Правотворческая инициатива граждан местном уровне. Обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Правотворческая инициатива граждан. Публичные слушания. Опрос граждан и другие формы участия населения в о
Правотворческая инициатива граждан – это возможность населения муниципального образования обладающего избирательным правом вносить на рассмотрение органов или должностных лиц местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан обладающих избирательным правом в порядке, установленном НПА представительного органа. Минимальная численность инициативной группы устанавливается этим же нормативным актом, но не может превышать 3% от числа избирателей в данном муниципальном образовании (в Екатеринбурге такая группа 300 человек).
В том случае если нормативный акт представительного органа, регулирующий порядок реализации правотворческой инициативы отсутствует, то реализация правотворческой инициативы осуществляется исключительно в соответствии с законом 2003 года.
В целях реализации правотворческой инициативы инициативная группа вносит в соответствующие органы местного самоуправления, как правило, следующие документы:
1. Текст проекта муниципального правового акта
2. Пояснительную записку, содержащую обоснование необходимости принятия этого проекта
3. Финансово-экономическое обоснование. В том случае если будут какие то затраты из бюджета
4. Список инициативной группы
5. Протокол самого собрания, заседания на котором было принято решение о создании инициативной группы.
Если проект муниципального правового акта предусматривает установление, изменение, отмену местных налогов и сборов, либо осуществление расходов из средств местного бюджета, то он изначально вносится главе местной администрации. Если же этот проект внесен на рассмотрение представительного органа муниципального образования, то одновременно с проектом представляется заключение главы местной администрации. Соответствующий орган или должностное лицо местного самоуправления могут отказать в принятии представленных документов только в случае нарушения требований предъявляемых к численности или порядку создания инициативной группы, а также к перечню документов прилагаемых к проекту муниципального правового акта.
Если проект внесен с соблюдением всех требований, то он подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в течение трех месяцев со дня внесения.
Представителям инициативной группы должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении проекта.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта должно быть официально, в письменной форме доведено до сведения инициативной группы.
Территориальные общественные самоуправления (ТОС)
ТОС - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС не является публичной властью.
Местное самоуправление и ТОС отличается по следующим признакам:
1. ТОС это самоорганизация граждан, а не самоуправление в прямом его смысле. ТОС создается по желанию жителей муниципального образования
2. Участники ТОС не решают вопросы местного значения, а осуществляют собственные инициативы по этим вопросам, поэтому решения ТОС не носят обязательного характера.
3. ТОС осуществляется не на всей территории муниципального образования, а на его части.
ТОС не может осуществляться в муниципальном районе, а действует на части территории поселения, в том числе и городского округа. Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом по представлению населения. ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан:
1. Подъезд многоквартирного жилого дома
2. Многоквартирный жилой дом
3. Группа жилых домов
4. Жилой микрорайон
5. Сельский населенный пункт, не являющийся поселением
6. Иные территории
Для создания ТОС необходимо соблюдение следующих условий:
1. Границы территории ТОС не могут выходить за пределы территории поселения
2. На определенной территории не может быть более одного ТОС
3. Территория на которой осуществляется ТОС должна составлять единую территорию.
Законодательство выделяет два порядка регистрации ТОС:
1. Регистрация устава ТОС.
2. Государственная регистрация ТОС в качестве юридического лица
ТОС считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления. Порядок регистрации устава ТОС определяется либо уставом МО, либо актами представительного органа.
ТОС может являться юридическим лицом если это предусматривает его устав.
В этом случае ТОС подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Наиболее оптимальной организационно-правовой формой для ТОС представляется автономная некоммерческая организация.
ТОС осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. ТОС является единственной формой участия населения в местном самоуправлении в которой могут участвовать жители соответствующей территории, достигшие 16-летнего возраста (в остальных формах участия участвуют с 18-летнего возраста).
К исключительным полномочиям собрания или конференции граждан относится установление структуры органов ТОС, принятие устава ТОС, внесение в него изменений, утверждение смет доходов и расходов ТОС, рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.
Это деятельность компетентного органа, состоящая в юридически значимом предложении об издании нормативного юридического акта, т.е. в решении о необходимости подготовки его проекта и внесении проекта на рассмотрение правотворческого органа.
Правотворческая (законодательная) инициатива представляет собой такое начальное звено правотворческой процедуры, которое придает ей официальный, юридически обязательный характер1. Этим правотворческая инициатива отличается от правотворческого почина, т.е. от неофициальной инициативы – предложения об издании нормативного акта, исходящего от любого лица и не порождающего обязательных юридических последствий в области правотворчества.
а) решение о необходимости подготовки официального проекта нормативного юридического акта, которое выражается в акте органа официальной правотворческой инициативы (например, в отношении законов – в решении Верховного Совета, его Президиума, Совета Министров СССР и т.д.).
Такое решение не определяет ни самого факта издания нормативного акта, ни его содержания. Все это входит в компетенцию правотворческого органа. Юридическое значение рассматриваемого решения состоит главным образом в том, что оно кладет начало правотвор-
1 Об юридическом содержании правотворческой (законодательной) инициативы см.: Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе // Советское государство и право. 1964. № 9. С. 63; Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. № 9. С. 122–123.
Глава XXII. Правотворчество в социалистическом обществе
ческому процессу. Вместе с тем надо полагать, что значение данного решения не исчерпывается одной лишь организационной стороной правотворческой процедуры; здесь все же в предварительном порядке решается вопрос о необходимости издания нормативного юридического акта и в ряде случаев определяются основные линии его разработки; б) внесение подготовленного проекта на рассмотрение правотворческого органа. Юридическим последствием такого действия является
принятие правотворческим органом проекта к рассмотрению.
Правом на внесение проекта нормативного акта на рассмотрение правотворческого органа пользуются субъекты официальной правотворческой инициативы, т.е. органы, которые принимают решение о необходимости подготовки проекта акта. Конечно, в социалистическом обществе любой гражданин, любая организация могут обратиться непосредственно в правотворческий орган с предложением об издании акта.
Однако в этом случае (если предложение признано правильным) последний не сразу же принимает предложение к рассмотрению, а, как показывает практика, лишь выносит решение о необходимости подготовки его проекта.
Юридический характер правотворческой инициативы определяется тем, что она является реализацией особого субъективного права на правотворческую инициативу. Это право имеет структурно сложный характер – включает два правомочия на положительные дейст-
вия: правомочие вынести решение о подготовке официального проекта нормативного акта и правомочие внести проект на рассмотрение правотворческого (законодательного) органа.
Реализация этого права порождает обязательные юридические последствия (обязанность соответствующих органов приступить к работе по подготовке официального проекта нормативного юридического акта; обязанность правотворческого органа рассмотреть проект).
Понятие правотворческой (законодательной) инициативы трактуется в нашей литературе нередко слишком узко. Между тем это не только право внести проект нормативного акта на рассмотрение правотворческого органа. Право
«на внесение» (и возникающая при его реализации обязанность компетентных лиц по рассмотрению проекта) потому и существует, что соответствующим организациям и должностным лицам предоставлено право в предварительном порядке решать вопрос о необходимости подготовки проекта данного нормативного юридического акта. Отсюда, собственно, и начинается правотворческая (законодательная) инициатива и весь официальный правотворческий процесс. Таким образом, действия, подпадающие под понятие правотворческой (законодательной) инициативы, весьма разнообразны. В соот-
Раздел третий. Нормативные юридические акты
ветствии с этим структурно сложное строение имеет и субъективное право, охватываемое понятием правотворческой (законодательной) инициативы: оно состоит из двух связанных между собой, но все же разнородных правомочий. В последнее время мысль о более широком содержании и более глубоком юридическом значении правотворческой инициативы все более утверждается в юридической литературе. Так, в частности, Н.П. Колдаева подчеркнула, что реализация права на законодательную инициативу связана «с подготовкой за-
конопроекта (как внутри законодательного органа, так и вне его) и внесением законопроекта в высший законодательный орган» и что сообразно этому
«основная деятельность по созданию законопроекта сосредоточивается в руках субъектов права законодательной инициативы»1.
Конституция РФ (ч.2 ст.130)
Закон 1995 г. (ст.25), Закон 2003 г. – ст.26.
Впервые правотворческая инициатива получила закрепление в Законе 1995 г.
Значение народной правотворческой инициативы состоит в том, что она как институт прямой демократии позволяет гражданам активно участвовать в выработке решений по вопросам жизнедеятельности населения муниципального образования, предлагать собственные варианты разрешения тех или иных проблем местной жизни.
Закон 1995 г. очень лаконично говорит о народной правотворческой инициативе граждан, закрепляя лишь то, что население имеет право внести проект правового акта по вопросам местного значения на рассмотрение органов местного самоуправления (по данному Закону, члены местного сообщества обладают этим весьма важным для них правом, только если оно закреплено в уставе муниципального образования.).
Закон 2003 г. более развернуто характеризует данную форму непосредственной демократии. В нем говорится, что порядок реализации устанавливается нормативно-правовым актом представительного органа муниципального образования, а в случае отсутствия такого акта, эта процедура регулируется непосредственно федеральным законом. Т.е. право населения на правотворческую инициативу не увязывается с закреплением его в уставе муниципального образования.
Итак, правотворческая инициатива граждан – это право населения выступить с проектом правового акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального образования.
С правотворческой инициативой выступает инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. Минимальная численность инициативной группы граждан не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
В уставах муниципальных образований могут быть установлены требования к вносимому проекту правового акта. Например, в уставе г. Сестрорецка закреплено, что проект правового акта должен сопровождаться пояснительной запиской, где изложена концепция проекта, предложения по финансовому обеспечению (если реализация правового акта потребует материальных затрат), прогноз ожидаемых результатов по итогам принятия правового акта, обоснование социальной значимости правового акта.
Проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение 3-х месяцев со дня его внесения .
По результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта принимается мотивированное решение. Это решение должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Необходимо отметить, что практика реализации института правотворческой инициативы граждан пока не наработана. Нередки случаи, когда органы местного самоуправления отказывают гражданам в принятии их инициатив без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС)
Правовые основы :
Конституция РФ (ч.2 ст.130)
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 г. (ст.27) – установил, что порядок организации и осуществления ТОС определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. По существу этот один из важнейших институтов местного самоуправления в указанном Законе остался неразработанным.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.102003 г. (ст.27)
Законы субъектов Федерации (о местном самоуправлении, специальные законы о территориальном общественном самоуправлении, например, Закон Ленинградской области «О территориальном общественном самоуправлении в Ленинградской области»)
Уставы муниципальных образований
Нормативно-правовые акты представительных органов муниципальных образований
Уставы ТОС
Территориальное общественное самоуправление (ТОС) - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Смысл организации ТОС заключается в том, чтобы приблизить власть к населению, особенно в условиях крупных населенных пунктов. Возьмем, например, муниципальное образование г. Омск, численность жителей которого превышает миллион. Муниципальная власть получается оторванной от населения. А местное самоуправление, по своему определению, - это власть, максимально возможно приближенная к населению. Поэтому ТОС, как раз и представляет механизм приближения власти к населению.
Или, например, ситуация, с которой вы столкнулись при решении задачи о преобразовании муниципального образования. Жители поселка Лесное обратились в представительный орган волости с заявлением о предоставлении им права на осуществление в поселке местного самоуправления. В качестве одного из вариантов решения этой задачи вы выбрали преобразование, т.е. разделение волости на 2 самостоятельных муниципальных образования. Хотя жители поселка могли бы решить этот вопрос гораздо проще, а именно – организовать в своем поселке территориальное общественное самоуправление.
Основной целью ТОС является обеспечение интересов населения, проживающего на соответствующей территории, по вопросам, отнесенным к ведению ТОС.
Порядок организации и осуществления ТОС должен быть закреплен в уставе муниципального образования.
Согласно ст.27 Закона 2003 г., границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. При этом учитываются: административно-территориальное деление муниципального образования, исторические, культурные и социально-экономические условия развития территории.
Предложение населения о границе территории, где будет осуществляться ТОС, направляется в представительный орган муниципального образования в письменном виде. В этом предложении содержится: описание границ территории, на которой предлагается осуществлять ТОС и подписи жителей, проживающих на данной территории. Это предложение должно быть рассмотрено на ближайшем заседании представительного органа.
Где конкретно может осуществляться ТОС? (ч.3 ст.27 Закона)
Подъезд многоквартирного жилого дома;
Многоквартирный жилой дом;
Группа жилых домов;
Жилой микрорайон;
Сельский населенный пункт, не являющийся поселением
Иные территории проживания граждан
Каким же образом осуществляется ТОС? (ч.2 ст.27)
Непосредственно населением (на собраниях и конференциях граждан)
Через органы ТОС (которые, кстати, избираются на собраниях и конференциях граждан). Это различные советы и комитеты микрорайонов, советы или комитеты улиц, кварталов, домовые комитеты и т.п. Срок полномочий органов ТОС устанавливается самостоятельно на собрании или конференции граждан.
Таким образом, в систему территориального общественного самоуправления входят:
собрания граждан и конференции гражданорганы ТОС
Собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 лет.
Конференция организуется, как правило, в случаях, когда из-за большого числа жителей соответствующей территории нет возможности провести собрание. В конференции принимают участие не все жители соответствующей территории, а только их делегаты.
Конференция граждан считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов . Делегаты не могут назначаться органами местного самоуправления или органами ТОС.
Подготовка собрания (конференции) проводится открыто и гласно. Все жители должны быть заблаговременно оповещены о месте, времени проведения и рассматриваемых на собрании (конференции) вопросах.
Какие вопросы решаются на собраниях и конференциях граждан? (ч.7 ст.27)
1) определяется структура органов ТОС (например, председатель совета деревни, его заместитель и 2 комитета)
2) принимается устав ТОС
3) избираются органы ТОС
4) определяются основные направления деятельности ТОС
5) утверждается смета доходов и расходов ТОС и отчет о ее исполнении
6) рассматриваются и утверждаются отчеты о деятельности органов ТОС.
Избранными в состав органов ТОС считаются граждане, получившие более половины голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.
ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава . Устав ТОС регистрирует уполномоченный орган местного самоуправления. Порядок регистрации устава ТОС определяется, как правило, в уставе муниципального образования или в нормативно-правовых актах представительного органа муниципального образования.
1. территория, на которой осуществляется ТОС
2. цели, задачи, формы и основные направления деятельности ТОС
3. порядок формирования органов ТОС, их права и обязанности, срок полномочий и прекращение полномочий
4. порядок принятия решений
5. порядок приобретения имущества, порядок им пользования и распоряжения, а также порядок пользования и распоряжения финансовыми средствами
6. порядок прекращения осуществления ТОС
Органы местного самоуправления не могут устанавливать дополнительные требования к уставу ТОС.
ТОС, согласно его уставу, может быть юридическим лицом и подлежит государственной регистрации (как некоммерческая организация). Что означает? Это означает, что данные органы вправе иметь расчетный счет в банке, осуществлять экономическую деятельность, располагать собственностью, финансовыми ресурсами, защищать свои интересы в суде.
Вопрос о необходимости государственной регистрации органа ТОС в качестве юридического лица может быть вынесен на голосование одновременно с выборами органов ТОС.
Какие вопросы решают органы ТОС? (ч.8 ст.27)
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан
3) вправе осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан.
Эта деятельность может осуществляться :
За счет средств самих граждан
За счет использования средств местного бюджета муниципального образования (но для этого должен быть составлен договор между органами ТОС и органами местного самоуправления).
4) могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципально-правовых актов.
Решаемые вопросы конкретизируются в уставах ТОС. Как правило, органы территориального общественного самоуправления решают следующие вопросы :
Создают в установленном порядке за счет собственных средств объекты коммунально-бытового и социально-культурного назначения на соответствующей территории, обеспечивают их содержание и эксплуатацию
Оказывают содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка
Осуществляют на своей территории общественный контроль за содержанием дорог, тротуаров, дворов, качеством уборки территории, вывозом мусора, за соблюдением предприятиями торговли и бытового обслуживания прав потребителей
Принимают участие в заседаниях органов местного самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы жителей соответствующей территории
Осуществляют мероприятия по сохранению и ремонту жилищного фонда на соответствующей территории
Выступают заказчиком на выполнение строительных, ремонтных и иных работ, осуществляемых за счет собственных средств ТОС
Организуют работу по благоустройству и озеленению соответствующей территории, по охране зеленых насаждений, водоемов, созданию детских площадок, мест отдыха, физкультурно-спортивных комплексов
Оказывают содействие органам местного самоуправления в проведении воспитательной работы среди детей и молодежи, организации досуга населения, клубов по интересам
Оказывают социальную поддержку малоимущим (малообеспеченным семьям, престарелым, инвалидам)
Содействуют мерам санитарного, эпидемиологического, экологического, пожарного контроля и безопасности
Созывают собрания граждан и конференции граждан для рассмотрения вопросов территориального общественного самоуправления
Органы ТОС являются основным элементом системы ТОС. Именно они осуществляют на практике большинство прав и обязанностей, закрепленных за населением в рамках ТОС. Собрания же и конференции граждан, как правило, лишь принимают уставы, формируют органы ТОС и утверждают отчеты об их деятельности. Таким образом, основная нагрузка в осуществлении ТОС ложится именно на советы или комитеты кварталов, улиц, домов и т.п.
Следует обратить внимание на то, что органы ТОС не являются органами власти, как, например, органы местного самоуправления. Конституция не содержит такого понятия, как “органы территориального самоуправления” в виде органов власти и уровня власти. Один из атрибутов органов власти - это общеобязательность их решений и самого их существования. Но органы ТОС создаются добровольно и могут быть не везде. А органы власти обязаны быть везде и покрывать всю территорию государства.
Специфика деятельности ТОС состоит в том, что на этом уровне осуществления местного самоуправления не требуются механизмы публично-властного воздействия. Для территориального общественного самоуправления достаточно механизмов самоорганизации населения.
Вместе с тем, органы ТОС могут наделяться отдельными полномочиями органов местного самоуправления . Например, согласно уставу г. Сестрорецка, в этом случае должно быть предусмотрено:
Какие полномочия передаются (допустим, текущий ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий, организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан и т.п.)
Какие финансовые и материальные ресурсы передаются органам ТОС
Какие органы местного самоуправления и в каком порядке осуществляют контроль за реализацией переданных полномочий,
Последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения переданных полномочий.
Экономическая основа территориального общественного самоуправления :
Органы ТОС осуществляют свою деятельность за счет :
Собственных средств (добровольные поступления от граждан, организаций пожертвования, доходы от собственной хозяйственной деятельности)
Средств, передаваемых им по договорам органами местного самоуправления
Средств из иных источников, не запрещенных действующим законодательством
Свои финансовые и материальные ресурсы органы ТОС расходуют на цели, предусмотренные уставом. Отчет об их расходовании ежегодно заслушивается на собрании граждан.
Собрания граждан
Как уже было сказано, Закон о местном самоуправлении 1995 г. не проводит существенных различий между собраниями и сходами граждан, в отличие от Закона 2003 г., в котором собрания граждан выделены в отдельную форму непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
Собрания граждан могут проводиться на части территории муниципального образования в следующих целях:
Обсуждения вопросов местного значения
Информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления
Осуществления территориального общественного самоуправления
Таким образом, собрание граждан может выступать в качестве формы непосредственной демократии муниципального образования (если оно назначается в установленном уставом муниципального образования порядке для коллективного обсуждения вопросов местного значения) и в качестве формы осуществления ТОС (если на нем обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению ТОС).
Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются Законом в ст.29, уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом ТОС.
Инициаторами проведения собрания граждан выступают :
Население муниципального образования – в этом случае собрание назначается представительным органом в закрепленном уставом порядке
представительный орган муниципального образования – в этом случае он же и назначает проведение собрания граждан
Глава муниципального образования – проведение собрания назначат сам глава муниципального образования
Если собрание граждан выступает в качестве формы ТОС – порядок его назначения и проведения закрепляется в уставе ТОС.
В правовых актах о назначении собрания граждан должны быть указаны дата, время, место проведения собрания и вопросы, предлагаемые к рассмотрению.
Что касается назначения собрания по инициативе населения, то в различных уставах муниципальных образований этот вопрос решается по-разному.
Например, согласно уставу г. Уссурийска, в этом случае граждане образуют инициативную группу в составе – не менее 5-ти человек , проживающих на территории, где планируется провести собрание. Эта инициативная группа обращается в Думу (представительный орган г. Уссурийска) с обращением. Решение о назначении собрания граждан принимается на очередном заседании Думы большинством голосов депутатов. Принятое решение доводится в письменной форме до сведения инициативной группы.
А вот, например, в соответствии с уставом г. Вологды, для назначения собрания по инициативе населения Вологодской городской Думой группа граждан численностью не менее 200 человек , проживающих в муниципальном образовании и достигших 16 - летнего возраста, представляет в Думу ходатайство об инициативе проведения собрания. Граждане имеют право обратиться к Думе с просьбой о предоставлении помещения для проведения собрания. Городская Дума обязана в этом случае предоставить место для проведения собрания.
Граждане имеют право пригласить на собрание депутатов, Главу г. Вологда, должностных лиц Администрации города для предоставления информации по интересующему их вопросу. Приглашение должно быть направлено не позднее, чем за 5 дней до проведения собрания. Явка депутата, должностного лица местного самоуправления на собрание является обязательной.
Основанием отказа в назначении собрания может быть только несоответствие представленного ходатайства требованиям, установленным уставом.
При не назначении собрания городской Думой в установленный срок, инициаторы проведения собрания вправе организовать и провести его самостоятельно с уведомлением об этом Городской Думы и Главы города.
Для ведения собрания его участники избирают председательствующего. Председательствующим по решению собрания может быть представитель городской Думы или Глава города, если собрание проводится по инициативе соответственно Думы или Главы города.
В соответствии с ч.3 ст.29, собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Обращение, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, в компетенцию которых входит решение содержащихся в обращениях вопросов.
Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Вместе с тем, органы местного самоуправления вправе принять правовой акт на основании решения собрания граждан.
Что касается конференций граждан, то порядок их назначения и проведения аналогичен порядку, предусмотренному в отношении собраний граждан. Этот порядок определяется уставом муниципального образования, правовыми актами представительного органа, уставами ТОС.
Как уже говорилось, конференции граждан, как правило, проводятся в тех случаях, когда из-за большого предполагаемого количества участников, сложно провести собрание.
Обращения граждан в органы местного самоуправления.
Предоставление гражданам права непосредственно вносить проекты нормативных документов является весьма полезным именно на уровне местного самоуправления, поскольку здесь гораздо проще организовать подобные процедуры, а число граждан, инициирующих нормативный проект, соизмеримо с нормой народного представительства. В масштабах всего государства прямая законодательная инициатива выглядела бы менее выигрышно, поскольку законодателю пришлось бы установить высокую планку по количеству собранных подписей в поддержку инициативы, что затруднило бы механизм участия граждан в публичном самоуправлении, либо признать право незначительного числа граждан воздействовать на Государственную Думу, а это перегрузило бы федеральный парламент потоком законопроектов.
Эффективность прямой правотворческой инициативы граждан во многом зависит от регулятивной компетенции соответствующих органов местного самоуправления. Если их нормотворческие полномочия охватывают значительный массив общественных отношений, прямая народная инициатива имеет смысл и ее применение способно повысить уровень участия населения в общественной жизни. В противном случае институт прямой правотворческой инициативы обречен на декоративную роль.
Как известно, люди любят те правила, авторами которых они считают себя или в которые они вложили определенную долю своего участия. Кроме того, реализация правовых предписаний во многом зависит от степени привычности той или иной нормы. По указанным причинам прямая правотворческая инициатива особенно востребована тогда, когда муниципалитет бездействует в признании ставших обычными в данной местности правил поведения либо диктует свои нормы вопреки общественному мнению и сложившейся практике . Однако чтобы нормативный юридический акт остался уравновешенным и создавал баланс публичных и частных интересов, необходима осторожность в предпочтении какому-либо одному из нескольких вариантов правового регулирования. Под лозунгом «народности» инициируемого решения прямая правотворческая инициатива нередко препятствует этому. Авторы проекта могут также сопровождать свои предложения слаженными и красивыми речами, которые лишь внешне способны удовлетворить желания каждого, в то время как в нормотворческой деятельности требуется создание более правдивой модели межчеловеческих отношений.
Для использования рассматриваемого института консультативной местной демократии требуется достаточная квалификация в области права. Чтобы подготовить проект, необходимо знать систему организации публичной власти и конституционный механизм распределения полномочий между ее уровнями, уметь видеть общественные проблемы и оформлять их решение через нормативные предписания уполномоченного на то органа местного самоуправления. В общественной жизни много единичного; задача нормотворческого органа, напротив, сводится к выявлению параллелей, соответствий и отношений, которые в действительности могут и не существовать, но возникнуть в будущем. Разработка нормативного документа есть сложный исследовательский процесс, требующий определенного терпения при анализе соответствующих проблем, которые нельзя обходить умолчанием. Поэтому инициаторам проекта следует прибегать к профессиональной юридической помощи. Что касается студентов, которые сегодня изучают курс «Муниципальное право, им полезно задуматься над тем, что это –приложение интеллектуального труда, высокий потенциальный спрос на который может приносить определенные доходы.
В соответствии со ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Приведенные нормы можно истолковать так, что представительный орган муниципального образования может управомочить небольшую по численности инициативную группу на внесение проекта нормативного акта, которая реализует это право в форме собрания, либо потребовать сбора подписей в поддержку соответствующей инициативы (подписавшиеся избиратели признаются членами инициативной группы). Если представительный орган муниципального образования не урегулирует соответствующие общественные отношения, то граждане вправе собирать подписи в поддержку инициативы, ссылаясь непосредственно на Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», причем наличие более чем 3 % достоверных подписей влечет за собой обязанность соответствующего органа местного самоуправления рассмотреть соответствующую инициативу.
Выдвижение прямой правотворческой инициативы на собрании граждан представляется целесообразным при минимальной численности инициативной группы приблизительно до 100 человек, но эта цифра во многом зависит от наличия соответствующих помещений на территории данного муниципального образования. Инициатива подлежит обсуждению и вотированию, причем голосование может быть открытым или тайным. Документирование результатов собрания по выдвижению прямой правотворческой инициативы обычно осуществляется в форме протокола, подписанного председательствующим и секретарем собрания. Нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования может потребовать обязательного присутствия на собрании по выдвижению прямой правотворческой инициативы представителя соответствующего органа местного самоуправления, который несет обязанность контроля за соблюдением процедуры проведения собрания, в том числе – итогового голосования. Существенное нарушение процедуры является основанием для отклонения соответствующей инициативы. При окончательном принятии решения на собрании голоса граждан могут разделиться, поэтому при определении фактической численности инициативной группы следует зачитывать не общее число участников собрания, а только голоса тех избирателей, которые высказались за выдвижение инициативы.
Несколько иначе выглядит порядок сбора подписей в поддержку прямой правотворческой инициативы. Здесь целесообразно применение по аналогии ряда норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Соответствующий нормативный акт представительного органа муниципального образования может не дублировать положения данного Федерального закона, ограничившись ссылкой на них, хотя не исключается частичное воспроизведение либо модернизация этих законоположений, поскольку в указанной части представительный орган муниципалитета не связан нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Подписи могут собираться только среди граждан, обладающих активным избирательным правом, в том муниципальном образовании, в котором выдвигается прямая правотворческая инициатива. Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций в сборе подписей, равно как и принуждение граждан в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, как правило, не допускаются. Сбор подписей целесообразно запретить на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи. Право сбора подписей граждан обычно принадлежит дееспособному гражданину Российской Федерации, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет.
Форма подписного листа и порядок его заверения устанавливаются правовым актом представительного органа муниципального образования. Граждане, как правило, ставят в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, а также указывают свои фамилию, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет – дополнительно день и месяц рождения), серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина. Данные о гражданах, ставящих в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, могут вноситься в подписной лист по их просьбе лицом, собирающим подписи в поддержку прямой правотворческой инициативы. Указанные данные вносятся только рукописным способом, при этом использование карандашей не допускается. Подпись и дату ее внесения граждане ставят собственноручно.
Правовым актом представительного органа муниципального образования должна предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений о гражданах и их подписей, а также основания для признания подписей недействительными.
По окончании проверки подписных листов обычно составляется итоговый протокол, в котором указываются количество заявленных, представленных и проверенных подписей граждан, а также количество подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, с указанием оснований (причин) признания их таковыми. Копия протокола передается инициаторам выдвижения проекта правового акта.
После проверки представленных документов уполномоченным органом местного самоуправления, проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения.
Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. Если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Под правотворческой инициативой граждан понимается официальное внесение в органы местного самоуправления проекта правового акта по вопросам местного значения группой граждан в порядке, установленном уставом муниципального образования. Субъектом правотворческой инициативы выступает группа граждан, обладающих избирательным правом. Она может быть сформирована на собрании граждан по месту жительства, сходе граждан и во время проведения общественно-политических акций. Минимальная численность инициативной группы определяется уставом МО. Однако она не может превышать 3% от общего числа жителей МО, обладающих избирательным правом по выборам депутатов представительного органа местного самоуправления. В зависимости от численности населения муниципального образования в ее состав обычно входят 10-20 человек. Уставы муниципальных образований подробно регламентируют порядок регистрации правотворческой инициативы граждан. В соответствии с их предписаниями инициативная группа граждан регистрирует правотворческую инициативу в представительном органе местного самоуправления. Для этого требуется представить по месту регистрации петицию граждан, проект правового акта с обоснованием необходимости его принятия и список членов инициативной группы с указанием паспортных данных. Прием документов и их регистрация оформляются протокольным решением, дата принятия которого и считается датой регистрации правотворческой инициативы |раждаи. На основании протокольного решения представителям инициативной группы выдается официальный образец подписного листа. При сборе подписей в поддержку правотворческой инициативы граждан требуется строго придерживаться всех его реквизитов. В противном случае подписи жителей муниципального образования могут быть признаны недействительными. Уставы МО определяют минимальное количество подписей, необходимых для поддержки правотворческой инициативы граждан. Правовой нормой устанавливается или фиксированное количество подписей в поддержку инициативы, или в процентном отношении от числа избирателей муниципального образования. Так, например, в ст. 35 Устава г. Липецка сказано, что жители города, обладающие избирательным правом, осуществляют правотворческую инициативу путем внесения в городской Совет депутатов предложений о принятии нормативных правовых актов города, отмене или изменении ранее принятых правовых актов города за подписью не менее одной тысячи человек. В Уставе г. Омска, напротив, предусмотрено, что число подписей, необходимых для внесения правотворческой инициативы, устанавливается не менее 1% числа избирателей, принявших участие в последних по времени муниципальных выборах (ст. 79). Оригиналы подписных листов с окончательным текстом петиции и проектом муниципального правового акта вносятся инициативной группой на имя председателя представительного органа местного самоуправления. Правильность оформления подписных листов и достоверность подписей граждан проверяет муниципальная избирательная комиссия. Но иногда для выполнения этой работы представительный орган местного самоуправления создает специальную комиссию. Решение о внесении муниципального правового акта в порядке правотворческой инициативы граждан на рассмотрение представительного органа местного самоуправления принимается в присутствии полномочных представителей инициативной группы на его заседании. Без предварительного согласования с различными службами проект муниципального правового акта включается в повестку дня заседания представительного органа местного самоуправления, а также направляется главе муниципального образования. Отказ в принятии муниципального правового акта к рассмотрению возможен в случае, когда его положения противоречат Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования. Выявленные противоречия должны быть удостоверены заключением (актом) правовой экспертизы. Реализация правотворческой инициативы граждан обеспечивается дополнительными гарантиями, установленными на федеральном уровне. В ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. четко определены случаи, когда для реализации правотворческой инициативы граждан применяются в качестве норм прямого действия сформулированные в его содержании нормы-гарантии. Если, например, представительный орган местного самоуправления муниципального образования не принял правового акта, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, то принятие к рассмотрению и само рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с федеральным законодательством. Представительный орган местного самоуправления обязан рассмотреть внесенный проект муниципального правового акта па открытом заседании с участием представителей инициативной группы граждан. Им должна быть обеспечена возможность изложить свою позицию по существу проекта муниципального правового акта, обосновать необходимость его принятия. В этой связи можно выступить с докладом о проекте правового акта или в пре- ниих по его обсуждению, которое проходит в соответствии с регламентом проведения заседаний представительного органа местного самоуправления. Сроки рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы граждан, определяются уставом муниципального образования. Они колеблются в диапазоне от одного до трех месяцев со дня внесения проекта. Однако в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. они пе должны превышать трех месяцев. В отличие от уставов МО названный выше закон предусматривает возможность принятия проекта муниципального правового акта, внесенного инициативной группой граждан, не только представительным органом местного самоуправления, но и другими органами и должностными лицами муниципальной власти, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта. В этом случае применяются правовые нормы как Федерального закона 2003 г., так и нормы регламента, регулирующие порядок издания актов исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления. Такая процедура принятия муниципальных правовых актов, внесенных в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, является вполне оправданной. Она позволяет принимать муниципальные правовые акты прямого действия, обеспечивать максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, четко определять конкретных исполнителей. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. В свою очередь, муниципальный правовой акт, принятый в установленном порядке, подлежит официальному опубликованию (обнародованию) в 10-дневный срок, если иное не оговорено в содержании самого акта. Правотворческая инициатива граждан получила значительное распространение в Италии и Австрии. Опыт ее осуществления показывает, что она является эффективной формой непосредственного участия населения в решении вопросов местной жизни лишь в крупных муниципальных образованиях, где имеются университеты с юридическими факультетами. Только в сотрудничестве с ведущими учеными инициативной группе граждан удается подготовить и юридически грамотно оформить проект муниципального правового акта. Для этой работы необходимы профессиональное образование, знания правил законодательной техники, опыт и навыки составления проектов нормативных актов, которыми простые граждане, естественно. не обладают. В Российской Федерации институт правотворческой инициативы граждан практически не используется. Это объясняется низкой правовой кудьтурой населения, его отчуждением от власти, неспособностью местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность решить сколько-нибудь значимую проблему. 9.2.
