Подзаконные нормативно-правовые акты. Понятие признаки и виды законов. Подзаконные акты

Законы и подзаконные акты обладают ключевым значением в юридическом сопровождении жизни государства. Они обеспечивают регулирование общественных отношений, защиту интересов граждан.

Актуальность вопроса

Порядок, в соответствии с которым принимаются законы и подзаконные акты, обладает своей спецификой. Эти документы тесно взаимосвязаны друг с другом и выполняют множество функций. Юридическое регулирование отношений постоянно изменяется под влиянием преобразований в российском обществе. Закон и подзаконные нормативные акты, его дополняющие, призваны оптимизировать происходящие перемены. Эта работа, в свою очередь, связана с разработкой и решением определенных теоретических и практических вопросов.

Определение

Что собой представляют подзаконные акты? Понятие имеет официальную трактовку. Она выглядит следующим образом.

Подзаконные нормативно-правовые акты - письменные официальные документы, которые принимаются уполномоченными субъектами, имеют властный и обязательный характер. Они регулируют общественные отношения. Подзаконные акты издаются на основании или в соответствии с законом и во исполнение его положений.

В качестве субъектов, которые могут утверждать их, выступают:

Подзаконные нормативные акты: виды

Классификация этих документов имеет особое практическое значение. Разграничение позволяет рационально и четко организовывать деятельность структур власти. Какие бывают подзаконные акты? Видыподзаконные акты виды имеют следующие:

1. Локальные.
2. Индивидуальные.
3. Региональные.
4. Федеральные.
5. Местные.

В качестве классификационного критерия выступает юридическая природа. Она подразумевает силу, содержание, сферу действия, порядок оформления и принятия документов. В юридической науке подзаконные нормативно-правовые акты находятся на вторичной позиции. Как правило, они издаются на основании и во исполнение ФЗ. Они направлены на конкретизацию и воплощение законов в жизнь.

В России используются следующие подзаконные акты:

1. Распоряжения и указы президента.
2. Постановления правительства.
3. Акты федеральных ведомств и министерств.
4. Решения исполнительных органов.
5. Постановления местных структур власти.
6. Локальные документы.

Специфика документов

Подзаконные правовые акты принимаются на основе существующего принципа разделения власти. Кроме представительных органов, образующихся при прямом избрании населением своих представителей, в государстве существуют исполнительная и судебная системы. Первые в соответствии со своими полномочиями принимают законы. Исполнительные органы реализуют утвержденные на высшем уровне положения. Судебная власть рассматривает дела, основываясь на законах. Самостоятельность и независимость каждой ветви обуславливаются правом принимать собственные нормы. В юридической доктрине судебные органы могут утверждать документы однократного действия, которые адресованы конкретным лицам (решения, определения, приговоры и прочее). Исполнительные и представительные органы имеют возможность принимать подзаконные нормативные акты. В них присутствует значительная часть существующих юридических предписаний.

Распоряжения и указы главы государства

Эти подзаконные нормативные акты имеют давнюю историю. Указы оказывали влияние на развитие юридической системы страны на протяжении не одной сотни лет. В дореволюционный период в такой форме утверждалось Высочайшее повеление Императора. В советские годы указы издавались Президиумами ВС СССР и республик. Некоторые подзаконные акты передавались на утверждение на очередной сессии представительных органов.

В РФ, согласно Конституции, указы и распоряжения может издавать президент. Между этими документами существует различие. Указ обладает более значимым, широким действием. Распоряжение носит более частный, конкретный характер. Они обычно не считаются нормативными актами. Распоряжения принимаются по различным оперативным вопросам, связанным с государственным управлением. Они могут касаться создания рабочих комиссий, финансирования регионов из резервного фонда и так далее. Вместе с этим указы главы страны также не всегда выступают как подзаконные акты. Они могут приниматься по конкретным вопросам. Например, при назначении на должность либо освобождении от нее, присвоении звания и пр. В таких случаях Указы называют правоприменительными актами.

Отличительные черты указов

Нормативные документы, изданные президентом:

1. Не могут противоречить действующим ФЗ.
2. Обладают приоритетным значением относительно прочих подзаконных актов.
3. Регулируют различные сферы жизни общества.
4. Обладают общеобязательным характером.
5. Включают в себя правовые нормы.

Исходя из полномочий президента, указы могут быть:

1. В рамках собственной компетенции.
2. На основе полномочий, переданных ему правительством.
3. Подлежащими утверждению в Совете Федерации. К ним, например, относят указы о введении военного, чрезвычайного положений, представления о назначении судей Конституционного, Высшего арбитражного и Верховного Судов, Генерального прокурора.

Правительственные постановления

Эти подзаконные акты издаются на основе и во исполнение конституционных положений, ФЗ, указов президента. Правительство может принимать Постановления и Распоряжения. Первые, как правило, всегда имеют нормативный характер. Реализация Постановлений осуществляется в рамках полномочий и предметов ведения государства и совместного его ведения с регионами РФ. Распоряжения обычно адресованы конкретному кругу исполнителей. Они выступают как правоприменительные акты.

Документы федеральных структур

Эти подзаконные акты подчинены постановлениям правительства и обладают чаще всего отраслевым назначением. В некоторых случаях в зависимости от межотраслевой, функциональной направленности ведомства или министерства эти документы могут адресоваться нескольким структурам и регулировать соответствующие отношения. Они издаются в форме инструкций и приказов. Последние могут быть нормативными или ненормативными. Первые касаются наиболее важных вопросов деятельности федеральных институтов исполнительной власти: их структуры, функций, задач. Ненормативные приказы выступают в качестве правоприменительных актов. Инструкциями регулируются ключевые аспекты служебной деятельности, а также функциональные обязанности определенных категорий работников. Эти документы отличаются нормативным содержанием.

Документы исполнительных органов субъектов РФ

Главы республик, которые входят в состав России, издают распоряжения и указы. Губернаторы, руководители администраций в автономных округах и областях, краях, городах федерального значения, правительства регионов (если такие существуют) утверждают распоряжения и постановления в рамках своих полномочий. Региональные министерства, департаменты, ведомства и прочие исполнительные институты власти обладают правом издавать приказы и инструкции. Эти документы утверждаются на основании полномочий каждой структуры согласно конституционным положениям и ФЗ, уставам и законам субъектов РФ. Они обладают локальным действием. Их положения распространяются только на территории соответствующего субъекта страны. Указанные акты могут являться как правоприменительными, так и нормативными.

Документы местных органов

Согласно Конституции, территориальные структуры самостоятельно осуществляют управление муниципальной собственностью, составляют, утверждают и исполняют статьи местного бюджета, определяют налоги и сборы в пределах МО, обеспечивают охрану общественного правопорядка и решают прочие вопросы, касающиеся самоуправления. В рамках своих полномочий местные органы могут издавать:

1. Распоряжения и постановления глав территориальных институтов власти.
2. Акты сельских и поселковых собраний (сходов).
3. Документы представительных органов.

Эти акты также могут обладать правоприменительным или нормативным характером.

Локальные документы

К ним относят акты, которые издаются в учреждениях и организациях. Локальные документы призваны регулировать учебные, научные, производственные, коммерческие, управленческие и прочие отношения, касающиеся назначения конкретного предприятия. В каждой организации или учреждении существует собственный устав, положение либо другой документ учредительного характера, правила внутренней дисциплины и так далее. Действие этих актов обладает правовым значением. В этой связи все эти документы подлежат регистрации либо утверждению в государственных органах. Локальными нормативно-правовыми актами, например, являются:

Заключение

Подзаконные правовые акты представляют собой внутренне согласованную специфическую структуру, выступающую частью юридической системы государства. Реализация этих документов является элементом общего механизма воплощения конституционных положений в жизнь. Вместе с этим система подзаконных актов обладает своими специфическими признаками, которые отличают ее от остальных правовых инструментов. Реализация документов представлена в виде многоуровневого процесса, в рамках которого обеспечивается надлежащее поведение соответствующих субъектов. Эта процедура проводится с использованием особых юридических методов и средств. Наличие в юридической системе законов и подзаконных актов обеспечивает максимально эффективное регулирование сложных и динамически развивающихся общественных отношений.

Итак, по юридической силе нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

Законы - принятые в особом порядке высшими представительными органами государственной власти (законодательными органами) или непосредственно народом нормативно-правовые акты, которые обладают высшей юридической силой, содержат первичные нормы права и регулируют наиболее важные общественные отношения. В них выражается суверенная воля народа по поводу общественного и государственного строя, принципов организации и деятельности государственного аппарата, прав и обязанностей граждан, крупных вопросов экономического и политического развития и т.п. Хозяйственное и культурное развитие общества, борьба с наиболее опасными антиобщественными проявлениями направляются в угодное обществу русло с помощью законов. «Роль законов в особенности возрастает в период преобразований общественной жизни, в условиях развития демократии, повышения политической активности масс». Исходя из этого, можно выделить следующие основные признаки закона.

Во-первых, закон -- это определенный нормативно-правовой акт, хотя в практике отдельных государств законами могут быть и ненормативные акты (например, в Великобритании любой акт парламента, в том числе и ненормативный, если он утвержден королевой, считается законом). Надо заметить, что под законами иногда (как правило, в обиходе, в обыденной жизни) понимают любой нормативно-правовой акт и даже право в целом. Подобная широкая трактовка закона в принципе допустима, однако юридически считается некорректной, ибо вносит путаницу в вопрос о формах (источниках) права. С формально-юридической точки зрения закон -- это не любой нормативно-правовой акт и не право в целом, а только определенная разновидность нормативно-правовых актов. Это нормативно-правовой акт, обладающий определенными специфическими признаками, которых нет у других нормативно-правовых актов.

Во-вторых, закон -- это нормативно-правовой акт, который, по общему правилу, принимается высшим представительным органом государственной власти (парламентом, иным законодательным органом) или непосредственно народом. Данный признак считается одним из важнейших признаков закона. Он указывает на то, что круг субъектов, способных принимать законы, довольно ограничен и ими могут быть или законодательные органы (практически всегда), или непосредственно народ (только в порядке референдума). В то же время в некоторых государствах законы или акты, равные по силе законам, могут приниматься также и другими органами, не относящимися к высшим представительным органам государственной власти (например, президентами или правительствами). Чаще всего это имеет место либо при введении чрезвычайного или военного положения в стране, либо в результате делегирования (т.е. передачи) парламентом своих законодательных полномочий президенту или правительству. Например, в Республике Беларусь парламент по просьбе президента может делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. В Португалии правительство может издавать по определенному кругу вопросов декреты-законы на основе полномочий, делегированных ему парламентом.

В-третьих, закон -- это нормативно-правовой акт, который обладает высшей юридической силой. То есть по юридической силе выше закона никакого другого нормативно-правового акта ни в одном государстве не существует.

Высшая юридическая сила закона означает, что:

· закон не подлежит утверждению со стороны какого-либо другого органа государства;

· никто не вправе отменить или изменить закон, кроме органа, издавшего этот закон;

· ни один подзаконный нормативный акт не должен противоречить закону;

· в случае противоречия подзаконного акта закону действует закон.

В-четвертых, закон -- это нормативно-правовой акт, который принимается в особом порядке. В отличие от процедуры принятия подзаконных нормативных актов процедура принятия закона является более сложной и детально регламентирована законодательством. Основные положения, определяющие порядок принятия законов, как правило, закрепляются в конституции страны. Существуют и специальные законодательные акты, определяющие порядок принятия законов как высшими представительными органами власти, так и народом. Например, порядок принятия закона народом определяется специальным законом о референдуме.

В-пятых, закон -- это нормативно-правовой акт, который содержит первичные, исходные нормы права. В тех государствах, где нормативно-правовой акт является основным источником права (а таких государств большинство), основы правового регулирования общественных отношений устанавливаются нормами законов, так как законы обладают высшей юридической силой и занимают центральное место в системе нормативно-правовых актов. Что же касается подзаконных нормативных актов, то их нормы призваны в основном конкретизировать и детализировать нормы законов.

В-шестых, закон -- это нормативно-правовой акт, который регулирует наиболее важные общественные отношения. Поскольку законы содержат первичные, исходные нормы права и закладывают основы правового регулирования, то законами и должны регулироваться наиболее важные общественные отношения. И практика это подтверждает. В частности, в законах закрепляются общественный и государственный строй страны, основные права и свободы человека и гражданина, компетенция высших органов государственной власти и т.д.

Законы, как вид нормативно-правовых актов, тоже имеют в свою очередь определенные разновидности. Чаще всего законы классифицируют с учетом их значимости и субъектов, их принимающих. По значимости законы принято подразделять на конституционные и обыкновенные. Конституционные -- это законы, которые обладают наивысшей юридической силой. Они закрепляют основы общественного и государственного строя и являются юридической базой для обыкновенных законов. К ним относятся конституции (или законы, их заменяющие), законы, вносящие поправки (изменения и дополнения) в конституцию, а также законы, примыкающие к конституции и конкретизирующие отдельные её положения (в некоторых государствах Западной Европы, например, во Франции, в Испании, эти последние законы называют органическими). Глава государства не обладает правом вето в отношении конституционных законов, а должен по истечении определенного срока (в России - в течение 14 дней) подписать закон и обнародовать его. Особенность конституционных законов состоит ещё и в том, что в отличие от обыкновенных законов для их принятия, изменения или отмены предусмотрен более строгий порядок (например, квалифицированное большинство голосов от списочного состава депутатов). Обыкновенные (текущие) законы издаются в развитие конституционных законов и не должны им противоречить. В свою очередь их можно подразделить на кодификационные законы (например, кодексы) и текущие законы. Для принятия, а также изменения или отмены обыкновенных законов достаточно простого большинства голосов депутатов (50% + 1 голос).

В особый вид выделяют также кодифицированные законы - это крупные акты, призванные комплексно регулировать определенную сферу общественной жизни. К ним относятся основы законодательства и кодексы по различным отраслям законодательства. Примером могут служить Основы законодательства о нотариате в РФ и Уголовный кодекс РФ.

По субъектам законы подразделяются на законы, принятые на референдуме, и законы, принятые высшими представительными органами государственной власти (законодательными органами). К законам, принятым на референдуме, относится сравнительно небольшое число законов, поскольку проведение референдума является делом дорогостоящим. Как правило, к ним относятся конституции и некоторые другие жизненно важные для страны законы. Например, согласно ст.29 Основного закона Федеративной Республики Германии, являющегося Конституцией ФРГ, распределение федеральной территории осуществляется посредством издания федерального закона, по которому проводится референдум. В некоторых государствах законы, принятые на референдуме, отсутствуют, так как принятие подобных законов не предусмотрено законодательством. Например, в США проведение референдумов законодательно вообще не признается, а в Швеции референдум носит не законодательный, а только совещательный характер. Что же касается законов, принятых законодательными органами, то они имеются в каждом государстве и составляют основную массу всех действующих законов.

Еще одну классификацию законов можно дать применительно к федеративным государствам. Здесь законы можно подразделить на федеральные (законы федерации) и региональные (законы субъектов федерации). Федеральные законы действуют, как правило, на всей территории государства и обладают приоритетом над региональными законами. Региональные законы действуют только на территории соответствующего субъекта и не должны противоречить федеральным законам.

Подзаконные нормативные акты - все нормативно-правовые акты, не являющиеся законами. Эти акты могут приниматься самыми различными субъектами, имеют разную юридическую силу и разную сферу действия. Вместе с тем все они должны основываться на законе и не противоречить ему. Подзаконные нормативные акты можно определить как основанные на законе акты правотворческой деятельности государственных и негосударственных органов и организаций, а также народа, которые обычно направлены на конкретизацию и детализацию закона и не должны ему противоречить.

Выделяют следующие виды подзаконных актов:

· указы и распоряжения президента;

· постановления правительства;

· приказы, инструкции, положения министерств, ведомств, государственных комитетов;

· решения, распоряжения, постановления местных органов власти и управления, органов местного самоуправления;

· локальные нормативные акты

Все подзаконные нормативные акты могут быть разделены на четыре большие группы: общие, местные, ведомственные и локальные.

Общие подзаконные акты -- это нормативные правовые акты, которые принимаются органами общей компетенции и распространяются на всех лиц в пределах территории страны. По своему значению они занимают в системе нормативно-правовых актов второе место после законов. В Российской Федерации к общим подзаконным актам относятся нормативные указы Президента Российской Федерации (Президент может издавать также и ненормативные указы, которые источниками права не являются), нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ -- Совета Федерации и Государственной Думы, нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ, а также имеющие общее значение нормативные акты отдельных министерств (например, министерства финансов).

Местные подзаконные акты -- это нормативные правовые акты, которые принимаются местными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления и населением на местах (в Российской Федерации на местных референдумах и сельских сходах). Данные акты действуют в пределах территории соответствующих административно-территориальных единиц и распространяются на всех лиц, находящихся на этой территории.

Ведомственные подзаконные акты -- это нормативные правовые акты, которые принимаются органами специальной компетенции (ведомствами) и распространяются только на организации и лиц в пределах соответствующего ведомства. В отличие от общих и местных подзаконных актов, которые являются актами внешнего действия, ведомственные акты -- это нормативные акты внутреннего действия, поскольку они действуют в пределах соответствующего ведомства и распространяются на организации и работников данного ведомства. Наиболее значимыми среди этих актов являются нормативные акты министерств и государственных комитетов (нормативные постановления, нормативные приказы, инструкции).

Локальные подзаконные акты (их называют также внутриорганизационными) -- это нормативные правовые акты, которые принимаются различными государственными и негосударственными организациями (учреждениями, предприятиями и т.д.) для регулирования своих внутренних вопросов. Данные нормативные акты тоже относятся к актам внутреннего действия, так как действуют в пределах издавшей их организации и распространяются только на работников этой организации (например, Правила внутреннего трудового распорядка Хабаровской Государственной Академии экономики и права).

Все выше перечисленные виды правовых актов не могут противоречить Конституции, законам и указам Президента и издаются строго в пределах их компетенции. Законность таких актов проверяется в судебном порядке, и они поднадзорны прокуратуре, т.е. она может их опротестовать (кроме правительственных актов, которые может отменить только Президент).

Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат опубликованию для всеобщего сведения, иначе они не могут применяться.

Все другие формы (источники) права относятся к так называемым не законодательным. То есть они формируются не специальными законотворческими органами государства.

Обязательным условием существования демократической государственной единицы является правовая природа её создания и функционирования. Неукоснительное соблюдение закона - это признанный стандарт соблюдения прав человека и гражданина. Правом охватываются любые общественные отношения. Ни одна сфера жизни человека не может функционировать вне правового поля.
Формы реализации права.

Для реализации правовых норм существуют различные формы. Внешними формами реализации права являются законы и подзаконные нормативно-правовые акты. Закон – это документ, который обладает самой высокой юридической силой. Особенность закона также заключается в специфическом механизме его принятия. Законы принимаются высшим законодательным органом государства или, выражая прямую волю народа, в порядке референдума.

Характерные признаки закона:

• Предмет регулирования выражает позицию государства по основополагающим государственным или общественным вопросам.
• Закон является фундаментальным нормативным актом, на основании и во исполнение которого принимаются иные нормативные акты.
• Отмена или внесение изменений в закон осуществляется органом его издавшим.
• Принятие закона не требует его дополнительного утверждения иными инстанциями.

Указанные признаки подчёркивают уникальность закона и определяют его на главенствующую позицию среди нормативно-правовых актов. На канве закона, для уточнения содержащихся в нём предписаний, издаются подзаконные акты.

Подзаконные акты и их признаки

Подзаконными актами конкретизируется и адаптируются к реализации нормы соответствующего закона. Правоприменительная практика осуществляется на основе подзаконных актов, позволяющих реализовывать права, определённым в таких актах, способом. Характерными чертами для такого рода документов является цель их издания, направленная на конкретизацию соответствующего закона и обеспечение его выполнения.

Центральное место в иерархии нормативных актов занимают указы главы государства и постановления правительства государства. Далее, в системе подзаконных актов следуют приказы, инструкции и иные документы, издаваемые главами органов исполнительной власти.

Дифференцировать подзаконные акты можно по различным критериям, среди них:

• Сроки и география действия акта.
• Запланированность и чрезвычайность принятия акта.
• Предмет регулирования, содержащийся в акте и др.

Различия между законом и подзаконным актом

При кажущейся схожести рассматриваемых объектов, стоит выделить ряд их принципиальных различий. Существенным является отличие, состоящее в определении органа, который наделён полномочиями по изданию документа. Издание закона может осуществляться исключительно высшим законодательным органом или непосредственно народом, тогда как издание подзаконного акта осуществляется компетентным в определённой сфере органом.

В частности, допускается издание подобных актов министерствами и ведомствами, органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями и учреждениями. Очевидно различие между законом и подзаконным актом и по объёму содержащейся информации.

Подзаконные акты регулируют конкретные аспекты общественных отношений в контексте соответствующего закона. Например, самостоятельность утверждение местного бюджета органами местного самоуправления осуществляется в строгом соответствии с Налоговым Кодексом Российской Федерации и Законодательством Российской Федерации в этой сфере.

Говоря о различиях между законом и подзаконным актом стоит учитывать, что соотношение закона и подзаконного акта закреплено формулировкой «на основании и во исполнение закона». Таким образом наглядно, что подзаконные акты находятся в подчинённости закону. Также, очевидно, что и самим основанием для необходимости принятия того или иного нормативного акта служит закон. Законом может быть оговорена необходимость принятия нормативно-правового акта, вид такого акта, орган, наделённый компетенцией по его принятию.

Основной целью подзаконного акта является конкретизация положений закона. Подзаконный акт не может устанавливать, отличных от закреплённых в законе, прав и обязанностей субъектов права, т.е. не может выходить за рамки соответствующего закона.
Суммируя вышесказанное, необходимо отметить, что соотнесение и взаимодействие подзаконного нормативно-правового документа и закона возможно только при отсутствии расхождений и согласованности такого акта с конкретным законом. Только неукоснительное соблюдение этого требования и отсутствие противоречий между законом и подзаконным актом, позволит действующим нормам права быть действенными регуляторами общественных отношений.

Законы РФ - нормативные правовые акты, принимаемые путем референдума или законодательным органом РФ и регулирующие наиболее значимые общественные отношения.

Закон - это нормативно-правовой акт, принимаемый органами представительной (законодательной) власти в особом процессуальном порядке или референдумом, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные отношения общественной и государственной жизни. Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. - Москва: Финансовый контроль, 2004 стр244

Законы занимают главное место в системе НПА. Их ведущее положение определяется следующими основными признаками.

В свою очередь законы, в зависимости от их значимости в системе действующего законодательства, подразделяют на законы конституционные и текущие.

Как уже было сказано выше, высшую юридическую силу имеет Конституция РФ. Являясь законом, Конституция РФ - правовая основа законодательства РФ. Все остальные законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Законы РФ принимаются в виде:

• - законов РФ о поправках к Конституции РФ;
• - федеральных конституционных законов федеральные конституционные законы (такой термин впервые введен Конституцией России 1993 г.);;
• - федеральных законов (в том числе кодексов).

Федеральные конституционные законы не могут противоречить Конституции РФ.

Федеральные законы не могут противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам.

Подзаконные акты - это нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение законов. Они могут конкретизировать нормы законов, толковать их или устанавливать новые нормы, но при этом должны соответствовать и не противоречить законам. Подзаконные акты являются средством реализации законодательных норм.

Они, в свою очередь, также подразделяются на несколько видов в зависимости от положения и компетенции органа, издавшего подзаконный акт, и также имеют иерархическую структуру. Ведущая роль в системе подзаконных актов РФ принадлежит актам Президента РФ.

Акты Президента РФ принимаются в форме указов и распоряжений и не могут противоречить Конституции РФ и законам РФ. Нормативные правовые акты Президента принимаются, как правило, в форме указов.

Если при решении конкретного дела возникает ситуация, когда подзаконный акт (например, указ Президента или постановление Правительства РФ) противоречит закону, то правоприменитель должен отдать предпочтение закону Доржиев Ж.Б. ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Учебно-методическое пособие Издательство ВСГТУ Улан-Удэ: 2005 стр. 140

Акты Правительства РФ принимаются в форме постановлений и распоряжений, которые не могут противоречить Конституции РФ, законам РФ, актам Президента РФ. Акты Правительства РФ имеют большую силу по отношению к актам федеральных органов исполнительной власти и актам местных органов. Нормативные правовые акты Правительства принимаются, как правило, в форме постановлений.

Акты федеральных органов исполнительной власти (так называемые ведомственные акты) издаются на основе и во исполнение не только Конституции РФ, законов РФ, указов Президента, но и постановлений Правительства РФ. Подзаконные акты субъектов РФ имеют свою иерархическую структуру и распространяются на все лица и иные субъекты права, находящиеся на территории соответствующего субъекта РФ.

Они также могут устанавливать юридическую силу актов, которая не установлена Конституцией. Например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации »1 (в ред. от 31.12.97) предусматривает, что акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, комитетов и др.) могут быть отменены Правительством, т. е. его актами.

Закон — это принимаемый в установленной Конституцией процедуре акт, выражающий государственную волю по ключевым вопросам общественной жизни и обладающий высшей юридической силой по отношению к иным, подзаконным актам. Разделение нормативно-правовых актов в РФ на законы и подзаконные акты предопределяет особенности содержания и тех и других. Поэтому законы порой не содержат исчерпывающего регулирования тех или иных общественных отношений, предусматривая их регулирование подзаконными актами. Это делается потому, что законы принимаются коллегиально и в сложной процедуре. И чтобы не проходить эту процедуру всякий раз, в закон не включаются некоторые положения непринципиального характера с тем, чтобы осуществляемое в упрощенной процедуре подзаконное правотворчество и общественная практика могли быть своевременно гармонизированы. Но в любом случае законы в регулировании общественных отношений обладают приоритетом. Приоритет закона означает его высшую (после Конституции) юридическую силу, стабильность, первенство по времени и структурообразующей роли в регулировании общественных отношений, преобладающее значение в правовой системе России.

Приоритет закона обеспечивается также наличием областей общественных отношений, регулирование которых подзаконными актами ввиду их особой важности не допускается (законодательство о выборах, уголовное законодательство и др.). Сложная процедура принятия закона в РФ (на федеральном уровне с участием в различных формах и на различных стадиях Государственной Думы , Совета Федерации и Президента и других органов) должна обеспечивать совершенство его содержания, исключать ошибки и противоречия в самом законе, а также с другими законами и Конституцией. Наконец, соблюдение вступившего в силу закона должно быть непререкаемым; за его нарушение должна неотвратимо следовать юридическая ответственность .

Законы в РФ весьма разнообразны. Они разделяются на две большие группы: федеральные и субъектов РФ . В свою очередь, федеральные законы включают в себя обычные законы (называемыми так в юридической доктрине, но не в Конституции), принятые как до (законы Российской Федерации), так и после (федеральные законы) принятия Конституции в 1993 г., а также федеральные конституционные законы.

Федеральные законы являются наиболее распространенной формой установления норм права , принимаемых на основе и в развитие конституционных норм. Указание на то, какие вопросы должны решаться исключительно федеральным законом, содержится во многих положениях Конституции. К федеральным законам относятся и кодексы РФ.

Особое место в системе законов занимают федеральные конституционные законы. От обычных федеральных законов они отличаются по юридической силе: федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции). Все вопросы, по которым требуется принятие федеральных конституционных законов, прямо предусмотрены Конституцией (ст. 56, 65, 66, 70, 84, 87, 88, 103, 114, 118, 128, 135, 137). Их отличает также более сложный по сравнению с обычными федеральными законами порядок принятия, невозможность наложения на них отлагательного вето Президента.

Законы субъектов РФ также неоднородны. К ним относятся их основные законы (конституции или уставы), действующие на территориях конкретных субъектов РФ. Эти акты содержат нормы, вобобщенной форме закрепляющие правовой статус данного субъекта, основы его устройства, компетенцию, структуру органов государственной власти и органов местного самоуправления . Конституции и уставы субъектов РФ должны соответствовать Конституции России и федеральным законам; они обладают более высокой юридической силой, чем другие законы субъектов РФ.

Необходимо отметить, что современный закон не всегда нормативен, как это зачастую утверждается в юридической литературе. Нормативность закона означает, что он имеет длящееся действие и рассчитан на многократное применение. Однако такими качествами обладают не все даже федеральные законы. Например, ненормативны федеральные законы о переименовании городов. Вряд ли нормативны федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров , о признании утратившими силу других законодательных актов.

Иные акты, кроме законов, являются подзаконными. К ним относятся и принимаемые законодательными органами (федеральными или субъектов РФ) постановления по некоторым вопросам, которые отнесены конституциями к их ведению. Они не должны приравниваться к законам, поскольку отличаются от них по объектам регулирования и порядку принятия. Постановления законодательных органов, как правило, ненормативны, поскольку ими утверждается принятие законов в различных чтениях, осуществляется согласование и (или) назначение на некоторые должности и т. п. Но есть и нормативные постановления, например об объявлении амнистии (принимаются Государственной Думой) или утверждающие регламенты работы законодательных органов.

К подзаконным актам относятся указы и распоряжения Президента РФ. Они не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции).

На основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения Правительство. В случае противоречия актов Правительства Конституции, федеральным законам и актам Президента они могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции).

К подзаконным относятся также акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, комитетов и др.), издаваемые во исполнение федеральных законов, актов Президента и Правительства. Правительство может отменить акт федерального органа исполнительной власти .

Свои органы исполнительной власти (правительство, министерства и др.) имеются и в субъектах РФ. Их акты также являются подзаконными. Наконец, принимать свои акты, в том числе нормативные, могут в РФ и органы местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению федеральными законами и законами субъектов РФ.

С признанием самостоятельности органов судебной власти к источникам права стали относить и их акты. Прежде всего это относится к решениям Конституционного Суда , который вправе признавать законы и иные акты не соответствующими Конституции. Однако его акты не стоят выше закона, поскольку принимаются в соответствии не только с Конституцией, но и с Федеральным конституционным законом от 21.07.94 г. № 1-ФКЗ «ОКонституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 15.12.01)1. То, что Конституционный Суд находит основание для признания закона не соответствующим Основному Закону (Конституции), свидетельствует о дефектах лишь проверяемого закона, а не Закона как акта самостоятельного вида. Конституционный Суд, признавая закон неконституционным, не должен подменять его своими решениями, устанавливая те или иные правила и предписывая законодателю принятие других законов.

Другие высшие судебные органы — Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — могут обобщать практику применения законов и давать судам обязательные для применения разъяснения. Они наделены правом признания подзаконных актов не соответствующими федеральным законам, но не Конституции. Поэтому их акты по юридической силе ниже законов и решений Конституционного Суда.

Специфичное место среди источников права в РФ занимают декларации: Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., Декларация от 22 ноября 1991 г. В них формулируются принципы, обязательные для всего правового развития государства . Они предшествовали принятию Конституции и во многом повлияли на ее содержание.

Характеризуя источники российского права, следует отметить и такой их вид, обусловленный спецификой федеративного устройства России , как договоры. Одним из них является Федеративный договор, охватывающий три договора, подписанных 31 марта 1992 г. между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти большинства субъектов РФ. Он действует в части, не противоречащей Конституции. Существуют и договоры с конкретными субъектами РФ (республиками, областями и т. д.), в которых пределы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов должны определяться с учетом особенностей каждого субъекта РФ.

Незавершенность процесса формирования правовой системы России после разрушения СССР обусловливает существование в ней в качестве источников права некоторых правовых актов СССР. Они применяются в части, не противоречащей Конституции.

Важными источниками права в РФ являются акты международного права . Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако приоритет применения актов международного права перед законами не означает их приоритет перед Конституцией.

Вопросы, касающиеся международных договоров Российской Федерации, решаются в соответствии с Федеральным законом 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Правотворческая практика в Российской Федерации

К сожалению, теоретическое построение правовой системы РФ на практике реализуется со столь значительными отклонениями, что их необходимо рассмотреть отдельно. Казалось бы, очевидно, что правовые нормы , а тем более принимаемые в развитие и обеспечение основ конституционного строя , должны устанавливаться прежде всего федеральными законами. Именно законы , не подменяя прямое действие Конституции , должны развивать ее нормы, что необходимо для их правильного применения. На практике же дело обстоит иначе.

Доля действия законов в общем массиве действующих нормативных правовых актов незначительна. Программа законопроектной работы регулярно не выполняется. Депутаты Государственной Думы нередко тратят время на обсуждение законов, явно не соответствующих Конституции, сознательно идут на их принятие. Многие законы годами не приводятся в соответствие с Конституцией, в том числе те, которые были приняты до вступления ее в силу.

Парламентское нормотворчество нередко подменяется псевдоактивностью депутатов, которые ведут бесконечные дискуссии по общеполитическим проблемам. Государственной Думой принято несколько сотен постановлений, не отнесенных Конституцией к ее ведению, не имеющих нормативно-правового характера и содержащих политическую оценку различных событий. Парламент страдает недостаточным профессионализмом (например, среди депутатов Государственной Думы 3-го созыва есть певцы, космонавты и т. п., но лишь незначительная часть имеет ученые степени кандидата или доктора юридических наук), безответственностью за принимаемые решения, непониманием своих задач и возможностей.

Имеющееся законодательство бессистемно, противоречиво и пробельно. Принимая какой-либо закон недостаточно проработанным, депутаты вынуждены вскоре изменять его, порождая противоречия и запутывая граждан (нередко слабо юридически грамотных). Между тем рассогласованность правовых актов, если она не устраняется вовремя, становится привычной. Создается благодатная почва для произвола различных должностных лиц, деформации социальных и хозяйственных связей.

Сегодня российская нормативно-правовая база, с одной стороны, избыточна, с другой — неполна. В отдельных сферах законов принято даже слишком много. Некоторые из них дублируют друг друга, но в целом ряде случаев так и не решают проблем общественной практики, поскольку приняты под давлением узких, групповых или ведомственных интересов. Огромное число уже принятых декларативных норм и их противоречивость создают возможности для произвола должностных лиц. Российское государство стоит у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать ту норму, которая кажется ему наиболее приемлемой.

Создав огромное число правотворческих органов, государство не установило действенных механизмов, препятствующих появлению актов, противоречащих Конституции и федеральным законам. Далеко не все акты субъектов РФ присылаются на юридическую экспертизу в Министерство юстиции РФ. Правовое регулирование подменяется детальнейшей регламентацией не только законодательными, но и президентскими, правительственными и ведомственными актами, которые, устанавливая разного рода санкции и постоянно меняясь, отталкивают людей от вступления во многие общественные отношения. Последствия такого «правотворчества » уже давно привели к войне федеральных и региональных актов. Гражданам подчас трудно найти хотя бы текст того или иного закона, указа, постановления, а тем более понять, каким из них нужно руководствоваться.

В принятии законов и иных правовых актов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов фактически нет баланса. Широкое распространение имеют такие федеральные законы, которые, регулируя те или иные отношения исчерпывающим образом, фактически не допускают принятие субъектами РФ своих правовых актов и тем самым игнорируют установленное ст. 1 Конституции федеративное устройство нашей страны. Федеральный законодатель пытается принимать законы даже по предметам исключительного ведения субъектов РФ. В свою очередь, законодательство субъектов РФ нередко попросту копирует нормы федеральных законов, не привнося ничего нового или специфичного.

Необеспеченность приоритета закона во многом обусловлена неясными представлениями о структуре и содержании российской правовой системы. Фактически государство не имеет четкого представления о том, какие сферы общественных отношений, кому (РФ или ее субъектам) и в каком объеме следует регулировать законодательно. Отсюда принятие или попытки принятия федеральных законов по вопросам, которые явно не относятся к наиболее важным: «О библиотечном деле», «О пчеловодстве», «О студенческом спорте» и т. п. В свою очередь, субъекты РФ своими актами вторгаются в предметы исключительного федерального ведения. Принимаются законы, которые не могут быть исполнены из-за их финансовой необеспеченности. В то же время до сих пор отсутствуют некоторые федеральные законы, принятие которых прямо предусмотрено Конституцией РФ (например, об альтернативной гражданской службе).

Следующими после Конституции и законов в системе нормативных актов идут указы Президента . Полномочия Президента издавать указы определяются прежде всего Конституцией. Однако она прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент может издавать указы (за исключением указов о введении военного или чрезвычайного положения). На практике указы издаются для осуществления всех полномочий, закрепленным Конституцией за Президентом, по которым могут быть изданы его акты.

Большое значение для характеристики президентского правотворчества имеет деятельность Конституционного Суда , который некоторыми своими постановлениями наделил Президента правом издавать указы вместо законов.

Думается, что отсутствие в Конституции запрета на вторжение в правотворчество законодательных органов не означает, что Президент имеет право это делать. Ведь не вторгается Государственная Дума в полномочия Президента, мотивируя это отсутствием соответствующих указов Президента. Методология подобной трактовки Конституции позволяет до бесконечности расширять полномочия Президента, открывая все новые и новые «скрытые», «предполагаемые», «дремлющие», «остаточные», «резервные», «подразумеваемые» полномочия и оправдывая их как некие прерогативы главы государства .

Красиво звучащая фраза, содержащаяся в ст. 80 Конституции: «Президент — гарант Конституции», может быть наполнена далеко не одинаковым содержанием. Она дает возможность на ее основе в зависимости от обстоятельств принимать прямо противоположные по своей направленности решения. Как именно следует гарантировать Конституцию, отдается на личное усмотрение Президента. Широкое усмотрение допускается, например, ч. 2 ст. 85 Конституции, которая гласит: «Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом ». Подчеркнем: Президент «вправе», но не обязан приостанавливать действие таких актов. Значит, можно приостанавливать действие актов органов одних субъектов РФ, но не приостанавливать действие других. Такое положение не столько способствует укреплению конституционной законности , сколько выявляет «политических любимчиков» Президента, акты которых противоречат Конституции, но не приостанавливаются и не оспариваются им в Конституционном Суде.

С учетом постановлений Конституционного Суда о толковании полномочий Президента по изданию указов необходимо установить не только те вопросы, по которым он может их издавать, но и те, по которым Конституция требует принятия федеральных конституционных законов или федеральных законов, т. е. установить те вопросы, по которым указы издаваться вроде бы не могут. Конституция прямо предписывает принятие довольно большого количества федеральных законов. Но она не может и не должна предусматривать исчерпывающий перечень законов, которые нужно принять. За пределами конституционных предписаний о необходимости принятия законов неизбежно остается неизмеримо большее число вопросов, которые должны быть решены законами. И это, отнюдь, не значит, что они могут быть решены президентскими указами или какими-либо иными актами. Тем не менее уже после вступления в силу Конституции Президент своим Указом от 4 августа 1994 г. № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций уполномоченного по правам человека »1 опередил принятие даже федерального конституционного закона.

Таким образом, ни конституционные и законодательные ограничения, ни даже установленные некоторыми указами президентские самоограничения издавать другие указы не являются для Президента препятствиями на пути к неопределенно широкой нормотворческой деятельности. Ведь и сама Конституция принималась по президентским указам. Несмотря на то что правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции, должны применяться в части, ей не противоречащей (п. 2 р. 2 Конституции), это мало повлияло на указы Президента. Одни указы применялись, а другими в них вносились различные изменения, далеко не всегда связанные с необходимостью соблюдения конституционных норм.

Соотношение указов Президента с актами федеральной исполнительной власти нельзя признать достаточно определенным, несмотря на единодушное признание в юридической науке более высокой юридической силы указа Президента, что подтверждается правом Президента отменять акты Правительства в случае их противоречия Конституции (ч. 3 ст. 115 Конституции). Фактически это упрощенный порядок признания актов Правительства неконституционными, но без решения Конституционного Суда, который также может это сделать, но при более сложной процедуре. Следует также обратить внимание на формулировку ч. 3 ст. 115 Конституции: акты Правительства в случае их противоречия Конституции «могут», но не должны быть отменены Президентом. Получается, что, даже если акт Правительства явно противоречит Конституции, Президент не обязан его отменять, как не обязан (хотя на основании ст. 125 Конституции вправе) обращаться с запросом в Конституционный Суд о проверке его конституционности. Таким образом, непосредственно Конституция допускает действие актов Правительства, которые могут ей противоречить. Такой «привилегии» Конституция не предусматривает даже для указов Президента!

Ст. 114 Конституции закрепляет полномочия Правительства, допуская при этом их возложение на него указами Президента. Несмотря на это, указов, вторгающихся в сферу деятельности Правительства (а не возлагающих на него полномочия), издано не меньше, чем вторгающихся в сферу деятельности палат Федерального Собрания . Действует даже Указ от 10 июня 1994 г. № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» (в ред. от 26.11.01)1, который констатирует издание президентских указов по вопросам, входящим в компетенцию Правительства. В результате имеет место дублирование в правотворчестве Президента и Правительства.

Вторжение Президента в сферу ведения Правительства подчас оборачивается нестабильностью указного нормотворчества. Касаясь вопросов оперативного характера, мелких в масштабе страны, указы при малейшем изменении социально-экономической обстановки сами нуждаются в изменениях, происходящих в форме издания новых указов. В результате возникает длинная цепь указов об изменении указов.

Актам Президента В.В. Путина эти признаки свойственны в меньшей степени, по крайней мере, по трем причинам. Во-первых, В.В. Путин имеет высшее юридическое образование. Во-вторых, многие «судьбоносные» указы были изданы до него Президентом Ельциным. В-третьих, большинство депутатов Государственной Думы 3-го созыва поддерживает деятельность Президента, поэтому без промедления принимает внесенные им законопроекты. Однако некоторые указы, изданные прежним Президентом, которые противоречили Конституции и федеральным законам и нанесли государству существенный ущерб, продолжают действовать и нуждаются в отмене. Не случайно В.В. Путин в первые же дни исполнения обязанностей Президента издал несколько указов, которыми утверждались перечни указов Б.Н. Ельцина, признающиеся утратившими силу.

Многочисленные случаи несоответствия различных президентских указов Конституции и законам обусловливают необходимость совершенствования судебного контроля за ними. Однако органы, которые контролировали бы соответствие Конституции (конституционность) ненормативных указов, до сих не были определены, а Конституционный Суд после принятия Конституции ни один указ Президента или его отдельное положение не признал неконституционным.

Конституционность президентских указов по жалобам граждан Конституционный Суд не рассматривает, так как в соответствии со ст. 125 Конституции граждане могут обжаловать в Конституционном Суде только законы. Это относится и к тем указам, которые, исходя из постановлений самого Конституционного Суда, заменяют законы. Таким образом, ни один указ Президента граждане в Конституционном Суде обжаловать не могут.