Административное право под ред бахрах. Административное право - Учебник для ВУЗов - Бахрах Д., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Раздел VI. Административно-процессуальное право

  1. Публичное право и административное право
  2. Административное право и частное право
  3. Предмет административного права
  4. Метод административно-правового регулирования
  5. Система административного права
  6. Взаимосвязь и разграничение административного права и иных отраслей права

Публичное право и административное право

Правовое регулирование современных общественных отношений обеспечивается нормами публичного права, в предмет кᴏᴛᴏᴩого входят: основы государственного устройства; функционирование государства и его институтов; институты гражданского общества; система и органы местного самоуправления; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная система; международные отношения.

Публичное право направлено на обеспечение и охрану общих интересов государства (всего общества); частное право охраняет интересы отдельных лиц. В число отраслей, составляющих систему частного права, входят гражданское, семейное, трудовое, торговое право и некᴏᴛᴏᴩые другие отрасли. Административное право как отрасль публичного права определяется прежде всего ϲʙᴏим предметом, т. е. системой государственно-управленческих отношений.

Современные политические и социально-экономические процессы значительно повышают роль государства в решении общественных задач, обеспечении прав и ϲʙᴏбод граждан. В течение последних 10 лет получила существенное развитие правовая система РФ, реформируются ее традиционные правовые образования, побудут новые отрасли права и публично-правовые институты. В 1995 г. в стране был опубликован первый учебник публичного права.

Публичное право включает отрасли, в разной степени связанные с правовым механизмом организации и функционирования самого государства и его органов: конституционное (государственное) право, административное право, уголовное право, финансовое право, процессуальное право, судоустройство, международное публичное право. Отметим, что каждая отрасль имеет специфический объект и методы правового регулирования, а также особую структуру нормативного материала, изучаемого в рамках ϶ᴛᴏй отрасли права.

Публичное право также распространяет ϲʙᴏе действие на сферу организации и функционирования негосударственных учреждений - органов местного самоуправления, кᴏᴛᴏᴩые не входят в систему органов государственной власти. Отметим тот факт - что в современных региональных законодательствах содержатся обширные правовые образования, связанные с публичным правом. Субъекты РФ обладают правом принятия региональных законодательных актов, что устанавливается Конституцией РФ и уставами субъектов РФ.

Важно заметить, что одной из самых объемных отраслей публичного права будет административное право, кᴏᴛᴏᴩое регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти. Наряду с регулирующими административному праву присущи и «полицейские» (административно-юрисдикционные) методы воздействия на конкретных участников правоотношений. Субъекты административного права, представляющие государство и его органы, также применяют в ϲʙᴏей деятельности принудительные механизмы и правовые средства, используют в установленных законодательством пределах административно-властные принудительные полномочия.

Административное право представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, кᴏᴛᴏᴩые регулируются его нормами. Поскольку исполнительная власть, управленческая деятельность и само управление характерны практически для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право можно с полным основанием характеризовать как центральную отрасль в правовой системе, кᴏᴛᴏᴩая воздействует на многие другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных правовых отраслей; словом, в ϶ᴛᴏй отрасли права фокусируются многие общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования со стороны иных отраслей права (например, конституционного, уголовного, финансового, бюджетного, налогового, банковского права)

Принципиально важный характер ϶ᴛᴏй отрасли права подчеркивает и главный метод (или, точнее говоря, один из методов) правового регулирования - императивный метод, метод властных предписаний. По϶ᴛᴏму административное право считается одной из базовых отраслей права, с одной стороны, использующей потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с другой - обеспечивающей публичные интересы, правовую защиту прав и ϲʙᴏбод как физических, так и юридических лиц от действий, решений и бездействия административных органов.


Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Краткая биография Д. Н. Бахраха.


Полный текст документа:

Бахрах Демьян Николаевич – заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор. Родился 30 октября 1932 г. в городе Перми.

В июне 1955 г. он окончил юридический факультет Пермского госуниверситета. С 1958 по 1962 г. обучался заочно в аспирантуре Всесоюзного юридического заочного института (ВЮЗИ) в г. Москва. Под руководством профессора Я.Н. Уманского подготовил и защитил в 1963 г. в Ленинградском госуниверситете (на юридическом факультете) кандидатскую диссертацию на тему «Право запроса депутата местного совета в СССР».

В 1972 г. во Всесоюзном научно-исследовательском институте советского законодательства (ВНИИСЗ) в г. Москве защитил докторскую диссертацию «Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития». Ученое звание профессора Д.Н. Бахраху присвоено 20 июля 1974 г., а почетное звание «Заслуженного деятеля науки РФ» 3 марта 1999 г.

С 1962 г. по 1979 г. Д.Н.Бахрах работал на юридическом факультете Пермского госуниверситета. С 1979 г. по настоящее время работает в Свердловском юридическом институте (ныне Уральская государственная юридическая академия): с 1979 по 2000 г. зав. кафедрой административного права, а с 2000 г. – профессором этой кафедры.

В 1992 г. стал одним из учредителей негосударственного вуза – Уральского института экономики управления и права (УИЭУиП). С 1993 до 2000 г. был ректором института, а в настоящее время проректор этого института по научной работе. УИЭУиП был аккредитован в 1998 г. и в 2004 г.

Текущая страница: 1 (всего у книги 45 страниц) [доступный отрывок для чтения: 30 страниц]

Бахрах Демьян Николаевич
Административное право России

Предисловие

Административное право – важнейшая отрасль правовой системы России. Во-первых, потому, что административно-правовые нормы регламентируют построение, содержание, формы и методы деятельности самой большой ветви государственной власти – государственной исполнительной власти. Во-вторых, потому, что оно закрепляет и конкретизирует реализацию одного из основных методов государственного руководства страной – административно-правового метода. В-третьих, административное право является материнской отраслью для финансового, экологического и ряда других отраслей российского права. В-четвертых, административно-процессуальные нормы регламентируют процедуры деятельности субъектов публичной администрации при применении ими норм финансового, семейного, муниципального, уголовно-исполнительного и иных отраслей права.

Государственная администрация – самая большая, самая мощная часть государственного аппарата. Она непосредственно распоряжается огромными бюджетными, природными, трудовыми и иными ресурсами страны. В ее системе работает более 9/10 всех государственных служащих. Государственной администрации прямо подчинены почти все существующие средства физического принуждения: войска, милиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения, психиатрические больницы и т. д.

Власть, которой она обладает (административная власть), – огромная социальная сила. Ее рационально-целесообразное использование во многом способствует процветанию страны. А субъективизм, некомпетентность, произвол, злоупотребления, коррупция при осуществлении государственной власти наносят как обществу в целом, так и отдельным ее элементам колоссальный вред. Об этом свидетельствует прошлое нашей страны.

В демократически организованном обществе формирование государственной администрации и ее деятельность должны быть четко и полно урегулированы правом. Основную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства – административное право. Его значение особенно велико для России: ее огромная территория, богатейшие природные ресурсы, многонациональный состав населения, исторические традиции – эти и другие факторы обусловили особую роль государственной администрации (административной власти) в жизни страны.

Эффективность в деле осуществления безопасности граждан, общества и страны, действенность воплощаемых в жизнь социальных и экономических программ, последовательность в реализации конституционных прав и свобод граждан – все это во многом зависит от деятельности государственной администрации. На ее четкую и плодотворную работу существенно влияет административно-правовое регулирование. Нормы административного права должны закрепить оптимальные варианты формирования системы органов исполнительной власти, распределения компетенции между ними, комплектования их личного состава. Административное право призвано предложить аппарату публичной администрации научно обоснованный набор методов воздействия на общество в нормальных и в чрезвычайных условиях, способов реализации и защиты прав и законных интересов граждан, демократических процедур деятельности государственной администрации.

В 90-х годах ХХ в. в российском административном праве произошли коренные изменения. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, социальные реформы повлекли большие перемены во всем массиве административно-правовых норм, который был обновлен, расширен, модернизирован, стал более демократичным.

Во-первых, изменения прежде всего связаны с гуманизацией административного права, которое «повернулось лицом к человеку» и во многих источниках конкретизировало конституционную норму – «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».

Во-вторых, в административном праве последовательно отражено федеративное начало, оно стало важным средством становления, закрепления и развития федеративного устройства, обеспечения целостности России и самостоятельности ее субъектов.

В-третьих, активно осуществляется развитие процессуальной составляющей отрасли, ее процессуализация. Разработаны и закреплены демократические процедуры (регламенты) многих видов административной деятельности (лицензирования, выдачи заграничных паспортов и др.).

В-четвертых, в регулировании прав граждан, деятельности администрации, властеотношений резко возросла роль законов и соответственно уменьшилась роль подзаконных актов.

В-пятых, на состояние норм административного права, систему регулируемых ими отношений активно стали влиять своими актами Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд РФ.

Этот учебник значительно отличается от учебников, изданных как другими авторами, так и нами ранее, тем, что:

1) в нем значительно больше внимания уделено правам, обязанностям граждан, проблемам их реализации, защиты прав;

2) во многом по-новому рассмотрены вопросы о формах и методах деятельности государственной администрации;

3) целые параграфы и даже главы посвящены административно-правовым явлениям, которые ранее в учебной литературе не рассматривались (разрешительная система, административная опека, административно-правовые режимы, паспортная система, административный надзор и др.);

4) предпринята попытка усовершенствовать язык учебного курса, унифицировать его терминологию (в частности, широко используются словосочетания «государственная администрация», «акты государственной администрации», «административное ведомство», «специальные административно-правовые режимы», «административная опека»).

Хочется полагать, что этот учебник станет полезным источником знаний об административно-правовой действительности, о нормах административного права для студентов, аспирантов, преподавателей, практических работников и в какой-то мере поможет более полному усвоению теории административного права, а значит – улучшению административно-правовой действительности.

Вводная часть

Раздел I. ВВЕДЕНИЕ В РОССИЙСКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Глава 1. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПУБЛИЧНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ 1.1 Социальное управление

Управление как таковое – это целенаправленное воздействие на сложную систему: «Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности»1
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник – М., 1997. – С. 4.

Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, для повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, для приведения системы в соответствие с объективными закономерностями конкретной среды.

Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается через их информационное взаимодействие, а также через взаимодействие системы в целом с внешней средой посредством передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информация передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управляющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий. Благодаря информационному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей энергии. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.

Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команд, переданных по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, и тогда система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые, корректировать старые команды и т. д.

Наиболее общей целью управления является гомеостазис: обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между ее отдельными элементами, системой в целом и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их и т. д., субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.

В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри при помощи факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой из них можно выделить две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных людьми социальных и технических систем (право, автомобиль и др.) не являются самоуправляемыми.

Социальное управление как особый тип управления представляет собой воздействие одних людей на других с помощью информации и иных средств социального воздействия в целях упорядочения социально значимых процессов, обеспечения устойчивости, развития социальных систем.

Социальное управление – это управление людьми: отдельными индивидами, группами, обществом в целом; это особый тип взаимоотношений людей.

Человек – существо общественное, он не может существовать вне общества. Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Объединение – важное средство в борьбе за существование, развитие на всех этапах истории. Человеческий коллектив неизбежно принимает форму определенной организации, для того чтобы координировать и направлять действия, регулировать отношения между его членами, подчинять их единой общей цели.

Социальное управление может сводиться только к руководству людьми. Но часто оно служит средством воздействия на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе производства, транспортировки, распределения материальных благ.

Субъект управления воздействует на общественные отношения, на вещи через волю и сознание людей. Организация всегда состоит в упорядочении другой деятельности.

Социальное управление осуществляется путем воздействия на волю людей. Воля – это регулирующая сторона сознания, которая направляет деятельность человека на выполнение поставленной цели. Отсюда действия человека носят, с его точки зрения, сознательный, целесообразный, волевой характер. Необходимое условие согласованности действий людей – единство воли.

Способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других, подчинять чужую волю своей называют властью. Власть – важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воль, а значит, и действий разных людей.

К понятию «власть» очень близко примыкает понятие «собственность». Собственность – это пользование, владение, распоряжение продукцией овеществленной деятельности, власть над овеществленным трудом, а власть – это пользование, распоряжение действиями людей, живым трудом.

Социальное управление предполагает высокую степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации .

Объекты социального управления – люди, коллективы, народы – обладают волей и сознанием, способностью анализировать окружающую обстановку и выбирать соответствующие ей варианты поведения. Разнообразие человеческих потребностей, интересов, вкусов, склонностей бесконечно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, переживания. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит вероятностный характер.

Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, при этом он является участником разнообразных общественных отношений, выполняет различные социальные роли, управляет техническими средствами, а во многих случаях и людьми. Сознательное целенаправленное руководство не в состоянии охватить все проявления жизнедеятельности человека, а главное – такая максимизация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала развитию личности. В обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, с автономией субъектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) не одинакова, к тому же влияние на нее оказывают классовая и иные структуры общества, но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность людей.

Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуляторы, как наука, искусство, стихийные процессы (миграция, преступность и т. п.).

Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. п.).

Цель биологической системы – гомеостазис – достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях преследует две взаимозависимые цели: совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей и приспособление среды обитания к своим потребностям.

Управление человеком достигается чаще всего посредством слова, которое представляет собой непосредственную действительность мысли, ее материальную форму. Человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем обучения, социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный. Для систематизации, быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки также созданы технические устройства.

1.2 Понятие и виды администрации

Существуют разнообразные виды управления людьми. Социальное управление – это абстракция: управления людьми вообще, как и государства вообще, нет. Управление людьми всегда осуществляется в конкретных условиях. Один из видов общественных отношений – управленческие отношения.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное (корпоративное) управление.

В обществе существуют различные виды управления – управление собственностью, транспортными средствами, финансовыми ресурсами и др. Его разновидностью является и управление людьми, т. е. административная деятельность.

«Администрация» в переводе с латинского (administratio ) означает «управление», «руководство». Под администрацией понимаются:

1) государственные органы, осуществляющие управление;

2) руководящий персонал какой-либо организации, учреждения, предприятия.

Администрировать – значит управлять, заведовать. «Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих»2
См.: Современный словарь иностранных слов. – СПб., 1994. – С. 22; Толковый словарь русского языка. – М., 1995. – С. 17.

Администрация – это органы, совокупность лиц, руководитель, которые управляют, руководят действиями людей; административная власть – это средство, которое использует администрация для воздействия на волю управляемых 2 .

По признаку собственности следует выделить международнуи, государственную, муниципальную, частную администрации. Международная, государственная и муниципальная администрации являются публичными.

В системе государственной администрации Российской Федерации по правовому положению, источникам финансирования существует три вида администраций :

1) федеральная;

2) субъектов Федерации;

3) государственных предприятий, учреждений, органов, строевых подразделений.

1.3 Основные признаки публичной административной (исполнительной) власти

Государственная власть – разновидность социальной власти. Она опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения, поощрения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент властвования.

Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную).

Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах :

1) в юридическом , понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, принуждать;

2) в политологическом , когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений, и прежде всего публичную администрацию и ее власть.

Публичная власть появилась с возникновением государства. Ее «эмбрион» можно выявить уже в первобытном обществе. Это власть вожака и его помощников над первобытным стадом. Свою полноту публичная власть набирает в государстве, где она уже опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, право, налоги. На высшем уровне власть концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно и законодательствовала, и управляла, и судила.

Высшей власти (магистру, султану, императору, народному вече) потребовались «служилые люди» – администраторы, которые выполняли бы волю высшей власти. Министр, губернатор и прочие администраторы – вот те, кто служит высшей государственной власти, претворяет ее решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, т. е. властью, находящейся в подчинении высшей власти. Там, где возникают крупные, постоянно действующие социальные организации, появляется администрация, административная власть3
В этом параграфе рассматривается государственная административная власть, рядом с которой существуют муниципальная, частная администрации и их административная власть.

Нетрудно увидеть различие между властью магистра («великого магистра ордена»), монарха и его министров, его, наделенных им же властью, слуг. Высшее руководство опирается на своих администраторов, им же назначаемых, сменяемых и оплачиваемых.

Французский ученый Р. Драго определяет администрацию как «совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов… Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами»4
Драго Р. Административная наука. – М., 1982. – С. 5–6.

Первый признак административной власти – ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти, законов (административная власть является вторичной по отношению к представительным (законодательным) органам , которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.).

Разумеется, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. Но в правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону . Она исполняет принятые на основании особой процедуры, опубликованные, а значит, известные широкому кругу лиц законы.

Второй – ее организующий характер. Административная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Она обязана объединять энергию, усилия граждан, организаций, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства, их-то и осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами. Административная деятельность – это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие.

Третий – ее универсальный характер во времени и пространстве, т. е. административная власть осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует систему образования, оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль). И с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. В процессе исполнения актов высшего руководства административная власть осуществляет и подзаконное правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры).

Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и администраторы, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень).

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями, но в то же время она создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.

Четвертый признак : административная власть – это исполнительно-распорядительная власть. В ее непосредственном ведении находятся огромные ресурсы: правовые, информационные, экономические, технические, идеологические, организационные. Фактически в ней сконцентрирована государственная мощь страны. Эта власть опирается на обширные территории, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты распределения, служебных продвижений, награждений и многое другое. Но, ведая огромными ресурсами, государственная администрация непосредственно их не использует, не производит продукцию, не лечит, не учит, она… распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и т. д. В процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений – административных актов (о выделении, приеме, поощрении, наложении взысканий и др.).

Пятый – принудительность административной власти , т. е. возможность при опоре на силу самостоятельно осуществлять принуждение во внесудебном (административном) порядке5
«Исполнительной власти принадлежит право издавать во исполнение закона распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопротивления к принуждению. Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную» (Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. – М., 1891. – С. 81).

Ведь в непосредственном ведении государственной администрации находятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Поэтому субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного и дисциплинарного принуждения.

Шестой – особая организационная форма административной власти , которую детерминируют (предопределяют) такие ее признаки, как универсальность, предметность, принудительность. По организационной форме административная власть – единая, большая по объему, иерархически выстроенная многоуровневая государственная администрация, нижестоящие звенья которой подчинены вышестоящим. И в этом ее отличие от законодательной и судебной властей, не обладающих ни организационным единством, ни иерархией, ни подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. Единство многоуровневой административной машины – важнейшая основа единства государства.

Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют большого аппарата и огромного числа работников аппарата. Несомненно, количественный состав административного аппарата, число лиц, занимающихся административной деятельностью, в сотни раз превосходит общее число работников всех иных государственных органов, вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации – чиновник, отсюда: административная власть – власть чиновников.

Возникает вопрос: как соотносятся близкие по содержанию понятия «административная власть» и «исполнительная власть»? Исполнительная власть – это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. При последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, распорядительная, профессиональная административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.

Седьмой признак . В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего контроль одних чиновников за другими.

В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламент, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей власти (прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.

Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации6
«Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом» (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ). Гарантии данного права предусмотрены также Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Многопартийности и др.

Из судебной практики

Лучшему пониманию признака подконтрольности помогает постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области: «Обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку это приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей… Не установив исчерпывающим образом компетенции областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью администрации области, Устав тем самым создает условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку лишает администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную».

В России начато создание правового государства, а значит, и преобразование административной власти в исполнительную. Конституция РФ назвала эту власть исполнительной, но предстоит еще много сделать, чтобы не только по названию, но и фактически она стала государственной исполнительной властью.

Особенности административной власти: ее право распределять огромные ресурсы (природные, финансовые, кадровые и др.), осуществлять принуждение являются побочной причиной ее основной болезни – коррупции. Борьба с нею – важная задача всех ветвей государственной власти, и прежде всего исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, гражданского общества, всех жителей нашей страны.

В учебнике на основе новейшего российского законодательства и с учетом последних изменений в КоАП РФ раскрываются основные положения административного права России и административно-правовых институтов, маханизм и особенности административного регулирования, права, обязанности и ответственность субъектов административного права, а также приводится актуальная судебная практика. Для студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования, обучающихся по специальности «Юриспруденция», бакалавров, аспирантов, изучающих административное право, преподавателей, а также для практикующих юристов и иных правоприменителей.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Административное право России: учебник для вузов (Д. Н. Бахрах, 2010) предоставлен нашим книжным партнёром - компанией ЛитРес .

Предисловие

Административное право – важнейшая отрасль правовой системы России. Во-первых, потому, что административно-правовые нормы регламентируют построение, содержание, формы и методы деятельности самой большой ветви государственной власти – государственной исполнительной власти. Во-вторых, потому, что оно закрепляет и конкретизирует реализацию одного из основных методов государственного руководства страной – административно-правового метода. В-третьих, административное право является материнской отраслью для финансового, экологического и ряда других отраслей российского права. В-четвертых, административно-процессуальные нормы регламентируют процедуры деятельности субъектов публичной администрации при применении ими норм финансового, семейного, муниципального, уголовно-исполнительного и иных отраслей права.

Государственная администрация – самая большая, самая мощная часть государственного аппарата. Она непосредственно распоряжается огромными бюджетными, природными, трудовыми и иными ресурсами страны. В ее системе работает более 9/10 всех государственных служащих. Государственной администрации прямо подчинены почти все существующие средства физического принуждения: войска, милиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения, психиатрические больницы и т. д.

Власть, которой она обладает (административная власть), – огромная социальная сила. Ее рационально-целесообразное использование во многом способствует процветанию страны. А субъективизм, некомпетентность, произвол, злоупотребления, коррупция при осуществлении государственной власти наносят как обществу в целом, так и отдельным ее элементам колоссальный вред. Об этом свидетельствует прошлое нашей страны.

В демократически организованном обществе формирование государственной администрации и ее деятельность должны быть четко и полно урегулированы правом. Основную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства – административное право. Его значение особенно велико для России: ее огромная территория, богатейшие природные ресурсы, многонациональный состав населения, исторические традиции – эти и другие факторы обусловили особую роль государственной администрации (административной власти) в жизни страны.

Эффективность в деле осуществления безопасности граждан, общества и страны, действенность воплощаемых в жизнь социальных и экономических программ, последовательность в реализации конституционных прав и свобод граждан – все это во многом зависит от деятельности государственной администрации. На ее четкую и плодотворную работу существенно влияет административно-правовое регулирование. Нормы административного права должны закрепить оптимальные варианты формирования системы органов исполнительной власти, распределения компетенции между ними, комплектования их личного состава. Административное право призвано предложить аппарату публичной администрации научно обоснованный набор методов воздействия на общество в нормальных и в чрезвычайных условиях, способов реализации и защиты прав и законных интересов граждан, демократических процедур деятельности государственной администрации.

В 90-х годах ХХ в. в российском административном праве произошли коренные изменения. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, социальные реформы повлекли большие перемены во всем массиве административно-правовых норм, который был обновлен, расширен, модернизирован, стал более демократичным.

Во-первых, изменения прежде всего связаны с гуманизацией административного права, которое «повернулось лицом к человеку» и во многих источниках конкретизировало конституционную норму – «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».

Во-вторых, в административном праве последовательно отражено федеративное начало, оно стало важным средством становления, закрепления и развития федеративного устройства, обеспечения целостности России и самостоятельности ее субъектов.

В-третьих, активно осуществляется развитие процессуальной составляющей отрасли, ее процессуализация. Разработаны и закреплены демократические процедуры (регламенты) многих видов административной деятельности (лицензирования, выдачи заграничных паспортов и др.).

В-четвертых, в регулировании прав граждан, деятельности администрации, властеотношений резко возросла роль законов и соответственно уменьшилась роль подзаконных актов.

В-пятых, на состояние норм административного права, систему регулируемых ими отношений активно стали влиять своими актами Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд РФ.

Этот учебник значительно отличается от учебников, изданных как другими авторами, так и нами ранее, тем, что:

1) в нем значительно больше внимания уделено правам, обязанностям граждан, проблемам их реализации, защиты прав;

2) во многом по-новому рассмотрены вопросы о формах и методах деятельности государственной администрации;

3) целые параграфы и даже главы посвящены административно-правовым явлениям, которые ранее в учебной литературе не рассматривались (разрешительная система, административная опека, административно-правовые режимы, паспортная система, административный надзор и др.);

4) предпринята попытка усовершенствовать язык учебного курса, унифицировать его терминологию (в частности, широко используются словосочетания «государственная администрация», «акты государственной администрации», «административное ведомство», «специальные административно-правовые режимы», «административная опека»).

Хочется полагать, что этот учебник станет полезным источником знаний об административно-правовой действительности, о нормах административного права для студентов, аспирантов, преподавателей, практических работников и в какой-то мере поможет более полному усвоению теории административного права, а значит – улучшению административно-правовой действительности.

Д. Н. Бахрах, Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов

Административное

Учебник для вузов

Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности

021100«Юриспруденция»

2-е издание, измененное и дополненное

Издательство НОРМА Москва, 2005

УДК 342.9(075.8) ББК 67.401я73

Рецензенты:

Кафедра административного и муниципального права Саратовской государственной академии права (заведующий кафедрой, доктор юридических наук, профессор Н. М. Конин);

доктор юридических наук, профессор И. Ш. Килясханов.

Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н.

БЗО Административное право: Учебник для вузов. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2005. - 800 с.

ISBN 5-89123-911-6

В учебнике в соответствии с программой учебного курса проанализированы основные институты российского административного права. Авторы учли серьезные изменения, произошедшие в последние годы в науке административного права, в системе государственного управления, в сфере административного законодательства. Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 января 2005 г. В издании достаточно подробно рассматриваются понятие административно-право- вых отношений, вопросы государственного управления и исполнительной власти, разрешительной системы и административного надзора, административно-правовые режимы и др.

Для студентов, аспирантов и преподавателей высших юридических учебных заведений, научных работников, служащих органов государственного и муниципального управления.

© Д. Н. Бахрах, Б. В. Российский,

Ю. Н. Старилов, 2004, 20.05

ISBN 5-89123-911-6 © ООО «Издательство НОРМА», 2004, 2005

Бахрах Демьян Николаевич - доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Уральской государственной юридической академии, заслуженный деятель науки РФ: гл. 1 (§ 2), гл. 2 (§ 3), гл. 3 (§ 3-5), гл. 5 (§ 6), гл. 7 (§ 4, 6-11), гл. 8, гл. 10 (§ 5 - военная служба, правоохранительная служба), гл. 15 (§ 3-5), гл. 16, гл. 17 (§ 1-4), гл. 18 (§ 1-5, 7, 8), гл. 19 (§ 1, 2, 9), гл. 20 (§ 1-4), гл. 22, 23, гл. 28 (§ 4-10), гл. 29 (§ 1-3, 5, 9);

Российский Борис Вульфович - доктор юридических наук, профессор, заместитель декана факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики, заслуженный юрист РФ: гл. 7 (§ 1-3, 5), гл. 11, гл. 17 (§ 5, 6), гл. 18 (§ 6), гл. 19 (§ 3-8), гл. 20 (§ 5), гл. 21, гл. 24-27, гл. 28 (§ 1-3), гл. 29 (§ 4, 6, 7);

Старилов Юрий Николаевич - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета: гл. 1 (§ 1, 3-8), гл. 2 (§ 1, 2, 4, 5), гл. 3 (§ 1, 2), гл. 4, гл. 5 (§ 1-5), гл. 6, гл. 9, гл. 10 (§ 1-4, § 5 - государственная гражданская служба, § 6-11), гл. 12-14, гл. 15 (§ 1, 2), гл. 29 (§ 8), гл. 30.

Предисловие

Раздел I. Государственное управление,

исполнительная власть, административное право

Глава 1. Государственное управление

Социальное управление

Теория управления

и теория административного права

Понятие государственного управления

Признаки государственного управления

Виды государственного управления

Функции государственного управления

Исполнительная власть и государственное управление

Глава 2. Исполнительная власть

Основные подходы к изучению

административно-правовой теории

Принцип разделения властей

Признаки исполнительной власти

Функции исполнительной власти

Субъекты исполнительной власти

Глава 3. Административное право как отрасль права.

Предмет и метод административного права

Публичное право и административное право

Административное право и частное право

Предмет административного права

Метод административно-правового регулирования

Система административного права

Глава 4. Наука административного права

Наука об управлении

Административное право как наука

Административно-правовая политика

История развития административно-правовой науки

Глава 5. Нормы административного права

и административно-правовые отношения.

Система административно-правового регулирования

Нормы административного права

Структура административно-правовых норм

Реализация и действие

административно-правовых норм

Административно-правовые отношения

Источники административного права

Раздел И. Субъекты административного права

Глава6. Понятие, правоспособностьидееспособность

субъектов административного права

Понятие субъекта административного права

Правоспособность и дееспособность субъектов

административного права

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 128

§ 1. Административная правоспособность

и административная дееспособность

индивидуальных субъектов. .

Административно-правовой статус граждан

Российской Федерации

Административно-правовой статус

иностранных граждан и лиц без гражданства

Специальные административно-правовые статусы

индивидуальных субъектов

Паспортный режим в Российской Федерации

Способы защиты прав граждан

Право граждан на обращения в государственные

органы и органы местного самоуправления

Право гражданина на административную жалобу. . .

Производство по административным жалобам

§ 10. Право граждан на судебное обжалование незаконных

решений (действий) органов публичного управления

и их должностных лиц

§ 11. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного

незаконными действиями органов и должностных лиц

публичного управления

Глава 8. Государственная администрация

государственной администрации

Линейная и функциональная власть

Организационная структура

государственной администрации

Административное ведомство

Глава 9. Органы исполнительной власти

Понятие и правовой статус органов

исполнительной власти

Президент Российской Федерации

и исполнительная власть

Виды органов исполнительной власти

Правительство Российской Федерации

Федеральные органы исполнительной власти

Органы исполнительной власти

§ 7. Территориальные органы исполнительной власти. . . 229

§ 8. Органы местного самоуправления

в системе публичной власти

Глава 10. Государственная служба

и государственные служащие

Государственная должность:

понятие и основные черты

Должности государственной службы.

Реестры должностей государственной службы

Государственная служба: понятие, признаки,

значение и правовые источники

Муниципальная служба и муниципальная должность 246

§ 5.

Система (виды) государственной службы

Виды государственной гражданской службы

Управление государственной службой

§ 8.

Основные принципы построения

и функционирования системы государственной

службы: понятие, система и виды

Государственный служащий:

основы правового положения

§ 10. Классификация государственных служащих

§11. Прохождение государственной службы

Глава 11. Государственные и негосударственные

организации как субъекты административного права

Понятие и виды организаций

предприятий и учреждений

Понятие и виды общественных объединений

Основы административно-правового статуса

общественных объединений

Особенности административно-правового положения

профессиональных союзов

Основы административно-правового положения

религиозных объединений

Раздел III. Формы управленческих действий

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий

Понятие формы управленческих действий

Значение формы управленческих действий

в административно-публичной сфере

Виды форм управленческих действий

Глава 13. Правовые акты управления

Понятие, признаки и юридическое значение

правового акта управления

Функции правового акта управления

Действие правовых актов управления

Виды правовых актов управления

Правовые акты Президента Российской Федерации

Правовые акты Правительства

Российской Федерации

Правовые акты федеральных органов

исполнительной власти

Правовые акты управления

субъектов Российской Федерации

Правовые акты муниципальных образований

(органов местного самоуправления)

Глава 14. Административный договор

Понятие и публично-правовая природа

административного договора

Признаки административного договора

Раздел IV. Методы управленческих действий

Глава 15. Понятие и виды методов управленческих действий

Понятие и особенности метода осуществления

управленческих действий

Виды методов осуществления

управленческих действий

Методы прямого и косвенного

административного воздействия

Убеждение как метод осуществления

управленческих действий

Поощрение в системе методов

управленческих действий

Глава 16. Разрешительная система в Российской Федерации

Понятие и особенности разрешительной системы. . .

Правовая основа разрешительной системы

Разрешительное производство. Возбуждение дела. . .

Принятие и исполнение решения

Надзор за соблюдением правил и условий

разрешительной деятельности

Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии

Глава 17. Административный надзор

Понятие и субъекты административного надзора. . .

Правовые основы надзорного производства

Государственный санитарно-эпидемиологический

Государственный надзор

за безопасностью дорожного движения. . .

Государственный пожарный надзор

Глава 18. Административно-правовые режимы

Основные начала теории правовых режимов

Понятие и признаки специальных

Виды специальных

административно-правовых режимов

Режим чрезвычайного положения

Режим особого положения

Режим военного положения

Режим закрытого административно-территориального

образования

Режим охраны Государственной границы

Российской Федерации

Раздел V. Административное принуждение,

административное правонарушение

и административная ответственность

Глава 19. Административно-правовое принуждение

Правовое принуждение

Понятие и особенности

административно-правового принуждения

Виды мер административно-правового принуждения

Административно-предупредительные меры

Меры административного пресечения

Административный надзор за лицами,

освобожденными из мест лишения свободы

Принудительное лечение лиц,

страдающих психическими заболеваниями

Применение и использование огнестрельного оружия

Административно-восстановительные меры.

Глава 20. Административная ответственность

Понятие административной ответственности

Нормативное основание

административной ответственности

Административное правонарушение

как основание административной ответственности

Отличие административного правонарушения

от дисциплинарного проступка и от преступления

Состав административного правонарушения

Глава 21. Административное наказание

Цели административного наказания

Дисциплинарная ответственность

по административному праву

Дисциплинарное производство

по административному праву. .

Материальная ответственность

по административному праву

Раздел VI. Административно-процессуальное право. Производство по делам

Глава 23. Административный процесс

и административно-процессуальное право

Понятие и виды юридического процесса

Административные процессы

Административно-процессуальное право

и административно-процессуальные нормы

Общие стадии административных процессов

Глава 24. Общие положения производства по делам

об административных правонарушениях.

Субъекты административной юрисдикции

Задачи, принципы и общие положения производства

по делам об административных правонарушениях

§ 2. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела

об административных правонарушениях

Глава 25. Участники производства по делам

об административных правонарушениях

Лицо, в отношении которого ведется производство

по делу об административном правонарушении. . . .

Потерпевший

Законные представители

Защитник и представитель

Свидетель. Понятой

Специалист. Эксперт. Переводчик

Прокурор

Обстоятельства, исключающие возможность участия

в производстве по делу об административном

правонарушении



Просмотров