципы организации и функционирования государственной и муниципальной служб . По мнению Н.М. Антоновой, государственная и муниципальная служба уже сегодня официально рассматриваются в Российской Федерации в определенном единстве и взаимосвязи .
Международная практика регулирования служебной деятельности, как правило, развивается по пути унификации государственной и муниципальной служб. Так, в международном праве получил широкое распространение термин "публичное должностное лицо", который согласно Конвенции ООН против коррупции 2003 г. включает:
Назначаемых или избираемых лиц, занимающих какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица;
Лиц, выполняющих какую-либо публичную функцию (в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющих какую-либо публичную услугу) .
В Европейской хартии местного самоуправления определение муниципальной службы отсутствует, однако из толкования ст. 6 можно выяснить, что муниципальный служащий обозначается как local government employees. Англо-русский экономический словарь (ABBYY lingvo) дает точно такой же перевод и указывает синонимичным словосочетание public employee . Интересным является тот факт, что тот же самый словарь переводит public employee и как муниципальный служащий, и как государственный служащий. Также в заключении следует сказать, что само слово public можно перевести как общественный, а слово employee означает наемный рабочий. Статья 6 Хартии не проводит разделения между лицами, занимающимися решением вопросов местного самоуправления, на государственных служащих и муниципальных служащих, а, скорее, относит их к категории наемных служащих по решению общественных вопросов в локальных правительствах .
В Российской Федерации начиная с 1990-х годов законодательство о государственной и муниципальной службах развивалось автономно. Первым нормативным правовым актом федерального уровня, в котором законодателем было сформулировано определение понятия "муниципальная служба", стал Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года. В первой статье данного Закона под муниципальной службой понималась "профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий" . Следует отметить, что указанное определение муниципальной службы имело весьма существенные отличия по сравнению с определением государственной службы, сформулированном в принятом практически одновременно Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" . Законодателем в 1995 году к государственной службе была отнесена лишь деятельность "по обеспечению исполнения полномочий государственных органов", осуществляемая лицами, замещающими должности категорий "Б" и "В". Вместе с тем в число должностей категорий "Б" и "В" были включены, например, должности инспектора, заместителя министра, руководителя федеральной службы. Лица, замещающие данные должности, обладали статусом должностного лица и были наделены правомочиями по самостоятельной реализации компетенции государственного органа. Данные обстоятельства, по мнению отдельных авторов, свидетельствовали о том, что фактически государственная служба включала в себя деятельность не только по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, но и по их непосредственному исполнению .
Согласно Федеральному закону 1998 года "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" - первому законодательному акту федерального уровня, специально посвященному вопросам организации и прохождения муниципальной службы - к муниципальной службе была отнесена лишь профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе, на невыборных муниципальных должностях . Тем самым законодателем из числа муниципальных служащих были исключены лица, замещающие выборные муниципальные должности, что, по мнению многих ученых-правоведов, было ошибочным решением законодателя .
В соответствии с действующим Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе), муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) . Аналогичные определения содержатся в законах о муниципальной службе ряда субъектов ЮФО - Астраханской, Ростовской областей, Краснодарского края и Республики Адыгея.
Таким образом, анализ действующих федеральных, региональных и муниципальных правовых актов показывает, что законодатель не отказался от узкого подхода к пониманию сущности муниципальной службы. Законодатель не относит к муниципальной службе деятельность по прямому (непосредственному) исполнению полномочий органов местного самоуправления. То есть должностные лица муниципальных органов, замещающие выборные должности (в отдельных случаях и иные должности, например, должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования или члена избирательной комиссии муниципального образования), не являются муниципальными служащими.
Таким образом, законодатель рассматривает муниципальную службу как профессиональную деятельность лишь на некоторых должностях в органах местного самоуправления. Во-первых, должности, создаваемые в целях технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления, не отнесены к должностям муниципальной службы. Во-вторых, действующее законодательство разделяет два понятия: "должность муниципальной службы" и "муниципальная должность". В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к муниципальным должностям отнесены должности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательной комиссии муниципального образования .
Мы не согласны с подходом законодателя и считаем, что к муниципальной службе следует относить также лиц, замещающих выборные муниципальные должности, то есть тех, кто непосредственно исполняет полномочия органов местного самоуправления. Гражданин после замещения должности в органе местного самоуправления состоит в особой публично-правовой связи с муниципальным образованием, выступая агентом местной власти и осуществляя (в той или иной форме) полномочия органа местного самоуправления. Тем самым гражданин, замещающий должность в органе местного самоуправления, участвует на профессиональной основе в реализации функции местного самоуправления. Лица, замещающие выборные муниципальные должности, безусловно, соответствуют всем вышеперечисленным признакам, следовательно, должны быть отнесены к муниципальным служащим.
По нашему мнению, под муниципальной службой следует понимать публично-правовую связь между гражданином, замещающим должность в органе местного самоуправления, и муниципальным образованием, в силу которой гражданин на профессиональной основе участвует в реализации функции местного самоуправления путем прямого или опосредованного исполнения полномочий органов местного самоуправления.
Несмотря на существенный рост числа государственных и муниципальных чиновников в первом десятилетии XXI века, роста эффективности государственного и муниципального управления не произошло.
По данным Росстата, численность работников государственных органов и органов местного самоуправления, например, в ЮФО увеличилась с 71,3 тыс. человек в 2000 году до 109,2 тыс. человек в 2009 году . Следует указать, что наметившееся начиная с 2010 года снижение числа муниципальных служащих не во всех случаях означает реальное уменьшение количества сотрудников, осуществляющих деятельность по обеспечению исполнения полномочий муниципальных органов. В последние годы получила распространение практика создания при органах местного самоуправления казенных муниципальных учреждений ("исполнительных дирекций" и т.п.), сотрудниками которых становятся лица, ранее занимавшие должности муниципальной службы в органах местного самоуправления и переведенные в упомянутые выше учреждения . Цели и виды деятельности создаваемых учреждении в той или иной степени совпадают с задачами и функциями различных структурных подразделений органов местного самоуправления.
Например, Постановлением администрации Волгограда от 30.08.2011 N 2488 создано муниципальное казенное учреждение "Материально-хозяйственная служба" с установленной штатной численностью работников в количестве 133 единицы (п. 3) . В качестве основных целей деятельности данного учреждения определены: ведение бухгалтерского учета, материально-техническое, информационное обеспечение деятельности администрации Волгограда и ее отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений.
Таким образом, сотрудники вновь образованных муниципальных учреждении утрачивают статус муниципальных служащих, при этом должностные обязанности у них, как правило, остаются прежними, так как цели и виды деятельности создаваемых учреждении совпадают с прежними функциями конкретных отделов органов местного самоуправления.
Действующее законодательство и правоприменительная практика, складывающаяся в органах местного самоуправления, позволяют достаточно легко манипулировать численностью муниципальных служащих. Нечеткость границ муниципальной службы обусловлена как отсутствием объективных критериев отграничения должностей муниципальной службы, с одной стороны, от должностей технического персонала в органе местного самоуправления - с другой, так и возможностью передачи ряда функции муниципального органа казенным учреждениям.
Согласно действующему Закону о муниципальной службе замещение должности муниципальной службы выступает ведущим критерием, позволяющим относить тех или иных лиц к муниципальным служащим . При этом ключевым понятием для российской государственной и муниципальной службы является должность . Таким образом, должность муниципальной службы является основным элементом организации муниципальной службы в Российской Федерации.
Статьей 6 Закона о муниципальной службе определено понятие должности муниципальной службы. В соответствии с положениями названной статьи должность муниципальной службы обладает тремя основополагающими характеристиками, связывающими ее с понятием местного самоуправления: 1) должность учреждается именно в органе местного самоуправления, ее наименование должно отражать специфику и функциональное предназначение этого органа; 2) образование должности обусловлено указанием на это в уставе муниципального образования; 3) должность находится в прямой связи с перечнем обязанностей по исполнению полномочий муниципального органа.
Закон о муниципальной службе указывает только на общие черты классификации должностей: градацию на пять групп должностей и функциональное деление (обеспечение исполнения полномочий муниципальных органов и обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности).
Анализ норм главы 2 Закона о муниципальной службе указывает на то, что федеральный законодатель отказался от деления должностей муниципальной службы на категории, в отличие от подобного деления должностей государственной гражданской службы. Однако в реестрах должностей, принимаемых на муниципальном уровне, должности распределены, как правило, по категориям и группам с учетом типологии органов местного самоуправления, которая дана в Федеральном законе N 131-ФЗ . При этом одинаковые по своему функционалу должности в различных муниципальных образованиях не совпадают по категориям и группам, а муниципальные служащие, по сути, занимающиеся обеспечительной деятельностью, могут замещать должности, относимые к более высокой группе и, соответственно, получать денежное вознаграждение в большем размере по сравнению с другими категориями служащих. По нашему мнению, эта ситуация отрицательно сказывается на процессе управления и приводит к нарушению прав муниципальных служащих на получение равной оплаты за равный труд, а также к необоснованным расходам местных бюджетов.
Решению указанных проблем может способствовать закрепление в федеральном законодательстве особой категории муниципальных должностей - должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, - и одновременно повышение уровня денежного содержания данной категории служащих по сравнению с лицами, осуществляющими функции по обеспечению деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, все должности, учреждаемые в органах местного самоуправления, предлагается разделить на две категории: 1) должности, замещение которых связано с коррупционными рисками и 2) должности, замещение которых не связано с коррупционными рисками.
К первой категории должностей, на наш взгляд, следует относить должностных лиц и специалистов. При этом законодательство о муниципальной службе должно регулировать процесс прохождения службы только лицами, замещающими должности первой категории.
В научной литературе и законодательстве традиционно выделяют особую категорию муниципальных служащих - должностных лиц . Основным отличительным признаком должностного лица местного самоуправления является наличие у него исполнительно-распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Как уже было отмечено, в отличие от положений действующего Закона о муниципальной службе, мы исходим из целесообразности отнесения к муниципальным служащим тех, кто сегодня замещает муниципальные должности. Таким образом, под должностными лицами в органах местного самоуправления следует понимать, во-первых, граждан, замещающих выборные должности, во-вторых, иных лиц, наделенных организационно-распорядительными или административно-хозяйственными полномочиями.
В первую категорию должностей - должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, представляется возможным также включать специалистов. Специалисты, как правило, непосредственно не участвуют в реализации функции муниципального управления. Однако, как указывает В.А. Юсупов, "они обеспечивают работу органа управления путем осуществления специальных функций. Задачей этого вида служащих является выработка проектов решений и предложений, направленных на более эффективное решение технических, экономических, организационных, социальных и других задач" . В соответствии с разделом III Указа Президента РФ от 18 мая 2009 года N 557 к числу лиц, замещающих должности с коррупционными рисками, наряду с должностными лицами отнесены граждане, осуществляющие полномочия по предоставлению государственных услуг, по подготовке решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов .
Ко второй категории следует относить должности, учреждаемые в целях административно-хозяйственного, финансово-экономического, документационного, организационного, технического и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Официальное признание отсутствия коррупционных рисков в случае замещения той или иной должности означает, на наш взгляд, нецелесообразность установления для этой категории служащих запретов и ограничений. Следовательно, отсутствует необходимость в наличии особого публично-правового регулирования процесса прохождения службы данной категорией сотрудников органов местного самоуправления. Правовое положение данной категории служащих - обеспечивающего персонала должно быть определено в трудовом законодательстве.
Библиография
1. Абезин Д.А. Правовое регулирование государственной службы субъектов РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. 24 с.
2. Абезин Д.А., Михнева С.В. Правовое регулирование деятельности и юридическое положение государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации: региональный аспект: Монография. Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО "ВАГС", 2005. 251 с.
3. Англо-русский экономический словарь ABBYY Lingvo-Online. Режим доступа: http://www.Hngvo-onHne.ru/ru/LmgvoDictionaries/Details?dictionary=LmgvoEconomics+(En-Ru).
4. Антонова Н.М. Конституционно-правовой статус публичных служащих в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 26 с.
5. База данных численности работников государственных органов и органов местного самоуправления. Официальньй сайт Федеральной службы государственной статистики. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state.
6. Братановский С.Н., Епифанов А.Е., Глейкин В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России. Саратов: Наука, 2008. 189 с.
7. Гусев А.В. Реформа законодательства о муниципальной службе // Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН, 2007. N 7. С. 273 - 284.
8. Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
9. Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2008. 182 с.
10. Кожевников О.А. О реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ // Российский юридический журнал. 2010. N 1. С. 56 - 60.
11. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 13 - 24.
12. Конвенция Организации Объединенных Нации против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СЗ РФ 2006. N 26. Ст. 2780.
13. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юрист, 1997. 294 с.
14. Постановление администрации Волгограда от 30 августа 2011 г. N 2488 "О создании муниципального казенного учреждения "Материально-хозяйственная служба" // СПС "КонсультантПлюс".
15. Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: БЕК, 1996. 683 с.
16. Отделы администрации Волгограда. Официальный сайт администрации Волгограда. Режим доступа: http://www.volgadmin.ru/ru/MPAuthority/Otdel.aspx.
17. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" // СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2542.
18. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
19. Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
20. Федеральный закон от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
21. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
22. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.
23. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград: Изд-во Волгогр. ин-та экономики, социологии и права, 1998. 147 с.
References (transliterated)
1. Abezin D.A. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennoi sluzhby sub"ektov RF: Avtoref. dis. ... k.y.n. Volgograd, 2003. 24 s.
2. Abezin D.A., Mikhneva S.V. Pravovoe regulirovanie deyatel"nosti i yuridicheskoe polozhenie gosudarstvennykh i munitsipal"nykh sluzhashchikh v Rossiiskoi Federatsii: regional"nyi aspekt: Monografiya. Volgograd: Izd-vo GOU VPO "VAGS", 2005. 251 s.
3. Anglo-russkii ekonomicheskii slovar" ABBYY Lingvo-Online. Rezhim dostupa: http://www.lingvo-online.ru/ru/LingvoDictionaries/Details?dictionary=LingvoEconomics+(En-Ru).
4. Antonova N.M. Konstitutsionno-pravovoi status publichnykh sluzhashchikh v Rossiiskoi Federatsii: Avtoref. dis. ... k.y.n. M., 2012. 26 s.
5. Baza dannykh chislennosti rabotnikov gosudarstvennykh organov i organov mestnogo samoupravleniya. Ofitsial"nyi sait Federal"noi sluzhby gosudarstvennoi statistiki.Rezhim dostupa: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state.
6. Bratanovskii S.N., Epifanov A.E., Gleikin V.A. Problemy sovershenstvovaniya munitsipal"noi sluzhby v Rossii. Saratov: Nauka, 2008. 189 s.
7. Gusev A.V. Reforma zakonodatel"stva o munitsipal"noi sluzhbe // Nauchnyi ezhegodnik Instituta filosofii i prava UrO RAN, 2007. N 7. S. 273 - 284.
8. Evropeiskaya khartiya mestnogo samoupravleniya ETS N 122 // SZ RF. 1998. N 36. St. 4466.
9. Kireeva E.Yu. Pravovoi status munitsipal"nykh sluzhashchikh v Rossiiskoi Federatsii: Monografiya. M.: Izd-vo RAGS, 2008. 182 s.
10. Kozhevnikov O.A. O reestre dolzhnostei munitsipal"noi sluzhby v sub"ekte RF. // Rossiiskii yuridicheskii zhurnal. 2010. N 1. S. 56 - 60.
11. Kozbanenko V.A. Pravovoe obespechenie statusa gosudarstvennykh i munitsipal"nykh sluzhashchikh: obshchee i osobennoe // Gosudarstvo i pravo. 2003. N 1. S. 13 - 24.
12. Konventsiya Organizatsii Ob"edinennykh Natsii protiv korruptsii (prinyata v g. N"yu-Iorke 31.10.2003 Rezolyutsiei 58/4 na 51-om plenarnom zasedanii 58-oi sessii General"noi Assamblei OON) // SZ RF. 2006. N 26. St. 2780.
13. Manokhin B.M. Sluzhba i sluzhashchii v Rossiiskoi Federatsii: pravovoe regulirovanie. M.: Yurist, 1997. 294 s.
14. Postanovlenie administratsii Volgograda ot 30 avgusta 2011 g. N 2488 "O sozdanii munitsipal"nogo kazennogo uchrezhdeniya "Material"no-khozyaistvennaya sluzhba". Rezhim dostupa: Spravochno-pravovaya sistema "Konsul"tantPlyus".
15. Starilov Yu.N. Sluzhebnoe pravo. M.: BEK, 1996. 683 s.
16. Otdely administratsii Volgograda. Ofitsial"nyi sait administratsii Volgograda. Rezhim dostupa: http://www.volgadmin.ru/ru/MPAuthority/Otdel.aspx.
17. Ukaz Prezidenta RF ot 18 maya 2009 g. N 557 "Ob utverzhdenii perechnya dolzhnostei federal"noi gosudarstvennoi sluzhby, pri naznachenii na kotorye grazhdane i pri zameshchenii kotorykh federal"nye gosudarstvennye sluzhashchie obyazany predstavlyat" svedeniya o svoikh dokhodakh, ob imushchestve i obyazatel"stvakh imushchestvennogo kharaktera, a takzhe svedeniya o dokhodakh, ob imushchestve i obyazatel"stvakh imushchestvennogo kharaktera svoikh suprugi (supruga) i nesovershennoletnikh detei" // SZ RF. 2009. N 21. St. 2542.
18. Federal"nyi zakon ot 2 marta 2007 g. N 25-FZ "O munitsipal"noi sluzhbe v Rossiiskoi Federatsii" // SZ RF. 2007. N 10. St. 1152.
19. Federal"nyi zakon ot 28 avgusta 1995 goda N 154-FZ "Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii" (utratil silu) // SZ RF. 1995. N 35. St. 3506.
20. Federal"nyi zakon ot 31 iyulya 1995 goda N 119-FZ "Ob osnovakh gosudarstvennoi sluzhby Rossiiskoi Federatsii" (utratil silu) // SZ RF. 1995. N 31. St. 2990.
21. Federal"nyi zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. N 131-FZ "Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v RF" // SZ RF. 2003. N 40. St. 3822.
22. Federal"nyi zakon ot 8 yanvarya 1998 g. N 8-FZ "Ob osnovakh munitsipal"noi sluzhby v Rossiiskoi Federatsii" (utratil silu) // SZ RF. 1998. N 2. St. 224.
23. Yusupov V.A. Nauchnaya organizatsiya ispolnitel"noi vlasti. Volgograd: Izd-vo Volgogr. in-ta ekonomiki, sotsiologii i prava, 1998. 147 s.
Хотя существуют и весьма специфичные проблемные вопросы касаемо муниципальной службы, куда насущнее будут и общегосударственные темы. Наиболее общие и важные проблемы российской муниципальной службы это коррупция и отсутствие профессиональных кадров.
Человеческий фактор здесь будет играть определяющую роль. Две эти проблемы являются результатом комплекса условий, в том числе и недостаточного уровня заработной платы, отсутствие стимула к поднятию собственной квалификации, труднодоступность получения нужного образования. Но от желания работать, человеческой честности, добропорядочности зависит характер работы муниципальной службы. Так что имеется абсолютный смысл говорить о том, что от личных характеристик человека зависит его предрасположенность к муниципальной службе.
Тем не менее, решение вопроса вовсе не заключается в дорогостоящих агитационных акциях или восхвалении чиновников. Наоборот, при добросовестном, человеческом отношении к общественно полезной деятельности муниципальной службы существующая "идеология" постепенно спадет на нет, а в перспективе сменится другим мнением, подстегивающим служащих. Так что следует отметить, что эта проблема, как и большинство других решается путем преобразований внутри самого института службы. Дадашева И.А. Муниципальная служба: некоторые проблемы и тенденции развития в современном российском обществе // Университетские чтения - 2014. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. - Часть XIV. - Пятигорск: ПГЛУ, 2014. - С. 11.
Коррупция, к сожалению, является вечной проблемой нашего государства. Как уже можно было заметить в вышерасположенном историческом описании лица, работающие в органах местного самоуправления, зачастую пользовались своим положением для поборов с населения. М.В. Масловская справедливо подчеркивает, что административная реформа и реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, становление России как демократического правового и социального государства. Масловская М.В. Избирательный процесс в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Волгоград. - 2014. - С. 18.
Так сегодня муниципальная служба как профессия формально утвердилась, но выполнение профессиональных обязанностей служащими находится на недостаточном уровне. В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих, важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству, востребованности их труда. От работника требуются не только исключительно глубокие знания в области управления, права, экономики, психологии, социологии и других наук и дисциплин, но и наличие высокоразвитых профессиональных норм и ценностей. В современной России контроль над профессиональной деятельностью муниципальных служащих осуществляется, прежде всего, в отношении их профессионализма и компетентности. Помимо названных общеизвестных проблем, в целом, касающихся всей структуры государственной власти, следует также выделить некоторые проблемы, касающиеся только данного сегмента государственного аппарата.
В ходе анализа закона, устанавливающих правовой порядок работы муниципальной службы, можно найти ряд противоречий, которые мешают ее эффективной работе. Например, законом установлено важное и основное положения для работы муниципальной службы - единство основных требований к муниципальной службе. Однако, анализируя характер деятельности в органах местного самоуправления, можно все должности разделить на пять групп:
1. должности, исполнение обязанностей по которым, как правило, связано с деятельностью учетно-статистического, делопроизводственного и иного вспомогательного характера;
2. должности, исполнение обязанностей по которым, как правило, связано с деятельностью преимущественно информационно-аналитического характера;
3. должности, исполнение обязанностей по которым заключается в непосредственной организации работы муниципальных служащих первых двух групп, а также предусматривает разработку нормативно-правовых актов и деятельность информационно-аналитического характера;
4. должности, исполнение обязанностей по которым заключается в опосредованной организации работы муниципальных служащих первых двух групп через непосредственное руководство деятельностью муниципальных служащих третьей группы, а также предусматривает разработку нормативно - правовых актов и деятельность информационно-аналитического характера;
5. должности, исполнение обязанностей по которым заключается в принятии административных решений. Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 22.12.2014 г.) "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Иерархичный характер на практике часто приводит к недоразумениям. При таком положении вещей должностное лицо, занимающееся действительно какой-нибудь важной проблемой, вместе с тем может занимать низшую должность в системе муниципальной службы (к примеру, специалист юридической службы). Разумеется, это приводит к различным препятствиям в трудовом процессе. Также федеральный закон не устанавливает соотношения, в котором должно находиться количество этих сотрудников. Эта забота также лежит на законе субъекта страны.
Другое противоречие заложено в законодательном определении квалификационных требований по муниципальным должностям муниципальной службы. Несмотря на то, что федеральным законом установлено положение, согласно которому граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, другое положение ему противоречит. Закон также говорит о том, что требования к должностному лицу устанавливаются внутренним уставом местного самоуправления. Это не дает возможности даже квалифицированному работнику свободно мобилизовать свои возможности.
Также необходимо отметить, что в условиях реформирования российской государственности и становления системы местного самоуправления вопрос формирования потенциала высокопрофессиональных муниципальных служащих, способных эффективно решать вопросы местного значения, приобретает основополагающее значение. Процессы усложнения макросреды, стремительное увеличение скорости изменений социально-экономических и политических процессов на территории муниципальных образований в нашей стране вызывают потребность в повышении эффективности муниципального управления, которое невозможно обеспечить без компетентного кадрового состава.
Муниципальные служащие занимают особое место в социальной структуре общества - место организаторов жизнедеятельности местного сообщества, а основным средством реализации ими своих задач и функций является муниципальная служба. Успешность государственного управления во многом зависит от эффективности работы органов местного самоуправления. Труд муниципальных служащих определяется содержанием, характером и формой труда, позволяющие сформировать общее представление об основных особенностях труда муниципальных служащих и выявить критерии его идентификации. Гончарова Л.И. Концептуальные аспекты труда муниципальных служащих // Вестник Поволжской академии государственной службы. - 2015. - № 2. Следует отметить, что к основным особенностям труда муниципальных служащих относятся: компетентностный характер; высокая степень регламентации и контроля; публичный характер; многофункциональное содержание; высокая интенсивность и неравномерность распределения трудовой нагрузки; творческий и инновационный характер; сложность нормирования. Выявление совокупности ключевых особенностей труда муниципальных служащих позволяет в перспективе определять основные направления и способы повышения его эффективности, а также сформировать требования к уровню развития системы профессиональных компетенций муниципальных служащих.
Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям - тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан - в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.
Формирование эффективной системы местной власти - всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в Российской Федерации данный процесс до сих пор находится в стадии развития и включает множество нерешенных проблем, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.
Кроме того, большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов". Грипп Э.Х. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспективы развития [Текст] / Э.Х. Грипп, Ю.Х. Яхина // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - № 5. - 2010. - С. 15.
Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.
По мнению Л. В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:
- - отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В этом отношении статьи Конституции России, посвященные вопросам организации местного самоуправления, в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую противоречива;
- - значительное сопротивление реформам отдельных категорий чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно их можно объединить в две группы. К первой следует отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы которых в ходе реформы предполагаются кардинальные изменения. Наибольшее противодействие эта группа оказывает на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств. Вторую группу образуют руководители органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, т.е. самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес. Этому способствует сегодняшняя практически полная утрата федеральным уровнем контроля как административного, так и экономического за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах. Кабашов С.Ю. Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления [Текст]: учеб. пособие / С.Ю. Кабашов. - М.: Дело, 2013. - С. 216.
Л. В. Гильченко к данному списку относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти".
Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние два года была проделана большая работа, Особенно важно то, что руководство государства приступило к разбору законодательных завалов, определилось с правами и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошло к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым были намечены пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.
Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.
В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты незначительны. Именно проблемы экономического характера являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.
Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, - это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.
Таким образом, наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства. Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования [Текст] / Е.В. Белоусова // Государство и право. - № 2. - 2011. - С. 32.
Выработанные мировым опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывают главы субъектов Федерации. Общая направленность их выступлений касается усиления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.
Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.
Не обеспечена полная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления.
В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ближайшее время необходимо урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей.
Существует проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований.
Имеющиеся проблемы в правоприменительной практике можно систематизировать следующим образом:
- - размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики.
- - юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов.
- - отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это тормозит решение социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.
- - недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее законодательство не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица.
- - неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий.
В настоящее время существуют проблемы с кадрами муниципальной службы, которые можно сгруппировать в несколько основных блоков.
Первый блок проблем - недостаточная квалификация муниципальных служащих. Чиновники часто не в состоянии решать задачи, которые ставит перед ними общество, особенно в условиях реформирования системы государственного управления. Сказывается недостаток профильного образования и опыта. Не хватает профессиональных знаний, умений и навыков. На низком уровне остается владение компьютерными технологиями и иностранными языками. Недостаточно сформированы личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность, организаторские способности и пр. Депрофессионализация чиновников особенно ярко выступает на фоне старения кадрового состава, "вымывания" среднего звена управления в госорганах. Наиболее дееспособные кадры уходят из государственной и муниципальной службы в бизнес - структуры.
Система подготовки служащих требует модернизации, привлечения к преподавательской работе действующих профессионалов-практиков. Необходим пересмотр образовательных стандартов и создание условий для развития конкуренции на рынке образовательных услуг для муниципальных служащих. Богатырева И.В. О некоторых аспектах кадрового обеспечения муниципальной службы региона: социологический анализ [Текст] / И.В. Богатырева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. - № 7.- 2009. - С. 92.
Вторая общая проблема - проблема корпоративной культуры государственной и муниципальной службы. Ценности и нормы чиновников часто несовместимы с представлением об эффективной муниципальной службе. Для изменения ситуации необходимы элементы проектно-предпринимательской культуры, основными ценностями которой являются самостоятельное достижение целей и вознаграждение в соответствии с полученными результатами.
Третий блок проблем связан с привлекательностью государства как работодателя на рынке труда. Труд муниципального служащего существенно недооценен, особенно это касается среднего руководящего состава органов власти.
Решение описанных групп проблем предполагает следующие направления действий: реализация единой кадровой политики открытого типа с использованием современных кадровых технологий; модернизация кадровых служб муниципальных органов и повышение квалификации кадровиков; реформирование системы оплаты труда муниципальных служащих.
В настоящее время существует объективная необходимость обеспечения повышения профессиональных качеств муниципальных служащих. При этом важным является максимальное соблюдение принципа конкретности профессиональности профессиональных знаний. Иными словами, профессионализм муниципальных служащих определяется управляемой сферой.
Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих должен быть ведущим началом при организации и функционировании органов местного самоуправления. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование [Текст] / В.М. Манохин. - С. 124
Таким образом, даже достаточно краткий анализ показал, что основной проблемой, стоящей перед органом управления муниципальной службой является проблема подбора кадров, связанная с одной стороны - с сохранением позитивного опыта и преемственности, а с другой - с обеспечением новых подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня профессионализма государственных служащих.
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья
Наквасина Галина Алексеевна. Муниципальная служба в Российской Федерации (Проблемы конституционно-правового регулирования) : Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 2001 142 c. РГБ ОД, 61:01-12/595-X
Введение
Глава I. Институт муниципальной службы в системе местного самоуправления
1. Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы 14
2. Понятие и виды муниципальных должностей 33
3. Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих 53
Глава II. Основные направления развития института муниципальной службы
1. Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы 78
2. Некоторые проблемы регулирования муниципальной службы в субъекте Российской Федерации 96
3. Проблемы формирования института муниципальной службы 106
Заключение 124
Список использованной литературы 129
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития российского общества, сложный и противоречивый, ставит перед правоведами задачи не только научного обоснования властных институтов, но и разработки теоретических и прикладных аспектов их эффективного функционирования. В связи с формированием местного самоуправления большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права, укрепления института муниципальной службы.
Спектр социально-политических и экономических интересов, который закрепляет муниципальное право, огромен, причем с принятием Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года, ратифицированной Государственной Думой Российской Федерации 20 марта 1998 года1, и Конституции Российской Федерации 1993 года он постоянно расширяется и обогащается. К тому же, несмотря на тяжелые испытания, которые принес муниципальному (местному) управлению России XX век, в настоящее время развертывается инициатива граждан, реализуются права населения на местное самоуправление в пределах его полномочий, а также права и свободы человека и гражданина, проявление которых составляет смысл функционирования местного самоуправления. Речь идет о том, чтобы в условиях заметного снижения уровня государственного управления использовать возможности формирующегося муниципального института власти, опереться на основной потенциал демократии - гражданскую инициативу и ответственность людей, проявления свободной самоорганизации населения, действенное муниципальное нормотворчество, соответ-ствующее конституционным параметрам.
Противоречивое состояние проблемы обусловлено многими причинами, в том числе и переходом России на общепринятые принципы муниципального управления, в результате чего все еще сохраняется сочетание новых принципов, провозглашенных Конституцией, и старых представлений, оставшихся от прошлого. Кроме того, сказывается неоднозначность самой правовой основы. Во многих нормативных правовых актах сняты ограничения, утверждены демократические принципы местного самоуправления, но в целом не обеспечено четкое и комплексное регулирование муниципальных отношений. Провозглашены новые возможности и права населения, но не предусмотрены правовые механизмы их реализации, необходимые гарантии и ответственность. Негативно влияют и низкий уровень правосознания, слабая подготовленность управленческих кадров.
Многие муниципальные служащие оказались слабо подготовленными для работы в современных условиях, так как их знания, умения и навыки сформировались в иной общественной среде, требовавшей иных общекультурных, профессиональных и личностных качеств. Утвердившийся ранее стереотип поведения и профессиональной деятельности во многом является сдерживающим фактором.
Образовавшийся дефицит компетентных кадров выдвинул на первый план проблему создания корпуса муниципальных служащих, обладающих современными научными знаниями, умениями и навыками и профессионально подготовленных к осуществлению целей и функций как государства, так и местных муниципальных сообществ в своей практической деятельности. Решение столь сложной задачи невозможно без эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Создание и организация работы такой системы - дело трудное и длительное, но крайне важное и необходимое. Следовательно, это направление должно быть приоритетным в современной кадровой политике. Новая система должна стать одним из путей повышения эффективности муниципального управления общественными процессами, становления гражданского общества и формирования правового государства. Однако эта система, во-первых, еще не выстроена, а во-вторых, не имеет пока необходимой нормативно-правовой основы, в том числе и на уровне института муниципальной службы.
Право, являясь инструментом регулирования общественных отношений, обеспечивает присущими ему средствами решение задач, стоящих перед обществом и государством. В условиях, когда общественные движения в стране не имеют еще должного авторитета и влияния в широких слоях населения, муниципальные правовые институты стали основной силой, определяющей направление и характер проводимых реформ. Вместе с тем в их деятельности отчетливо проявляются не только позитивные, но и негативные элементы, когда «фактически и по существу элементы старой административной практики управления общественным развитием не только сохраняются, но и воспроизводятся на, казалось бы, новой социальной и политической основе»1. Преодоление сложившегося положения не только стимулирует теоретические исследования, но и совершенствует непосредственные правовые основы организации института муниципальной службы, соответствующего кадрового обеспечения эффективной реализации основных принципов самоуправления в России.
Состояние научной разработанности темы. Состояние теоретических исследований в области института муниципальной службы и местного самоуправления свидетельствует о том, что вопросы его правового обеспечения в условиях советской власти не получили должного и полного разрешения. Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей, в частности, А.Н. Васильчикова, М.М. Ковалевского, М.И. Лазаревского, М.И. Свечникова, Б.Н. Чичерина и других. Лишь в конце 50-х - начале 60-х годов наблюдается некоторая активизация этой работы. Известны статьи и монографии С.А. Авакьяна, Б.Н. Габричидзе, Т.М. Пальгуновой, СВ. Соловьевой, И.Е. Фарбера, К.Ф. Шеремета и других.
В 70-е годы появились работы, анализировавшие институт муниципального управления в зарубежных государствах. В 80 - 90-е годы заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению. Однако во многих трудах рассматривались, как правило, лишь отдельные аспекты данной темы.
Несомненно, комплексной стала книга В.И. Фадеева «Муниципальное право России» (М., 1994. 167 с), на основе которой впоследствии был создан универсальный учебник О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право Российской Федерации» (М., 1997. 428 с). В 2000 году этими авторами издан переработанный учебник «Муниципальное право Российской Федерации»1, в котором впервые подробно освещаются вопросы муниципальной службы.
Анализ научной литературы по данной теме дает полное основание назвать авторов, внесших немалый вклад в разработку этой проблемы: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, РФ. Васильева, В.В. Володина, Ю.А. Веденеева, В.Г. Вишнякова, В.Е. Гупиева, С.Э. Жилинского, Н.И. Глазунова, В.Н. Иванова, Н.Г. Кобец, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, A.M. Куренного, Г.В. Мальцева, О.О. Миронова, НА. Михалеву, И.И. Овчинникова, В.А. Прокошина, А.Я. Сливы, Ю.Н. Стари-лова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.Б. Топорнина и других.
Однако отдельного исследования, в той или иной степени охватывающего круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией функционирования института муниципальной службы, до сих пор нет. В то же время жизнь выдвигает перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления, новых подходов, компетенции, ибо иначе не обеспечить формирование гражданского общества, важнейшим элементом которого выступает муниципальная служба.
Сложность темы и ее недостаточная разработанность предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процесса реализации муниципального права прежде всего через такой основной механизм, как институт муниципальной службы и его соответствующее кадровое обеспечение.
В этом аспекте прежде всего следует отметить, что отечественные ученые внесли значительный вклад в исследование вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Но в большинстве работ советских ученых юристов эти проблемы анализировались с позиций трудового права. В исследованиях B.C. Андреева, В.Н. Артемовой, Ю.П. Орловского, Е.А. Пашерстника, А.С. Пашкова, В.П. Проскурина, Д.А. Сафиной, Л.В. Сухаревой, В.Ф. Трошина и некоторых других решались проблемы, связанные с регламентацией и осуществлением права рабочих и служащих на профессиональную подготовку и повышение квалификации, права на труд и образование, правового положения лиц, совмещающих работу с обучением.
В рамках науки административного права, а также государственного и муниципального управления вопросы подготовки и повышения квалификации служащих исследовались в связи с рассмотрением более широкого круга проблем совершенствования управления, государственной и муниципальной службы, совершенствования работы с кадрами. Прежде всего отметим работы И.Л. Бачило, К.С. Вельского, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, Л.М. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова и других. Специальных работ, посвященных анализу названной проблемы, практически не было, за исключением, с известной долей условности, монографии Ю.А. Розенбаума1.
В целом за последние годы в административно-правовой науке проблемы становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования должным образом не исследовались. Многие элементы понятийного аппарата, такие, как «гражданское общество», «муниципальный служащий» и «служащий муниципальной службы», «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», еще не получили четкого научного обоснования, остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем комплексном анализе. Недостаточно изученной остается проблема классификации факторов, влияющих на правовой статус муниципальных служащих, процесс муниципального нормотворчества.
Должным образом не исследовались также проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В настоящее время фактически нет научных работ монографического характера, в которых бы всесторонне анализировался названый круг вопросов. Вместе 1 Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров. - М., 1981.
с тем необходимость повышения уровня образования, профессиональной подготовки и квалификации муниципальных служащих, четкого определения требований, которым они должны соответствовать, потребность в расширении и совершенствовании правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации требуют специального глубокого изучения и обобщения. Все это и предопределило выбор данной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают муниципальные отношения, формирующиеся в процессе реализации Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие законодательных актов по развитию и совершенствованию местного самоуправления, института муниципальной службы.
Предметом исследования выступают конкретные правовые акты, события, действия, реальные общественные отношения, свидетельствующие о состоянии института муниципальной службы в России, его статусе и тенденциях, кадровом обеспечении и направлениях развития.
Цель диссертационной работы состоит, во-первых, в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования института муниципальной службы как непосредственного механизма функционирования государства и обогащающейся жизнедеятельности гражданского общества на основе самоуправленческих инициатив российских граждан и, во-вторых, в выработке конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования отношений в системе муниципальной службы.
Исходя из намеченной цели, поставлены и решались следующие основные задачи исследования:
Рассмотреть институт муниципальной службы как предмет правового регулирования, выявить конституционные и законодательные основы его статуса и функционирования;
Исследовать механизм реализации муниципального права посредством анализа понятия и реальных видов нормативно определенных должностей и соответствия им конкретных служащих в данной сфере власти;
Проанализировать современные управленческие и кадровые технологии, модели устройства института муниципальной службы, проблемы, стоящие на пути их реализации;
Осуществить на этой основе комплексное, системное изучение теоретических и практических проблем правового регулирования и организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, а также выработать рекомендации по повышению эффективности правового регулирования соответствующих муниципальных и общественных отношений;
Показать необходимость совершенствования форм и методов реализации законодательства об институте муниципальной службы и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы механизма и технологий (форм и методов) наиболее полной и эффективной реализации права местного самоуправления.
Методологическую основу диссертации составляет диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности, а также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы, прежде всего системный, социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция).
Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний.
Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. При изучении особое внимание обращалось на смысл и полноту законодательного материала, аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Широко и разносторонне используются в работе методы сравнительно-правового исследования.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство (изучены законодательные и нормативные акты 1985 - 2001 годов, осуществлена специальная выборка первоисточников по теме исследования), стенограммы парламентских и думских (субъектов РФ) слушаний, материалы региональных, федеральных и международных конференций, архивные материалы и документы органов местного самоуправления центрально-черноземных областей, Московской, Калужской, Ленинградской, Саратовской, Тульской и других областей, ряда республик, краев, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что институт муниципальной службы, механизмы и технологии его практической реализации рассматриваются через призму обеспечения неотъемлемых прав человека и населения территорий, в частности, их прав осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления. Диссертационное исследование представляет собой попытку комплексного анализа актуальных проблем развития института муниципальной службы в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества. Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на снятие угрозы невосприятия муниципального права, обусловленной несовершенством и неурегулированностью самоуправленческих отношений в регионах в связи с отсутствием сильной муниципальной власти на местах.
Научная новизна исследования состоит также в том, что в нем предпринята попытка комплексного, системного исследования проблем правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих, организации и управлению системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
Обоснование необходимости разработки концепции правового регулирования института муниципальной службы - формирования системы норм упорядочения деятельности муниципальных служащих в условиях развития местного самоуправления; системно излагаются основные элементы понятийного аппарата этой концепции, комплексно представлен механизм ее реализации в системе местного самоуправления;
Раскрытие конституционного, законодательного и нормативного механизма взаимодействия муниципальной и государственной служб;
Методология реализации федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации и местного нормотворчества в организационно-правовых, организационно-деятельностных и информационно-технологических аспектах функционирования органов муниципальной службы;
Многогранность процесса реформирования информационно-технологических, организационных и нормотворческих связей и структур, равно как и осуществления стратегии развития законодательства о муниципальной службе, а также эффективного экспериментирования в ходе ее развития;
Обоснование вывода о том, что общие требования, предъявляемые к поступающим на муниципальную службу, относятся исключительно к уровню профессионального образования и квалификации, стажу работы по специальности и стажу государственной и муниципальной службы, а также уровню специальных знаний и законодательства и тем самым реализуют конституционный принцип равного доступа граждан к муниципальной службе. Установлено, что квалификационные требования к служащим зависят от характера исполняемых ими по должности полномочий; выявлено, что квалификационные требования по муниципальной должности определяют во многом направления и содержание подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем института муниципальной службы, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления.
В частности, предложено определять правовой статус института муниципальной службы с учетом всего спектра функций, полномочий, форм и методов деятельности и государственной поддержки.
Диссертант предлагает активизировать разработку вопросов правореализации в муниципальном законодательстве, создать в крупных городах и сельских районах советы по информации, а в случае необходимости - центры информационных технологий с муниципальной информационно-правовой подсистемой.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области права, государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти.
В целом теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, в частности, автор исследования предлагает внести дополнения в федеральный закон об основах муниципальной службы, а также при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере муниципальной службы. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов муниципального права, государственного управления, государственной и муниципальной службы, других юридических и гуманитарных дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах и докладах на научно-практических конференциях и семинарах. По их результатам опубликованы статьи в научных сборниках общим объемом 12 печатных листов.
Диссертант принимал участие в разработке проектов законов, принятых Воронежской областной Думой. К ним относятся: Закон Воронежской области от 15 апреля 1996 года «О муниципальной службе в Воронежской области»; Закон Воронежской области от 16 февраля 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области"».
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованной литературы.
Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы
Концептуальное осмысление института муниципальной службы требует выяснения его природы, анализа истоков, коренящихся в самом гражданском обществе.
Не вдаваясь в историю понятия «гражданское общество» и учитывая его генетическую связь прежде всего с местным самоуправлением, подчеркнем, что в современном понимании этим термином обозначается форма добровольной самоорганизации конкретного человеческого сообщества, возникшая без давления со стороны государства, как совокупность независимых общественных институтов (в том числе и института муниципальной службы), напрямую не подчиненных государству, но связанных с последним и оказывающих известное давление на государственную власть.
В этой связи можно выделить ряд признаков гражданского общества, которые помогут рельефнее понять природу института муниципальной службы. Среди них: 1. Наличие образовавшихся самодеятельных ассоциаций, озабоченных общественными интересами. 2. Относительная независимость от государства. 3. Гражданский характер деятельности общественных объединений, напрямую и непосредственно учитывающих социальный заказ. 4. Деятельность гражданских ассоциаций в общеправовых рамках государства и собственного нормативного регулирования. 5. Горизонтальность, добровольность и равноправие отношений. К элементам гражданского общества, которое начало складываться в России с конца 80-х гг. XX в., следует отнести достаточно заметные его составляющие: 1. Формирование предпринимательского слоя как основы «среднего» класса. 2. Появление многопартийной системы, способствующей значительной активизации населения и развитию гражданских инициатив. 3. Возникновение собственно самодеятельных (не политических) объединений, добровольных общественных организаций социального характера, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях. Процесс образования последних - несомненный показатель становления российского гражданского общества. Однако в результате двойной социальной деструкции, имевшей место в советское и постсоветское время, общество приобрело, да и сохраняет сейчас, довольно аморфный характер. В нем наряду с конструктивными инициативами и группами появилось большое число людей и групп с асоциальными устремлениями, анархистскими и криминальными установками. К счастью, они не определяют доминирующую тенденцию на развитие здорового самоуправления, хотя последнее пока оценивается населением как малоэффективное.
Принципиально значимым для понимания гражданского общества является наличие местного самоуправления. Обеспечивая демократическую децентрализацию управления, местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., понятие «местное самоуправление» определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1. Государство стремится управлять обществом и тем самым навязывать ему свою волю, определять его судьбу. Самоуправление придает самостоятельность гражданскому обществу, предоставляет возможность ограничивать всевластие государства. Достигнув своей зрелости, гражданское общество становится способным не только ограничивать всевластие государства, но и ставить деятельность последнего под свой контроль.
Иначе говоря, введение в исследовательский оборот понятия «гражданское общество» важно не только потому, что оно составляет центральный элемент цивилизованного правового поля, но и в силу того, что гражданское общество как реальное явление выступает необходимым промежуточным звеном, без которого невозможно ни осмысление природы, ни появление самих институтов самоуправления, возникающих на элементах свободного волеизъявления граждан и их инициатив.
Легко заметить, что институт муниципальной службы возникает не на пустом месте, а является результатом длительного правового и социального развития, где роль государства существенно меняется -общество «заставляет» его «делиться» властными полномочиями. Но при этом само государство снимает с себя часть неспецифической для него нагрузки, обретая в лице муниципальных органов своего помощника, который гораздо лучше «видит» и решает местные вопросы.
Итак, рассмотрение проблемы формирования института муниципальной службы вытекает из анализа особенностей гражданского общества. Одна из них состоит в том, что муниципальная служба может рассматриваться в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле муниципальная служба может трактоваться как социальная, граждански значимая деятельность, являющаяся средством обеспечения иных видов общественно полезной деятельности (как связанной с производством материальных благ, так и не связанной с этой функцией). Рассмотрение муниципальной службы в этом смысле расширяет проблему и касается вопросов замещения и сферы деятельности выборных муниципальных должностей, прежде всего - главы муниципального образования, а также иных лиц, состоящих в штате органов местного самоуправления, которые в соответствии с законом не относятся к категории муниципальных служащих (ст. 1, 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»1). Однако рассмотрение муниципальной службы в широком смысле является самостоятельной проблемой и выходит за рамки данного исследования.
Предметом же нашего рассмотрения выступает муниципальная служба в узком смысле - как вид деятельности специального субъекта (муниципального служащего), действующего в рамках легального (установленного законом) определения.
Другой момент институциональности муниципальной службы заключается в утверждении универсальности теоретических и правовых черт, характерных для различных видов публичной службы и особенно - для государственной и муниципальной служб, схожесть которых подтверждается сходством законодательства, задач, прав, обязанностей, ответственности, гарантий и ограничений, функций служащих, функционирования и организации системы правовых институтов.
Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих
В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Это означает, что не являются муниципальными служащими лица, осуществляющие деятельность в органах местного самоуправления на выборных муниципальных должностях. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, также не являются муниципальными служащими.
Федеральный закон предусматривает две общие функции муниципального служащего в рамках муниципальной должности - исполнение и обеспечение полномочий органа местного самоуправления. Законодательства о муниципальной службе ряда субъектов Российской Федерации (Воронежской, Смоленской, Тамбовской, Читинской, Ярославской областей) использует эти же понятия для определения функций муниципальной должности муниципальной службы.
Под исполнением и обеспечением следует понимать положительные действия лица, исполняющего обязанности по должности муниципальной службы, где исполнение является действием по непосредственной реализации полномочий органа в пределах должностной компетенции (например, по должности главы исполнительного органа местного самоуправления, замещаемой путем найма; здесь также реализуется признак представительства от имени органа или территории), а обеспечение - действием, опосредующим исполнение и реализацию полномочий органа (т.е. функция исполнения сама нуждается в обеспечении). Следовательно, функцию исполнения полномочий органа может осуществлять его руководитель или лицо, его замещающее (в том числе руководитель самостоятельного структурного подразделения, входящего в систему органов местного самоуправления), а функцию обеспечения - входящие в штат органа местного самоуправления, подчиненные руководителю муниципальные служащие. Это положение правильно оценили законодатели Читинской области, поставив в Законе «О муниципальной службе в Читинской области» в определении муниципальной должности между понятиями «исполнение» и «обеспечение» разделительный союз «или» вместо предусмотренного федеральным законом соединительного союза «и». Для полноты иллюстрации приведем эту норму полностью: «муниципальная должность - штатная должность в муниципальных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий органов местного самоуправления или обеспечению полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, ответственностью за выполнение этих обязанностей и денежным содержанием за счет средств местного бюджета»1.
Если с функцией исполнения как понятием, характеризующим должность муниципальной службы, все ясно (эту функцию могут исполнять также лица, занимающие иные должности муниципальной службы, но здесь федеральный закон устанавливает четкий разграничивающий критерий -выборность), то функция обеспечения применительно к должности муниципальной службы требует особого разбора.
Федеральный закон (п. 2 ст. 7) устанавливает единственное исключение для отнесения лиц, входящих в штат органа местного самоуправления, к категории муниципальных служащих. К этой категории не относятся лица: а) не занимающие муниципальные должности муниципальной службы и б) исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления (технические секретари, работники машинописного и множительного бюро, хозяйственной службы и др.). Указанный юридический состав является совокупным, т.е. если перечисленные категории работников включены в реестр муниципальных должностей муниципальной службы, то они являются муниципальными служащими. Исходя из смысла этой нормы, видно, что решение данного вопроса оставлено на усмотрение законодателей субъектов Федерации. По содержанию труда любую работу, выполняемую в муниципальных органах и отличающуюся по своей форме и содержанию от труда рабочих, можно определить как работу служащего. Главный критерий, отличающий труд рабочих, - производство материальных благ1. Естественно, ни секретари, ни машинистки, ни хозяйственные работники под этот критерий не подпадают. Следовательно, они являются служащими, работающими в муниципальных органах. В этой связи целесообразно, на наш взгляд, ввести понятие «служащие органов местного самоуправления», в которое включались бы все работники муниципального органа, обеспечивающие исполнение полномочий данного органа.
Следует ли указанных работников причислять к категории муниципальных служащих и распространять ли на них действие федерального закона со всеми правами, льготами и гарантиями, установленными для них?
Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы
Вступивший в силу в феврале 1998 г. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не только установил общефедеральные принципы этого важного публично-правового института, но и очертил сферу законодательного регулирования вопросов муниципальной службы субъектами Российской Федерации1. В числе заключительных положений данного закона содержалось предложение законодательным органам субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня его вступления в силу принять собственные законы о муниципальной службе.
Как показывает анализ изучаемой проблемы, в ряде субъектов Российской Федерации закон о муниципальной службе был принят ранее Федерального закона. Поэтому вступление в силу последнего потребовало новой редакции законов субъектов. Однако решение этой задачи заняло у многих региональных законодателей больше времени, чем было рекомендовано федеральным законодательством. Значительную сложность вызвал поиск оптимальных законодательных решений ряда важных практических проблем организации муниципальной службы. Остановимся на наиболее важных из них.
Первой, на наш взгляд, является проблема реестра муниципальных должностей, законодательного регулирования и самостоятельности местного самоуправления. Рассмотрим этот вопрос более подробно.
Согласно ст. 8 вышеуказанного Федерального закона, реестр муниципальных должностей муниципальной службы должен утверждаться законом субъекта Федерации. Чтобы юридически корректно и разумно с точки зрения практики решить эту задачу, региональный законодатель должен сначала правильно определить цель данного законодательного действия.
Как правило, ни у кого не вызывает сомнения необходимость упорядочить систему муниципальной службы, унифицировать требования к аппарату чиновников местного уровня, ввести своего рода табель о рангах. Однако как сочетается это с принципом самостоятельности местного самоуправления в пределах собственной компетенции? Может ли вообще реестр невыборных должностей в органах местного самоуправления устанавливаться законом субъекта Федерации, соответствует ли такое положение федерального закона российской Конституции?
Представляется, что решение федерального законодателя, относящее утверждение реестра должностей муниципальной службы к компетенции субъектов Федерации, не противоречит Конституции. Муниципальная власть не обладает суверенитетом, она действует в рамках законов федерального и регионального уровней, устанавливающих общие принципы ее организации. Вопросы муниципальной службы могут находить правовое решение как в законах, так и в нормативных актах самих муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирование основ муниципальной службы относится к полномочиям Федерации (п. 17 ст. 4), законодательство о муниципальной службе должно формироваться субъектами Федерации (п. 14 ст. 5), условия и порядок организации муниципальной службы должны закрепляться в уставе муниципального образования (п. 2 ст. 8)1.
Однако реестр муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемый законом субъекта Федерации, - это отнюдь не штатное расписание органов местного самоуправления, исчерпывающе определяющее схему их должностей. Норму ст. 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» нельзя толковать в отрыве от конституционного принципа самостоятельности муниципальных образований в определении структуры органов местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих актов определил допустимые границы законодательного регулирования вопросов, связанных с установлением структуры органов местного самоуправления. Так, в Постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области был сделан вывод о том, что вопрос о необходимости создания других органов местного самоуправления, кроме выборного, входит в исключительную компетенцию самого муниципального образования и не может решаться законом субъекта Федерации2.
В другом акте Конституционного Суда - Постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и Закона «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» - указывается, что закон субъекта Федерации не может содержать правовых норм, устанавливающих структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации)3. Поэтому реестр муниципальных должностей муниципальной службы, утвержденный законом субъекта Федерации, не может и не должен вводить исчерпывающий перечень возможных органов местного самоуправления и должностей в этих органах. На наш взгляд, задача регионального законодателя заключается не в определении структуры органов местного самоуправления и не в утверждении штатного расписания в них, а в установлении иерархии должностей муниципальной службы, единой системы наименований этих должностей, а главное - в установлении соотношений между государственными и муниципальными должностями, между муниципальными должностями в муниципальных образованиях разного уровня по квалификационным требованиям, денежному содержанию и т.д.
В этом плане, по нашему мнению, заслуживает внимания практика принятия Реестра муниципальных должностей муниципальной службы в Воронежской области.
Во-первых, было установлено право муниципальных образований самостоятельно выбрать из утвержденного законом области Реестра те должности, которые подходят под их схему органов местного самоуправления. Перечень этих должностей согласно закону области должен закрепляться в Реестре должностей муниципальной службы муниципального образования, являющемся приложением к его уставу либо утверждаемом отдельным нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с уставом.
Проблемы формирования института муниципальной службы
В России, по разным источникам, от 13 до 18 тысяч муниципальных образований1. Реформа муниципальной службы, как и местного самоуправления в целом, должна начаться с осознания важности этой ветви власти, поскольку 80% местных проблем решается в конечном счете на этом уровне.
Следует заметить, что проблемы развития института муниципальной службы в настоящее время нуждаются в теоретическом и практическом осмыслении. Об этом, кстати, говорилось и на прошедшей в Москве 2-3 апреля 1998 г. научно-практической конференции «Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы»1, а также на конференциях, состоявшихся в Ростове-на-Дону2 и Перми3.
Разумеется, в данной диссертационной работе не ставится задача все поставить на свои места - для этого потребуется другой масштаб и объем, включенность в этот процесс государственных и научных институтов.
Помимо того, что уже было сказано в настоящей работе, мы лишь выделим те направления, по которым следует идти, совершенствуя институт муниципальной службы, обозначим и прокомментируем те проблемы, которые предстоит решить на этом пути.
Прежде всего в целях усиления системного характера муниципальной службы необходимо преодолеть разобщенность в толковании отдельных ключевых понятий муниципальной службы на федеральном уровне. Такой проблемой, в частности, является уточнение классификации муниципальных должностей по категориям. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» различает две категории должностей: выборные муниципальные должности и иные муниципальные должности, замещаемые путем трудового договора. При этом федеральный законодатель не разводит понятия «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы»4. Эту проблему решают законы субъектов Федерации. Например, согласно законодательству Воронежской области, классификация должностей муниципальной службы построена на разведении понятий «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы» в рамках трех категорий должностей, принятых также и в законодательстве о государственной службе: «А», «Б», «В». Критерием отнесения муниципальной должности к одной из данных категорий является степень близости полномочий отдельных должностей к полномочиям органов местного самоуправления. В соответствии с этим к числу муниципальных должностей относятся должности категории «А», а к должностям муниципальной службы - должности категорий «Б» и «В» .
Таким образом, в законодательстве к муниципальной службе относят профессиональную деятельность на «иных муниципальных должностях» (федеральное законодательство) или на должностях категорий «Б» и «В» (законодательство субъектов Федерации). Уже этот разный терминологический подход порождает проблему.
Одновременно в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным законом не устанавливается. Как справедливо отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, «это не совсем оптимальный подход. Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц как муниципальных служащих»2. Например, глава муниципального образования наделен законодательно закрепленными за ним властными полномочиями, он же обладает правами и обязанностями по службе, относящимися к сфере трудового права (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение и т.д.). Поэтому было бы вполне естественным в сфере муниципальной службы распространять на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общеправовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями из него и дополнением его особыми служебными правами и обязанностями названных лиц. А вот последнее как раз и стоит закреплять не в нормативных правовых актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований. Главы муниципальных образовани вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями; им не присваивают квалификационных разрядов, отсутствует практика их аттестации; существует особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.
Показательна в этом плане формулировка п. 3 ст. 1 Закона Воронежской области «О муниципальной службе в Воронежской области», гласящая, что нормы настоящего закона распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, на депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выполняющих свои обязанности выборного лица на постоянной штатной основе, не противоречащей их статусу выборного лица в соответствии с федеральным и областным законодательством и уставом муниципального образования1.
Постоянный, профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает включение упомянутых должностей в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления. Однако при этом в штатное расписание в целях технического обеспечения деятельности муниципальных органов могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям2.
Одной из проблем развития института муниципальной службы, вызывающих наибольшую полемику, является совмещение исполнения функций муниципального служащего с обязанностями депутата представительного органа местного самоуправления. Как отмечает В.И. Васильев, «наложение запрета быть депутатами законодательных органов субъектов Федерации целесообразно, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ограничение же права муниципальных служащих быть депутатами представительных органов местного самоуправления вряд ли оправданно, поскольку на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей»3.
