Основные принципы концепции рациональной бюрократии сформулировал. Понятие "бюрократия" и ее основные концепции. Профессиональная бюрократическая система

Для понимания существа проблемы бюрократиии важно не смешивать три семантически близкие, но разные вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальную группу, осуществляющую повседневное управление государственной машиной и бюрократизм - как стиль работы части управленцев. Кроме того, следует иметь в виду, что бюрократия в разных государствах и в разные времена сильно отличается одна от другой по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, по уровню честности и коррумпированности.

Среди многообразия трактовок бюрократии наиболее разработанными являются веберовская, марксистская, имперская, и реалистическая32. По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим положениям:

Компетенция каждого бюрократического уровня четко регла-метирована, т. е. зафиксирована нормативно;

Иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

Все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т. п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократичекой организации в целом.

Веберовская модель рациональной бюрократии построена на трех главных "идеологических" постулатах:

Бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

Это наилучшая из всех возможных форм организации;

Важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце XIX века будущий президент США В. Вильсон. К основным положениям теории бюрократии В. Вильсона относятся:

Наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

Структурное сходство всех современных правительств;

Отделение управления от политики;

Профессионализм служащих;

Организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

Наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Имперская модель бюрократии наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классической формой принято считать модель организации бюрократии в Китае. Стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.

Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев.

К основныым чертам китайской модели бюрократии можно отнести:

Отсутствие у чиновников узкой специализации, что позволяло их безболезнено взаимозаменять;

Постоянный избыток кандидатов на должности. Сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Само же ожидание должности могло длится неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой;

Крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

Жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей и т. п.;

Финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего его расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданых максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в своем ближайшем будущем, возможностью держать его на крючке и т. п.;

Отсутствие у чиновников каких-либо гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений;

Тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, личной системы всех назначений.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней".

В настоящее время в странах западной демократии господствует "реалистическая" концепция бюрократии. По существу речь идет о дополнении и модернизации веберовско-вильсоновской модели рациональной бюрократии. В этой связи возникают концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур и т. д. Суть эволюции современных западных взглядов на бюрократии состоит в следующем34:

В дополнение к веберовской модели, субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться, а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон.

Подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества. Американский политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединяться в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах".

Слово «Чин» издавна существует в русском языке. В словаре В.И. Даля оно объясняется через глагол «чинить», то есть делать. В XVII веке - употреблялось для обозначения должности или звания (почетного титула) государственного служащего. Но в XVIII веке чином стали называть особую правовую категорию - ранг государственного служащего.

Словечко "чиновник" существовало в русском языке с незапамятных времен, но долгое время означало не человека, а книгу, по которой отправлялись церковные службы. Светское использование старого и производного от него нового термина - "чиновничество", которые стали применяться для обозначения как отдельных администраторов, так и "вообще всей гражданскослужащей корпорации", как справедливо отмечал один из самых глубоких историков русского чиновничества - Е. Карнович, сложилось у нас только в начале XIX века. Но уже к концу этого, же века у нас появилась и бурно развивалась социология чиновничества.

До революции 1917 г. она прошла два этапа развития с разными умственными лидерами, исследовательскими сюжетами и методологическими подходами. Первый этап охватил два заключительных десятилетия XIX века, его представители (В. Евреинов, Н. Коркунов, В. Ключевский, А. Градовский, К. Кавелин, Е. Карнович, Б. Чичерин и другие) в духе генетической и исторической социологии сравнивали структуру и функционирование административного аппарата России за последние триста лет; взаимодействие тенденций централизации и разных видов самоуправления - дворянского, купеческого, крестьянского и земского; противостояние двух систем управления так называемого "федеративного" или "островного" (губернаторство) и "линеарного" (министерства). Второй этап, продолжавшийся два первых десятилетия ХХ века и получивший сильный стимул в парламентскую фазу нашей истории, привлек в свои ряды новую волну исследователей (М. Ольшевский, Б Бразоленко, М. Александров, В. Ивановский, В. Мачинский, Н. Рубакин, М. Батыров, П. Берлин), которые стали с помощью статистики и анкет изучать по разным индикаторам (доходы, образование, служебная мобильность, статусы, интересы) стратификацию чиновничества как профессиональной группы, антагонизмы внутри ее, ресурсы пополнения, связи с классово-сословной структурой русского общества, особенности социальной психологии и т.п.

Одним из первых осуществил попытку разобраться, в сущности бюрократии был Г. Гегель. В «Философии права» он дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. Чиновничье государство - это средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности, оно представляет собой основу среднего сословия.

Бюрократия характеризуется Г. Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образованность и профессионализм. Он считает чиновников главной опорой государства «в отношении законности и интеллигентности».

В большинстве научных публикаций бюрократией называется бесконтрольная власть - не публичных политиков, а чиновников в лице административной элиты, присвоившей себе помимо управленческих (т. е. административно-распорядительных) несвойственные ей функции распоряжения политической властью и государством.

Тем самым бюрократия является типичной квазиэлитой и характеризуется отрывом исполнительной власти от законодательной, их практической независимостью от воли большинства членов общества, безличной системой управления и наличием привилегированного слоя чиновников.

Чиновничество и бюрократия ищут социальную опору в отдельных группах населения и противопоставляют их другим. В итоге для доступа к управлению и власти определяющими становятся формальные и нерациональные признаки (социальное происхождение, национальность и т. д.). Управление и власть становятся недоступными контролю общества, хотя претендуют на всеобщность и разумность.

Бюрократия с точки зрения ее взаимоотношений с обществом является типичной закрытой административной элитой, а с позиции обоснования своей легитимности и обладания качествами элиты, необходимыми в демократическом обществе, - тривиальной квазиэлитой в формах клиентел, кланов, клик, партий власти. [ 26, с 241]

Все многообразие трактовок бюрократии можно свести к основным типам: веберовской, марксистской, а также имперской модели бюрократии. Хронологически необходимо начать с концепции Карла Маркса. Уже в ранних работах он подверг критике высокомерие и корыстные намерения бюрократического чиновничества, показал противоположность, враждебность интересов бюрократии как особого социального слоя, отдельных бюрократов общественным интересам.

К. Маркс достаточно точно обозначил негативные черты бюрократии, среди которых он выделил подмену общественного интереса частным интересам власти и конкретного чиновника, то есть присвоение государства чиновничеством. Неспособность бюрократии решать подлинные проблемы развития общества. Он раскрывает действующий в бюрократии мире закона иерархии, согласно которому, верхи все знают лучше, а низшие власти доверяют бюрократическому аппарату.

Чиновник, по мнению К. Маркса, государственный интерес низводит до уровня своего личного дела, так что все остальные оказываются устраненными от участия в государственной жизни. Бюрократия образует особую корпорацию, замкнутое общество в государстве, именно поэтому она по своей сущности представляет мнимое государство наряду с реальным.

В силу того, что государство и его основные структуры обюрокрачиваются, чиновники превращаются в бюрократов, для которых государственная цель обращается в их личную цель.

Всякое государство в той или иной степени идеализирует чиновника, распространяет и поддерживает представление о нем как об идеальном гражданине и необходимом элементе решения социальных и политических проблем.

Наиболее разработанной и составившей фундамент современного понимания проблемы, была веберовская концепция. М. Вебер придерживался принципиально противоположного взгляда на бюрократию, но разработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типа, которая пришла на смену организаций патриархальной, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую невозможно.

Как считал М. Вебер, основу власти бюрократии образует, прежде всего, присвоение чиновниками должностей и связных с ними привилегий и экономических преимуществ, но развитие тенденций к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера и трансформацию бюрократии в децентрализованное сословное господство, которое уже не является бюрократическим.

Рассмотрим, как выглядел русский и «идеальный» чиновник, по мнению М. Вебера. «Бюрократическое управление означает господство посредством знания, считал М. Вебер, - и в этом состоит его специфический рациональный характер». В этом отношении представляет весьма значительный интерес выяснение того факта, насколько российские чиновники соответствовали тому типу идеального чиновника, который согласно воззрениям выдающегося немецкого социолога отвечал следующим требованиям:

1. он лично свободен и подчиняется только служебному долгу;

2. входит необходимым звеном в устойчивую служебную иерархию;

3. имеет определенную служебную компетенцию;

4. работает по контракту на основе свободного выбора;

5. работает в соответствии со специальной квалификацией;

6. вознаграждается постоянным денежным окладом;

7. рассматривает свою службу как единственную профессию;

8. продвигается по службе согласно твердым критериям, в том числе соответственно способностям и независимо от мнения начальника;

9. не смотрит на служебное место как на принадлежащее ему, как свою собственность;

10. подлежит строгой единой служебной дисциплине;

11. осуществляет свои функции по строго определенным процедурам;

12. поддерживает «безличностый» или формально-рациональный, характер межличностных отношений во всем, что касается службы. дворянин конца XVIII в. отличался по пяти пунктам: а) он не имел

От идеального типа чиновника российский классный чиновник- специального образования - дворянин конца XVIII в. отличался по пяти пунктам: а) он не имел специального образования; б) был специалистом широкого профиля; в) не перешел полностью к формальному характеру служебных отношений, патронажные связи в течение всего XVIII в. играли большую роль и тормозили развитие между ними сугубо официальных отношений; г) не мог всегда действовать, не взирая на лица; д) брал подношения и подарки от просителей и истцов за свои услуги.

В течении XIX в. российские чиновники, включая канцелярских служителей, постепенно избавились от первых двух недостатков и стали образованными профессионалами и узкими специалистами. Личностный характер отношений был также в основном изжит, включая отношения в высшем и низшем эшелоне управления.

Таким образом, на примере развития российского чиновничества имперского периода мы можем говорить о том, что степень приближенности его к так называемому идеальному типу достаточно динамична. Но в, то, же время тип идеального чиновника, сконструированный М. Вебером на примере прусской бюрократии, не совпадает и никогда не будет совпадать с российским бюрократом, во-первых, потому что первый является все-таки идеалом, а стремление к его достижению процесс вечный. Во-вторых, несовпадение это, безусловно, будет иметь в качестве своей основополагающей причины ментальные основания и причины политического характера.

Также Р. Мертон, обращает внимание на то, что в общественном сознании «мерзкий гибрид, бюрократ - стал эпитетом, бранным словом» . Он полагает, что бюрократическая структура оказывает на человека определённое давление, стремясь к тому, чтобы он был дисциплинированным (то есть имел надёжность реакции); исполнительным; предусмотрительным.

Бюрократ начинает стремиться «... с настойчивостью, не вызывающей сомнений, к педантичному исполнению правил и к формализованным процедурам» . Такое поведение может вначале приносить пользу, однако затем оно приводит к нежеланию чиновников быть гибкими и принимать самостоятельные решения. Возникает служебная неторопливость, волокита. В итоге бюрократ возводит правило, которое уже давно перестало способствовать целям организации, в ранг непререкаемого, а значит, он не способен его перейти и не способен помочь своим клиентам. (Р. Мертон называет людей, пользующихся услугами бюрократических организаций, клиентами. Он описывает структурные источники такого поведения, называемого им «сверхконформизм». Они же являются источниками дисфункций (нежелательных последствий) в работе бюрократии). Возможно, это и есть те механизмы, посредством которых осуществляются функции и которые пришли в негодность и уже не дают хороших результатов.

Как отмечает Р. Мертон, среди чиновников «конкуренция относительно невелика, поскольку продвижение по службе зависит от старшинства» . Однако такое положение дел порождает следствия: бюрократы стремятся защищать существующее положение дел; они пекутся, в первую очередь, о своих интересах и лишь потом о клиентах или высших должностных лицах.

Таким образом, проблема изучения государственной службы всегда вызывала интерес у классиков социологической мысли. Р. Мертон, исследуя природу бюрократии, признавал функциональность чиновничества, которая выражалась в дисциплине, точности, надёжности. В то же время чиновничеству присущи и дисфункциональные характеристики - сверх-конформизм, фаворитизм, взяточничество, формализм.

Часть I. Глава 2. Функции управления

Обезличенность составляет основу бюрократической природы-здесь каждый теоретически должен знать законы и поступать в соответствии с абстрактными положениями жесткого порядка.

Формы бюрократии менялись в связи с изменениями социально-экономических форм устройства общества.

Египет периода нового царства, китайские империи, Римская католическая церковь, европейские государства - все они имели свою бюрократию наподобие той, какая сохраняется на крупнейших современных предприятиях.

В нашей же стране слова бюрократия и коррупция стали почти тождественны, и поэтому люди представляют бюрократию как один из главных бичей общественного развития, что совершенно неверно.

Бюрократия представляет собой часть государства, без которого оно давно стало бы неуправляемым.

Бюрократические структуры управления имеют преимущества, состоящие в четком разделении труда, иерархической сопод-чиненности работников и органов управления, упорядоченности системы стандартов и правил, определяющих функционирование организации. При этом не исключается профессиональный рост сотрудников и руководителей, базирующийся на их компетенции /1/.

Вместе с тем бюрократические структуры оказывают негативные воздействия на функционирование организаций. Они проявляются в жесткой форме поведения, затрудненности людей внутри самой организации, неспособности к инновациям и т.д. Масштабы этих проблем будут быстро расти, если организация столкнется с возрастающими изменениями окружающей среды и высокоразвитой технологической продукцией.

Бюрократия ввиду своих особенностей активно препятствует полноценной работе руководителей по коммуникации с подчиненными, учету личностных особенностей сотрудников, делегированию им части полномочий руководства в решении текущих задач и т.п.

Бюрократия не допускает, чтобы часть работы руководителя выполняли подчиненные, были ответственны за нее и имели бы часть полномочий от руководителей.

Исследователь проблем управления У. Ньюмен выделил ряд причин, по которым руководители не хотят делиться со своими подчиненными полномочиями, а подчиненные, в свою очередь, не хотят брать на себя дополнительную ответственность. Эти данные представлены в таблицах 2 и 3 /10/.

Подписные индексы по каталогу РОСПЕЧАТИ: 72035, 70855, 71852

В. А. Розанова

Таблица 2 Причины нежелания руководителей делегировать полномочия

1. Заблуждение "Я это сделаю лучше" Руководители часто исходят из

этой ложной посылки. "Убив" время на выполнение задач, которые могли бы сделать подчиненные, руководитель по этой причине не может качественно выполнять другие, быть может, более важные задания. Разумнее было бы руководителю уделить больше внимания на планирование, мотивирование и контроль. Если не давать дополнительных полномочий работникам, они перестанут повышать свою квалификацию.

2. Отсутствие способности руководить

"Уходя с головой" в текущую работу, руководитель забывает о перспективных задачах Он становится не способным охватить долгосрочную перспективу в решении управленческих задач

3. Отсутствие доверия к подчиненным.

Если не доверять подчиненным, они будут работать соответственно этому отношению к ним. Это чревато потерей инициативы, подчиненные постоянно задают руководителю любые вопросы по работе и начинают чувствовать себя неуверенно.

4. Боязнь риска.

Руководители боятся передать часть полномочий из-за того, что им, с их точки зрения, придется отвечать за работу своих подчиненных

5. Отсутствие выборочного контроля для предупреждения руководства о возможной опасности.

Руководители одновременно с делегированием полномочий должны иметь механизмы контроля за работой подчиненных Обратная связь в этом случае поможет руководителям направлять работу подчинен-" ных на достижение организационных целей. Если механизмы контроля окажутся неэффективными, это вызовет дополнительные сомнения относительно делегирования полномочий подчиненным.

Библиотека журнала "УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ"

Часть I. Глава 2. Функции управления

Таблица 3

Причины нежелания подчиненными получать дополнительные полномочия и ответственность (по У Ньюмену):

1 Подчиненному удобнее решать проблему не одному, а с помощью

руководителя

2 Боязнь критики за свои ошибки Нежелание принять на себя ответ-

ственность увеличивает вероятность критики в свой адрес

3 Недостаток информации и ресурсов для решения задачи у подчиненного.

4 Перегруженность подчиненных

5. Отсутствие уверенности в себе

6. Отсутствие положительных стимулов для принятия ответственности за

Рис. 6. Схема действий менеджера по выполнению функции организации

2.3.Функция мотивации

Третья функция управления - мотивация Под мотивацией понимается система факторов (побудительных сил), способствующих выполнению определенной задачи Это понятие используется для объяснения последо-

Бюрократия (от фр. bureau -- бюро, канцелярия и греч. ксЬфпт -- господство, власть) -- под этим словом подразумевают то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным); затем под Б. разумеют класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих агентов центральной правительственной власти.

Слово «бюрократия» обычно вызывает в памяти картины канцелярской волокиты, плохой работы, бесполезной деятельности, многочасовых ожиданий для получения справок и форм, которые уже отменены, и попыток борьбы с муниципалитетом. Все это действительно бывает. Однако первопричиной всех этих негативных явлений является не бюрократия как таковая, а недостатки в реализации правил работы и целей организации, обычные трудности, связанные с размером организации, поведением сотрудников, не соответствующим правилам и задачам организации

Среди многообразия трактовок бюрократии наиболее разработанными являются веберовская, марксистская, имперская, и реалистическая.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим положениям:

• -компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т. е. зафиксирована нормативно;
• -иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
• -все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Веберовская модель рациональной бюрократии построена на трех главных "идеологических" постулатах:

• -бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;
• -это наилучшая из всех возможных форм организации;
• -важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце XIX века будущий президент США В. Вильсон. К основным положениям теории бюрократии В. Вильсона относятся:

• -наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;
• -структурное сходство всех современных правительств;
• -отделение управления от политики;
• -профессионализм служащих;
• -организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;
• -наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Имперская модель бюрократии наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классической формой принято считать модель организации бюрократии в Китае. Стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.

Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев.

К основным чертам китайской модели бюрократии можно отнести:

• -отсутствие у чиновников узкой специализации, что позволяло их безболезненно взаимозаменять;
• -постоянный избыток кандидатов на должности. Сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Само же ожидание должности могло длится неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой;
• -крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;
• -жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей и т.п.;
• -финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего его расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в своем ближайшем будущем, возможностью держать его на крючке и т. п.;
• -отсутствие у чиновников каких-либо гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений;
• -тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, личной системы всех назначений.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней".

В настоящее время в странах западной демократии господствует "реалистическая" концепция бюрократии. По существу речь идет о дополнении и модернизации веберовско-вильсоновской модели рациональной бюрократии. В этой связи возникают концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур и т.д. Суть эволюции современных западных взглядов на бюрократии состоит в следующем:

• -в дополнение к веберовской модели субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться, а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон.
• -подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества. Американский политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединяться в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах".

Сущность и причины бюрократизма на государственной службе

Бюрократизм, в отличие от рациональной бюрократии, в теории оценивается как явление отрицательное. Чаще всего это понятие связывают с формальным подходом к делу, созданием видимости работы, равнодушным отношением к судьбе человека, стремлением превратить власть в собственность, неоправданным ростом численности аппарата и т.п. На взгляд В. Смолькова, бюрократизм - "это замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества". Такой стиль работы государственного аппарата неизбежно ведет к неэффективному управлению, и при отсутствии контроля со стороны общества государственный аппарат утрачивает свою сугубо служебную роль и начинает использовать властные полномочия преимущественно в своих интересах. Именно такая ситуация наблюдается сегодня в России.

В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от большинства общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Дело в том, что бюрократы образуют особую социальную группу, обладающую определенной независимостью и преследующую свои корпоративные интересы, связанные со стремлением обеспечить свое привилегированное положение в обществе, не соответствующее качеству их работы. При этом государственный аппарат нередко стремиться навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий. Более того, они не только стремятся закрепиться в аппарате управления сами, рассматривая его как пожизненную кормушку, но и делают все возможное для передачи доступа к указанной кормушке по наследству.

Родоначальником Б. в России часто считают Петра I, а её утвердителем и окончательным организатором -- графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, -- а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской Б. -- иные в сравнении с бюрократиями западноевропейскими.

На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Б. набиралась там из среднего класса, заключившего в своё время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характер управления возможно лишь при изложении истории местного управления в России.

Каждый человек, без исключения, хотя бы раз в жизни сталкивается с понятием бюрократии, и, чаще всего, ее характеризуют в негативном ключе, ассоциируя с бездействием чиновников и грудой бумажных документов. В данной статье мы попытаемся раскрыть истинное понятие бюрократии, рассмотреть бюрократические теории и ее основные виды, встречающиеся в современном мире.

Основное понятие

Бюрократия - это классификация управленцев, находящихся в организационной структуре какого-либо предприятия. Работа их при непоколебимой и четкой иерархии выстраивается на основе вертикальных информационных потоков и формализованных способах решения профессиональных задач.

Данный термин также распространяется и на организационную систему управления органов власти, которые преследуют цель максимизировать собственные функции при работе с ведомствами и учрежденными, находящимися в разветвленной структуре исполнительной власти.

При изучении понятия бюрократизма выделяют следующие объекты анализа:

1. Возникающие противоречия при реализации управления.
2. Сам процесс труда как управление.
3. Интересы (личностные и общественные) различных групп, которые принимают непосредственное участие в бюрократии.

Теория бюрократии Макса Вебера

Автор теории, экономист, социолог и историк М. Вебер, посвятил изучению феномена бюрократизации много времени. Но появление термина «бюрократия» - это заслуга экономического деятеля Винсента де Гурнэ. Он ввел в свое время это понятие для того, чтобы обозначить исполнительную власть. А благодаря Веберу, теория бюрократии начала свой путь изучения.

Ученым были предложены следующие принципы концепции бюрократии:

• иерархия в построении предприятия или организации;
• иерархическая направленность приказов;
• подчинение работника нижнего уровня вышестоящему, и ответственность вышестоящего за действия своих подчиненных нижнего уровня;
• разделение и специализация труда по функционалу;
• продвижение по должностям, основанное на опыте и навыках, которые поддаются измерениям при помощи определенных стандартов;
• коммуникативная система ориентаций.

Также Вебер выделял такое понятие как рациональная бюрократия, которую можно характеризовать следующим образом:

1. Появление высокопрофессиональных работников, благодаря четкому разделению труда.
2. Четкая ступенчатая (иерархическая) система подчинения.
3. Общие формальные правила и стандарты, которые обеспечивают однозначность выполняемых задач.
4. Выполнение прописанных обязанностей лицами, независимо от качества и индивидуальных характеристик работника.
5. Прием и увольнение работников на основании квалификационных требований и причин.

Теория бюрократизма Мертона

Но социолог Мертон считал, что современная концепция бюрократии заключается в переносе основного акцента с целей организации или предприятия на ее средства, что, в результате, замедляет процесс на пути к достижению определенных целей.

Как отмечал Мертон, чаще всего трудности в бюрократизированных структурах возникают в связи с преувеличением значения норм, процедур и правил. Можно выделить следующие негативные социальные черты бюрократизированной формы управления:

• игнорирование природы человека;
• отчуждение от других людей;
• ограничение на высказывание собственных взглядов, особенно противоречащих общему образу мышления;
• приспособленчество;
• подчинение личных целей сотрудников целям предприятия;
• отсутствие неформальных межличностных отношений.

Виды бюрократии: классическая или аппаратная бюрократическая система

Следует выделять три основных вида бюрократии: классическую, профессиональную и адхократию.

Классическая бюрократия - это тип работников управления, которые в слабой мере или даже совершенно не используют профессиональные умения, так как их обязанность заключается в выполнении ограниченных управленческих функций. Такой вид чаще всего встречается в министерствах и учреждениях высшего управленческого звена. Обычно такие учреждения не поддаются изменениям из внешней среды.

Профессиональная бюрократическая система

Профессиональная бюрократия - это тип управляющих, которые основывают свою работу на практических знаниях и теоретических аспектах в узких областях своей деятельности. При этом такие управляющие ограниченны ролевыми требованиями в учреждении.

Адхократия

Адхократия - это форма управления, состоящая из сотрудников организации, которые высокопрофессионально выполняют свои обязанности. Обычно при адхократии группа специалистов эффективно и быстро решает поставленные задачи, в соответствии с определенной ситуацией.

Главное отличие адхократии от идеальной модели бюрократии, которую выделял Вебер, заключается в том, что в ней отсутствует строгое разделение трудовой деятельности и минимизируется формализация отношений и деятельности.