Социальный институт государственной службы

Отчуждение государства от общества и пути преодоления этого. Государство - часть общества. В то же время оно играет особую роль в обществе, отчуждается от него, приобретая собственное бытие и тенденции развития. Марксистско-ленинское направление в государство-ведении видит суть проблемы отчуждения в том, что «буржуазное государство», с точки зрения этого подхода, представляет собой власть эксплуататорского меньшинства. Его представители считают, что создание социалистического государства «трудящегося большинства» ликвидирует социальные основы отчуждения, хотя и признают, что полностью отчуждение ликвидировано быть не может: членский состав государственного аппарата (государственные служащие) не совпадает и не может совпадать с населением страны. Поэтому делается вывод, что всякое отчуждение государства от общества может быть ликвидировано только с упразднением самого государства - в условиях безгосударственного коммунистического самоуправления.

Иные направления и школы в государствоведении также признают существование проблемы отчуждения. Но они считают, что современное демократическое государство в целом выражает общие интересы народа, выкристаллизовавшиеся в результате воздействия различных групп давления на государственную власть, и признают неизбежным существование бюрократического аппарата («разумная бюрократия»), необходимого для ведения дел общества. Поэтому считается, что преодолению отчуждения государства от общества способствует развитие партицинации - всемерное привлечение граждан к управлению государством, причем это делается «сверху», со стороны самого государства, его органов, должностных лиц на различных уровнях осуществления государственной власти. Существует множество форм партицинации: от референдумов до развития общественного самоуправления (например в кварталах населенных пунктов) и добровольного участия граждан в публичных работах (например по благоустройству города).

Государство и «гражданское общество». Одним из дискуссионных вопросов является проблема отношений так называемого гражданского общества и государства. Суть ее - возможность и степень вмешательства государственной власти в дела общества. Под гражданским обществом обычно понимается естественно складывающееся состояние человеческого сообщества данной страны, формирующееся и развивающееся на основе саморегулирования, которое исключает или крайне ограничивает вмешательство государства. Именно отсюда проистекали концепции государства как ночного сторожа, упомянутые выше. В настоящее время считается, что гражданское общество - это: 1) отделенная от государства структура, состоящая из множества ассоциаций, добровольных объединений; 2) сфера реализации общественных интересов, находящихся вне непосредственной деятельности государства; 3) совокупность людей, строящих определенные отношения без вмешательства государства, на основе свободы выбора. Утверждается, что только при существовании гражданского общества возможна демократия, а признаками такого общества являются: независимость людей от государства и добровольность их объединения в ассоциации для реализации своих интересов. Обычно считается, что гражданское общество - это все то, что находится за пределами государства, многообразные, не опосредованные государством, отношения свободных и равноправных людей, живущих в условиях рынка и демократического правового государства. Американские политологи X. Линц и А. Степан характеризуют гражданское общество как «самоорганизованные группы, движения, личности, независимые от государства».

Сам термин «гражданское общество» в том толковании, которое ему придается, во-первых, не очень удачен. Понятие «гражданин» (в отличие от понятия «человек»), от которого произведен, по крайней мере, этимологически, термин «гражданское общество», имеете своей основе «государственный» характер. В современном праве оторвать это понятие от государства невозможно. Об этом уже сказано выше. Во-вторых, само понятие гражданского общества неодинаково в немецкой, французской, американской традиции, что показал американский юрист Г. Берман. Поэтому, употребляя его, нужно точно знать, какой смысл ему придается. Например, итальянские исследователи Д. Реале и Д. Антисери используют этот термин совсем иначе, чем это традиционно складывется в отечественной литературе. Они утверждают, что английские и французские просветители понимали под этим словосочетанием «материальные условия жизни»1. В-третьих, создание гражданского общества связывается с определенной ступенью развития: в прошлом с признанием естественных (а затем иных) прав человека, уважением человеческой личности, свободой частной собственности и конкуренции, ликвидацией абсолютизма, демократией на основе правового равенства и т.д., а в современных условиях - обычно также с созданием «среднего класса» (об этом часто говорится по отношению к России). Однако в социологической литературе есть утверждения, что гражданское общество существовало всегда, происходит лишь смена поколений и ценностных ориентиров2. В связи с этим предлагаются разные его классификации от древности до наших дней: идеологизированное, теократизированное, гуманократия и др., а также типы: конфессиональный, общинный, корпоративный, классовый, тип свободной ассоциации граждан3. Наконец, ни в прошлом, ни тем более в современных условиях невозможно (если только речь идет не об абстракциях) представить реальное общество, которое после возникновения государства существовало бы без всякого государственного регулирования. Выше говорилось, что одной из причин возникновения государства была необходимость выполнения «общих» дел в человеческом коллективе. Сказано также и о том, что государство всегда, хотя и по-разному, осуществляет регулятивную роль в обществе. Следовательно, речь может идти о степени и формах этого вмешательства, о весомости разных элементов - саморегулирования общества и государственного вмешательства в этом сочетании.

В условиях тоталитарной системы, когда вся жизнь общества огосударствлена, государственное регулирование приобретает запредельный характер. На первых порах коренной перестройки общества такой подход может дать определенный эффект, но в дальнейшем это приводит к стагнации, тупику общественного развития и часто - к краху, как это произошло со странами тоталитарного социализма и с многими тоталитарными государствами в Африке (как социалистической, так и капиталистической ориентации) на рубеже 80-90-х гг. Напротив, если теперь исключить всякое государственное вмешательство, в том числе в сферу прав и свобод человека, это может привести тоже к катастрофическим последствиям для общества, к беспределу.

Пределы вмешательства государства в дела общества. В условиях демократического строя неизбежность и необходимость вмешательства государства в дела общества в настоящее время признается фактически всеми течениями общественной мысли и на практике осуществляется во всех странах не только в кризисные периоды (отчетливым примером является «новый курс» президента Ф. Рузвельта в 30-х гг. XX в. в США, где до этого о невмешательстве государства говорилось довольно много), но и в обычной ситуации. Такое вмешательство обусловлено многими причинами, в том числе необходимостью выполнения упомянутых «общих дел». Однако общество формируется, развивается не только на основе согласия в целях осуществления «общих дел», но и в условиях противоречий, состязательности, борьбы. Этим тоже обусловлено вмешательство государства. Борьба проистекает, в частности, из-за того, что различные личности и социальные группы имеют завышенные притязания на долю общественного продукта (т.е. всего производимого в обществе), что не соответствует их реальному вкладу в общественное производство и прогресс общества в целом. Осуществление таких притязаний зависит от силы «заинтересованных групп», которые через свои «группы давления» (разного рода объединения, организации) оказывают воздействие на государственную власть. В результате те или иные слои стремятся добиться существенных материальных и иных уступок, получить непропорционально большую долю при распределении общественных ценностей (в данном случае речь идет не только о собственно материальных ценностях, но также об образовании, здравоохранении, культуре и т.д.). Если такую в огромной степени непропорциональную долю присваивает доминирующий социальный слой (он всегда имеет преимущества, но в данном случае речь идет об эксцессе), то это может привести к обострению социальных противоречий, а иногда - к революции. Если же добиваются непропорциональных уступок (благ), превышающих возможности общества удовлетворить их, иные социальные слои, охватывающие большинство или значительную часть населения, то производство в данной стране может оказаться нерентабельным. Начинается бегство капитала (закрытие предприятий, перевод их в другие страны), усиливается безработица, начинаются трудности с выплатой провозглашенных государством различных социальных пособий, возникают даже очереди в детские садики. Так неоднократно было при правлении социал-демократов в Швеции, Испании, Норвегии и некоторых других странах, что приводило к поражению этих партий на выборах.

Теоретически проблема государственного вмешательства и саморегуляции решается довольно просто: поскольку вмешательства государства нельзя избежать и в современном обществе этого не следует пытаться сделать, то нужно соблюдать меру вмешательства государства в общественную жизнь, что не нарушало бы естественной саморегуляции общества (в тех сферах, где это целесообразно) и вместе с тем позволяло бы исправлять недостатки стихийного развития (в тех сферах, где это возможно и необходимо). Однако этот общий теоретический рецепт может быть применен в каждом случае только конкретно, а это крайне сложно, поскольку нужно учесть множество слагаемых, находящихся к тому же в постоянной динамике (уровень жизни населения, размер доходов его верхних, средних, нижних слоев, расстановку социальных сил, позиции различных партий, возможности тех или иных групп давления, традиции, психологию различных групп населения, их экспектации (ожидания) и т.д.). Поэтому на практике это делается обычно методом «проб и ошибок», выдвижением новых программ, смены партий у власти.

Между обществом в целом, его основными сторонами, компонентами (экономическая, социальная, политическая системы, духовная жизнь общества) и государством существуют прямые и обратные связи. Государство - часть общества, и уже потому оно подчинено общесистемным закономерностям. Другие его составляющие также оказывают влияние на «поведение» государства, его деятельность, но и оно применяет к ним свои методы воздействия, имеющие и общий, и частный характер. Ниже детально говорится о методах деятельности государства, которые различны в странах с демократическим и тоталитарным строем. В данном параграфе отметим лишь их некоторые особенности в применении к названным четырем сторонам общественной жизни.

Особенности государственного регулирования различных сторон общественной жизни. Демократическое государство, прежде всего путем принятия соответствующего законодательства, в той или иной степени регулирует экономические отношения. Оно устанавливает равноправие и защиту всех форм собственности, обеспечивая свободу предпринимательской деятельности, охраняет свободу конкуренции, запрещает монополистическую деятельность, захват рынка и установление монопольных цен. Такие положения есть в Конституции России, принято соответствующее законодательство. Вместе с тем современные конституции нередко уже не содержат формулировку о «священной и неприкосновенной частной собственности». Напротив, имеются положения о социальной функции частной собственности, провозглашается, что собственность обязывает, она должна служить общему благу, допускается национализация частной собственности (обращение ее в собственность государства), что может быть осуществлено обычно при соблюдении трех конституционных условий: в интересах общества (а не отдельных социальных групп), на основе закона, принятого парламентом (а не путем декретов правительства или комиссаров), при выплате равноценного, а нередко предварительного возмещения, размер которого в спорных случаях устанавливается судом (а не по усмотрению должностных лиц). Некоторые конституции (Италии, Португалии, Бразилии и др.), законы ряда стран (Египта, Филиппин и др.) предусматривают возможность аграрной реформы - установление предела земельной собственности, принудительное отчуждение излишков (а также земель помещиков-абсентеистов, живущих в городе и не обрабатывающих землю) и распределение их между безземельными, малоземельными крестьянами, сельскохозяйственными рабочими. Национализация частных предприятий и целых отраслей (электротехнической, угольной промышленности, банковских групп и т.д.), аграрные реформы широко проводились и периодически повторяются в отношении отдельных объектов во всех социалистических, многих капиталистических и развивающихся странах (Австрия, Германия, Египет, Италия, Мексика, Франция, Япония и др.). Все эти меры вмешательства, равно как и приватизация (возмездная или безвозмездная, например жилья в городах России, передача государственной собственности частным физическим и юридическим лицам) осуществляются государством, государственной властью (на основе закона)1. Наряду с общим принципом свободы хозяйственной деятельности государство устанавливает также определенные ограничения для свободы гражданского оборота отдельных видов собственности (оружия, ядов, наркотиков), определяет объекты исключительной государственной собственности (в социалистических странах их перечень был всеобъемлющим), запрещает законом некоторые формы предпринимательской деятельности, разрешает отдельные естественные монополии (например Газпром или энергетические системы в России). В собственности государства во всех странах находятся огромные материальные ресурсы (в некоторых странах - вся земля, природные ископаемые, оборонные заводы, ежегодный государственный бюджет, другие ресурсы).

Не только в социалистических, а теперь также в капиталистических и развивающихся странах применяется государственное планирование (прогнозирование экономического развития со стороны государства). «Нигде в мире, - констатирует американский автор Г. Шварц, - не встретишь сейчас абсолютно нерегулируемой, бесконтрольной рыночной экономики»1. «Государство все чаще вмешивается в деятельность экономики.., в жизнь общества. Такое поведение государства отражает подлинную революцию в умах», - пишет французский автор Ж. Шевалье2. Пожалуй, теперь только в отдельных постсоциалистических странах, особенно в России, некоторые юристы стремятся возродить идеи «минимального государства», заявляя, что регулирующая роль государства - наследие тоталитаризма. Пятилетние и иные планы принимались в Великобритании, Франции, Японии, Индии, Египте, Алжире, многих других странах. Правда, в демократических странах они обычно не устанавливают каких-либо заданий по номенклатуре продукции, не предусматривают возможности наказания за невыполнение плана (лишение премий работников и гораздо более строгие меры в отношении руководителей), а представляют собой систему финансовых рычагов и поощрительных мер (государственные инвестиции, налоговые льготы и т.д.), призванных обеспечивать экономический прогресс. В отличие от директивного планирования в тоталитарных социалистических странах это индикативное, ориентирующее планирование. В результате названных и иных мер, применяемых государством, в развитых капиталистических странах создана социально ориентированная рыночная экономика. Силу вмешательства государства в экономику показывает даже опыт США, где шире всего используются индивидуалистические подходы (см., например, книгу лауреата Нобелевской премии по экономике Дж. Бьюкенена «Конституция экономической политики. Расчет согласия. Границы свободы». М., 1997). Однако и в США в начале века в результате мероприятий государства по ограничению монополизма по решению суда была расколота почти на три десятка фирм рокфеллеровская «Стандарт ойл», в 1984 г. аналогичная судьба постигла телефонного спрута AT и Т, разделенного на 7 частей. В 1998 г. угроза нависла над империей самого богатого человека планеты Б. Гейтса (90 млрд. долл. США в 1999 г.), его компьютерной компанией «Майкрософт». Что же касается широчайшего, на практике, всеобъемлющего вмешательства государства в экономические отношения в тоталитарных социалистических странах (хотя в сохранившихся социалистических странах (особенно во Вьетнаме, Китае, отчасти на Кубе, но не в КНДР происходит либерализация экономики), а также вмешательства во многих тоталитарных развивающихся странах (например в прошлом в Африке), то этот факт общеизвестен.

Государство регулирует социальные отношения в обществе, проводит определенную социальную политику, в связи с чем утвердилось понятие современного государства как социального государства. Эта политика имеет два аспекта: по отношению к отдельно взятым классам и слоям общества и по отношению к обществу в целом в связи с выполнением «общих дел». Правда, эти две стороны нельзя отделить друг от друга китайской стеной, они обычно выступают в слитном, спаянном виде: пособия по безработице или пенсии престарелым - это одновременно поддержка определенных групп населения и выполнение государством «общих дел». Как отмечалось, решающее влияние на государственные дела оказывают доминирующий класс, социальный слой, наиболее мощные группы давления. Поэтому, естественно, что государство при определении социальной политики учитывает прежде всего их интересы, принимая, однако, во внимание интересы других слоев населения. Оно предоставляет преимущества определенным социальным группам (например городскому населению по сравнению с сельским в избирательных правах в современном Китае), «среднему классу», предпринимательской деятельности, особенно мелким и средним предпринимателям (в Италии, Франции, Японии и др.). Государство оказывает финансовую поддержку из государственного бюджета более или менее крупным партиям, получающим обычно на выборах не менее 2-3% голосов избирателей. Оно вводит противоборство социальных слоев, групп давления в определенные рамки. Если этого не делать, то, например, шахтерские пикеты на транспортных магистралях России, хотя шахтерские требования о выплате заработанных денег совершенно справедливы, могут привести к параличу экономики, анархии в стране (перекрытие движения на важнейших железнодорожных магистралях в 1998 г. в ряде случаев приобретало массовый и длительный характер).

Разрешая экономические забастовки работников (с экономическими требованиями), государство запрещает политические забастовки, всеобщие забастовки, забастовки солидарности, забастовки определенным государственным служащим (такие забастовки могут парализовать государственное управление), работникам на предприятиях жизнеобеспечения (снабжение водой, газом, электричеством), некоторых видов транспорта и т.д. Одновременно государство ограничивает права предпринимателей, запрещая им массовые увольнения (локауты) в случае забастовок, а иногда частичные увольнения без согласия профсоюза, произвольное закрытие предприятий.

Государство регулирует другие формы протеста и давления различных социальных слоев и групп, устанавливая порядок проведения собраний, митингов, пикетов, демонстраций, запрещая их проведение в определенных местах. При нарушениях этого порядка даже в самых демократических странах полиция применяет силу, а иногда и жестокость, разгоняя незаконные демонстрации. В тоталитарных странах запрещена всякая оппозиция. Ее выступления рассматриваются как антигосударственная деятельность и караются в соответствии с уголовным кодексом, а то и путем прямых расправ. Известны кровавые расправы с демонстрантами и бастующими в 60-х гг. в Новочеркасске (СССР), в Гданьске (Польша), в конце 80-х гг. на площади Таньань-мынь в Китае, в начале 90-х гг. в столице Таиланда, когда около 400 участников демонстрации молодежи и студентов были убиты и более 1000 ранены. В демократических странах (например в Индии) тоже имели место события такого рода.

Вторая сторона социальной деятельности государства включает выполнение «общих дел», о чем уже говорилось.

Государство регулирует политические отношения в обществе. Государство - часть общества, а более точно - его политической системы, которая включает разные элементы (компоненты): институциональный (наряду с государством это партии и другие объединения, занимающиеся политической деятельностью), регулятивный.(политические нормы, прежде всего право в той его части, которая может иметь политический характер), функциональный (политический режим) и идеологический (та часть духовной жизни общества, которая выражает политическую идеологию). Между этими компонентами и внутри них складываются «вторичные» политические отношения («первичные» - это отношения между социальными группами по поводу распределения общественных ценностей, включая власть), прямые и обратные связи, которые скрепляют единство политической системы как таковой, хотя она состоит из разнородных и даже социально противоположных элементов (например правящие и оппозиционные партии).

Государство занимает в институциональном компоненте, политической системе особое место. Будучи ее частью и испытывая воздействие других звеньев системы (например партий), оно путем установления правовых норм, а также неправовыми методами осуществляет регулятивную деятельность по отношению к ним. Государство разрешает или не разрешает деятельность определенных партий и общественных объединений. В некоторых странах запрещены всякие партии (ОАЭ, Саудовская Аравия, Кувейт и др.), и они действуют лишь в некоторых из них как подпольные. В демократическом обществе, как говорилось, запрещаются партии, использующие насильственные методы, тайные и военизированные организации, пропагандирующие расизм, и т.д. Во многих тоталитарных странах разрешается деятельность только одной, правящей партии, иногда конституцией или законом установлено допустимое количество партий (две в 70-х гг. в Бразилии и в 90-х гг. в Нигерии, три в 70-х гг. в Сенегале и до 1999 г. в Индонезии). В законах закреплены их названия, что исключало создание других партий. Государство поддерживает одни партии (в том числе финансовыми мерами, о чем говорилось) и стесняет деятельность других объединений. Это имеет место и в том случае, если конституция признает свободу политической оппозиции. Однако в условиях демократии государство отнюдь не стремится ликвидировать всякую политическую оппозицию. Только немудрая государственная власть делает это. Проницательные руководители государства понимают, что оппозиция полезна для общества. Она указывает на «болевые точки» общества, и чем успешнее будет их лечение, тем больше шансов у правительства сохранить свое пребывание у власти, избежать революционных потрясений. Если же запрещать всякую политическую оппозицию, загоняя болезни общества внутрь, то последствия могут быть катастрофическими.

Наряду с партиями государство поддерживает или стесняет деятельность других общественных объединений, в одних случаях разрешая им участие в политике, в других случаях запрещая это (во многих демократических странах под участием в политике понимается прежде всего участие в избирательной борьбе, выдвижение собственных кандидатов, предвыборная агитация и т.д.).

Государство самым тесным образом связано с регулятивным компонентом системы, что вытекает из его организующей роли в обществе. В современном обществе действует множество разнообразных регулятивных социальных норм (мораль, традиции, обычаи и др.). Государство дает им соответствующую оценку, поддерживая, ограничивая или запрещая. Но главным звеном регулятивного компонента, используемым государством, является право. Государство, его органы издают правовые акты (законы, указы и др.), регулирующие поведение самых различных субъектов (физических и юридических лиц, субъектов федерации, административно-территориальных единиц, объединений, не являющихся юридическими лицами, и т.д.), санкционируют сложившиеся нормы (например обычаи), творят их в ходе судебного процесса (судебный прецедент, решения Конституционного суда), обеспечивают выполнение правовых норм, используя свои «материальные придатки» (полицию, тюрьмы и др.). Выше уже говорилось о правовых нормах, установленных государством и относящихся к различным сторонам общества (экономической, социальной и др.).

Государство оказывает определяющее воздействие на политический режим в обществе. Использование демократических или авторитарных методов осуществления государственной власти по существу создает тот или иной политический режим в стране, хотя, как будет показано ниже, деятельность только государства не исчерпывает природу политического режима. Нередко огромное значение имеет деятельность других политических институтов, например партий, особенно правящей.

Наконец, существуют тесные прямые и обратные связи государства с идеологическим компонентом, т.е. духовной сферой жизни общества. Выработанные вековым опытом людей общечеловеческие ценности вошли теперь в состав правовых норм, создаваемых государством. С другой стороны, в некоторых странах была установлена государственная идеология (марксизм-ленинизм, нкрумаизм в Гане и мобутизм в Заире - от имени их президентов, панча-сила в Индонезии, рукуне-гару в Малайзии и т.д.). Эти положения были закреплены в конституциях, иных правовых актах. В Конституции КНР 1982 г. и сейчас говорится об идеях Мао Цзэдуна, в Конституции Вьетнама 1992 г. - Хо Ши Мина, в Конституции КНДР 1972 г. - об идеях чучхе. С другой стороны, государство противодействует определенным идеологическим и религиозным течениям, запрещает пропаганду человеконенавистнической идеологии (например расизма), идей классовой диктатуры, деятельность некоторых религиозных сект.

Из сказанного выше следует, что в сферах экономических, социальных, политических отношений, духовной жизни общества в современных условиях ни в одной стране не существует такого общества, которое полностью независимо от государства. «Гражданское общество» - полезная научная абстракция, призванная ограничивать своеволие государства. Подобно тезису о свободе человека или разделению властей, «гражданское общество» - важнейший демократический принцип. Конечно, во всех сферах общественной жизни есть определенные области саморегулирования (конкуренция в экономике, процессы естественной миграции между социальными группами в сфере социальных отношений, самостоятельное возникновение и исчезновение - самороспуск общественных объединений в политике, возникновение идеологических взглядов, концепций, теорий в духовной жизни общества и т.д.). Но, во-первых, это не какое-то отдельно стоящее гражданское общество наряду с «просто обществом», а во-вторых, государство воздействует и на те отношения, которые относят к сфере гражданского общества, стимулируя одни из них, способствуя в определенном отношении и ограничивая в другом вторые, запрещая, как нелегальные, третьи.

Занимаясь управленческой деятельностью, государство несет ответственность перед обществом, перед народом по поводу использования политической власти. Оно несет также определенную ответственность перед мировым сообществом, что регулируется публичным международным правом.

Интересам современного общества соответствует не его отрыв от государства, а сочетание саморегулирования и регулирования со стороны демократического социального, правового, светского государства. Последние четыре понятия употребляются теперь во многих новых конституциях, в том числе и в Конституции России 1993 г.

Введение.

Проблема государства и гражданского общества принадлежит к числу фундаментальных научных проблем, которая волновала на протяжении многих веков лучшие умы человечества. Она появилась с возникновением государства и разделения общества на государственную и негосударственную сферы человеческой жизнедеятельности. С тех пор вопрос о взаимоотношении власти и общества был в центре всеобщего внимания, часто являлся причиной многих социальных конфликтов, политических переворотов и революций. И сейчас эта проблема находится в основе глобальных общественных изменений, которые происходят во многих странах мира и будут определять перспективы развития мирового сообщества.

«Взаимоотношения государства и гражданского общества являются наиболее серьезным фактором развития социального организма в целом. Понимание комплекса отношений этих контрагентов означает обнаружение возможностей трансформации общественной системы, ее способностей к самообновлению и развитию. Особую важность такого рода задача приобретает именно для России, переживающей переходный период, когда и формирование новой государственности, и становление полноценного гражданского общества во многом зависят от успешного функционирования и взаимодействия этих основных субъектов социального и политического процессов»1.

1. Понятие и исторические типы государств.

Особенности государства конкретного исторического периода определяются состоянием и уровнем развития общества. В ходе общественного развития государство претерпевает серьезные изменения. При неизменности формальных признаков, а именно: территории, публичной власти, суверенитета — изменяются содержание и методы управления, цели, задачи и социальная направленность. На характер государственности и государственное устройство влияют национальный состав населения, своеобразие его культуры, размер территории, географическое положение, укоренившиеся обычаи и традиции народа, религиозные воззрения и другие факторы.

Особенности исторических периодов (этапов, эпох) в развитии государственно-организованного общества у различных народов в различное историческое время позволяют, тем не менее, выявить существенные общие черты, характерные для всех государств данного периода. Первые попытки такого обобщения, несмотря на отсутствие исторического опыта государственного строительства, были предприняты Аристотелем и Полибием.

Аристотель считал, что основными критериями разграничения государств являются:

1. Количество властвующих в государстве

2. Осуществляемая государством цель.

По первому признаку он различал правление одного, правление немногих, правление большинства. По второму признаку все государства делились на

1Соловьев А.И. Три облика государства — три стратегии гражданского общества// Полис.- 1996.-№ 6.- С. 29.

правильные (в них достигается общее благо) и неправильные (в них преследуются частные цели). Отвлекаясь от конкретных условий того времени, Аристотель считал главное различие государств в том, в какой мере государство обеспечивает свободу и личные интересы каждого.

Полибий говорил, что развитие государства, смена его типов (разновидностей) — естественный процесс, определяемый природой. Государство развивается по бесконечному кругу, который включает фазы зарождения, становления, упадка и исчезновения. Эти фазы переходят одна в другую, и цикл повторяется вновь. История подтверждает, что цикличность в развитии государственно-организованного общества — закономерный процесс. Тем не менее, главное в воззрениях Полибия состоит в том, что за основу смены циклов в развитии государства он принимал изменения в соотношении государственной власти и человека.

Разнообразие научных подходов в оценке этого чрезвычайно сложного и неоднозначного общественного явления стало объективной основой концептуального плюрализма типологии государств. Марксистко-ленинская типология государства и права базируется на категории общественно-экономической формации.

Формация — исторический тип общества, основанный на определенном способе призводства. Уровень развития производительных сил определяет материально-технический базис общества, а производственные отношения, складывающиеся на однотипной форме собственности на средства производства, составляют экономический базис общества, которому соответствуют определенные политические, государственно-правовые и другие надстроечные явления.

Переход от одной общественно-экономической формации к другой происходит в результате смены отживших форм производственных отношений и замены их новым экономическим строем. Качественные изменения экономического базиса закономерно влекут за собой коренные преобразования в надстройке. Этот принцип положен в основу марксистско-ленинской типологии государства и права.

Исторический тип государства, согласно марксистско-ленинской теории, выражает единство классовой сущности всех государств, обладающих общей экономической основой, обусловленной господством данного типа собственности на средства производства. Единство экономического строя различных стран проявляется в господствующем типе собственности на средства производства, а, следовательно, в экономическом господстве определенного класса (классов). Тип государства определяется на основании того, какой экономический базис это государство защищает, интересам какого господствующего класса оно служит. При таком подходе государство приобретает сугубо классовую определенность, выступая в качестве диктатуры экономически господствующего класса.

Формационный критерий, лежащий в основе марксистской типологии государства, выделяет три основные типа эксплуататорских государства: рабовладельческое, феодальное и последний — социалистическое, которое, теоретически, в ближайшей исторической перспективе должно было бы перерасти в общественное коммунистическое самоуправление.

Перечислим основные характеристики различных типов государств, выделяемых на основании данной концепции. Рабовладельческий тип государства - исторически первая государственно-классовая организация общества. По своей сущности рабовладельческое государство — организация политической власти господствующего класса в рабовладельческой общественно-экономической формации. Важнейшая функция этих государств — защита собственности рабовладельцев на средства производства, в том числе на рабов.

Феодальный тип государства — результат гибели рабовладельческого строя и возникновения феодальной общественно-экономической формации. Такое государство, согласно марксистский теории, есть оружие классового господства крепостников — помещиков, главное средство защиты сословных привилегий феодалов, угнетения и подавления зависимого крестьянства. Буржуазный тип государства приходит на смену феодальной государственности. Данный тип государства функционирует на базе производственных отношений, основанных на капиталистической частной собственности на средства производства и юридической независимости рабочих от эксплуататоров.

Социалистический тип государства возникает в результате социалистической революции, которая ниспровергает отношения частной собственности и основанную на данных отношениях государственную машину. Социалистическое государство — орудие политической власти трудящихся масс (классов), выражает интересы трудового народа, обеспечивает защиту и развитие социалистического общества. Социалистический тип права — это высший тип правовой системы общества, диаметрально противоположный всем типам эксплуататорского права. Социалистическое право возводит в закон волю трудящихся масс, служит классовым регулятором общественных отношений. По мере перехода социалистического общества к высшему, коммунизму, государство и право во всех своих элементах и признаках постепенно перерастают в систему общественного коммунистического самоуправления и социальных норм коммунистического общежития.

В марксистском понимании исторический тип государства определяется зависимостью классового содержания государственной и правовой организации общества от типа экономического базиса классового общества. В этой связи вводится понятие переходной государственности. Переходное государство — представляет собой государственность, возникающую в результате национально-освободительной борьбы зависимых народов и опирающуюся на разнотипные производственные отношения. В дальнейшем, по мере преобладания господствующей формы собственности, подобные государства должны примкнуть к определенному историческому типу государства, капиталистическому или социалистическому. Многоукладность экономики при преобладании примитивных форм собственности (родоплеменной, полуфеодальной, смешанной, капиталистической с элементами общественной собственности) -экономическая основа этих государств.

Концепцию переходного государства разработал В.И.Ленин. В контексте развития классовой борьбы он сделал вывод о возможности перехода отдельных стран к социализму, минуя капиталистическую стадию.

Главной задачей государства социалистической ориентации считалось создание экономических, социальных, политических, идеологических, культурных предпосылок для перехода к социализму.

Государства капиталистического пути развития по мере формирования производственных отношений должны перейти к буржуазному типу государства.

Первопричина смены исторических типов государств считается социально-экономическое развитие общества. Социальная революция уничтожает старую общественную систему и кладет начало господству нового способа производства, новым производственным отношениям, которым соответствует новый тип государственности и права. Смена одного исторического типа государства другим происходит в результате социальной революции.

Смена исторических типов государств неизбежно влечет за собой ликвидацию устаревшей государственной машины и создание нового механизма государства, отвечающего новым условиям социально-экономического развития общества.

Преемственность между историческими типами государств заключается, главным образом, в использовании структуры, форм и методов организации государственной власти прошлого, которые в своем развитии отражают общечеловеческий прогресс и в меньшей мере зависят от конкретной сущности государства.

Наиболее четко черты преемственности прослеживаются основоположниками марксизма-ленинизма в эксплуататорских типах государств, которые роднит их общая эксплуататорская сущность, необходимость установления государственности, позволяющей держать в повиновении подавляющее большинство населения страны. Одновременно подчеркивается, что преемственная связь при смене исторических типов государства и права по-разному проявляется и при переходе от эксплуататорского общества к социализму.

Анализируя все известные эксплуататорские типы государств, марксистско- ленинская теория выделяет их следующие общие признаки:

1. Все эти государства являются политической надстройкой над такими производственными отношениями, которые базируются на частной собственности и эксплуатации человека человеком.

2. Они представляют организацию политической власти эксплуататоров, подавляющей большинство населения.

3. Все эксплуататорские государства стоят над обществом и все более отчуждают себя от него.

По мере возрастания неустойчивости эксплуататорской социально-экономической системы и обострения классовой борьбы политическая власть в этих государствах концентрируется в руках все уменьшающейся, незначительной части людей. В отличии от эксплуататорских государств социалистическое государство представляет собой организацию политической власти трудящихся. Отсюда основные черты государства социалистического типа:

1. Все государства данного типа базируются на общественной собственности на орудия и средства производства, на отношениях товарищеской взаимопомощи сотрудничества свободных от эксплуатации людей.

2. Социалистическое государство — это политическая организация подавляющего большинства населения, а по мере преодоления классовых антагонизмов, и всего народа.

Классово-формационный подход к типологии государств до последнего времени был единственным. Типом государства называется «совокупность государств, развивающихся в рамках одной и той же общественно-экономической формации классового общества и характеризующихся единством классовой сущности и экономической основы»2.

«Исторический тип государства (или права) это совокупность наиболее существенных признаков, свойственных государствам (или правовым системам) единой общественно-экономической формации»3. Тип государства определяется экономическим строем классового общества, соответствующей ему классовой структурой, эксплуататорской или неэксплуататорской природой классовых отношений и его классовой сущностью 4.

Так, Г.Елинекс писал, что «несмотря на постоянное развитие и преобразования, можно, однако, установить некоторые прочные признаки, придающие определенному государству или группе государств на всем протяжении их истории черты определенного типа»5. Он подразделяет все государства на два типа: идеальный и эмпирический. Идеальный тип — это мыслимое государство, которое в реальной жизни не существует. Идеальному государству противопоставляет эмпирический, который получается в результате сравнения отдельных, реально существующих государств друг с другом.

Английский ученый А.Тойнби развил и конкретизировал понятие цивилизации, под которым он понимал относительно замкнутое и локальное состояние общества, отличающееся общностью культурных, экономических, географических и других факторов.

Цивилизованный подход:

Во-первых, при анализе экономического базиса упускается из вида важный фактор, как многоукладность.

Во-вторых, при формационном рассмотрении структуры классового общества их социальный состав значительно сужается, так как в основном учитываются только классы антагонизмы.

В-третьих, формационный подход ограничивает анализ культурно-духовной жизни общества кругом тех идей, представлений и ценностей, которые отражают интересы основных антагонистических классов. Основное отличие понятия «цивилизация» от понятия «формация» состоит в возможности раскрытия сущности любой исторической эпохи через человека, через совокупность господствующих в данный период представлений каждой

2 См. Основы теории государства и права, М., 1982. С. 23

3 См. Теория государства и права.М., 1985. С.82

4 См. Теория государства и права.М., 1985. С.41

5 См. Еллинек Г. Указ. соч. С. 210

личности о характере общественной жизни, о ценностях и целях ее собственной деятельности. Человек при таком подходе стоит в центре изучения прошлого и настоящего общества как подлинно творческая и конкретная личность, а не как классово-обезличенный индивид.

Цивилизованный подход позволяет, таким образом, видеть в государстве не только инструмент политического господства эксплуататоров, над эксплуатируемыми. В политической системе общества государство выступает как важнейший фактор социально- экономического и духовного развития общества, консолидации людей, удовлетворения разнообразных потребностей людей.

Западноевропейская наука классифицирует государства в зависимости от характера взаимоотношений между государственной властью и индивидами. По этому признаку выделяют два типа государственности: демократия и автократия.

Г.Кельзен считал, что в основе типизации современных государств находится идея политической свободы. В зависимости от того места, которое занимает индивид в создании правопорядка, различаются два типа государства. Если индивид активно участвует в создании правопорядка, — налицо демократия, если нет — автократия7.

Подобную трактовку типологии государств дает американский ученый Р.Макайвер. Он делит все государства на два типа:

1. Династические (антидемократические), где общая волна не выражает воли большинства населения

2. Демократические, где государственная власть выражает волю всего общества или большинства его членов и в которых народ либо непосредственно правит, либо активно поддерживает правительство8.

Немецкий ученый Р.Дарендорф, подразделяя все государства на демократические и антидемократические, делал вывод, что в результате постепенной демократизации общество классовой борьбы становится обществом граждан, в котором хотя и нет недостатков в неравенстве, но создана общая для всех основа, и которая делает возможным цивилизованное общественное бытие9

Господство производственных отношений одного типа в различных странах, относящихся в силу этого к одной общественно-экономической формации, обусловливает общность классовой сущности государства в этих странах. Тип государства определяется на основании того, какой экономический базис это государство защищает, интересам какого господствующего класса оно служит.

Итак, понятие государства и права многомерно и многовариантно. Оно состоит из различных научных оснований, которые позволяют выделить наиболее общие свойства и черты, характерный для той или иной исторической группы государств и правовых систем.

Типология государств тесно связана с понятием формы государства.

6 Автократия — от греческого auto-krator — самовластный, имеюшщий неограниченное право

7 См. Кельзен Г. Общая теория государства и права. Кембридж. 1946 г.

8 См. Макайвер Р. современное государство. Оксфорд. 1946 г.

9 См. Дарендорф Р. Фрагменты нового милитаризма. Штутгард. 1987 г.

2. Формы правления и государственного устройства.

Форма государства — сложное общественное явление, которое включает в себя три взаимосвязанных элемента: форму правления, форму государственного устройства и форму государственного режима.

В различных странах государственные формы имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере общественного развития наполняются новым содержанием, обогащаясь во взаимосвязи и взаимодействии. Вместе с тем форма существующих государств, особенно современных, имеет общие признаки, что позволяет дать определение каждому элементу формы государства.

Форма правления

Форма правления представляет собой структуру высших органов государственной власти, порядок их образования и распределение компетенции между ними.

Форма государственного правления дает возможность уяснить:

— как создаются высшие органы государства и каково их строение;

— как строятся взаимоотношения между высшими и другими государственными органами

— как строятся взаимоотношения между верховной государственной властью и населением страны;

— в какой мере организация высших органов государства позволяет обеспечивать права и свободы гражданина.

По указанным признакам формы государственного правления подразделяются на:

— монархические (единоличные, наследственные)

— республиканские (коллегиальные, выборные) Монархия

Монархия — это такая форма правления, при которой верховная власть единолична и переходит, как правило, по наследству.

Основными признаками классической монархической формы управления являются:

— существование единоличного главы государства, пользующегося своей властью пожизненно (царь, король, император, шах) ;

— наследственный порядок преемственности верховной власти;

— представительство государства монарха по своему усмотрению;

— юридическая безответственность монарха.

Монархия возникла в условиях рабовладельческого общества. При феодализме она стала основной формой государственного правления. В буржуазном же обществе сохранились лишь традиционные, в основном формальные черты монархического управления.

В свою очередь монархия делится на:

— абсолютную

— ограниченную (парламентскую)

— дуалистическую

— теократическую

— парламентскую

Абсолютная монархия — такая форма правления, при которой верховная государственная власть по закону всецело принадлежит одному лицу.

По формуле Петровского воинского устава — » самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен». Основным признаком абсолютной монархии является отсутствие каких-либо государственных органов, ограничивающих компетенцию монарха. Возникновение абсолютизма связано с процессом зарождения буржуазных отношений и начинающимся процессом разложения феодализма и старых феодальных сословий. К наиболее существенным чертам абсолютной монархии относятся ликвидация или полный упадок сословных представительных учреждений, юридически неограниченная власть монарха, наличие в его непосредственном подчинении и распоряжении постоянной армии, полиции и развитого бюрократического аппарата.

Власть в центре и на местах принадлежит не крупным феодалам, а чиновникам, которые могут назначаться и увольняться монархом. Государственное вмешательство в частную жизнь в эпоху абсолютизма приобретает более цивилизованные формы, получает юридическое закрепление, хотя по — прежнему имеет принудительную направленность. В истории такими странами были Россия XVII — XVIII века и Франция до революции 1789 года.

Конституционная монархия представляет собой такую форму правления, при которой власть монарха значительно ограничена представительным органом. Обычно это ограничение определяется конституцией, утверждаемой парламентом. Монарх же не в праве изменить конституцию.

Как форма правления, конституционная монархия возникает в период становления буржуазного общества. Формально она не утратила своего значения в ряде стран Европы и Азии и до настоящего времени (Англия, Дания, Испания, Норвегия, Швеция и др.).

Конституционная монархия характеризуется следующими основными признаками:

— правительство формируется из представителей определенной партии (или партий), получивших большинство голосов на выборах в парламент;

— лидер партии, обладающий наибольшим числом депутатских мест, становится главой государства;

— в законодательной, исполнительной и судебной сферах власть монарха фактически отсутствует, она является символической;

законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;

— правительство согласно конституции несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом.

При дуалистической монархии государственная власть носит двойственный характер. Юридически и фактически власть разделена между правительством, формируемым монархом, и парламентом. Правительство в дуалистических монархиях формируется независимо от партийного состава в парламенте и не ответственно перед ним. Монарх при этом выражает преимущественно интересы феодалов, а парламент представляет буржуазию и другие слои населения. Подобная форма правления существовала в кайзеровской Германии (1871 — 1918 гг.), сейчас в Марокко.

В некоторых государствах монарх возглавляет не только светское, но и религиозное управление страной. Такие монархи носят название теократические (Саудовская Аравия).

Такова краткая характеристика основных разновидностей монархической формы государственного правления.

Республика

Республика — это такая форма правления, при которой верховная власть осуществляется выборными органами, избираемыми населением на определенный срок.

Общими признаками республиканской формы правления являются:

— существование единоличного и коллегиального главы государства;

— выборность на определенный срок главы государства и других верховных органов государственной власти;

— осуществление государственной власти не по своему велению, а по поручению народа

— юридическая ответственность главы государства в случаях, предусмотренных законом;

— обязательность решений верховной государственной власти. Республиканская форма правления в окончательном виде сформировалась в Афинском государстве. По мере развития общественной жизни она видоизменялась, приобретала новые черты, все больше наполнялась демократическим содержанием.

Насчитывается несколько основных разновидностей республиканского правления. В свою очередь они делятся по форме государственного устройства на:

— парламентарные

— президентские

Парламентская республика — разновидность современной формы государственного правления, при которой верховная власть в организации государственной жизни принадлежит парламенту.

В такой республике правительство формируется парламентским путем из числа депутатов, принадлежащих к тем партиям, которые располагают большинством голосов в парламенте. Правительство несет коллективу ответственность перед парламентом в своей деятельности. Оно остается до тех пор у власти, пока в парламенте они обладают большинством. В случае утраты доверия большинство членов парламента, правительство либо уходит в отставку, либо через главу государства добивается роспуска парламента и назначения досрочных парламентских выборов.

Как правило, глава государства в подобных республиках избирается парламентом либо специально образуемой парламентской коллегией. Назначение парламентом главы государства является главным видом парламентского контроля над исполнительной властью. Процедура избрания главы государства в современных парламентарных республиках неодинакова. В Италии, например, президент республики избирается членами обеих палат на их совместном заседании, но при этом в выборах участвуют по три депутата из каждой области, избранных областным советом. В федеративных государствах участие парламента в избрании главы государства, также разделяется с представителями членов федерации. Так в Германии президент избирается федеральным собранием, состоящим из членов бундестага, и такого же числа лиц, выбираемых ландагами земель на началах пропорционального представительства. Выборы главы государства в парламентарной республике могут осуществляться и на основе всеобщего избирательного права, что характерно для Австрии, где президент избирается сроком на шесть лет.

Глава государства в парламентарной республике обладает полномочиями: обнародует законы, издает декреты, назначает главу правительства, является верховным главнокомандующим вооруженными силами и т.д.

Глава правительства (премьер — министр, председатель совета министра, канцлер) назначается, как правило, президентом. Он формирует возглавляемое им правительство, которое осуществляет верховную исполнительную власть и отвечает за свою деятельность перед парламентом. Наиболее существенной чертой парламентарной республики является то, что любое правительство лишь тогда правомочно осуществлять управление государством, когда оно пользуется доверием парламента.

Главной функцией парламента является законодательная деятельность и контроль за исполнительной властью. Парламент обладает важными финансовыми полномочиями, поскольку он разрабатывает и принимает государственный бюджет, определяет перспективы развития социально-экономического развития страны, решает основные вопросы внешней, в том числе оборонной политики. Парламентарная форма республиканского правления представляет собой такую структуру высших органов государственной власти, которая реально обеспечивает демократизм общественной жизни, свободу личности, создает справедливые условия человеческого общежития, основанные на началах правовой законности. К парламентарным республикам можно отнести ФРГ, Италию (по конституции 1947 г.), Австрию, Швейцарию, Исландию, Индию и др.

Президентская республика — одна из разновидностей современной формы государственного правления, которая наряду с парламентаризмом соединяет в руках президента полномочия главы государства и главы правительства.

Наиболее характерные черты президентской республики:

— внепарламентский метод избрания президента и формирования правительства;

— ответственность правительства перед президентом, а не перед парламентом;

— более широкие, чем в парламентарной республике, полномочия главы государства.

Классической президентской республикой являются Соединенные Штаты Америки. В соответствии с конституцией США, в основе которой лежит принцип разделения властей, четко определено, что законодательная власть принадлежит парламенту, исполнительная -президенту, судебная — Верховному суду. Президент США избирается населением страны путем косвенного голосования (выборов) — через коллегию выборщиков. Количество выборщиков должно соответствовать числу представителей каждого штата в парламенте (конгрессе) . Правительство формируется победившим на выборах президентом, из лиц принадлежащих к его партии.

Президентская форма правления в различных странах имеет свои особенности. Во Франции президент избирается всеобщим голосованием. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное количество голосов. Такой же порядок избрания президента установлен в России в 1991 г.

Характерным для всех президентских республик, несмотря на их разнообразие, является то, что президент либо совмещает полномочия главы государства и главы правительства и участвует в формировании кабинета или совета министров (Франция, Индия) . Президент наделяется и другими важными полномочиями: как, правило, он имеет право роспуска парламента, является верховным главнокомандующим, объявляет чрезвычайное положение, утверждает законы путем их подписания, нередко представительствует в правительстве, назначает членов Верховного суда.

В цивилизованных странах президентскую республику отличает сильная исполнительная власть, наравне с которой по принципу разделения властей нормально функционирует законодательная и судебная власти. Эффективно действующий механизм издержек и противовесов, существующих в современных президентских республиках, способствует возможности гармоничного функционирования властей, позволяет избежать произвола со стороны исполнительной власти.

В странах Латинской Америки часто встречаются «суперпрезидентские республики» . Эта форма правления — практически независимая, слабо контролируемая законодательной и судебной властью. Это особый конгломерат традиционной формы с полудиктаторским управлением.

В современном цивилизованном обществе принципиальных различий между формами не существует. Их сближают общие задачи и цели. Форма государственного устройства

Форма государственного устройства — это национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными местными органами государственного управления, власти.В отличии от форм правления организация государства рассматривается с точки зрения распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их разделение между составными частями государства.

Форма государственного устройства показывает:

— из каких частей состоит внутренняя структура государства;

Каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения этих органов;

— как строятся отношения между центральными и местными государственными органами;

— в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на этой территории.

По форме государственного устройства все государства можно подразделить на три основных группы:

— унитарное;

— федеративное;

— конфедеративное.

Унитарное государство.

Унитарное государство — это единое цельное государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственной независимости не обладают.

Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

— унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие исполнительные, представительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими органами;

— на территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство;

— составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают;

— унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию;

— все внешние межгосударственные отношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене;

— имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляются центральными органами государственной власти.

Различия в степени и формах контроля центральной власти над местными органами управления позволяют говорить о централизованных и децентрализованных унитарных государствах, но эти различия касаются узкой сферы управления.

К унитарным государствам относятся такие государства, как Франция, Турция, Япония, Финляндия.

Федерация

Федерация — представляет собой добровольное объединение ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство.

Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои уникальные особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием быта и культуры народов, входящих в союзное государство.

Вместе с тем можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

1. Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантов, земель, республик и т.д.

2. В союзном государстве верховная исполнительная, законодательная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам.

3. Субъекты федерации имеют право принятия собственной конституции, имеют свои высшие исполнительные, законодательные и судебные органы.

4. В большинстве федерации существуют союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.

5. При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.

6. Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные федеральные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, Бразилия, Индия, ФРГ и др.).

Федерации строятся по территориальному и национальному признаку, который в значительной мере определяет характер, содержание, структуру государственного устройства.

Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации. Национальные федерации характеризуются более сложным государственным устройством. Основное различие между территориальной и национальной федерацией состоит в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований. Конфедерация

Конфедерация — это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения общих интересов.

При конфедеративном устройстве государства — члены конфедерации сохраняют свои суверенные права, как во внутренних, так и во внешних делах.

В отличии от федеративного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами:

Конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов, в отличии от федерации;

— конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета;

— сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе;

— государства могут договориться о единой денежной системе, о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза.

Как правило конфедеративные государства не долговечны, либо они распадаются, либо превращаются в федерацию: Германский союз (1815-1867) , Швейцарский союз (1815 — 1848) и США, когда в 1781 году была законодательно утверждена конфедерация.

3. Гражданское общество и основные условия его существования.

Понятие «гражданское общество» — одно из ключевых понятий современной политологии. Актуальность теоретических и практических аспектов этого понятия обусловлена очевидным повышением роли рядовых граждан и их добровольных объединений во всех сферах жизнедеятельности человеческого общества - экономической, политической, социальной, духовной. Широко известны успехи общественных организаций и движений людей доброй воли в области разрядки международной напряженности, в оказании помощи народам, пострадавшим от стихийных бедствий и катастроф и других социальных невзгод. В основе этих успехов - развитие и активизация деятельности гражданского общества, высокая активность граждан и их добровольных объединений. Это достижимо только при достаточно развитом гражданском обществе. Успех приходит там, где повышается деловая активность граждан и создаваемых ими негосударственных структур, где ограничивается государственное вмешательство в экономическую, социальную и духовную жизнь граждан, то есть где развивается и совершенствуется гражданское общество.

Гражданское общество - это система внегосударственных общественных отношений и институтов, дающая возможность человеку реализовать его гражданские права и выражающая разнообразные потребности, интересы и ценности членов общества.

Гражданское общество не представляет собой некое изолированное от государства социальное пространство, противостоящее ему в любых формах. Наоборот, гражданское общество и государство соединены друг с другом целым рядом структурных связей, поскольку государство, осуществляя управленческо-посреднические функции в общественной жизни, не может не соприкасаться с гражданскими ценностями и институтами, так как последние через систему горизонтальных связей как бы охватывают все общественные отношения. Кроме того, ряд общественных элементов и институтов занимает маргинальное положение, частично переплетается с государственными структурами, а частично - с гражданским обществом. Примером здесь может служить, скажем, правящая в данный момент политическая партия, которая вышла из недр гражданского общества, но в то же время тесно связана в своей деятельности с государственным аппаратом. Вместе государство и гражданское общество как бы погружены в обволакивающее их «глобальное человеческое общество» в самом широком смысле этого слова.

Таким образом, государство и гражданское общество неразрывно связаны друг с другом, составляют две части единого общественного организма. В идеале развитое гражданское общество создает условия для свободных, демократических межличностных отношений, для удовлетворения разнообразных интересов и потребностей общественных индивидов. Степень независимости институтов гражданского общества (различных объединений, ассоциаций, партий, движений, средств массовой информации, семьи, церкви и др.) от государства, демократичности общественно-политической системы оказывает решающее влияние на характер и распределение власти в обществе. В таком обществе власть не может быть сконцентрирована в одних руках, а разграничивается на полицентричной основе. Разделение властей (законодательной, исполнительной и судебной), разграничение между различными общественными субъектами экономических, социальных и политических функций, сфер деятельности становятся в демократической общественно-политической системе важнейшим жизненным принципом. В ней правовое положение общественного субъекта не тождественно его социально-экономической роли в гражданском обществе, что делает личность одновременно и частным лицом и гражданином государства.

В целом гражданское общество как область частной жизнедеятельности сочетает в себе интересы и потребности различных социальных и политических субъектов, что довольно часто приводит к конфликтам, противостоянию между ними, которые могут дополняться противоречиями между частными и государственными интересами. Снимать остроту противоречий между субъектами гражданского общества, создавать некую социальную гармонию призваны не только сами граждане, а главным образом государство, являющееся верховным арбитром. Без государства гражданское общество не сможет нормально функционировать: в нём могут начаться дезинтеграционные процессы распада и острого противостояния разных социальных групп, общественных организаций. И, наоборот, без свободного, саморазвивающегося гражданского общества государство никогда не будет демократическим, станет одной из разновидностей авторитарных режимов.

Гражданское общество имеет свою, достаточно сложную внутреннюю структуру. Для него характерно наличие в основном не вертикальных, как в государстве, иерархических связей, а горизонтальных, главным образом невластных соединений. Последние весьма разнообразны и образуют три слоя. Фундамент составляют отношения, связанные с обеспечением жизнедеятельности общества. Прежде всего, это экономические отношения, основанные на экономическом плюрализме, многообразии форм собственности при соблюдении интересов личности и общества в целом. Именно экономический плюрализм дает возможность преодолеть существующее отчуждение человека от средств производства. Гражданское общество только тогда будет жизнеспособно, когда каждый его член станет обладать вполне конкретной собственностью или иметь право на использование и распоряжение собственностью, произведенным им общественным продуктом по своему усмотрению. Владение собственностью может быть частным или коллективным, но при условии, что каждый участник коллективной собственности (кооператива, колхоза, предприятия и др.) действительно является таковым. Иными словами, наличие собственности - основополагающее условие свободы личности как в гражданском, так и в любом другом обществе.

Второй слой - это социокультурные отношения, включающие семейно-родственные, этнические, религиозные и прочие устойчивые связи. Гражданское общество может основываться только на многообразной, разветвленной социальной структуре, отражающей все богатство и разнообразие интересов представителей различных социальных групп и слоев.

Это многообразие не может быть застывшим, закостеневшим в количественном и качественном отношении. Оно объективно стремится к постоянным изменениям. Многообразная социальная структура не может не иметь хорошо развитые вертикальные и, главным образом, горизонтальные связи. При размытой социальной структуре индивид связан с государством напрямую, а это существенно ограничивает возможности реализации его личных прав и свобод.

Существенную роль в формировании новых социальных контуров гражданского общества играет культурный плюрализм, который вбирает в себя все элементы духовной жизни и обеспечивает равноправное участие в ней всех индивидов. Создаются условия, при которых становится осязаемо культурное богатство общественного сознания и каждой личности в отдельности. Неограниченный доступ к духовным ценностям помогает преодолеть феномен отчуждения личности. Гражданское общество жизнеспособно, если его члены имеют высокий уровень социального, интеллектуального, психологического развития, внутренней свободы и способны к самостоятельным действиям при включении в тот или иной институт общественной жизни.

Третий, верхний слой гражданского общества образуют отношения, связанные с индивидуальным выбором, с политическими и культурными различиями групп по интересам, политических партий, движений, клубов и т.п. Таким образом достигается культурно-политический плюрализм, предполагающий отрицание идеологических стереотипов, обеспечивающий свободное волеизъявление всех граждан. Именно этот слой гражданского общества включает в себя наиболее социально активные институты, тесно соприкасающиеся с государственно-политической системой общества (прежде всего политические партии).

«Объективно деятельность институтов и организаций гражданского общества, связанных с индивидуальным выбором, теми или иными предпочтениями, ценностными ориентациями, нацелена на изменение в распределении власти и поэтому носит политический характер. Это относится не только к политическим партиям, но и к тем группам по интересам (профсоюзам, предпринимательским, фермерским организациям) или объединениям, движениям лиц из различных социальных групп для достижения общей цели, которые стремятся к решению большей части своих задач помимо государственной власти, на общественном уровне. Как только те же потребительские организации или экологические движения предпринимают попытки изменить законодательство для решения своих задач или принятия определенных решений от государственных структур, направленных на достижение поставленных ими целей (тем более, если они сами пытаются в разных формах участвовать в принятии этих законов или решений), они, не меняя своего первоначального предназначения, начинают играть политическую роль. И хотя значительная часть общественных объединений вообще не выходит в своей деятельности на политический уровень, необходимо отметить, что некоторые общественные объединения изначально выступают как субъекты политики, например добивающиеся равенства полов феминистские организации, движения сторонников мира, некоторые молодежные формирования и т.д., стремящиеся своими действиями внести существенные изменения в различные сферы государственной политики.

Таким образом, гражданское общество нельзя характеризовать как систему вне политических общественных отношений и институтов. Генезис этого общества кристаллизует его в достаточно стройную систему экономических, социально-политических, религиозных, духовно-нравственных, семейных, культурных и других общественных отношений, которые, определяя государственную политику, выражают волю граждан общества. В рамках данной системы функционируют различные общественные организации, движения, политические партии (кроме правящей), религиозные организации, экономические ассоциации и объединения и, наконец, сам человек как личность со своими семейными, профессиональными, досуговыми и другими разнообразными потребностями и интересами.

Существование гражданского общества, его формирование невозможны без появления новых общественных индивидов - граждан, имеющих равные гражданские права и своеобразные гражданские качества. Человек только тогда становится гражданином, когда обладает высокими нравственными идеалами, передовым мировоззрением, основанным на демократическом сочетании чувства собственного достоинства, независимости, индивидуальности с уважением прав и свобод других граждан, неукоснительным соблюдением законов и правил общечеловеческого общежития. Такой новый тип личности находится в иных взаимоотношениях с общественными объединениями и институтами. В достаточно развитом гражданском обществе новые общественные индивиды не только не растворяются в коллективах, имеют собственную индивидуальность, но и обладают более высокой духовностью, строят свои взаимоотношения на чисто гражданской основе. Достижение такого положения вещей возможно только при кардинальном изменении психологии и мировоззрения людей, трансформации их экономического и социального статуса.

«Гражданское общество функционирует, основываясь на ряде принципов. В их числе:

Равенство прав и свобод всех людей в политической сфере;

Гарантированная юридическая защита прав и свобод граждан на основе законов, имеющих юридическую силу во всем мировом сообществе;

Экономическая независимость индивидов, основанная на праве каждого иметь собственность или получать справедливое вознаграждение за честный труд;

Гарантированная законом возможность граждан объединяться в независимые от государства и партий общественные объединения по интересам и профессиональным признакам;

Свобода граждан в образовании партий и гражданских движений;

Создание необходимых материальных и прочих условий для развития науки, культуры, образования и воспитания граждан, формирующих их как свободных, культурных, нравственно чистых и социально активных, ответственных перед законом членов общества;

Свобода создания и деятельности средств массовой информации вне рамок государственной цензуры, ограниченная только законом;

Существование механизма, стабилизирующего отношения между государством и гражданским обществом (механизм консенсуса), и обеспечение безопасности функционирования последнего со стороны государственных органов. Этот механизм, формальный или неформальный, включает законодательные акты, демократические выборы народных представителей в различные органы власти, институты самоуправления и т.д.»10.

В условиях демократизации общества многократно возрастает ответственность каждого члена общества за принимаемые им решения, повышается значение наличия у него необходимого уровня гражданской культуры. Без гражданской культуры говорить о гражданине как о самоценной личности в современном смысле этого слова, а значит - и о гражданском обществе, бессмысленно. Гражданская культура является отражением всего многообразия общественной жизни, гражданских прав и оказывает решающее влияние на утверждение социального статуса гражданина. Это понятие отражает уровень осознания индивидом общественных задач, социальных проблем, его активности в претворении их в жизнь.

«Гражданская культура» - более широкое понятие, чем «политическая культура», оно охватывает все многообразие интересов различных социальных слоев гражданской сферы общественной жизни. В уровнях и механизме функционирования гражданской культуры много нюансов. Но и сейчас можно сказать, что, во-первых, она носит политический характер, так как выражает интересы различных классов, наций, социальных слоев и общественных групп. Во-вторых, не может быть гражданской культуры без приоритета интересов личности, гражданских прав над национальными правами и интересами. В-третьих, уровень гражданской культуры во многом определяет общекультурный уровень развития человека, гражданина, без чего, при той роли, которую он играет в гражданском обществе, невозможно его нормальное функционирование.

В целом гражданская культура определяет фундаментальные ценности гражданского сознания, гражданского общества, которое может быть сформировано только при наличии высокой гражданской культуры его членов.

Обобщая различные представления по проблеме, можно было бы сформулировать несколько концептуальных положений о соотношении гражданского общества и государства.

Первое. Понятие «гражданское общество» и «государство» характеризуют различные, но внутренне взаимосвязанные, взаимополагающие стороны (элементы) глобального общества, общества как единого организма. Данные понятия соотносительные, они могут противопоставляться лишь в определенных аспектах. Гражданская жизнь в той или иной степени пронизана феноменом политического, а политическое не изолировано от гражданского.

Второе. Разграничение гражданского общества и государства, являющихся составными частями глобального целого, естественно закономерный процесс, характеризующий прогресс социально-экономической и духовной сфер, с одной стороны, и политической сферы жизни - с другой.

10 Кочетков А.П. Гражданское общество: проблемы исследования и перспективы развития // Вести. Моск. унта. Сер. 12, Полит, науки.-1998.- № 4.- С. 93.

Третье. Гражданское общество - первооснова политической системы, им обусловливается и определяется государство. В свою очередь, государство как институт - эта система учреждений и норм, обеспечивающих условия бытия и функционирования гражданского общества.

В некоторых специфических исторических условиях, например, в рамках господства более развитых в политическом отношении обществ над менее развитыми, возможен процесс формирования институтов гражданского общества под определяющим воздействием привнесенных в данную страну политических структур, но все же на существующей корпоративно-культурной основе.

Четвертое. Гражданское общество не есть некая совокупность автономных индивидов, законом жизни которых является анархия. Это форма общности людей, совокупность ассоциаций и других организаций, обеспечивающих совместную материальную и духовную жизнь граждан, удовлетворение их потребностей и интересов. Государство есть официальное выражение гражданского общества, его политическое бытие. Гражданское общество - сфера проявления и реализации индивидуальных, групповых, региональных интересов. Государство же - сфера выражения и защиты общих интересов. Потребности гражданского общества, неизбежно проходят через волю государства, чтобы в форме законов получить всеобщее значение. Государственная воля определяется потребностями и интересами гражданского общества.

Объективность противоречия между общими и особыми (индивидуальными, групповыми и др.) интересами определяет противоречия между государством и гражданским обществом.

Пятое. Чем больше развито гражданское общество в смысле прогресса самодеятельности его членов, многообразия ассоциаций, призванных выражать и защищать индивидуальные и групповые интересы людей, тем больший простор для развития демократичности государства. Вместе с тем, чем демократичнее политический строй, тем шире возможности для развития гражданского общества до наивысшей формы объединения людей и их свободной индивидуальной и коллективной жизнедеятельности.

Заключение.

Гражданское общество на современном уровне человеческой цивилизации - это общество с развитыми экономическими, культурными, правовыми, политическими отношениями между индивидами, группами и сообществами, не опосредованными государством.

Объективный подход в анализе социально-политической жизни требует преодоления укоренявшейся долгое время в общественном сознании важной идеи о полном отождествлении государства в общества. Такое представление исключало саму постановку проблемы об их соотношении и взаимодействии, по сути, отвергало принципиальное признание приоритета гражданского общества над государством.

Закрывает путь для адекватного понимания проблемы соотношения гражданского общества в государстве нарождающийся новый, так сказать, демократический стереотип мышления. Становление гражданского общества рассматривается частью публицистов и даже политиков в ракурсе противопоставления политической системе, вплоть до отрицания регулирующей и организующей роли государства. Призывы к полному разгосударствлению экономики и общественной жизни, отказ от необходимости утверждения в нашей стране регулируемого (а не стихийного) рынка, расцвет правового нигилизма, падение дисциплины и порядка, оживление интереса к анархизму - это и многое другое подтверждает сказанное.

Мировой опыт свидетельствует, что становление и развитие гражданского общества, и реформирование политической системы, как и обратное, - их стагнация, - всегда взаимосвязанные процессы. Преодоление окаменелого, насильственно утверждаемого «единства» и замена его подлинным, живым единством членов общества, социальных групп и институтов - в этом смысл стратегии демократизации России. Реформа политической системы, становление правового государства - необходимое условие и важнейшая сторона обновленческого процесса.

Список литературы

1. Хропанюк В.Н.»Теория государства и права» 1997г.

2. Лившин Р.З.»Государство и право в современном обществе // Теория права: новые идеи » 1991г.

3. Бутенко А.П.»Государство, его вчерашнее и сегодняшние трактовки // государство и право» 1993г. №7 стр. 12-20

4. Шапиро И. Демократия и гражданское общество. // Полис 1993 г. №3

5. Халипов В.Ф. Власть. Основы кратологии.М. «Луч» 1995 г.

6. Панов П.В. Субъекты политики. Лекции. М. ЮИ МВД России, 1997г.

8. Кумар К. Гражданское общество. М., 1994.

9. Матвеев Р.Ф. Теоретическая и практическая политология. М., 1993. Ю.Резник Ю.М. Гражданское общество как феномен цивилизации. М., 1993 11.Соловьев А.А. Три облика государства — три стратегии гражданского общества // Полис. 1996 г №6

Под социальным институтом понимается совокупность (формальных и неформальных) принципов, норм, правил, тради­ций, ценностей, установок, регулирующих различные формы че­ловеческой деятельности и организующих их в систему статусов и ролей, образующих социальную систему.

Государственная служба как социальный институт пред­ставляет собой особый вид социальной практики , нацеленной в конечном итоге на обеспечение законных прав и свобод граждан, создание благоприятных условий для их безопасности и достой­ной жизни.

Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях : на уровне общества (природа социального ин­ститута, его цели, функции); на уровне социального слоя госу­дарственных служащих (ценности, традиции, нормы); на уровне отдельного государственного служащего (социальный статус, престиж, имидж, рейтинг).

1. На уровне общества социальный характер государственной службы определяется прежде всего тем, что она функционирует в интересах граждан Российской Федерации и гражданского общест­ва. Проявлению этой функции государственной службы способст­вует то, что социальным становится Российское государство, т. е. оно призвано проводить современную социальную политику: забо­титься о трудовом устройстве населения, правах человека, создавать системы здравоохранения, образования, социального обеспечения, поддерживать малоимущие слои населения, бороться с преступно­стью, предотвращать социальные конфликты и т. д. Проведению данной политики способствует широкий демократизм, относитель­но стабильная и развитая экономика.

В социальном плане важно отметить, что государственная служба содержится за счет средств налогоплательщиков. Поэтому граждане вправе предъявлять к ней высокие требования. Они оценивают не только то, что законодательство дает служащим, но и то, что оно дает каждому гражданину.

2.На уровне социального слоя государственных служащих определяются нормы, традиции, правила, регулирующие деятельность и поведение кадров.

Государственные служащие обра­зуют социальную группу, отличающуюся рядом особенностей. Среди них: высокий уровень организованности (благодаря разви­тости организационных отношений и их институционализации в нормативных документах); высокий уровень образованности ; доступ к управленческой информации и ресурсам государства ; благоприятные условия для самоутверждения и самореализации ; обладание властью , присущей профессионалам и др.

Государственные служащие как социальная группа имеют свои корпоративные (групповые) потребности, интересы, цели, ко­торые нуждаются в соответствующем удовлетворении со стороны государства.

В государственной службе как социальном институте на первый план выступает ограничение деятельности и поведения занятых в этой сфере работников рамками санкционированных государством и обществом предписаний. С этой стороны госу­дарственная служба характеризуется обычно жесткими требова­ниями, предъявляемыми к соблюдению норм и ролей админист­ративной структуры, активным процессом институционализации (разработки и реализации правовых и социальных норм), страти­фикации (размещения позиций и ресурсов), регуляции (осущест­вления власти и доступа к ней).

В настоящее время этот институт активно модифицируется. Одни институциональные нормы возникают заново, другие ви­доизменяются. В связи с этим актуализируется проблема стиму­лирования закрепления прогрессивных норм, регулируемых мо­ралью, обычаями, традициями, корпоративными интересами, ценностями. В российской государственной службе назрела не­обходимость решения многих задач с помощью таких ценностей, как профессиональная честь, неподкупность, нейтральность, до­брая репутация и т. д.

Воспользовавшись марксистскими оценками бюрократии, некоторые критики современной государственной службы оце­нивают ее с позиции «абсолютного зла», очерняя тем самым ра­боту сотен тысяч преданных реформам и обществу добросовест­ных государственных служащих, возлагая при этом на государ­ственную службу вину за просчеты политиков. Такая критика не способствует укреплению и развитию этой сферы в нужном гра­жданскому обществу направлении.

Надо отметить также, что сохраняются такие традиции, как неопределенность функций работников государственного аппарата, постоянные «экзамены на лояльность» власти, ограниченность пер­спектив карьеры, финансовая зависимость служащих от граждан, особенно разбогатевших в ходе приватизации государственной соб­ственности , отсутствие гарантий против произвольных увольнений, недооценка государственной службы в представительных и судеб­ных органах, «личная система» назначений руководителями на должности государственной службы лиц, относящихся к «карьер­ным» служащим. Актуальным остается преодоление традиций бю­рократизма в российской государственной службе.

Таким образом, в государственной службе сосуществуют социальные нормы и ценности, которые отражают не только но­вый этап ее становления, формирования, но и исторический опыт государственной службы России, воплощенный в различных формах, видах и типах.

3. На уровне отдельного социального статуса государственного служащего. Важным элементом функционирования государственной службы как социального института является обеспечение, под­держание соответствующего социального статуса государст­венного служащего . Под социальным статусом понимается ус­тойчивое положение внутри системы по отношению к другим индивидам и группам, связанное с определенными правами, обя­занностями, ожиданиями. Понятие социального статуса является самостоятельной ценностью, источником разнообразия, поощре­ния социальной активности, свободы мобильности. Социальный статус ориентирует на занятие более высокого положения в обществе, выбор профессии государственного служащего, формирование соответствующих должностей, продвижение по службе, достижение баланса прав, свобод, обязанностей, ограничений, ответственности.

Особую роль в государственной службе как этической сис­теме играет сам государственный служащий. В этике акценти­руется внимание на личностном аспекте морали. Она определя­ется как специфическое измерение человека. Сформулировано понятие императива - формы и принципа должного поведения, объяснен особый оценочно-императивный механизм осуществ­ления моралью регулирующих функций.

Реализация моральных принципов и норм государственным служащим тесно связана с его пониманием своего особого соци­ального статуса, своего положения в системе государственного управления и в обществе. При этом мораль государственного служащего, в отличие от других граждан, не может основываться только на его собственном представлении о добре и зле, посколь­ку связана с общественными потребностями.

Таким образом, государственная служба как социальный институт включает три основные группы взаимодействия: государственная служба и общество; кадровый корпус государствен­ных служащих как социальный слой (группа) и общество, госу­дарство; государственный служащий и его положение, роль в обществе. Эффективное функционирование государственной службы как социального института зависит от развития и взаи­мосвязи всех трех подсистем социального института.

В процессе реформирования государственной службы как социального института целесообразно учесть исторические, культурные, национальные и другие особенности России, инте­ресы развития гражданского общества, обеспечить открытость государственной службы, повысить доверие к ней со стороны граждан. С этой целью в качестве основной цели государствен­ной службы выступает служение ее кадров интересам граждан, гражданского общества и государства.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

С одержание

Введение

1. Понятие государственного управления

2. Системность государственного управления

3. Виды и уровни государственного управления

4. Специфика государственного управления

Заключение

Список использованной литературы

государственный управление власть

Введение

Ключевую роль в жизнедеятельности общества играет государство. Оно обеспечивает упорядочение и регулирование протекающих процессов и явлений в социальной, экономической, политической, духовной и в других сферах общественной жизни. В той или иной степени государственное воздействие затрагивает интересы всего общества, отдельных социальных групп, слоев, организаций, объединений, общественно-политических движений и каждого гражданина. При этом государство воздействует не только на развитие процессов и явлений, протекающих в обществе, но и на общественные отношения, на проблемы, касающиеся ценностей, мировоззренческих установок, идей, политической самоорганизации сообществ, их жизнеспособности и эффективного функционирования.

На современном этапе своего развития Республика Беларусь переживает достаточно сложный период, связанный с формированием правовых, экономических, социальных основ нашего общества. Республика продвигается по пути укрепления конституционного строя, государственности, развития народовластия, утверждения принципов гражданского общества и главным условием происходящих в стране успешных преобразований является сильная, дееспособная государственная власть.

Исходя из критериев общественного блага, государственная власть может и должна: не допускать нарушения правопорядка в обществе, норм и правил поведения на рынке, определять общие условия эффективного хозяйствования, темпы экономического роста, предотвращать криминализацию хозяйственной деятельности внутри страны, расслоение общества, стремление развитых стран, крупных иностранных корпораций использовать складывающуюся в республике ситуацию в своих экономических и политических целях, способствовать утверждению цивилизованных отношений между деловым миром, обществом и властными структурами. С сильной, дееспособной государственной властью народ Республики Беларусь связывает свои надежды на защиту жизни, здоровья, свободы, достоинства.

Между тем человечество вступило в новое, третье тысячелетие, в котором любые решаемые проблемы не могут быть претворены в жизнь без управления, помимо управления, вопреки управлению. Это проблемы по своему характеру комплексные, системно организованные, масштабные, «подъемные» только объединенными, скоординированными усилиями миллионов людей.

Сегодня можно отметить определенную консолидацию позиций самых разных общественных и политических сил страны в отношении необходимости формирования эффективной системы государственного управления.

Государственное управление социальный феномен политически организованной цивилизации. В новейшее время, на протяжении всего XX столетия, оно неразрывно связано с эволюцией индустриального общества, является продуктом развития рыночной экономики, требующей соответствующего регулирования со стороны государства. Именно на пороге XIXXX вв. произошло количественное увеличение задач государственного управления в условиях политической социализации, обозначилось качественное усложнение этих задач, проявилось технократическое превосходство бюрократической организации над другими формами управления. Переосмысление парадигмы государственного управления на рубеже третьего тысячелетия вызвано глобальными социальными реформами, произошедшими повсеместно в самых разных государствах мира. Процессы модернизации привели к переходу общественного мирового развития в постиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретает принципиально обновленное понимание его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

Среди работ, непосредственно посвященных государственному управлению, выделяются работы следующих авторов: Радченко А.И., Зеркина Д.Л., Игнатова В.Т., Глазуновой Н.И., Н.Б. Антонова, Л.М. Захарова и др.

Разумеется, издано и много других работ в различных жанрах: в коллективных монографиях, сборниках статей, журналах, материалах конференций и т.д.

Тема курсовой работы -- Специфика государственного управления.

Цель работы -- изучить специфику государственного управления.

В соответствии с целью выделим следующие задачи:

1. Дать понятие государственному управлению.

2. Рассмотреть свойство системности государственного управления.

3. Описать виды и уровни государственного управления.

4. Изучить специфику государственного управления.

5. Сделать выводы.

1. понятие государственного управления

В правовой литературе сложились различные юридические трактовки и определения государственного управления.

В широком смысловом значении государственное управление рассматривается авторами как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода исследователь В.Г. Атаманчук объясняет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу .

Аналогичное определение дает Н.И. Глазунова. Автор рассматривает государственное управление как целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства на общественные процессы, отношения и деятельность людей .

О.М. Рой рассматривает государственное управление как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти .

В узком, специальном значении термин «государственное управление» характеризует собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, т.е. сферу деятельности исполнительной власти.

Так, профессор А.И. Радченко предлагает свое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти .

По убеждению Б.Н. Курашвили государственное управление это деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами .

Профессор В.М. Манохин сводит государственное управление к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов.

И.А. Василенко характеризует государственное управление как систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата .

Мы разделяем позицию авторов Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова, рассматривающих государственное управление как сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества . В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению -- сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также -- объект управляющего воздействия.

Субъект управления -- государственные институты - организации специальных групп людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм.

Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие. Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного - существенная черта государственного управления.

Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами, которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе, выполнением «общих дел», преодолением возникающих конфликтов, решением проблем социального неравенства и т.д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и соблюдение гарантий, основных социальных прав, поддержание общественного порядка .

Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Вместе с каждодневными жизненными потребностями на государственное управление влияют также политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры, управляемых государством общественных процессов, с другой от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков, исходя из ориентаций, данных публичной властью. Четкость выражения целей с учетом приоритетов и требуемых результатов предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, в соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции аппарата своих административных учреждений, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления, реализацию принципа социальной справедливости, рациональное расходование ресурсов.

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Процесс государственного управленияпредставляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Тем самым выполняется известная совокупность действий, приводящих к определенной динамике управленческих результатов. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан прежде всего с формированием и осуществлением необходимых государственных программ. Например, министерство финансов выделяет деньги на трансферты регионам или на конкретные государственные программы согласно утвержденному парламентом бюджету. Или правительство провозгласило политику приватизации и чиновники министерства государственного имущества, и его территориальные органы проводят аукционы по продаже государственной собственности .

Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения - общегосударственный масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.

Следует отметить, что масштабы государственного управления имеют определенные границы, которые определяются характером объекта управления, естественными правами человека, объективной необходимостью естественного саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также уровнем развития системы государственного управления и возможностями государства .

В развитых странах границы государственного управления определяются на основе принципа субсидиарности, согласно которому вышестоящая организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. С другой стороны, эта оценка включает специфику именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредственную связь с политикой.

Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей. Возможности государственного управления определяются:

волей и силой государственной власти. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждение в рамках закона и принятия, обязательных для всего общества решений.

По сути, процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных процессов, событий и явлений. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан, прежде всего, с формированием и осуществлением необходимых государственных программ;

уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т.д.);

располагаемыми ресурсами. Речь идет о всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых ресурсах, но и о ресурсах политических, идеологических .

При недостаточности ресурсов или игнорировании их наличия государственное управление не обеспечит целевое решение поставленных целей и задач.

При этом принципиально важным является качество распоряжения ресурсами, что представляет собой наиболее надежный показатель учета общенациональных интересов в процессе государственного управления.

Итак, государственное управление - это целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей. Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.

2 . С истемность государственного управления

Современное общество представляет собой сложноорганизованную систему, нуждающуюся в направленном поддержании функционирования работоспособности, т.е. в управлении. Рычаги управления предоставляет власть. Общество наделяет властью государство, которое действует как власть и как субъект управления и служит единственным способом рациональной организации жизнедеятельности в масштабе всей страны.

В демократическом, правовом государстве, в котором мы живем, главным субъектом государственного управления является народ, выбирающий своих представителей в органы власти, и, таким образом, участвующий в процессе управления. Государство, действуя от имени народа, создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления. Индивид или группа людей, представляющих тот или иной субъект управления, наделяются властными полномочиями принимать управленческие решения, оказывать волевое, интеллектуальное и нравственное влияние на других. Они воплощают активное, направляющее начало и выступают в качестве генератора идей, целевых установок и их материализации.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления :

- выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, социальной группы;

- является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;

- имеет присущие ему определенные функции;

- обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компонент;

- занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом .

Взаимодействие субъектов управления обеспечивают также и обратные связи.

Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать, либо отказывать в поддержке правительству, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству.

Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики.

Общество, с точки зрения теории управления, рассматривается как объект государственно-управляющего воздействия, т.е. управляемая система. Для конкретизации данного определения следует определиться с сущностью управляемых объектов (т.е. общества).

Часто наряду с процессами и явлениями, протекающими в обществе, объектами государственного управления признавались территория, ее ресурсы, средства и орудия труда и другие вещественные элементы. Поэтому необходимо выделить, какими качествами они обладают.

1. Преимущество в практически осуществляемом управлении находится на стороне субъекта управления.

2. Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина», «человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.

3. Управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких организующих форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных полях.

4. Управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.

Исходя из человеческой сущности управляемых объектов (систем) можно выделить следующие свойства управляемых объектов:

1. Самоактивность управляемых объектов (систем), то есть их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в преобразовании окружающей среды; в установлении с ней активного взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;

2. Целенаправленный характер, ориентация на конкретные предметы, явления, отношения, результаты;

3. Адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам социального бытия;

4. Самоуправление (социальное саморегулирование) своей жизнедеятельности и своего развития;

5. Зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.

Комплекс свойств управляемых объектов (систем), особенно таких как, самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем самоуправление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.

В соответствии с основными сферами общества управляемые объекты (системы) подразделяются на следующие видовые группы: экономические, социальные и духовные.

В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.

Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.

К духовно управляемым объектам относятся те организационные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-практическая.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.

Система государственного управления, в отличие от социального, частью которого она является, формируется и функционирует целерационально: на основе определенных идей и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.).

По утверждению О.М. Роя в качестве системы государственное управление реализует следующие функции:

1. Институциональную -- через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.

2. Регулятивную -- через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. Целеполагающую -- через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

Рассматривая систему государственного управления О.М. Рой отмечает следующие принципы ее формирования: принцип разделения властей; принцип комплементарности; принцип субсидиарности; принцип суверенности; принцип демократизма; принцип гомогенности .

Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

1) система управляющая государство как определяющий субъект управления;

2) система управляемая общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

3) система взаимодействия различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.

В упрощенном виде модель системы государственного управления представлена на рис.

Субъектно-объектная зависимость составляет сущностную характеристику государственного управления. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства. От субъекта исходит информация (командная информация), от объекта поступает информация обратной связи (реакция на команду).

Рис. Модель системы государственного управления

Управляющая система в ее институциональном и структурно-функциональном оформлении в свою очередь предстает как совокупность государственных органов и организаций с различной степенью власти и компетенции.

Государственное управление отличает возможность использования всех существующих в обществе разнообразных ресурсов: материальных, интеллектуальных, финансовых, информационных, силовых, демографических и т.д.

Итак, специфику государственного управления обусловливают характер и объем охватываемых этим управлением общественных явлений. В государственном управлении задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей.

Государство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и многогранным (по функциям) общественным явлением, придает государственному управлению свойство системности. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность .

3 . Виды и уровни государственного управления

В зависимости от различных критериев (уровня, области, характера и объема управления) можно выделить различные виды государственного управления совокупность способов и методов управления, которые использует государство .

Основополагающим в государственном управлении является уяснение роли и места человека и общества как субъектов и объектов управления. Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. Интенсивность прямой и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. По этому критерию можно различать демократический и авторитарный характер государственного управления. Если преобладают прямые связи управления (командная информация), а механизм обратной связи слабо развит или практически блокирован, можно говорить об авторитарном управлении. Если механизм обратной связи хорошо развит наряду с прямой, можно говорить о демократическом управлении .

По характеру взаимоотношений центра (центральных органов власти) и регионов (органов власти национально-территориальных и административно-территориальных единиц) различают субординационное и координационное управление.

Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям, когда, наряду с центральными едиными органами власти, существуют и периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для координации действий (например, в области обороны) создаются специальные объединенные органы.

Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве органы государственного управления всех уровней действуют по единым стандартам.

По критерию использования форм собственности выделяют: федеральное, региональное (субъектно-федеральное), муниципальное и частное (корпоративное) управление.

По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое и функциональное управление.

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.

Функциональное управление осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т.д., что позволяет государству проводить соответствующую внутреннюю и внешнюю политику. К примеру, в экономической сфере республиканские органы исполнительной власти выполняют функции планирования и прогнозирования, управления собственностью, регулирования предпринимательства, налогообложения и т.д. .

В зависимости от масштаба временных рамок, управление может быть стратегическим, тактическим и оперативным.

Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, задает программу деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей.

Тактическое управление - это кратковременное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого персонала.

Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.

Можно выделить также такой специфический вид управления, как антикризисное, которое вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий.

Для сохранения конкурентоспособности предприятий иногда вводится доверительное управление, которое предполагает отделение функций владения от функций управления, осуществляется лицами по договору с органами государственного управления, трансформируется в профессиональное управление через специальных управляющих .

Все виды государственного управления обусловлены формой правления, территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в конечном счете, определяет социальную сущность государства.

Территориально-административное деление государств во многом определяет структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три: национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления отведена особая, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законом).

На национальном уровне государственное управление осуществляется центральными органами, представляющими все общество. К таким органам относятся главы государства, парламент, правительство, министерства и ведомства и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи, транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят общеобязательный характер.

На региональном уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.

На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-административного устройства, выполняются следующие функции:

Обеспечение общественной безопасности;

Решение проблем здравоохранения;

Социальные программы;

Регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);

Обслуживание (школы, парки, библиотеки и т.д.);

Владение и распоряжение государственными предприятиями .

Итак, в научной литературе государственное управление подразделяется на виды по различным основаниям.

В качестве видов управления называют плановое, территориальное, межотраслевое, стратегическое, программно-целевое и др.

Все виды государственного управления, так же как содержание, объем и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены конкретным типом государства, социальной сущностью государства, определяются вектором его исторической эволюции.

4 . Специфика государственного управления

Специфика государственного управления проявляется, прежде всего по отношению к двум смежным областям управления: политическому управлению и управлению в сфере бизнеса .

Рассмотрим, прежде всего, соотношение государственного и политического управления.Можно показать тесную взаимосвязь и вместе с тем отличия государственного управления и политического управления. Последнее отличается нацеленностью на сохранение и укрепление властных возможностей правящего режима и его отдельных структур и руководствуется скорее политическими приоритетами и ценностями, стремлением укрепить позиции в межгрупповой борьбе за политические позиции, чем рациональным подходом к принимаемым государственным решениям. В политическом управлении цели редко бывают четкими: они основаны на компромиссах и могут быстро меняться. Среди используемых средств характерны переговоры, создание коалиций, компромиссы, увещевания вплоть до не очень чистоплотных сделок.

Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что она чувствительна к общественному мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтений тех или иных лидеров, социальных интересов и т.п. Управление более рациональный процесс, т.е. функционально организованный и целенаправленно решающий определенные задачи. В государственном управлении основную роль играют позитивные знания, направленные на анализ последствий государственной деятельности. В политическом управлении главную роль играют нормативные знания, направленные на выяснение целесообразности государственных действий и их оценочные характеристики. Позитивные знания включают не только анализ последствий конкретной государственной политики, но и описание деятельности государственных органов и их аппарата, который практически осуществляет эти программы. Нормативные знания связаны с оценкой методов управления, государственных институтов, способов разрешения конфликтов, т.е. они конвенциальны, зависят от мнений людей.

Вместе с тем государственное управление имеет много общего с политикой и политическим управлением. Это общее вытекает не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности.

Обычно выделяют три структурных уровня внутри организационной единицы государственного управления: институциональный, административный и технологический.

Институциональный уровень иерархии определяет цели организации и переводит меняющиеся требования окружающей среды в конкретные шаги организационного процесса. Этот уровень является пограничным между государственным управлением и политическим управлением. Значимость институционального уровня государственных учреждений заключается в его способности совместить требования политики и задачи обслуживания населения. Здесь недостаточно понимания общего характера существующей политической системы и утверждений, что все государственные организации подотчетны одному президенту, одному парламенту и т.д., на уровне региона (штата, области) подотчетны одному губернатору, одному законодательному органу и т.д., а на уровне города одному мэру, городскому совету и т.д. Руководители, как политические назначенцы, так и карьерные чиновники, испытывают на себе воздействие разнообразных сил, существующих снаружи и внутри организации, которые нередко противоречат ее основным целям. Как правило, деятельность государственных организаций задевает интересы многих лиц. Это могут быть выборные и административные деятели из других местных органов власти, с других уровней правительства или из заинтересованных групп. Эффективным государственное учреждение становится лишь при умении отвечать конкретным запросам определенных лиц, групп или организаций в непосредственно окружающей его среде, т.е. каждая государственная организация обладает своим собственным пространством политических задач. Таким образом, институциональный уровень это высший уровень государственной организации. На этом уровне определяются задачи и общая политика организации и тем самым он представляет основной канал влияния существующей политической системы на деятельность конкретных государственных учреждений .

Административный (средний) уровень организации сфера функционального управления (администрирования), где направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты. Администраторы, действующие на этом уровне, с одной стороны, должны точно реагировать на требования институционального уровня и, если необходимо, пересматривать свои полномочия и, с другой стороны, понимать конкретные требования эффективной государственной службы.

Эти требования непосредственно формируются на третьем, низшем или технологическом уровнегосударственного учреждения. На технологическом уровне государственной организации происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации. На технологическом уровне большая часть деятельности тщательно спланирована и бюрократизирована.

Таким образом, государственная администрация, по крайней мере теоретически, находится вне сферы политики, тогда как государственное управление на институциональном уровне политично и основано на учете разнообразия конфликтующих идей, интересов и целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена на административном уровне и является как бы посредником между сильно политизированным институциональным уровнем и аполитичным, бюрократизированным технологическим уровнем.

Отличия государственного управления от менеджмента в сфере бизнеса, т.е. от бизнес-управления,можно выявить по шести основаниям: окружению, целям, ресурсам, мотивам, ответственности, процедуре назначения руководителей.

Различие в окружении. Большое влияние на цели и результат деятельности государственных организаций оказывают системы политического (через политические партии и политических лидеров) и функционального (через лоббистскую деятельность групп интересов) представительства. Кроме того, для государственного управления характерен особый стиль отношений с общественностью и средствами массовой информации, определяемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях.

Различия по целям. Для управления в сфере бизнеса главной, а иногда и единственной целью является прибыль. Для государственного управления цели многообразны и, если их источником является политика, носят обобщенный характер, их трудно определить количественно: стабильность, законность, порядок, обеспечение обороны, уменьшение социального неравенства, борьба с бедностью и т.д.

Различия по ресурсам. В отличие от добровольно-договорного характера взаимоотношений между партнерами в сфере бизнеса государственные органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Ресурсы данных органов могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения. Поэтому государство и его органы могут осуществлять принудительное перераспределение ресурсов, основываясь на политически оправданном компромиссе между экономической эффективностью и социальной справедливостью .

Различия в побудительных мотивах. В государственном управлении основным финансовым источником выступает государственный бюджет, который распределяется представительными, т.е. политическими, органами. В частном секторе финансовые источники вытекают не из распределения, а из предпринимательской деятельности. Поэтому существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставляемой клиенту услуги. Предоставление услуг государственным учреждением, характер этих услуг, способ их предоставления не находятся в зависимости от диктата рынка, а определяются на основе политической оценки социальных и экономических приоритетов.

Различия в ответственности. В бизнес-управлении обычно существует вполне определенная ответственность за последствия принимаемых менеджерами решений и действий. Их непродуманные решения и неэффективные действия могут привести к разорению владельцев фирмы и ее банкротству. В государственном управлении ответственность размыта между многими организациями вплоть до президента и парламента. Конституция Республики Беларусь в общих чертах предусматривает политическую ответственность Президента Республики Беларусь, Национального собрания, Совета Министров . Так, статья 88 предусматривает возможность смещения с должности Президента в связи с совершением им государственной измены или иного тяжкого преступления; статья 94 предусматривает досрочное прекращение полномочий Палаты Представителей, статья 102 - лишение депутатской неприкосновенности, статья 106 - отставку Правительства.

Неэффективность правительственных действий может, например, вести к увеличению дефицита бюджета и государственного долга, что отнюдь не означает банкротства государства и чиновника (должностного лица).

Различия в процедуре назначения (выборов) ответственных руководителей. В демократических странах руководители государственных органов выбираются либо назначаются кем-то, кто выбирается. Законность лица, занимающего государственный пост, непосредственно или опосредованно является результатом всенародного выборного процесса.

Существует стандартный способ выделения основных признаков государственного управления на основе задач, клиентуры и территории.

Задачи государственного управления включают удовлетворение конкретных потребностей населения государственными организациями (обслуживание), налаживание взаимоотношений в различных областях жизни, например, принятие правил торговли или приема в вузы (регулирование), поддержание благосостояния населения (социальная помощь), установление стандартов и минимальных ограничений в определенных областях (лицензирование), сбор сведений для подготовки управленческих решений и контроля за исполнением принятых государственных программ (сбор информации), административная интерпретация подготавливаемых решений и законов (экспертиза).

Учет клиентуры означает, что служащие госаппарата обычно имеют дело со специализированными предпочтениями населения и с особым клиентом (гражданином), с группами клиентов (гражданами физическими лицами и их организациями юридическими лицами) работают соответствующие единицы управления. Создаются организационные единицы, занимающиеся делами инвалидов и ветеранов, иммигрантов, молодежи, женщин, безработных и т.д.

Территориальная организация государственного управления включает центральные и региональные органы управления и взаимосвязи между ними.

Таким образом, государственное управление имеет свою специфику и признаки, выделяющие его среди других видов управленческой деятельности. Вместе с тем налицо его тесные связи с существующей системой политической власти. Государственное управление выступает как механизм, способ, с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.) и удовлетворению материальных, социальных, культурных потребностей разных групп населения. Это достигается с помощью конкретных действий политического, правового, организационного, финансового и т.п. характера, что включает различные этапы административной подготовки и реализации необходимых управленческих решений и социальных программ, посредством которых происходит координация и осуществление политики государства. В этом смысле государственное управление представляет конкретно-содержательную часть государственной политики. С другой стороны, государственное управление наряду с отличиями имеет общие черты с менеджментом в частных организациях, в основном касающиеся управленческих технологий и учета интересов клиента. Отсюда вытекает, что от успешного соединения рационального анализа с принятием политических решений в процессе государственного управления зависит уровень использования административных возможностей, а также финансовых, информационных, людских и, наконец, властных ресурсов государства.

Таким образом, государственное управление это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.

Это означает, что государственные органы:

во-первых, обладают определенными государственно-властными полномочиями и тем самым возможностями оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, несут ответственность за их состояние;

во-вторых, обладают правомочиями и возможностями выступать в пределах своей компетенции от имени государственного интереса;

в-третьих, функционируют в условиях сочетания строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации, как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм;

в-четвертых, непосредственно занимаются работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части.

Заключение

В заключение можно сделать следующие выводы:

Государственное управление-- это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Природу и специфику государственного управления определяет следующее :

Во-первых, субъект управления. В качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства. Государство как «мозговой центр» дает «импульсы - приказы» государственному управлению;

Во-вторых, государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин -- материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и др. -- добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, других ценностных нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Законы и иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью, являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;

В-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;

В-четвертых, комплексный характер методов и средств государственного воздействия. Используются не только правовые, политические, экономические методы (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование), но и методы принуждения, например, с помощью правоохранительных государственных органов.

Государство, будучи сложным (по элементному составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них -- большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий .

Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение.Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

В зависимости от различных критериев (уровня, области, характера и объема управления) выделяют различные виды государственного управления совокупность способов и методов управления, которые использует государство.

Подобные документы

Общественные функции государства как субъекта управления. Общественная обусловленность государственного управления и основные функции государства в каждой из управляемых сфер. Задачи, функции комитета государственного контроля и системы прокуратуры в РБ.

контрольная работа , добавлен 20.01.2010


Теория административно-государственного управления в Великобритании: применяемые в стране социологический и экономический методы государственного регулирования. Развитие административной науки, теория государственного управления во Франции и в Германии.

курсовая работа , добавлен 06.05.2010


Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей. Правовое регулирование государственного управления. Взаимосвязь ветвей власти. Черты исполнительной власти.

контрольная работа , добавлен 03.06.2008


Государственное управление как система. Классификация видов государственного управления: по сферам общественной жизнедеятельности, по структуре общественных отношений, по объектам управления. Правовые и организационные формы государственного управления.

шпаргалка , добавлен 20.05.2010


Понятие государственное управление, состав органов государственного управления: органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Структура государственного аппарата и его особенности. Результативность и эффективность государственного управления.

курсовая работа , добавлен 03.11.2008


Государственное управление как категория российского административного права. Характеристика сущности исполнительной власти и государственного управления, соотношение этих категорий. Рассмотрение функции государственного управления в информационной сфере.

курсовая работа , добавлен 07.06.2015


Понятие, сущность и принципы государственного управления. Характеристика процесса формирования и факторы, влияющие на государственное управление в России. Пути повышения его эффективности. Соотношение государственного управления и исполнительной власти.

курсовая работа , добавлен 16.01.2012


Характеристика различных концепций государственной власти. Концепция либерального государственного управления Джона Локка. Либеральная теория государственного управления поддерживаемая Б. Чичериным. Экономикоцентризм марксистской концепции государства.

реферат , добавлен 19.11.2010


Предпосылки формирования особенностей государственного управления. Причины реформирования системы государственного управления. Процесс совершенствования государственного управления в России. Преобразования в структуре органов государственной власти.

курсовая работа , добавлен 08.11.2013


Предмет, функции и принципы формирования системы государственного управления. Ее элементы: власть, управление, территория и экономическая система. Концептуальная модель повышения эффективности работы государственной власти и институтов государства.