Статья 20 часть 2 тк рф. Теория всего
17.5. причины долгового кризиса и стратегия управления государственной задолженностью
Причинами кризиса внешней задолженности являются:
Ухудшение конъюнктуры мирового хозяйства в 80-е годы, связанное с увеличением реальных ставок процента, замедлением темпов экономического роста и снижением цен на товары. Увеличение реальных процентных ставок привело к увеличению коэффициентов обслуживания долга. Снижение товарных цен и замедление темпов роста ВВП в странах-потребителях экспорта из стран-должников привели к снижению экспорта и доходов от экспорта, которые являются для стран-должников основным источником выплаты долга. В итоге бремя долга в странах-должниках увеличилось, так как одновременно упали доходы от экспорта и возросли суммы обслуживания долга.
Неудовлетворительное управление экономикой в странах-должниках. Общей практикой были бюджетный дефицит и завышенный курс национальной валюты. Практика завышения обменного курса сопровождается спекуляциями на грядущей девальвации валюты. Валютные спекуляции принимают форму резко растущего импорта или «бегства» капитала из страны, что ухудшает состояние платежного баланса, так как внешние займы используются не но назначению (не на инвестиционные цели, связанные с приростом совокупного дохода, а на финансирование "нежизнеспособных" проектов и на спекулятивные операции).
Ошибочная макроэкономическая политика финансировалась избыточными кредитами коммерческих банков. В случае предъявления требований на новые займы коммерческие банки предоставляли их, не обращая внимания на быстрорастущие масштабы долга. Такая активность кредиторов была обусловлена несколькими причинами:
а) нефтяные шоки 1973 1974 гг. и 1979-1980 гг. послужили инструментом перераспределения значительной доли мирового дохода в пользу стран-экспортеров нефти, где краткосрочная склонность к сбережениям велика. Пока происходило аккумулирование сбережений для крупных инвестиций в их собственную экономику, эти страны выдавали кредиты в ликвидной форме, что послужило источником расширения ресурсов для международного кредитования:
б) эти новые финансовые средства в основном были предоставлены в виде дополнительных кредитов странам-должникам, так как инвестиционная ситуация в индустриальных странах была в это время весьма неопределенной. К
тому же страны-должники ограничивали прямые иностранные инвестиции и широко использовали внешние займы под проценты без права контроля над собственностью,
что стимулировало нарастание их внешнего долга;
в) крупнейшие коммерческие банки активно искали возможностей для таких операций в целях опережения конкурентов.
В итоге активизации международного кредита к 1985 году общая сумма предоставляемых коммерческими банками кредитов стала меньше, чем суммы взимаемых ими платежей по обслуживанию и погашению долга. Это способствовало значительной «утечке» финансовых ресурсов из стран-должников.
Более общей причиной периодического повторения кризиса внешней задолженности, которая непосредственно не связана с мировой конъюнктурой 80-х годов, является наличие сильных стимулов к отказу от платежей по долгу суверенными странами-должниками. Страна-должник может привлекать иностранные займы до того момента, пока сумма кредитов будет превышать сумму оттока капитала по обслуживанию накопленного долга в виде выплаты процентов и амортизации его основной суммы, а затем объявить о прекращении платежей. Практика международных расчетов свидетельствует, что отказ от выплат происходит в тех случаях, когда это экономически выгодно стране-должнику, а не только тогда, когда страна не имеет ресурсов для обслуживания долга.
Одним из перспективных способов разрешения проблемы отказа от платежей является введение залога, или обеспечения, то есть активов того или иного вида, которые могут перейти в собственность кредитора в случае приостановки страной-должником выплат по долгу.
Международный Валютный Фонд и Мировой Банк оказывают консультационную помощь и частично финансируют операции по сокращению размеров задолженности и созданию новых стимулов для увеличения внутренних инвестиций и роста иностранных капиталовложений в странах-должниках.
Механизмы сокращения внешней задолженности:
Выкуп долга предоставление стране-должнику возможности выкупить свои долговые обязательства на вторичном рынке ценных бумаг. Выкуп осуществляется за наличные средства со скидкой с номинальной цены в пользу должника. Иностранная валюта, необходимая для таких операций, может быть одолжена или предоставлена к"в дар" данной стране.
Обмен долга на акционерный капитал (своп) предоставление иностранным банкам возможности обменивать долговые обязательства данной страны на акции ее промышленных корпораций. При этом иностранные небанковские организации получают возможность перекупать эти долговые обязательства на вторичном рынке ценных бумаг со скидкой при условии финансирования прямых инвестиций или покупки отечественных финансовых активов из этих средств. Во всех этих случаях иностранный инвестор получает "долю" в капитале данной страны, а ее внешняя задолженность при этом уменьшается.
Замена существующих долговых обязательств новыми обязательствами (в национальной или иностранной валюте). При этом ставка процента по новым ценным бумагам может быть ниже, чем по старым, при сохранении номинальной стоимости облигаций.
Беднейшим странам-должникам предоставляется выбор одного из вариантов помощи со стороны официальных кредиторов (членов Парижского клуба):
частичное аннулирование долга;
дальнейшее продление сроков долговых обязательств;
снижение ставок процента по обслуживанию долга.
Эффективное управление государственным долгом как в индустриальных, так и в переходных экономиках не может осуществляться автономно от других мер бюджетно-налоговой политики правительства, так как является составной частью общей системы управления государственными расходами.
Приток капитала на фоне увеличения внешнего долга способствует элиминированию эффекта вытеснения частных инвестиций, угроза которого нередко сопровождает налоговую реформу стимулирующего типа, нацеленную на снижение ставок налогообложения в сочетании с расширением налоговой базы. Расходы по обслуживанию государственного долга являются наименее эластичной статьей расходной части государственного бюджета. Так как эластичность трансфертных выплат также весьма невелика, то ограничение темпов роста других статей государственных расходов и повышение их эффективности является в России и других переходных экономиках ведущим фактором снижения напряженности в бюджетно-налоговой сфере. Аннулирование квазифискальных операций и включение соответствующих счетов в систему государственного бюджета восстанавливает доверие к экономической политике правительства и Центрального Банка, особенно в том случае, если это сопровождается созданием адекватных рыночной экономике институциональных структур по управлению государственными расходами бюджетного управления и казначейства, в функции которого входит и обслуживание государственной задолженности.
Основные термины
Государственный долг Частный долг Внутренний долг Внешний долг
Обслуживание государственного долга Амортизация долга
Квазибюджетные (квазифискальные) операции
Первичный дефицит (излишек) государственного бюджета
Рефинансирование государственного долга
Кризис внешней задолженности
Реструктуризация долга
Выкуп долга
Вопросы для обсуждения
1. Верны ли следующие утверждения?
а) инфляция увеличивает реальную стоимость номинального государственного долга;
б) продавая государственные облигации иностранцам для
финансирования растущих государственных расходов,
правительство накладывает долговое бремя на будущие
поколения;
в) наименее вероятным следствием большого государственного долга может быть банкротство правительства;
г) растущий внутренний долг приводит к перераспределению
д) отношение суммы обслуживания долга к величине налоговых поступлений в бюджет характеризует минимальный
уровень налогообложения, необходимый для своевременной выплаты процентов по государственному долгу;
е) погашение внутреннего государственного долга является
антиинфляционным фактором.
Предположим, что Государственное Казначейство выпустило облигации государственного займа на 1 млрд руб. Они были проданы населению. Затем Центральный Банк выкупил облигации на открытом рынке на сумму 300 млн руб. Каков в этом случае способ финансирования дефицита госбюджета? Какова возможная динамика уровня инфляции?
Объясните, каким образом существенное сокращение дефицита государственного бюджета может способствовать:
а) снижению величины торгового дефицита;
б) сокращению общей суммы внешнего долга;
в) сокращению числа покупок иностранцами отечественных
предприятий, ферм и других активов.
Правительство увеличивает свои расходы на строительство дамбы. Расходы финансируются долговым способом. Можно ли в данном случае говорить о создании долгового бремени? Изменится ли ответ на этот вопрос, если госрасходы возросли из-за закупки партии военных машин?
Обсудите причины кризиса задолженности и объясните, почему странам-должникам трудно обслуживать свой долг.
а) Если страны нарушают график обслуживания долга, то почему находятся кредиторы, которые продолжают выдавать
им займы?
б) Возникают ли подобные проблемы долгов внутри страны? Если да, то что происходит в таких случаях? Насколько эффективен залоговый механизм в системе международного кредита?
Является ли реструктуризация внешнего долга России долгосрочным фактором снижения долговой нагрузки? Почему?
Задачи и решения
1. Правительство получило иностранный заем в размере 1 млрд долл. по годовой ставке 8\%. Эти средства вкладываются в инвестиционные проекты, которые позволяют получить ежегодный прирост ВВП в размере 300 млн долл. в течение нескольких последующих лет.
Рассчитайте:
а) в каком размере увеличится государственный долг?
б) вырастет ли чистое долговое бремя, налагаемое на граждан
данной страны?
в) через сколько лет страна сможет погасить этот долг?
а) Сумма государственного долга возрастет на всю сумму полученного иностранного займа, то есть на 1 млрд долл.
б) Для того чтобы ответить на вопрос об увеличении долгового
бремени, необходимо сопоставить сумму процентных выплат по
долгу и сумму ежегодного прироста ВВП, из которой обслуживается долг.
Сумма ежегодных процентных выплат по долгу составляет 8\% от его суммы, то есть 80 млн долл., а ежегодный прирост ВВП от инвестиционных проектов составляет 300 млн долл. Разница в размере 300 80 = 220 (млн долл.) накапливается для погашения основной суммы долга. Поэтому чистое долговое бремя не возрастает.
в) Ежегодно страна получает чистый прирост ВВП в размере 220 млн долл., а общая сумма долга, которая должна быть погашена за счет этих средств, составляет 1 млрд долл. Следователь1,00
но, примерно через ~ Ь лет страна сможет полностью погасить этот долг.
2. Экономика описана следующими данными:
реальная ставка процента равна 3\%, темп роста реального ВВП
равен 7\%. соотношение составляет 50\%, а первичный дефицит государственного бюджета составляет 5\% от ВВП. Рассчи-
тайте, будет ли соотношение
возрастать или снижаться?
Для расчета необходимо использовать зависимость
Долг Долг
Реальная ставка процента
Темп роста реального ВВП
Доля первичного бюджетного излишка в ВВП
После подстановки цифровых значений получаем:
0,5 (0,03 -0,07) (-0,05) = 0,03 или 3\%,
то есть соотношение увеличится на 3\% из-за наличия пер
вичного бюджетного дефицита.
3. Экономика стран А и В описана следующими данными:
|
1) Величина государственного долга на начало финансового года (в млн долл.) |
||
|
2) Номинальные государственные расходы (на конец финансового года), исключая процентные платежи по обслуживанию долга (в млн долл.) |
||
|
3) Уровень пен (на начало года) |
||
|
4) Головой темп инфляции |
||
|
5) Номинальная ставка процента |
||
|
6) Номинальные налоговые поступления в государственный бюджет (в млн долл.) |
Рассчитайте:
а) Каковы номинальные суммы процентных платежей по обслуживанию государственного долга в каждой из стран?
б) Каковы официальные оценки бюджетных дефицитов в каждой из стран?
в) Какова номинальная и реальная величина государственного
долга в каждой из стран (на конец года)?
а) Используя статистические данные для страны А, получаем номинальную сумму процентных платежей по обслуживанию государственного долга:
ОДЗ х 2000 = 60 (млн долл.)
номинальная госдолг ставка на начало процента года
Аналогично для страны В:
0,13 х 2000 = 260 (млн долг)
б) Официальная (то есть номинальная) оценка дефицита госбюджета в каждой стране складывается как разность между номинальными государственными расходами, включая номинальные процентные платежи по обслуживанию долга, и номинальными налоговыми поступлениями в бюджет.
Для страны А имеем:
200 + (0,03 х 2000) 260 = 260 260 = 0 (мт долл.).
Для страны В имеем:
200 + (0,13 х 2000) 260 = 460 260 = 200 (млн долл.).
в) Номинальная величина государственного долга на конец
года равна сумме долга на начало года плюс номинальный дефицит госбюджета, образовавшийся в течение года. Соответственно, в стране А:
2000 + 0 = 2000 (млн долл.) (номинальный государственный долг на конец года).
Для страны В аналогично:
2000 + 200 = 2200 (млн долл.).
Для оценки реальных величин государственного долга в обеих странах необходимо рассчитать уровни цен в каждой из них на конец года. Первоначальные уровни цен в обеих странах одинаковы и равны КО, но годовые темны инфляции разные: 0.0 в стране А и 0,10 в стране В.
Следовательно, уровни цен на конец года составят 1,0 и 1.1 для стран А и В (соответственно).
Реальная величина государственного долга на конец гола равна его номинальной величине на конец года, разделенной на уровень цен на конец года. Соответственно, имеем
для страны А: 2000/1,0 = 2000 (лин долл.),
для страны В: 2200/1,1 = 2000 (лин долл.),
то есть реальная задолженность одинакова в обеих странах.
1. В периоды растущей инфляции официальная оценка величины дефицита государственного бюджета:
а) завышает величину изменения реальной государственной
задолженности;
б) занижает эту величину;
в) равна этой величине;
г) равна ожидаемому уровню инфляции:
д) равна номинальной величине налоговых поступлений в государственный бюджет.
2. Номинальная величина дефицита госбюджета является неудовлетворительным измерителем величины общей государственной задолженности, так как:
а) учитывает изменения номинальной, а не реальной величины государственного долга;
б) не принимает во внимание изменения стоимости государственных активов;
в) исключает нарастание будущих пенсионных выплат занятым в государственном секторе экономики;
г) все вышеперечисленное верно;
д) ничто из вышеперечисленного неверно.
3. Значительный государственный долг является нежелательным потому, что:
а) создает очевидную угрозу банкротства государства;
б) темп роста государственной задолженности всегда превосходит темп роста ВВП;
в) росі государственного долга всегда сопровождается ростом уровня безработицы;
г) долговременное долговое финансирование бюджетного дефицита может нивелировать антиинфляционный эффект
жесткой кредитно-денежной политики;
д) все вышеперечисленное верно.
Сумма обслуживания государственного долга измеряется:
а) общей величиной государственного долга;
б) соотношением долг/ВВП:
в) соотношением долг/экспорт товаров и услуг;
г) отношением процентных выплат по долгу к ВВП;
д) обшей величиной процентных выплат по долгу плюс амортизация его основной суммы;
е) общей величиной процентных выплат по долгу минус амортизация его основной суммы.
Какие из нижеперечисленных утверждений верны:
а) значительный государственный долг является инструментом полного устранения инфляционного напряжения в экономике;
б) значительный государственный долг может снизить экономические стимулы к инновациям и инвестициям;
в) при значительном государственном долге чистые зарубежные активы всегда возрастают;
г) рост государственного долга никогда не сопровождается
удорожанием национальной валюты;
д) утверждения б) и в) верны.
Что из нижеперечисленного неверно:
а) значительный государственный долг может способствовать
развертыванию кризиса платежного баланса;
б) рост государственного долга может сопровождаться притоком капитала;
в) значительный государственный долг может способствовать
накоплению большего запаса частного капитала для будущих поколений;
г) увеличение внешнего долга может элиминировать эффект
вытеснения;
д) утверждения а) и г) верны:
е) утверждения б) и г) верны.
Растущий внешний спрос на государственные облигации данной страны, вызванный более высоким уровнем внутренней рыночной процентной ставки:
а) увеличивает внешний долг данной страны и удешевляет ее
б) сокращает внешний долг данной страны и удорожает ее
в) сокращает внешний долг данной страны и удешевляет ее
г) увеличивает внешний долг данной страны и удорожает ее
д) все предыдущие ответы неверны, так как между динамикой внешнего долга страны и динамикой обменного курса
ее валюты нет никакой взаимосвязи.
Предположим, что правительство столкнулось с дефицитом государственного бюджета в размере 30 млн долл., а Центральный Банк не намерен увеличивать денежное предложение более чем на 40 млн долл. при ставке резервных требований в 20\%. Налоговые поступления в государственный бюджет стабильны. На сколько в этом случае должен возрасти государственный долг:
а) на 8 млн долл.;
б) на 10 млн долл.;
в) на 32 млн долл.;
г) на 38 млн долл.;
д) на 22 млн долл.
В ситуации, описанной в задаче № 8, правительство получило внешний заем из расчета 5\% годовых при обязательной уплате 0,4 млн долл. ежегодно в счет амортизации основной суммы долга. Заемные средства инвестируются в экспортные отрасли, что позволяет получить ежегодный прирост ВВП в размере 6 млн долл. в течение нескольких последующих лет. Через сколько леї страна сможет погасить полученный внешний заем:
а) через 4 года;
б) через 5 лет;
в) через 5,5 года;
г) через 6 лет.
10. После проведения мер стимулирующей фискальной политики уровень инфляции составил 10\%, номинальная ставка процента
равна 12\%, доля первичного бюджетного дефицита в ВВП составила 3\%, а доля долга в ВВП увеличилась на 2,04\% при темпе роста реального ВВП в 5\%. Каким было соотношение долг/ВВП до проведения в экономике бюджетно-налоговой экспансии:
В военном отношении страна находится в безопасности и существующее правительство не может быть свергнуто. Будет ли в этих условиях в интересах страны отказаться от выплаты долга?
а) Нет, страна будет соблюдать график обслуживания долга
до его полного погашения в конце 11-го года.
б) Да. страна откажется от выплаты задолженности в конце
второго года, так как се ресурсы недостаточны для обслуживания долга.
в) Да, страна откажется от соблюдения графика обслуживания долга в конце третьего года.
г) Да, страна откажется от выплаты задолженности в конце
четвертого года.
11. Предположим, что Всемирный Банк рассматривает график потока кредитов, предоставляемых стране для оказания помощи в развитии нефтяных месторождений. Всемирный Банк является единственным кредитором данной страны.
|
Результаты займа (млн долл.) |
||||
|
Поступление |
Величина |
Величина |
Дополнительные |
|
|
накопленной |
процентных |
|||
|
от Всемирного |
суммы долга |
платежей |
от экспортных |
|
|
в конце года |
по долгу (из 8\% годовых) |
продаж нефти |
||
|
(выплата долга) |
||||
|
(выплата долга) |
||||
Дорнбуш Р., Фишер С. Макроэкономика. Гл. 16, 17.
Макконнелл К., Брю С. Экономикс. Т. 1, гл. 20; т. 2, гл. 41.
Мэнкью Н.Г. Макроэкономика. Гл. 16.
Фишер С, Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. Гл. 39.
Долан Э. Макроэкономика. Гл. 7.
Линдерт П.Х. Экономика мирохозяйственных связей. Гл. 24.
Гальперин В.М., Гребенников П.И., Леусский А.И., Тарасе вин Л.С. Макроэкономика. Гл. 11, § 4.
Курс экономической теории / Под ред. проф. А.В. Сидорови ча. Гл. 57.
Государственный долг - это сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных бюджетных профицитов, или излишков. Таким образом, с понятием государственного долга тесно связан рассмотренный выше дефицит государственного бюджета.
Различают внутренний и внешний долг государства.
Внутренний долг - это то, что государство взяло взаймы для финансирования дефицита государственного бюджета внутри страны. Другими словами, внутренний государственный долг государства - это долг перед резидентами.
Внешний долг - это займы государства у граждан и организаций за рубежом. Внешний государственный долг - это долг перед нерезидентами.
Причины образования государственного долга в различных странах имеют свою историю.
Например, в США государственная задолженность, накопившаяся к концу 1980-х -началу 1990-х гг. (около 5,5 трлн. долл.), связана, во-первых, с войнами, требовавшими огромных государственных расходов и приводившими к дефициту государственного бюджета. Финансирование же его происходило за счет выпуска государственных облигаций. Во-вторых, периодические спады, во время которых налоговые поступления уменьшались и, при прочих равных условиях, увеличивался бюджетный дефицит. Особо неблагоприятными в этом отношении были Великая Депрессия 1929-1933гг, кризисы 1974-1975 и 1980- 1982 гг. В-третьих, результаты действия правительства, действовавшего в русле макроэкономической политики, называемой «рейганомикой». Одной из наиболее характерных ее черт было масштабное сокращение ставок налогов в 1980-е годы (налоговые реформы 1981 и 1986 гг.). На начало 1999 г. общая сумма внешнего долга США составила 6,8 трлн. долл.
Причины нарастания государственного долга в России (на начало сентября 1998 г. сумма внутреннего и внешнего долга составляла около 200 млрд. долл.) имеют свою специфическую историю. Прежде всего, нужно отметить ту часть внешнего долга бывшего СССР, которую Российская Федерация приняла на себя - 102 млрд. долл. Остальная задолженность сформировалась вследствие заимствований российского правительства в 1992-1998 гг. на внешнем (около 25 млрд. долл.) и внутреннем рынке (более 70 млрд. долл.). Здесь имеются в виду займы у международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ) и Всемирного банка, а также займы у российских инвесторов. В § 5 отмечалось, что государство может использовать продажу своих облигаций для финансирования дефицита госбюджета. Поскольку российскому правительству так и не удалось ни за один год из семи лет рыночных преобразований принять сбалансированный бюджет, дефицит покрывался, начиная с 1995 г., за счет внутренних и внешних займов. Напомним, что до 1995 г. Министерство финансов покрывало дефицит за счет прямых заимствований у Центрального банка, т. е. осуществляло монетизацию государственного долга (см. табл. 22.4). Эта практика была прекращена в 1995 г. Выпуская государственные краткосрочные облигации (ГКО) и облигации федерального займа (ОФЗ), правительство стремилось финансировать свои расходы неинфляционным путем. Однако мобилизованные средства использовались неэффективно, т. е. направлялись на поддержку нерентабельных предприятий, убыточных отрасле/Я (угольная промышленность); на субсидии депрессивным регионам, на чеченскую войну, на содержание непомерно разросшегося бюрократического аппарата и т. п. Структурной же перестройке экономики, поддержке малого и среднего предпринимательства, продуманной промышленной политике не уделялось должного внимания. Таким образом, расширения налогооблагаемой базы не происходило и, соответственно, собираемость налогов в госбюджет оставляла желать много лучшего. Тяжелое фискальное бремя, вообще отсутствие налоговой реформы способствовало «уходу в тень» многих предприятий, что также означало сокращение налоговых поступлений. С другой стороны, финансовые структуры (коммерческие банки, страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные фонды) приобретали ГКО в расчете на их чрезвычайно высокую (по меркам стран с развитой рыночной экономикой) доходность, составлявшую в отдельные периоды до 200% годовых. Нерезиденты (на рынке ГКО к середине 1998 г. их доля составляла около 30%) также приобретали ГКО, привлеченные их высокой доходностью. Приходило время выплаты процентов и погашения по ГКО, но денег в бюджете на это не было, и государственный долг рефинансировался.
Рефинансирование долга - это выпуск новых серий государственных ценных бумаг, выручка от которых идет на выплату процентов по предыдущим сериям. Таким образом, правительство России выстраивало «финансовую пирамиду»,1 которая рухнула 17 августа 1998 г., когда было объявлено о замораживании выплат по внутренним долгам и 90-дневном моратории на выплату долгов коммерческими банками своим внешним кредиторам.
Каковы же социально-экономические последствия задолженности? Среди экономистов-теоретиков нередко можно встретиться с мыслью, что проблемы государственного долга во многом мнимые: государство не может обанкротиться. Опасения возможного банкротства государства несостоятельны, как отмечается во многих стандартных курсах по макроэкономике, в силу целого ряда причин.
Во-первых, государство не может обанкротиться, поскольку оно может рефинансировать свой государственный долг (мы рассмотрели это выше на примере России). Такая схема финансирования бюджетного дефицита в экономической теории называется схемой Понзи.2
1 Выражение «финансовая пирамида» используется здесь лишь как широко известная мета фора. Строго говоря, рефинансирование как таковое - явление нормальное для налогово-бюджет ной политики государства, особенно если удается достичь оптимального сочетания между долго срочными и краткосрочными государственными облигациями.
Американский бизнесмен Чарльз Понзи летом 1920 года собрал 9,5 млн. долл. с 10 000 инвесторов, продавая им долговые обячательства с обещанием выплаты 50% прибыли через 45 дней. Эти обязательства подкреплялись им ча счет собственного предприятия почтовых купонов в Бостоне. Понзи оплатил долговые обязательства первым инвесторам, после чего весть о сверхвысоких доходах распространилась в обществе, захватив воображение легковер ных вкладчиков, а также их сбережения. Но надежды на быстрое обогащение не оправдались, так как долговые обязательства первых вкладчиков были оплачены за счет доходов от продажи новых обязательств инвесторам, позднее включившимся в эту «финансовую пирамиду».
Чем заканчиваются подобные игры, хорошо известно многим российским гражданам: достаточно вспомнить историю с «МММ», банком «Чара» и т.п.
Во-вторых, только государство по Конституции может облагать население и бизнес налогами для того, чтобы иметь источник выплат по долгу, чего не может позволить себе частная фирма.
В-третьих, только государство обладает монопольным правом на эмиссию, поэтому трудно представить себе банкротство того экономического субъекта, который в случае необходимости всегда может включить печатный станок.
Что же можно ответить по существу данной аргументации? Действительно, для обслуживания внутреннего и внешнего долга можно прибегнуть к рефинансированию. Но обращаться к этому способу государство может {без боязни остаться банкротом) лишь до известных пределов. Если все новые и новые выпуски государственных облигаций идут не на решение структурных проблем экономики, стимулирования научно-технического прогресса, создания новых рабочих мест, т. е. всего того, что расширяет базу налогообложения и дает источник выплат процентов по госзаймам, то рано или поздно «финансовая пирамида» рушится. Откуда, из каких источников выплачивать проценты? Если налоги собираются плохо, если экономика «уходит в тень», то приходится все большую часть расходов госбюджета тратить на выплаты процентов, а не на социальные программы, поддержку реального сектора и т. п. Это касается не только внутреннего, но и внешнего долга.
Справедливости ради надо заметить, что размеры задолженности России на середину 1998 г. были не так уж и велики по сравнению с некоторыми западными странами: в США внешний долг - свыше 6,8 трлн. долл., а в России внутренний долг по ГКО-ОФЗ - около 0,5 трлн, рублей (83 млрд. долл., по обменному курсу до девальвации 17 августа 1998 г.), общий же долг составлял, как отмечалось выше, около 200 млрд.долл. Но важно знать не просто абсолютную величину долга, а его соотношение с ВВП. По этому показателю Россия вроде бы находится не в самом худшем положении (около 50%). Критерий Маастрихта, или Маастрихтский стандарт2 устанавливает величину совокупного государственного долга {внутреннего и внешнего) на уровне 60% ВВП. Проблемы правительства России были в неблагоприятной структуре нашего долга: он был короткий и «горячий», т. е. по нему должны выплачиваться очень высокие проценты. Интересно, что обслуживание внешнего долга обходилось нам дешевле: так, например, по договоренности с Мировым банком нам предоставлялся кредит 1 , 5 млрд. долл. с условием выплаты всего 5,9% годовых, в то время как ставка процента по ГКО доходила в середине 1998 г. до 200%.
Когда же бюджетных средств уже не хватает, государство может объявить об отказе выплачивать проценты и погашать свои обязательства перед внутренними или внешними инвесторами, т. е. объявить суверенный дефолт. Л это и есть банкротство государства.
Повышать же налоги для финансирования выплат по долгу можно, скорее, теоретически. Речь идет о верхней границе налоговых изъятий в государственный бюджет. В современных промышленно развитых странах она составляет около 50% ВВП. Что же касается России, то сокращение налогооблагаемой базы привело к тому, что собранные налоги не достигли в июле 1998 г. даже 15% от ВВП.
И, наконец, финансирование государственного долга с помощью печатного станка - это прямой путь в гиперинфляцию (см. подробно гл. 23), сам факт которой говорит о банкротстве правительства, допустившего ее.
Еще один довод в пользу того, что государственный долг не столь опасное явление, каким его нередко представляют, формулируется следующим образом: наш внутренний долг - это то, что мы должны сами себе. Поэтому нет нужды опасаться, что бремя долга ляжет на плечи будущего поколения. Аналогия между частными и государственными долгами, утверждают сторонники этого подхода, неуместна (например, отец, отойдя в мир иной, оставил в наследство сыну долг, который он по законам страны обязан уплатить). С государственным долгом дело обстоит по-иному. Ведь как посмотреть на государственную облигацию; с одной стороны, это пассив государства, т. е. его обязанность платить. С другой стороны, облигация в руках инвестора, ее приобретшего, - это актив, по которому он будет получать доход и, в конце концов, она будет ему погашена. Так что будущее поколение не стоит оплакивать, - ведь именно оно получит выплаты по государственным облигациям, которые приобрели их родители. Подробнее о связи между нынешним и будущими поколениями (в контексте проблем государственного долга) будет сказано в следующем параграфе. Здесь же можно заметить, что, несмотря на смутное ощущение, что государственный долг - это наша задолженность самим себе, проблема бремени для будущих поколений является вполне реальной. Не будем забывать об эффекте вытеснения. Действительно, вытеснение частных инвестиций в результате государственных займов в долгосрочной перспективе приведет к сокращению производственного потенциала нации. В России за период 1992-1998 гг. частные инвестиции из реального сектора перетекали в финансовый, так как гораздо прибыльнее было вкладывать деньги в ГКО с доходностью 100% - 200% годовых, чем в реальный сектор, где норма прибыли не пре-
Налогово-бюджетная система
вышала, как правило, 15-20%. По сути, происходило «вымывание капитала» из реального сектора экономики.
Итак, очевидно, что к концу 1990-х гг. проблемы государственной задолженности многих стран (как развитых, так и с развивающимися рынками) породили столь огромное количество проблем, что серьезно говорить о мнимойопасности банкротства правительства не приходится.
Следует отметить, что по крайней мере две важнейшие проблемы государственного долга признавались большинством экономистов как действительно серьезные: эффект вытеснения, о котором речь шла выше, и проблема обслуживания внешнего долга. В последнем случае уже нельзя утверждать, что «нация должна самой себе». Внешний долг означает, что происходит утечка ресурсов из страны-должника. Необходимо наращивать экспорт и сокращать импорт, чтобы иметь источник выплаты процентов по обслуживанию внешнего долга. Абсолютная величина внешней задолженности сама по себе еще не дает нам оснований говорить об угрозе внутреннему потреблению, «тисках зависимости» от иностранного государства-кредитора, утечке ресурсов, подрывающих производственный потенциал страны и т. п. Важно знать относительные показатели внешнего долга, т. е. принятые в международных сопоставлениях коэффициенты долговой нагрузки: долг по отношению к ВВП, долг по отношению к экспорту и обслуживание долга по отношению к экспорту. Эти данные приведены в таблице 22.5.
бюджетный дефицит государственный долг
Относительные показатели внешнего долга в 1994-1996 гг. (в %)
На первый взгляд, положение России по сравнению с другими странами не должно было вызывать особых опасений. Особенно, если принять во внимание, что критическими, или пороговыми, для внешних займов являются следующие цифры: отношение долга к ВВП не выше 80% (по Маастрихтским критериям не выше 60%, как отмечалось ранее); долг к экспорту - не более 200%; отношение стоимости обслуживания внешнего долга к экспорту - не более 15-20%. Но данные более позднего периода говорят нам, что Россия уже приблизилась по первому показателю (на середину 1998 г.) к уровню 50%. Заметим, что приведенные в таблице цифры отражают то обстоятельство, что перед внешними кредиторами Россия осуществляла обслуживание внешнего долга со значительным отставанием от графика; помимо этого, в 1996 и 1997 г. соглашения с Лондонским и Парижским клубами кредиторов предоставили России выгодные условия реструктуризации внешнего долга. Тем не менее, как показали события 1998 г., российская экономика все в большей степени была вынуждена работать на обслуживание как внешнего, так внутреннего долга, что. в конечном счете, при вел о страну к острейшему экономическому кризису.
Таким образом, проблемы государственного долга затрагивают широкий спектр социально-экономических последствий внутренних и внешних заимствований как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе. Последнему аспекту уделяется особое внимание в следующем параграфе.
Идеальное состояние с исполнением госбюджета – полное покрытие государственных расходов доходами. Но характерной чертой госбюджета практически во всех странах, в том числе и с переходной экономикой, является его несбалансированность , т.е. наличие дефицита , когда расходы превышают доходы. Обратная ситуация, когда доходы превышают расходы, называется профицитом . Дефицит существует в большинстве стран, что связано с: ростом роли государства в экономике; увеличением расходов на социальные цели; увеличением расходов на содержание административного аппарата; циклическим развитием экономики.
Несбалансированность госбюджета – один из важнейших факторов, оказывающих влияние на развитие экономики и макроэкономическое равновесие. Величина дефицита госбюджета влияет на размеры совокупного спроса, уровень цен, состояние платежного баланса и т.д.
Состояние госбюджета определяется тремя основными факторами:
долгосрочной тенденцией в динамике налоговых поступлений и государственных расходов;
стадией экономического цикла, в которой находится страна;
текущей политикой государства.
В теории различают также активный и пассивный дефициты.
Первый возникает в результате превышения расходов. Он может быть связан с ростом инвестиций, стимулирующих создание новых производств, что ведет к созданию рабочих мест, увеличивает занятость и уровень дохода населения. Всё это в конечном счете ведет к экономическому росту.
Второй – в связи со снижением налоговых и прочих поступлений (из-за замедления экономического роста, недоплат).
Различают фактический и структурный дефицит государственного бюджета. Структурный дефицит возникает, как правило, в результате планирования правительством госбюджета таким образом, что расходы превышают доходы для решения определенных проблем в развитии национальной экономики в условиях максимально возможного использования экономических ресурсов. Фактический дефицит отличается от структурного на циклическую компоненту, являющуюся той частью дефицита, которая появилась исключительно из-за того, что экономика не находится на уровне производства, максимально возможно использующего имеющиеся ресурсы. Разность между фактическим дефицитом и структурным дефицитом называется циклическим дефицитом .
Выделяют также особый вид дефицита - первичный дефицит. Он представляет собой разность между величиной общего дефицита и суммой процентных выплат по долгу. При долговом финансировании первичного дефицита увеличивается и основная сумма долга и коэффициент его обслуживания, т.е возрастает "бремя долга" в экономике.
Нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 - 3 % ВНП. Обычно бюджетный дефицит до 10% суммы доходов считается допустимым, тогда как дефицит более 20% - критическим. Существуют следующие способы покрытия дефицита госбюджета :
Кредитно-денежная эмиссия;
Долговое финансирование в форме продажи государственных ценных бумаг или кредитов у внебюджетных фондов и международных финансовых организаций;
Увеличение налоговых поступлений, а также доходов от приватизации, хотя данный способ выходит за рамки финансирования бюджетного дефицита в узком смысле слова.
Государственные займы менее опасны по сравнению с эмиссией. Однако и они оказывают негативное воздействие на развитие экономики. Прибегая к принудительному размещению ценных бумаг, правительство нарушает рыночную мотивацию поведения хозяйствующих субъектов на финансовом рынке. Кроме того, действует эффект Барроу , который заключается в уменьшении свободных денежных средств на рынке капитала для частных лиц, что сдерживает объем инвестиций и, следовательно, экономический рост. Кроме того, финансирование государственных расходов за счет выпуска ценных бумаг может отрицательно сказаться на условиях внешней торговли и за счет этого еще больше сократить темпы роста экономики страны.
Внутреннее долговое финансирование дефицита госбюджета связано с умеренными издержками только в тех случаях когда:
предложение финансовых ресурсов на национальном рынке относительно эластично;
внешнее долговое финансирование ограничено или относительно дорого, в то время как внутренняя задолженность незначительна.
Внешнее льготное финансирование дефицита бюджета является наиболее привлекательным, так как такое финансирование связано с производительным использованием ресурсов. Однако такие возможности ограничены. Поэтому внешнее финансирование увеличивает внешнюю задолженность и создает проблему ее обслуживания.
Текущая задолженность правительства превращается в государственный долг. Государственный долг – общий размер задолженности правительства владельцам государственных ценных бумаг, равный сумме прошлых бюджетных дефицитов.
Государственный долг делится на капитальный и текущий. Капитальный - это сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по указанным обязательствам. Текущий государственный долг - расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.
Государственный долг делится на внутренний и внешний . В мировой же практике существуют следующие определения:
Внешний государственный долг - это долг иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Этот долг ложится, на страну наибольшим бременем, так как она должна отдавать ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты по долгу и сам долг. Надо помнить также, что кредитор ставит обычно определенные условия, после выполнения которых и предоставляется кредит.
Внутренний долг – это долг государства своему населению и предприятиям. Долговые обязательства могут иметь форму: кредитов, полученных правительством; государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг от имени правительства; других долговых обязательств. Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет), долгосрочными (свыше 5 лет).
Проблематичность внешнего долга зависит от его структуры по срочности и актуальности к погашению, от резервов страны, масштабов и конкурентоспособности её экономики. В практике стран с развитой рыночной экономикой внешний долг рассматривается как серьезная проблема, если:
отношение внешнего долга к ВВП превышает 50%;
отношение внешнего долга к объему экспорта превышает 273%;
выплаты процентов по обслуживанию внешнего долга по отношению к экспортной выручке превышают 30%.
В этом случае говорят о критическом уровне задолженности и угрозе потери экономической независимости страны.
Последствия существования значительного государственного долга (основные варианты):
Финансирование государственного долга за счет займов в частном секторе, как правило, приводит к росту нормы процента (правительство вынуждено предлагать все новые и новые государственные ценные бумаги, следовательно, цены на них падают и норма процента возрастает), рост нормы процента ведет к сокращению спроса на инвестиционные товары (снижаются прежде всего инвестиции в основной капитал). Снижение инвестиций в основной капитал означает, что через некоторое время основной капитал в стране будет или снижаться или, по крайней мере, снизится темп его роста. Основной капитал, как известно, один из основных факторов производства продукции, а значит, при его уменьшении подрываются возможности роста реального ВНП.
Существование дефицита государственного бюджета и рост государственного долга приводит к увеличению налоговых ставок (так как правительство пытается получить больший доход). Рост налоговых ставок подрывает стимулы к предпринимательской деятельности и стимулы к труду, что влечёт за собой снижение выпуска или снижение темпов его роста
В условиях экономического спада или депрессии, когда доверие к государственным ценным бумагам низкое, покрытие дефицита государственного бюджета осуществляется через продажу прироста государственного долга центральному банку страны. Это приводит к росту монетарного базиса и в конечном итоге к усилению инфляции.
Следует отметить, что государственный долг нельзя понимать упрощенно. В макроэкономике существует понятие чистый государственный долг . Наряду с пассивами (в данном случае это государственный долг) правительство владеет еще и активами (различные элементы государственной собственности: акции предприятий с участием государства, просто государственные предприятия, золотовалютные запасы), то есть, говоря о государственном долге необходимо сопоставлять его с активами правительства.
Чистый государственный долг = государственный долг – стоимость активов правительства.
Очевидно, что ситуация весьма опасна, когда чистый государственный долг велик.
В условиях значительного роста государственного долга и нарастания бюджетных трудностей страна может прибегать к рефинансированию государственного долга (т.е. погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов). Оно также применяется при выплате процентов и погашении займов по внешнему государственному долгу. Кроме того, в управлении государственным долгом могут использоваться такие меры, как конверсия, консолидация, унификация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов.
Конверсия - изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство при возможности снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов при необходимости срочных заимствований для государства.
Под консолидацией понимается увеличение или уменьшение срока действия уже вылущенных займов. Возможно совмещение консолидации с конверсией.
Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и вне ее. Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Обмен облигаций по регрессивному соотношению означает, что несколько ранее выпущенных облигаций в старых обесцененных деньгах приравниваются к одной новой в новых полноценных деньгах.
Отсрочка погашения займа (технический дефолт) используется правительством в случаях, когда выпуск новых займов не приносит экономического эффекта, т.к. большая часть поступлений от новых займов направляется на погашение и выплату процентов по старым. При отсрочке погашения займов отодвигаются сроки, и прекращается выплата доходов. Отсрочка погашения займов схожа с консолидацией, но при консолидации займов владельцам облигаций продолжается выплата дохода по ним.
Под аннулированием государственного долга (юридический дефолт) понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам. Она обычно является следствием прихода к власти новых политических сил.
Составление госбюджета является функцией Министерства финансов, которое опирается на многочисленные разработки министерств и аналитических служб. При этом учитываются цели социально-экономического развития страны, внешние и внутренние ограничения, налагаемые на возможности формирования доходной части бюджета.
Существуют различные концепции регулирования государственного бюджета:
ежегодного балансирования доходов и расходов - каждый финансовый год доходы должны равняться расходам (ограничивается возможность бюджетно-налогового регулирования в зависимости от состояния экономики, что приводит к дефициту бюджета или к его излишку);
экономического цикла - в период спада производства правительство увеличивает расходы - рост дефицита, а в период подъема - сокращает расходы, что увеличивает излишки доходов, которые по окончании промышленного цикла покроют дефицит;
функциональных финансов - обеспечение макроэкономического равновесия, даже если это приведет к дефициту государственного бюджета. Разделяющие эту концепцию экономисты, считают, что:
Экономический рост ведет к увеличению национального дохода и налоговых поступлений в бюджет;
Правительство всегда может повысить налоги, выпустить дополнительное количество денег и, следовательно, устранить дефицит;
Бюджетный дефицит не сказывается негативно на развитии экономики.
