Объекты и субъекты национальной безопасности рф. Объекты, субъекты и принципы обеспечения национальной безопасности
О существующем понятии «национальной безопасности». Приходится констатировать, что на сегодняшний день в представлениях специалистов сформированы лишь самые общие контуры понятия «национальная безопасность»; попытки его детализировать приводят к очень разным мыслительным конструкциям.
Напомним, что в Законе «О безопасности» 1992 года понятия «безопасность и ее объекты» определяются так: «Безопасность – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы – совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность – ее права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность»
Эта общая формулировка вызывает необходимость тщательно разобраться, как минимум, в следующих вопросах:
В отношении субъектов безопасности – что такое «национальный» субъект? В частности, какие отношения существуют с этой точки зрения в триаде субъектов «личность – общество – государство»?
В отношении предмета обеспечения безопасности – где критерий выбора «жизненно важных интересов» национального субъекта (или субъектов?). Каким образом эти интересы могут быть практически представлены как предмет особой деятельности – обеспечения безопасности?
Смысл «национального». Что же обозначают слова «национальная безопасность»? В дополнение к тому, что сказано в первой главе, отметим, что речь не может идти о понимании национального в этническом смысле. Здесь, скорее всего, надо понимать «национальное» как указание на общие интересы страны и ее населения, государства и его граждан независимо от расы, религии и т. п. Сказанное отнюдь не снимает с повестки дня «национальный вопрос», но позволяет, во-первых, отличить его от вопроса о национальной безопасности России, а во-вторых, позволяет рассматривать его и межнациональные отношения в целом как один из аспектов обеспечения безопасности многонациональной России. В связи с этим полезно вспомнить глубокую мысль бывшего президента Чехии, драматурга В. Гавела о том, что понятие «родины» многомерно и задается целым набором рамок: территориальной, хозяйственной, языковой, национальной, культурной, религиозной и т.д., причем выпячивание любой одной из них чревато опасностями и бедами. Имея это в виду, но стремясь не нарушать установившейся терминологии, мы будем в дальнейшем пользоваться общепринятым термином «национальная безопасность».
Личность, общество и государство как субъекты безопасности. В попытках разобраться со сложными отношениями в триаде «личность – общество – государство» мы можем опереться как на деятельностные представления об опасности-безопасности, так и на современные социально-философские и социально-политические представления.
Напомним что «опасности» мы трактуем как особое состояние, в котором мы осознаем дефицит средств и методов нашей собственной работы в некоторых условиях и ситуациях. (Соответственно, «безопасность» есть осознание достаточно полной оснащенности этими средствами, а «обеспечение безопасности» – это особая деятельность по восполнению этого дефицита.) Но носителем, исходным «собственником» средств и методов работы является отдельный человек (как «мыслитель» и «деятель»). Ему же – отдельному человеку – должна принадлежать исходная квалификация тех или иных явлений как негативных, мешающих или прерывающих те или иные процессы его жизни и деятельности (скажем, по опыту деятельности в сходных условиях и ситуациях в прошлом), что и служит основанием для фиксации «состояния опасности», если подобные явления полагаются возможными в будущем. Следовательно, первичной следует считать индивидуальную безопасность. Затем, вторично, за счет коллективной или скооперированной работы некоторых групп людей, за счет их коммуникации могут возникать и другие носители средств и методов – некоторые человеческие общности, способные фиксировать дефицит своих «коллективных» средств и методов. Все эти субъекты и могут выступать в качестве систем, нуждающихся в обеспечении своей безопасности. Именно так следовало бы мыслить возникновение общества и государства в качестве вторичных субъектов безопасности, воплощающих идею страны и оформляющих особый статус отдельного человека – его гражданство.
Принципиальный приоритет интересов отдельного человека над интересами частичных общностей людей (классов, этносов, конфессиональных сообществ и т. п.), по нашему убеждению, уже сделан современной гуманистической мыслью, извлекшей урок из жестокой истории ХХ века. Проблема же преодоления разобщенности и, в частности, субъективации страны, по идее, решается за счет уже упомянутой коммуникации (общественного диалога). Цивилизованные страны постепенно накапливают опыт такого диалога, а в последние десятилетия заметно интенсифицировались и попытки создания соответствующих социальных теорий и технологий.
Что же касается приоритета человека перед государством (т. е., фактически, отрицания изначально существующих отдельных, «собственных» интересов государства), то принятие этого положения есть наш выбор в другой современной дилемме – государственно-правового позитивизма и либерализма, – исторически разрешающейся, на наш взгляд, в пользу либерализма (в достаточно широком спектре его разновидностей – от «чистого либерализма» до «социал-демократии»).
Понятие страны. Далее нам следовало бы уточнить, что означает для человека гражданское и гражданство. Тем самым мы переходим к ответу на вопрос: в чем именно обеспечивается в данном случае безопасность человека (иначе – каков предмет обеспечения национальной безопасности)?
Если мы обсуждаем тему национальной безопасности, то многие «жизненные интересы», при всей их важности для человека, вроде бы выпадают из поля нашего внимания, поскольку реализуются «не на том уровне» – не на уровне страны или государства. Так, вопросы обеспечения продовольствием человек в основном решает в той местности, где он проживает; на том же, муниципальном уровне в принципе решаются вопросы сохранности личного имущества. (Правда, и в том, и в другом случае существуют аспекты, связанные, скажем, с общим законодательством, которые относятся к государственному уровню.) С другой стороны, например, проблема сохранности озонового слоя Земли относится к числу «глобальных». Как же выделить те процессы, к которым, по их значимости и уровню, применим предикат «национального»?
Скажем сразу, что здесь мы видим фундаментальную проблему национальной безопасности – как для любой страны, так и для России в частности, – которую сегодня нельзя обойти или решить «в лоб», за счет устоявшихся представлений и расхожих формулировок. Это проблема прорисовки понятий «страны», «своей страны – Родины» и, в частности, «России», т.е. проблема национальной идентичности, затронутая в первой главе настоящего пособия. Ведь выделенный таким образом «пучок» интересов должен дать нам не что иное, как представление о национальном «образе жизни» – общих (для граждан) ценностей, умаление или повреждение которых трактуется как негативное явление национального масштаба. (Беря «образ жизни» в кавычки, мы даем понять, что это есть условное, временное словесное обозначение сложного понятия, которое необходимо выработать.)
При ближайшем рассмотрении оказывается, что понятия «страны», «родины», России не проработаны, что и связано с кризисом национальной идентичности, о котором речь шла в первой главе. Исторически протекание целого ряда важнейших процессов люди связывают с особой формой организации общества – государственной. С начала Нового Времени доминирующей формой здесь стало «национально-территориальное государство», чему мы и обязаны такими терминами, как «национальная безопасность». Но в сегодняшней исторически-конкретной ситуации (и это еще один «урок ХХ века») вопрос о государственности сильно усложнился: выпячивание этнического фактора, как мы уже говорили, стало делом не только неконструктивным, но и опасным. Вспомним еще раз мысль В. Гавела о многогранности понятия «родины»; построение такого рода понятий было и остается важнейшей задачей разработки методологии национальной безопасности в ее социально-политическом аспекте.
Проблема субъективации России. Применительно же к современной России приходится задаваться и еще одним вопросом: а существуют ли те общие интересы страны и ее населения, государства и его граждан, о которых говорилось выше? Существует ли, иными словами, такой субъект, как Россия (при том, что ее объективное, физическое существование вроде бы очевидно)? Это вопрос о культурно-историческом и политическом самоопределении, самоидентификации населения страны, общества, служащий предметом бесконечных дебатов. Но не ответив так или иначе на поставленный вопрос, мы в принципе не можем строить деятельность по обеспечению национальной безопасности России на перспективу.
Современная Россия – это не бывший СССР и уж тем более не бывшая Российская империя. И в плане границ, и в смысле выбранного пути, и в культурно-цивилизационном или, если угодно, духовно-идеологическом отношении это все же новая страна. Двадцать лет – слишком небольшой срок для того, чтобы сложилось национальное самосознание, государственность, понимание целей и перспектив ее развития. А это лишь немногие, но непременные условия для формирования представлений о национальной идентичности, а следовательно, и безопасности.
Другая сторона этого вопроса состоит в том, что разработки по обеспечению национальной безопасности должны отражать в идеале консенсус, или, по крайней мере, – достаточно широкое и явно выраженное национальное согласие (оно должно быть выше политической борьбы и интересов отдельных партий) по ряду ключевых вопросов, относящихся к выбору модели социально-экономического и общественно-политического развития страны и как бы синтезировать предпочтения народа и элиты в отношении государственного строя, экономической системы и характера взаимоотношений с внешним миром. Это должна быть своего рода философия общего дела и одновременно технология необходимого и достаточного компромисса, в условиях которого только и возможно такое согласие. Его формирование – длительный процесс, в котором должны участвовать и руководство страны, и ученые, и политические деятели, и самые широкие круги общественности.
Все это мы должны учитывать, во-первых, во всех разработках, посвященных управлению национальной безопасностью, а во-вторых, – самое главное – при реализации этих разработок
Субъектом обеспечения национальной безопасности является тот, кто может обеспечить защиту национальных интересов. Объекты национальной безопасности и субъекты обеспечения национальной безопасности взаимно предполагают друг друга, а различие между ними возникает в процессе складывающихся между ними правовых отношений.
В ст. 2 ранее действовавшего Закона РФ «О безопасности» 1992 г. в качестве основного субъекта обеспечения безопасности было представлено государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
В Федеральном законе «О безопасности» отсутствует аналогичная норма, указывающая на государство как основного субъекта в этой сфере. В гл. 2 этого закона представлены только полномочия федеральных органов государственной власти, функции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности.
Однако только государство как особая организация политической власти располагает специальным механизмом управления обществом для обеспечения его нормальной деятельности. Ш. Монтескье отмечал, что, осуществляя роль «охранника, блюстителя, гаранта порядка и покоя граждан, главного заступника и бдительного попечителя их интересов», государство, однако, может превратиться в угрозу для безопасности личности и общества. Для того чтобы предотвратить эту угрозу, существует принцип «разделения властей», являющийся сегодня нормой для всех демократических государств.
Законодательная власть от имени государства разрабатывает и вводит в действие систему правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере национальной безопасности. Высшие государственные органы определяют основные направления деятельности всех органов государственной власти и управления в этой области, формируют или преобразуют органы обеспечения национальной безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью, выделяют им соответствующие ресурсы.
Конституция РФ предусматривает исключительную компетенцию Российской Федерации в области безопасности (п. «м» ст. 71), а общественную и экологическую безопасность относит к компетенции субъектов РФ (п. «б», «д» ст. 72). Таким образом, четкое разграничение сфер компетенции в области национальной безопасности России и субъектов РФ представляется важным направлением правового регулирования.
К субъектам обеспечения национальной безопасности можно отнести не только государственные органы, но и отдельные социальные группы и личность. Это нашло отражение в ч. 4 ст. 4 Федерального закона «О безопасности»: «Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности». Различные общественные объединения выявляют опасности и угрозы, мобилизуя общественное мнение.
Эффективность деятельности государственных органов по обеспечению национальной безопасности в большой степени зависит от инициативы граждан в своевременном предоставлении информации об угрозах национальной безопасности и оказании помощи государственным органам. Участие граждан в обеспечении национальной безопасности определяется законодательством (например, право на участие в выборах в органы государственной власти и управления). Личную безопасность каждый человек может обеспечить себе, действуя в рамках закона, не пренебрегая интересами общества и государства.
Государство обеспечивает национальную безопасность всей своей мощью, которая определяется его геополитическим положением, уровнем развития экономики, природными ресурсами, военным потенциалом. Надежно обеспечивается национальная безопасность в сильном государстве, но применение вооруженной силы возможно только в случае защиты его национальных интересов. При обеспечении национальной безопасности предусматривается приоритет невоенных средств (правовых, политических, дипломатических и др.). Поэтому при выполнении даже внутренних функций главной целью является восстановление законности и правопорядка, создание условий для решения конфликта «несиловыми» методами.
Федерации»
Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия безопасность1 и его многочисленных (более 100) разновидностей. Наиболее широким среди них является понятие «общественная безопасность»2. Ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Ее основными элементами являются безопасность государства3 и национальная безопасность Российской Федерации4.
Угрозы безопасности обществу и государству являются сигналом для создания и функционирования соответствующих систем, для которых основным предназначением является обеспечение условий надежной безопасности для личности, общества и государства. Все возникающие угрозы условно можно сгруппировать по следующим основаниям: сферам действия (внутренние и внешние); объектам воздействия на виды общественных отношений (политические, идеологические, военные, экономические, экологические, правоохранительные, продовольственные и другие); по вероятности их наступления (потенциальные, реальные и непосредственные)5.
Жизненно важным интересом личности, общества и государства является совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает их существование и возможность прогрессивного развития.
В правовом, социальном государстве безопасность граждан означает возможность беспрепятственного осуществления им конституционно гарантированных прав и свобод. безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и
государства от внутренних и внешних угроз. //См.: Закон Российской Федерации «О
БЕЗОПАСНОСТИ» от 5 марта 1992 г. № 2446-1. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773. безопасность общества (общественная) - урегулированная нормами права и морали система общественных отношений, выражаемая в защищенности жизненно важных интересов человека, общественного порядка, нормального функционирования государственных органов и общественных организаций от угроз, исходящих от деяний лиц, совершающих правонарушения или нарушающих нормы морали, а также явления негативного природного и техногенного характера. Правовое обеспечение противодействия терроризму: Справочное пособие / Авт.-сост. докт. юр. наук А.Ю. Шумилов. - М.: Издатель Шумилова И.И., 1998. С.37. безопасность государства (государственная) - урегулированная нормами права система общественных отношений, выражаемая в защищенности жизненно важных интересов государства (конституционный строй, суверенитет, территориальная целостность, обороноспособность и др.) как основного института политической системы современного общества от внешних и внутренних угроз, позволяющая ему функционировать и развиваться. Составными элементами государственной безопасности являются экономическая, политическая, военная, экологическая, информационная и иные виды безопасности. Национальная безопасность Российской Федерации - это «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти» в государстве. //Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24.
Более подробно см., например: Казаков Н.Д. Системный кризис общества и его проявление в оценках реальных и потенциальных угроз России в «переходный период» 90-х годов. //Социально-политические аспекты обеспечения государственной безопасности в современных условиях. - М. 1994; Степашин С.В., Шульц В.Л. Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации. - СПб. 1994; КарповВ.И., ПавловД.Б. Основы обеспечения безопасности личности, общества и государства. М.: 1999.
265
Федерации»
Безопасность - весьма емкая категория. В теории и практике правоохранительной деятельности в зависимости от жизненно важных интересов личности, общества и государства, подвергающихся угрозе, различаются внутренняя и внешняя безопасность страны, личная (конкретного человека, например, свидетеля или потерпевшего по уголовному делу) и общественная (безопасность неопределенного круга лиц, например, пешеходов, пассажиров гражданских воздушных судов или участников митинга), государственная (федеральная), экономическая, политическая, международная, оборонная (военная), культурная, информационная, технологическая, интеллектуальная, экологическая, санитарно-эпидемиологическая, противопожарная и иные виды безопасности.
Под угрозой безопасности понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Любая угроза безопасности предполагает количественное либо качественное изменение социальной системы или среды, при которой затрудняется, нарушается или становится невозможным нормальная жизнедеятельность объектов безопасности.
Как и виды безопасности, угрозы могут быть классифицированы по различным основаниям.
По вероятности реализации выделяются реальные угрозы, то есть те, деструктивное воздействие которых может осуществляться в любом отрезке времени, и потенциальные (удаленные) - возможные только в случае формирования каких-либо условий.
По месту расположения источников опасности - внутренние угрозы - источники находятся на территории страны; внешние - источники расположены за пределами России.
По сферам человеческой деятельности можно вести речь о политических, экономических, военных, криминологических и иных угрозах.
По отношению к человеческой деятельности различаются объективные угрозы, которые формируются независимо от целенаправленной деятельности людей либо проистекают из качественных особенностей объекта безопасности, и субъективные - т.е. обусловливаемые сознательными действиями каких-либо лиц или структур - разведывательной, подрывной и террористической и иной организованной преступной деятельностью.
По масштабам воздействия угрозы могут быть всеобщими - их последствия отражаются на состоянии всей страны; локальными - последствия их реализации дезорганизуют жизнь какой-либо части страны; частные - последствия их реализации затрагивают интересы отдельного индивида.
Совокупность угроз не является постоянной. Угрозы могут появляться и исчезать, возрастать и уменьшаться. Оценка угрозы является обязанностью органов исполнительной власти при планировании и принятии соответствующих решений во всех областях социальной жизни.
Именно характер и степень вероятности угроз предопределяют содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности.
Под обеспечением безопасности подразумевается система экономических, политических, организационных, правовых и иных мер по охране и защите личности, общества и государства, адекватных угрозам их жизненно важным интересам.
Основным субъектом обеспечения безопасности выступает государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Государство не только обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории страны, но и гарантирует гражданам РФ, находящимся за ее пределами, защиту и покровительство.
Отечественный и зарубежный опыт свидетельствуют о необходимости создания специального государственного органа, основным предназначением которого является координирующая роль всех государственных структур в вопросах обеспечения безопасности различного вида. Например, в США для согласованности действий имеющихся в стране 15 спецслужб предполагается введение должности координатора.
В России таким органом является предусмотренный Конституцией страны (п.«ж» ст. 83) Совет Безопасности Российской Федерации. Целевой элемент его компетенции заключается в осуществлении «подготовки решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности», которые оформляются указами. Фактически Совет Безопасности является рабочим инструментом Президента Российской Федерации. На него возложены задачи разработки общих концептуальных положений стратегии национальной безопасности и координации деятельности силовых структур, а также других министерств и ведомств по вопросам обеспечения государственных (национальных) интересов России.
Совет Безопасности проводит работу «по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности Российской Федерации», оперативно готовит для Президента России проекты решений по их предотвращению, разрабатывает соответствующие предложения.
Круг вопросов, рассматриваемых Советом Безопасности Российской Федерации, весьма широк и соответствует характеру внутренних и внутренних угроз. Он уполномочен рассматривать «вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы
Федерации»
государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен... за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз» (ч. 2 ст. 13).
Интересы личности «состоят в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина».
Интересы общества заключаются «в упорядочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России».
Интересы государства «состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества»3.
В соответствии с основными направлениями деятельности в его структуре создаются постоянные межведомственные комиссии, действующие на функциональной или региональной основе.
В состав Совета Безопасности Российской Федерации входят: председатель (Президент Российской Федерации); секретарь (возглавляет аппарат Совета Безопасности и подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации); постоянные члены и члены Совета безопасности (Председатель Правительства Российской Федерации и руководители ряда наиболее значимых федеральных министерств и ведомств, а также Президент Российской академии наук и руководитель Администрации Президента Российской Федерации). «Организационнотехническое и информационное обеспечение деятельности Совета Безопасности Российской Федерации» осуществляет аппарат Совета Безопасности.
Нестабильность структуры и состава федеральных органов исполнительной власти влечет за собой необходимость частых внесений изменений в состав Совета Безопасности.
Проведенный анализ показал, что только за два с небольшим года (с июля 1996 г. по ноябрь 1998 г.) по изменению в персональном составе Совета Безопасности Российской Федерации было издано девять указов Президента Российской Федерации.
В зависимости от содержания рассматриваемого вопроса Совет Безопасности Российской Федерации может привлекать к участию в заседаниях на правах консультантов и других лиц.
При рассмотрении вопросов обеспечения безопасности на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов для участия в работе Совета безопасности привлекаются их полномочные представители, а также (до марта 2004 г.) председатель государственного комитета Российской Федерации по национальной политике.
В соответствии с этими задачами Совет Безопасности образует постоянные либо временные межведомственные комиссии, которые могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе.
Федерации»
Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе, но не реже одного раза в месяц. Его решения принимаются на заседаниях постоянными членами Совета Безопасности простым большинством голосов, оформляются протоколами и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются указами Президента РФ.
В Законе «О безопасности» и Положении о Совете Безопасности Российской Федерации конкретизированы задачи Совета Безопасности по предотвращению и ликвидации ЧС, которые могут повлечь существенные социальнополитические, экономические, военные, экологические и иные последствия, а также в условиях чрезвычайного положения (подготовка предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения). В то же время, в тексте рассматриваемого закона отсутствуют предписания о компетенции Совета Безопасности в условиях действия режима военного положения и состояния войны. Это порождает трудности в уяснении его роли и места в организации обороны.
Такие недостатки характерны и для функциональной характеристики системы безопасности Российской Федерации. В частности, нечетко раскрывается ее предназначение в организации обороны страны.
Следует отметить, что каждый орган государственной власти в той или иной степени в рамках выполнения стоящих перед ними задач своими действиями предпринимает меры, направленные на предотвращение возможных ситуаций, способных повлечь за собой необходимость введения в действие одного из видов особых правовых режимов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы национальной безопасности, согласно распределению предметов ведения, решаются на двух уровнях - федеральном и субъектов Федерации. Более чем в половине субъектов Российской Федерации созданы собственные Советы безопасности. Некоторые города (Краснодар, Ставрополь) также посчитали необходимым иметь подобные структуры. В первую очередь, это было сделано в тех регионах, где наблюдается постоянная нестабильность в политической и социально-экономической сферах.
Их деятельность пока не нашла широкого отражения в научной и специальной литературе. Поэтому остановимся более подробно на характеристике этих видов специальных субъектов реализации чрезвычайного законодательства, осуществляющих свою деятельность на уровне субъектов Российской Федерации.
Состав советов безопасности в субъектах Российской Федерации формируется по аналогии с Советом безопасности Российской Федерации. Определяющую роль в этом играют руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (городов). Круг их полномочий определяется предметами ведения конкретных субъектов федерации. Они наделены совещательным статусом. Однако принимаемые ими решения носят официальный характер, так как облекаются в форму нормативного акта, издаваемого руководителем территориального органа исполнительной власти.
В Ставропольском крае постановлением губернатора от 9 декабря 1997 г. № 708-3 создан Совет по экономической и общественной безопасности Ставропольского края. Помимо этого, постановлением главы города Ставрополя М. В. Кузьмина от 12 июля 1999 г. № 3125 утверждено Положение о Совете по общественной безопасности города Ставрополя. Совет предназначен осуществлять подготовку решений главы города «по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества, правопорядка города, организации и координации борьбы с преступностью, проведения единой политики в области обеспечения безопасности на территории города Ставрополя» (п. 1.2. Положения). Он должен обеспечивать «условия для реализации главой города его уставных полномочий по защите прав и свобод жителей города, взаимодействию органов государственной власти города, общественных и муниципальных формирований» (п. 1.5 Положения).
В число членов Совета (в Положении для краткости его предложено называть Совет безопасности (п. 1.2)) входят по должности: заместители главы города; главы администраций районов; «руководители ведомств, учреждений и организаций, в ведении которых находятся вопросы обеспечения государственной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка» (п. 1.3 Положения). Один из заместителей главы города является секретарем Совета.
К основным задачам Совета по общественной безопасности отнесены следующие:
определение факторов, представляющих угрозу жизненно важным интересам города, его населения, отдельной личности;
разработка основных направлений обеспечения безопасности города и организация подготовки городских программ ее обеспечения;
подготовка рекомендаций главе города для принятия решений в области обеспечения безопасности личности, общества, города;
разработка и организация выполнения мероприятий по профилактике правонарушений и преступлений;
Федерации»
разработка предложений по координации деятельности государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления с правоохранительными органами в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности;
подготовка оперативных решений по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, экологическим и иным последствиям.
Среди многочисленных функций Совета общественной безопасности доминирующее положение принадлежит контрольным:
рассмотрение вопросов в области обеспечения общественной безопасности города, решения проблем государственной, экономической, социальной, экологической, информационной и иных видов безопасности;
рассмотрение вопросов контроля, поддержания в готовности к действиям сил и средств обеспечения безопасности;
рассмотрение и оценка информации о состоянии безопасности города, а также видов и реальности угрожающих факторов;
заслушивание должностных лиц органов местного самоуправления, учреждений, организаций и предприятий по вопросам обеспечения общественной безопасности и правопорядка;
рассмотрение вопросов развития органов муниципальной милиции, контроль за ее становлением и эффективностью деятельности;
оценка состояния защиты прав и свобод гражданина, прав национальных меньшинств, проживающих на территории города, выработка мер по обеспечению конституционных прав и свобод.
К организационным функциям отнесены следующие:
разработка мер и координация действий на случай борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидацией их последствий;
рассмотрение кандидатур на должности руководителей правоохранительных органов в пределах компетенции, подготовка соответствующих рекомендаций для краевых органов исполнительной власти;
организация контроля за выполнением на территории города федеральных программ по вопросам борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности;
решение иных задач в сфере обеспечения безопасности в соответствии с законодательством и решениями главы города.
К правовым функциям относятся:
подготовка проектов решений главы города в области обеспечения безопасности и информационного развития; />подготовка проектов постановлений и распоряжений главы города по вопросам обеспечения безопасности личности и развития информационных программ;
рассмотрение проектов постановлений, затрагивающих вопросы общественной безопасности и подготовка заключений по ним.
Заседания Совета предусмотрено проводить не реже одного раза в месяц или по мере необходимости. Присутствие членов Совета на заседаниях носит обязательный характер. Запрещено делегирование полномочий лицам, не являющимся членами Совета. Решения принимаются простым большинством голосов от общего количества членов Совета и вступают в силу после утверждения председателем Совета. Решения по важнейшим вопросам могут оформляться постановлениями или распоряжениями, а остальные - протоколами.
Совет по общественной безопасности в соответствии с основными задачами и функциями наделен правом образования постоянных или временных межведомственных комиссий, которые являются его основными рабочими органами. Вопросы о их создании, задачах и составе решаются Советом по представлению секретаря Совета.
Постоянные межведомственные комиссии предназначены осуществлять подготовку предложений и рекомендаций Совету по основным направлениям политики в области обеспечения безопасности всех видов. Они должны способствовать координации деятельности министерств, ведомств, управлений, организаций, органов местного самоуправления по выполнению краевых целевых программ и решений самого Совета.
Временные межведомственные комиссии могут создаваться на случай возникновения необходимости выработки предложений и рекомендаций Совету, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций или ликвидацию их последствий. Кроме того, они создаются для анализа возникших проблем обеспечения стабильности и правопорядка, защиты конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Ставропольского края.
Круг решаемых вопросов, состав участников, юридическая сила принимаемых нормативных актов позволяют сделать однозначный вывод о том, что, несмотря на официально определенный правовой статус (вспомогательный консультативный орган при главе города), Совет по общественной безопасности города Ставрополя играет одну из ключевых ролей в вопросах формирования и реализации управленческой политики администрации города практически во всех сферах общественной жизни.
В отличие от Совета по общественной безопасности города Ставрополя Совет по правопорядку и общественной безопасности города Ижевска, созданный постановлением администрации города Ижевска от 15 марта
Федерации»
1995 г., № 82, имеет более узкую направленность - координирует деятельность правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Об этом свидетельствует состав и основные задачи Совета.
В состав Совета входят: от администрации - мэр города Ижевска (председатель), руководитель аппарата Администрации города (заместитель председателя Совета); депутаты Городской думы; руководители правоохранительных органов города (по согласованию).
Отличительной особенностью создаваемых в отдельных городах собственных Советов безопасности является то, что фактически они создаются на уровне глав администраций городских органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти.
Такое положение соответствует требованиям действующего законодательства. Например, к вопросам местного значения городского округа, в контексте исследуемой проблемы, на законодательном уровне, наряду с другими, отнесено: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения. .
Отношение к этим сравнительно новым государственным структурам неоднозначное. В частности, высказывается точка зрения о том, чтобы они обладали не координирующими полномочиями, а только консультативными. В то же время нельзя не заметить, что в Российской Федерации формируется, а если быть более точным, восстанавливается иерархическая система действующих на постоянной основе специальных субъектов реализации чрезвычайного законодательства, наделяемых полномочиями по обеспечению безопасности функционирования личности, общества и государства.
В СССР подобными полномочиями обладали «суженные заседания» (так называемые «СЗ»), создаваемые при первых секретарях горкомов, обкомов, крайкомов и республик ЦК КПСС. На них обсуждались и принимались решения по вопросам гражданской обороны, мобилизационной подготовки и выполнению мероприятий по плану расчетного года.
Отечественная история, зарубежный опыт и современная действительность свидетельствуют о том, что Совет Безопасности Российской Федерации, а также подобные структуры на других управленческих уровнях фактически являются основными субъектами в сфере определения концептуальных начал и в процессе реализации национальной безопасности России.
Для дальнейшего повышения эффективности деятельности этих субъектов реализации чрезвычайного законодательства назрела необходимость в повышении их правового статуса. На законодательном уровне в круг их полномочий целесообразно включить право на осуществление руководящих, контрольных и надзорных функций в сфере реализации мер, направленных на надежное обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Новый характер угроз повлек за собой радикальную перегруппировку различных коалиций и союзов между государствами, в том числе и в рамках СНГ с участием Российской Федерации. В 1992 г. шесть государств (Россия, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Узбекистан) подписали Договор о коллективной безопасности \ Затем на его основе была создана новая структура - Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), в состав которой вошли: Россия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Армения. 7 октября 2002 г. были приняты Устав и Соглашения о правовом статусе Организации, в последующем ратифицированные Федеральным Собранием Российской Федерации1.
Основным ее предназначением является борьба с международным терроризмом с привлечением правоохранительных структур и спецслужб стран - участниц в рамках многосторонних и двухсторонних соглашений, реализации совместных программ и проведения специальных совместных операций. Созданы Коллективные силы быстрого развертывания. В их составе имеется авиация. Предусмотрено оказание военной и военно-технической помощи государствам - участницам.
Основными функциями системы безопасности являются: выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;
Федерации» осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайных ситуаций; участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами страны в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией.
Важнейшим элементом системы безопасности выступают государственные органы обеспечения безопасности. Они образуются в структуре исполнительной власти для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности и включают в себя: Вооруженные Силы; органы безопасности Российской Федерации, государственной охраны, внутренних дел, внешней разведки, таможенные; формирования ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны; пограничную службу; внутренние войска; и другие государственные органы обеспечения безопасности, для которых обеспечение безопасности является основным видом деятельности.
Закон РФ «О безопасности» объединяет их под наименованием «силы обеспечения безопасности». Этот же нормативный акт запрещает создание органов обеспечения безопасности, не установленных законодательством.
Полномочия по руководству государственными органами обеспечения безопасности распределяются следующим образом. Президент Российской Федерации: определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе стратегию обеспечения его внутренней и внешней безопасности; осуществляет общее руководство государственными органами обеспечения безопасности; контролирует и координирует их деятельность; возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности; при отсутствии и в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом, вводит на территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе; не реже одного раза в год представляет Федеральному Собранию доклад об обеспечении безопасности Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации: в пределах определенной законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органов исполнительной власти.
Федеральные министерства и ведомства: в пределах своей компетенции на основе законодательства обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности; разрабатывают внутриведомственные акты по обеспечению безопасности.
Объектом национальной безопасности является то, что подлежит защите от угроз национальной безопасности. Впервые основные объекты безопасности были определены в Законе РФ «О безопасности» 1992 г.: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и государственная целостность.
Не все ученые соглашаются с такой триадой. Например, А. Н. Кольев считает, что попытка ориентироваться на интересы личности приводит к неадекватному намерению создать безопасные условия каждому, забывая о всеобщем характере действия государственной системы, поскольку за личностью теряется народ с его традиционной моралью и исторической памятью . П. Г. Белов предлагает понимать под объектом национальной безопасности триплеты «территория страны - народы России - уклад их жизни» или «человек - народ - нация» . А. X. Шаваев к объектам относит личность, социальные группы, общественные организации и государственные учреждения, государство и общество (страну) в целом . Объектами безопасности также называют общественный строй, систему общественного сознания и традиций, охраняемых государством и др. Однако при таком подходе возникает проблема, связанная с присутствием государства и права в качестве гарантов общественного строя. Кстати, в Стратегии национальной безопасности США в качестве объектов защиты в приоритетной последовательности представлены народ, территория и образ жизни.
Рациональным зерном всех этих точек зрения может быть только то, что основным объектом национальной безопасности является личность, которая присутствует во всех видах национальной безопасности, а потому обеспечение безопасности личности становится условием обеспечения безопасности всех других ее видов и уровней. Разумеется, все объекты национальной безопасности взаимосвязаны в обществе и подрыв безопасности одного из них не может не повлиять на безопасность других, поэтому положение личности определяется состоянием общества и государства.
Применение в определении национальной безопасности понятия личности, а не просто человека вполне обоснованно и подчеркивает, что речь идет о человеке как о социальном субъекте. А. А. Прохожев верно определяет личность как индивид с устойчивой системой его социально значимых черт .
Существует опасение, что общество стали трактовать слишком широко, исходя из понимания термина «общественный», охватывающего своим содержанием совокупность социальных явлений. В таком понимании общественная безопасность должна включать все виды национальной безопасности (безопасность личности, общества и государства) от внутренних и внешних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Это недопустимо, поскольку национальная безопасность является общим понятием, а общественная безопасность - ее видом.
По поводу рассмотрения государства как объекта защиты существует мнение, что оно отодвигает в сторону нацию. А. Н. Кольевым предлагается с точки зрения конкретности деятельности служб национальной безопасности сохранить лишь один объект защиты - нацию . Однако такой подход является неточным, поскольку термин «нация» имеет бесконечное число определений, и это усложнит и без того сложную категорию «национальная безопасность».
Перечень и характеристики объектов национальной безопасности находятся во множестве источников права. Анализ положений Конституции РФ выявляет многочисленные объекты, которым гарантируется охрана, защита или безопасность: права и свободы человека и гражданина России (ст. 2); территория России (ст. 4); труд и здоровье людей (ст. 7); частная, государственная и муниципальная собственность (ст. 8); земля и другие природные ресурсы (ст. 9); основы конституционного строя, целостность России, государство (ст. 13); достоинство личности (ст. 21); честь и доброе имя (ст. 23); основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы лиц, государство (ст. 55, 56); природа и окружающая среда (ст. 58); Отечество (ст. 59); общественная безопасность, окружающая среда, экологическая безопасность, природные территории, памятники истории и культуры, семья, материнство, отцовство, детство; исконная среда обитания и традиционный образ жизни малочисленных этнических общностей (ст. 72); суверенитет России, независимость и государственная целостность (ст. 80); Конституция РФ (ст. 82).
В Стратегии национальной безопасности РФ в качестве объектов национальной безопасности четко выделяются личность, общество и государство.
Все объекты национальной безопасности тесно, органически взаимосвязаны в обществе и государстве. Подрыв безопасности одного из них влияет на безопасность других, поскольку каждая личность является составляющим элементом более сложной системы - социальной группы, ее подсистемой. В свою очередь, социальная группа является элементом еще более сложной системы - общества.
В настоящее время в обеспечении национальной безопасности приоритетной является сбалансированная защита интересов личности, общества и государства. В Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г. провозглашены права и свободы человека, его честь и достоинство в качестве высшей ценности общества и государства и признано необходимым приведение законодательства России в соответствие с общепризнанными международным сообществом стандартами прав и свобод человека.
Основными объектами национальной безопасности законом установлены: личность - ее права и свободы; общество - материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Основным субъектом обеспечения национальной безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Закон определяет силы и средства обеспечения безопасности в структуре силовых ведомств, органов, обеспечивающих безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранных органов, органов охраны здоровья населения и других государственных органов обеспечения безопасности, действующих на основании законодательства.
В законе говорится также, что граждане, общественные и иные организации и объединения, являясь субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономных областей и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Главным объектом и субъектом национальной безопасности сейчас мы считаем человека - самое ценное, но и наиболее опасное и для себя, и для окружающей среды существо на Земле. При этом человек присутствует во всех видах безопасности. Поэтому обеспечение безопасности личности становится условием обеспечения безопасности всех других ее видов и уровней. С другой стороны, положение личности определяется состоянием общества, государства.
Личную безопасность каждый человек может обеспечить себе лишь частично, действуя в рамках закона и не пренебрегая интересами общества и государства. Негосударственные организации, действующие на общественных началах, могут обеспечить в какой-то степени безопасность отдельных групп населения. Основным же инструментом обеспечения безопасности жизнедеятельности призвано быть государство. Это не только его основная задача, но и исключительная обязанность.
Однако, с одной стороны, имеются факты недостаточной ответственности государственных органов, в частности за жизнь и безопасность граждан. С другой стороны, значительная часть населения России не умеет или скорее не желает сочетать свои личные интересы с государственными. В результате растет правовой нигилизм, дискредитируются государственные начала в различных сферах жизни общества, забывается, что кроме прав у человека есть и обязанности. В связи с этим серьезную угрозу национальной безопасности России представляет несбалансированность интересов государства, общества, различных социальных групп и личности.
Принципы обеспечения национальной безопасности - это руководящие и наиболее важные идеи, направленные на реализацию национальных целей.
Основными принципами обеспечения национальной безопасности являются: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства за обеспечение безопасности; интеграция с международными системами безопасности.
Государство обеспечивает национальную безопасность всей своей совокупной мощью, которая определяется его природными ресурсами, уровнем развития экономики, морально-политическим потенциалом населения, геополитическим положением страны и, наконец, состоянием военной мощи. Поэтому, чем сильнее государство, тем надежнее обеспечивается национальная безопасность. Однако применение вооруженной силы предполагается только в крайнем случае - для обороны от агрессии против России и защиты жизненно важных интересов страны. В настоящее время при обеспечении национальной безопасности предусматривается приоритет политико-дипломатических, международно-правовых, экономических и иных невоенных средств.
При выполнении даже внутренних (фактически полицейских) функций главной целью использования силовых структур является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан, оказание необходимой помощи и создание условий для решения конфликта политическими средствами.
Данный подход свидетельствует, что обеспечение национальной безопасности - долг всех государственных органов, а не только отдельных ведомств. Задача состоит в том, чтобы органы государственной власти и государственного управления всех уровней осознали свою обязательную сопричастность решению проблем обеспечения национальной безопасности и не старались переложить эту функцию только на армию, милицию или контрразведку.
©2015-2019 сайт
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2016-08-20
