Ст 24 закона о прокуратуре. Представление прокурора (ст.24 Закона о прокуратуре)
Это акт прокурорского реагирования, содержащий требование устранения выявленных в процессе осуществления надзора фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний закона объектами надзора.
Такой акт реагирования вносится тогда, когда нарушение закона облечено в форму действия или бездействия.
Адресатом внесения представления выступает орган или должностное лицо, полномочные устранить допущенные нарушения закона. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В то же время, конкретные меры по устранению нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, должны быть приняты в течение месяца со дня внесения представления.
О результатах принятых мер прокурору сообщается в письменной форме.
Протест и представление могут применяться прокурором комплексно, когда внесение лишь одного из указанных актов не приведет к устранению всех последствий нарушения закона.
Правом принесения протеста или представления обладают только прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проекта акта реагирования, но вносить его от своего имени они не вправе.
Опротестование правовых актов и внесение представлений производится прокурорами строго в соответствии с их компетенцией: вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих, нижестоящие прокуроры полномочиями вышестоящих не пользуются. Если нарушение выявлено прокурором, который не компетентен внести протест или представление – он должен поставить в известность полномочного прокурора. На данное обстоятельство, в частности, обращено внимание в п.15 приказа Генерального прокурора РФ №195: «Исключить случаи внесения прокурорами субъектов Российской Федерации актов реагирования непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, имея в виду, что надзор за их деятельностью осуществляется Генеральной прокуратурой Российской Федерации; проект акта прокурорского реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, представлять в соответствующее подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации».
3) Постановление прокурора (ст.22, 25 Закона о прокуратуре)
Исходя из характера нарушения закона, прокурор может отреагировать на него вынесением постановления. В соответствии с законом можно выделить следующие виды постановлений прокурора:
1. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст.25 Закона о прокуратуре).
2. Постановление об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному замечанию на основании решений несудебных органов (п.3 ст.22 Закона о прокуратуре).
3. Постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании (п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ, п.15 приказа Генерального прокурора № 195 от 7 декабря 2007 г.).
4) Обращение прокурора в суд .
4.1) В соответствии с п.3 ст.22, п.1 ст.23 Закона о прокуратуре, прокурор обращается в суд с требованием о признании противоречащих закону правовых актов недействительными. Таким образом, обращение прокурора с таким требованием в суд является альтернативой принесения прокурором протеста. Как правило, направление прокурором заявления в суд производится в случаях:
Когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим противоречащий закону акт (такие ситуации, например, уже возникали…)
Когда протест был принесен прокурором, но не удовлетворен самим органом, либо проигнорирован им (не рассмотрен в установленном порядке и сроки).
4.2) В соответствии с п.4 ст.27 Закона о прокуратуре, ст. 45 ГПК РФ в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности или другим уважительными причинам не может сам обратиться в суд, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Кроме того, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
5) Разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод (п.1. ст.27 закона о прокуратуре).
Такое реагирование может применяться прокурором в том случае, если, например, нарушенные права и свободы гражданина подлежат защите в порядке гражданского судопроизводства и нет указанных выше условий, при которых заявление в суд в интересах конкретного гражданина могло бы быть подано непосредственно прокурором. Разъяснению подлежат: сущность допущенного нарушения прав и свобод человека и гражданина, установленный порядок их защиты, конкретный орган, в который может обратиться гражданин за защитой нарушенного права.
Поиск других статейСтраницы в журнале: 38-43
И.М. БАЙКИН,
магистр юриспруденции, аспирант Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
научный руководитель:
Е.Л. НИКИТИН,
кандидат юридических наук, доцент Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Исследуются вопросы правового регулирования при реализации нормы ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; приводятся теоретические и практические соображения о том, что норма ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» регулируется императивным методом; пересматривается ряд позиций относительно сущностных признаков акта прокурорского реагирования (представления об устранении нарушений закона).
Ключевые слова: прокурор, орган государственной власти, полномочия прокурора, акт прокурорского реагирования, способы правового регулирования, метод правового регулирования, акт применения права.
About ways of legal regulation at realization of norm of item 24 of the Federal law “About Office of Public Prosecutor of the Russian Federation”
Questions of legal regulation are investigated at realization of norm of item 24 of the Federal law from 1/17/1992 № 2202-1 “About Office of Public Prosecutor of the Russian Federation”; theoretical and practical reasons that the norm of item 24 of the Federal law “About Office of Public Prosecutor of the Russian Federation” is regulated by an imperative method are resulted; a number of positions concerning intrinsic signs of the certificate of public prosecutor’s reaction (representation about elimination of infringements of the law) is reconsidered.
Keywords: the public prosecutor, public authority, powers of the public prosecutor, the certificate of public prosecutor’s reaction, ways of legal regulation, a method of legal regulation, the certificate of application of the right.
Известно, что для каждой отрасли права характерно наличие метода правового регулирования - обусловленного предметом регулирования способа воздействия права на общественные отношения и поведение их субъектов.
1) императивный (метод властного предписания), субординации, основанный на запретах, обязанностях, наказаниях, т. е. направленный на обеспечение предписанного государством строго обязательного поведения субъекта;
2) диспозитивный (метод равноправия сторон), координации, основанный на дозволениях, т. е. оставляющий субъектам значительный простор для свободного волеизъявления;
3) рекомендательный (метод совета), предлагающий адресату самостоятельно определить желательный для государства и общества вариант поведения с учетом местных условий и реальных возможностей и поддерживаемый в своей реализации государственными мерами позитивного и негативного характера. По юридической природе рекомендательные нормы относятся к управомочивающим нормам. Согласно сложившейся практике российского права субъектами-адресатами рекомендательных норм являются государственные предприятия и учреждения, кооперативные организации, а также негосударственные предприятия.
Указанные способы воздействия гарантируют реализацию государственной воли. При этом для любого из вышеуказанных методов характерно установление в изданных или санкционированных общеобязательных предписаниях для индивидуально неперсонифицированных субъектов взаимных прав и обязанностей с последующей охраной их от нарушений, связанных с государственным принуждением.
Прокуратура является органом государственной власти, на который возлагаются функции по осуществлению надзора за законностью. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1), а неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (п. 3). Очевидно, что для отраслей прокурорского надзора характерен императивный метод правового регулирования:
прокуратура как орган власти обязана давать безусловные указания об устранении допущенных нарушений законодательства, а все другие субъекты обязаны подчиняться этим требованиям.
По мнению Е.Р. Ергашева, прокуратура представляет собой государственный орган, основной функцией которого является осуществление прокурорского надзора. Исследователь считает, что акты прокурорского реагирования (протест, представление, предостережение о недопустимости нарушений закона, постановление, иск в суд) имеют свою специфику, связанную с тем, что прокуроры обладают строго очерченной законом, ограниченной властью по отношению к поднадзорным, а тем более неподнадзорным субъектам. Данное обстоятельство определяет характер требований прокурора, изложенных в акте. Е.Р. Ергашев полагает, что требования прокурора обязательны лишь для рассмотрения, но необязательны для исполнения. Обязанностью лица, которому был адресован акт прокурорского реагирования, является в том числе направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта.
Точка зрения Е.Р. Ергашева согласуется и с судебной практикой.
Так, определением от 24.02.2005 № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”» (далее - Определение № 84-О) КС РФ указал, что «согласно Федеральному закону “О прокуратуре Российской Федерации” требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).
По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке (курсив наш. - И.Б.). Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). <...>
Следовательно, положения статьи 24 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”, наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан».
С учетом Определения № 84-О ВАС РФ определением от 06.12.2007 № 14042/07 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации» было отказано индивидуальному предпринимателю Б.А. Аверину в передаче в Президиум ВАС РФ дела в порядке надзора решений судов нижестоящих инстанций о прекращении производства по делу. Данными решениями Аверину отказано в признании недействительным представления прокурора, а также незаконными действий прокурора по тем основаниям, что раз представление прокурора об устранении нарушений закона преследует цель понудить лицо, в отношении которого выдано представление, устранить нарушение в добровольном порядке, то, соответственно, права Аверина в сфере предпринимательской деятельности не нарушены.
Думается, что с рассмотренными выше решениями судов, а также с позицией Е.Р. Ергашева следует согласиться лишь отчасти. Так, в диспозиции ст. 24 Закона о прокуратуре нет указания на обязательность исполнения представления прокурора об устранении нарушений закона поднадзорным субъектом, а предусмотрено, что в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (ч. 1 ст. 24).
Полагаем, что суды и Е.Р. Ергашев сделали выводы о необязательности исполнения представления прокурора, а также об отсутствии у данного акта силы принудительного исполнения на том основании, что он по своему содержанию и юридической природе носит побудительно-добровольный характер. Поэтому представляется: суды и Е.Р. Ергашев, исходя из этих посылок, пришли к умозаключению, что норма ст. 24 Закона о прокуратуре регулируется не императивным, а рекомендательным методом. Так ли это? Попытаемся ответить на данный вопрос.
Как известно, метод правового регулирования является важным фактором, влияющим на эффективность правового регулирования. Как указывает Л.И. Спиридонов, «метод определяется предметом и поэтому представляет собой не что иное, как юридическое выражение его (предмета) особенностей... Как правило, специфика отдельных видов общественных отношений обуславливает специфику методов юридического воздействия на них, а следовательно, и особенности правовых норм».
Очевидно, что от того, насколько теоретически верно определен метод правового регулирования в той или иной сфере общественных отношений, в конечном итоге будет зависеть и все дальнейшее поведение субъектов права, а значит, и эффективность реализации правовых норм. Прокурорское право относится к отрасли публичного права, поэтому не должно вызывать сомнений, что характер регулирования данной отрасли права, по крайней мере в большей своей части, должен быть императивным. Однако это вовсе не означает, что допускается запрет на эффективное правовое регулирование отдельных норм отрасли с помощью других методов.
Но, как справедливо в свое время заметил Н. Макиавелли, «люди поступают хорошо лишь по необходимости, когда же у них имеется свобода выбора и появляется возможность вести себя так, как заблагорассудится, то сразу возникают величайшие смуты и беспорядки».
Учитывая высказывание Н. Макиавелли, представляется целесообразным осуществлять регулирование норм, касающихся полномочий прокурора, императивным методом, потому что он лишает поднадзорных субъектов свободы выбора. Иначе придется констатировать низкую эффективность норм, определяющих регулирование надзорной функции прокуратуры, и даже вести речь об определенной дискредитации статуса прокуратуры как органа государственной власти.
Для более полного раскрытия обозначенной темы следует обратиться к научным разработкам в области общей теории права: исследовать такие категории, как «формы реализации права», «структура правовой нормы», «содержание правоотношения» и «способы правового регулирования». Под последними понимаются специфические юридические средства организации поведения субъектов регулируемых общественных отношений.
В процессе правового регулирования используются три основных способа правового регулирования: дозволение (управомочивание), обязывание (предписание) и запрещение.
Дозволение связано с предоставлением субъектам возможности совершать определенные действия в собственных интересах. В литературе можно найти более развернутое определение: «Дозволением теория называет содержащееся в диспозиции юридической нормы указание на правовую возможность, использование которой полностью зависит от собственного усмотрения субъектов».
Обязывание связано с возложением на лиц необходимости совершить активные указанные в законе либо договоре действия. Обязывание как способ правового регулирования ориентируется на интересы управомоченного субъекта и представляет собой специфический приказ, долг совершать определенные действия. Как правильно отмечается в литературе, «основная цель обязывающих норм - определение требуемого (должного, обязательного) поведения. Таковы нормы, определяющие трудовые, административные, процессуальные и другие обязанности».
Запрещение связано с необходимостью воздержания от конкретных действий, с пассивным поведением. Запрещение есть разновидность обязывания, представляющая собой определенное долженствование.
Следует согласиться с Л.И. Спиридоновым, который пишет: «Трем способам правового воздействия на человеческое поведение - запрету, дозволению и предписанию - соответствуют и три способа реализации права. Запрет осуществляет себя в его соблюдении, дозволение - в его использовании, а предписание - в его исполнении субъектами права. Ничего иного праву не дано». С.С. Алексеев говорит о том, что особенности форм реализации права «ближайшим образом зависят от способов правового регулирования».
Субъективное право - это предусмотренная для управомоченного лица в целях удовлетворения его интересов мера допустимого поведения, обеспеченная юридическими обязанностями других лиц.
Юридическая обязанность есть предписанная обязанному лицу и обеспеченная возможностью государственного принуждения мера необходимого поведения, которой оно должно следовать в интересах управомоченного лица.
В структуре правовой нормы одним из трех элементов выделяют диспозицию, содержащую правило поведения - действие или бездействие, - согласно которому должны действовать участники правоотношения. По способу изложения диспозиция может быть простой - указание на тот или иной однозначный вариант поведения, или описательной, когда системой оценочных понятий, различных характеристик и признаков формулируется правило поведения. Описательную диспозицию называют также альтернативной, поскольку она предоставляет возможность варьировать свое поведение в пределах, установленных нормой. Диспозиция адресована разуму и воле участников общественных отношений и определяет тот вариант, который соответствует выраженной в праве государственной воле.
Отсутствие в ст. 24 Закона о прокуратуре формулировки «обязан» еще не свидетельствует о том, что поднадзорному субъекту предоставлена правовая возможность не исполнять требования прокурора.
Думается, что при толковании словосочетания «должны быть» требования прокурора не лишаются признаков обязательности (и принудительности) исполнения, поскольку согласно содержанию правоотношения прокурор обладает субъективным правом в интересах осуществления воли государства требовать от поднадзорных субъектов исполнения закона. При этом на поднадзорных субъектах лежит юридическая обязанность действовать в интересах управомоченного лица. Так, поднадзорные субъекты в случае неудовлетворения интереса управомоченного лица (прокурора) рискуют испытать на себе меру государственного принуждения в виде психологического и материального воздействия.
Исходя из рассмотренного выше правоотношения, представляется, что, во-первых, способами регулирования нормы ст. 24 Закона о прокуратуре являются управомочивание (дозволение) и обязывание.
Во-вторых, структура правовой нормы выражена простой диспозицией, поскольку определяет однозначное правило поведения, закрепляя за прокурором право требовать устранения нарушений закона, а за поднадзорным субъектом - обязанность совершить активные действия (принять конкретные меры по устранению нарушений закона).
В-третьих, норма ст. 24 по способу реализации права проводится в жизнь путем использования полномочий прокурором и исполнения обязанностей поднадзорным субъектом.
Думается, что в ст. 24 Закона о прокуратуре законодатель оставил место для так называемого духа свободы. Так, И. Кант в целом стремился совместить насущность государственного принуждения со свободой людей. Он полагал, что во всяком обществе обязательно повиновение механизму государственного устройства по принудительным законам, но вместе с тем необходим и дух свободы, чтобы каждый убедился разумом, что такое принуждение правомерно. В этом аспекте, по всей видимости, законодатель, определяя способ изложения диспозиции ст. 24 Закона о прокуратуре через механизм долженствования, одной из своих целей устанавливает повышение правовой культуры участников правоотношений. В этом, как представляется, и есть практическая необходимость снять излишнее психологическое давление государства на сознание и волю подвластных, в большей степени легитимизировать власть прокуратуры, поскольку ее деятельность связана с особым статусом в системе органов государственной власти. «Назначение власти в том, чтобы создавать в душах людей настроение определенности, завершенности, импульсивности и исполнительности (курсив наш. - И.Б.), - писал И.А. Ильин. - Властвующий должен не только хотеть и решать, но и других систематически приводить к согласному хотению и решению. Властвовать значит как бы налагать свою волю на волю других; однако с тем чтобы это наложение добровольно принималось теми, кто подчиняется. Властвование есть тонкий, художественно слагающийся процесс общения более могучей воли с более слабой волей. <...> Жизнь государства состоит в таком согласовании воль (координация), которое, оставаясь по существу добровольной координацией, принимает форму волевой субординации (подчинения). И вот задача властвующего состоит в том, чтобы на путях подчинения воспитать волю к автономному согласованию (курсив наш. - И.Б.) и насытить духом этой добровольной координации - субординирующую форму государственности». Точка зрения выдающегося русского философа и юриста И.А. Ильина актуальна и сегодня. Власть может быть сильной и легитимной, когда старается строить отношения с подвластными согласно римскому изречению: Remissius imperanti melius paretur («Тому, кто мягко приказывает, лучше повинуются»).
Отметим также: А.Б. Венгеров относит судебную власть и прокуратуру к субъектам правоприменения. Под правоприменением он понимает прежде всего властную деятельность компетентных органов и должностных лиц, направленную на обеспечение стабильности в обществе и пресечение нарушений в этой сфере.
«Правоприменение - это распространение юридической нормы на частные случаи, которое осуществляется властными органами, - пишет Л.И. Спиридонов, - в силу чего их решения имеют общеобязательный характер и обеспечиваются принудительной силой».
В этой связи представляется, что поскольку представление прокурора об устранении нарушений закона является правоприменительным актом, то логично предположить, что требования прокурора, отраженные в представлении, внесенном в адрес поднадзорного субъекта, не могут иметь добровольный характер. В противном случае теряется смыл эффективного регулирования правовых норм. Поэтому законодатель в форме простой диспозиции изложил положения ст. 24 Закона о прокуратуре, используя формулировку «должны быть», и юридически обеспечил исполнение требований прокурора указанием на санкцию (ст. 17.7 КоАП РФ) в случае нарушения диспозиции данной правовой нормы, направленной на реализацию субъективных прав прокурора, в обеспечении которых возникли препятствия. В этой связи прав Л.И. Спиридонов, который пишет: «Применение права происходит в том случае, если юридическая норма не реализуется сама собой, а требует вмешательства органов государственной власти».
С учетом этих аспектов думается, что позиции о добровольности исполнения требований прокурора являются спорными, поскольку они не учитывают изложенные выше соображения и поэтому идут вразрез с методологическими разработками ученых в области общей теории права.
Кроме того, КС РФ, отмечая, что положения о безусловном исполнении представления прокурора реализуются путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, не учел весьма важный момент: санкция структуры правовой нормы указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции правовой нормы. КС РФ заметил, что за нарушение диспозиции ст. 24 Закона о прокуратуре, т. е. за невыполнение требований прокурора, поднадзорный субъект все-таки может быть привлечен к административной ответственности. Следовательно, КС РФ допускает наличие у поднадзорного субъекта юридической обязанности, которая корреспондирует с субъективным правом прокурора. Если это так, то возникает резонный вопрос: возможно ли в таком случае вести речь о добровольном характере исполнения юридической обязанности? По-видимому, нет. По своей правовой природе юридическая обязанность активна либо пассивна, но всегда обязательна. Прав А.В. Малько, который в элементы структуры юридической обязанности включает необходимость совершать определенные действия или воздерживаться от них, отреагировать на обращенные к субъекту юридической обязанности законные требования управомоченного и нести юридическую ответственность за неисполнение этих требований.
Подводя итог, следует отметить, что норма ст. 24 Закона о прокуратуре регулируется императивным методом. Под представлением прокурора понимается специфический акт прокурорского реагирования, содержащий государственно-властное требование, выраженное в форме долженствования, имеющий обязательный характер, соблюдение которого обеспечено мерой государственного принуждения.
Библиография
1 См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права: Учеб. - М., 1996. С. 168.
2 См.: Малько А.В. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: Учеб. пособие. - М., 2010. С. 77.
4 Мы не рассматриваем диспозитивные нормы в качестве метода регулирования норм права с участием прокурора, поскольку одной из сторон правоотношений выступает орган государственной власти, который, осуществляя функцию надзора от имени Российской Федерации, навязывает свою волю поднадзорному субъекту, т. е. о равенстве и автономном положении субъектов надзорных правоотношений говорить не приходится.
5 См.: Байтин М.И., Петров Д.Е. Метод регулирования в системе права: виды и структура // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 84.
6 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. М.Н. Марченко. 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2001. С. 519.
7 См.: Байтин М.И., Петров Д.Е. Указ. соч. С. 86.
8 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. - М., 1996. С. 287.
9 См.: Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. № 3. С. 40.
12 Спиридонов Л.И. Указ. раб. С. 168-169.
13 Цит. по: Козлихин И.Ю. История политических и правовых учений. Новое время: от Макиавелли до Канта: Курс лекций. 2-е изд., доп. - СПб., 2002. С. 15.
14 См.: Малько А.В. Указ. раб. С. 119-120.
15 Спиридонов Л.И. Указ. раб. С. 204.
16 См.: Малько А.В. Указ. раб. С. 120.
17 Теория государства и права: Учеб. / Под ред. М.Н. Марченко. С. 514.
18 См.: Малько А.В. Указ. раб. С. 120.
19 Спиридонов Л.И. Указ. раб. С. 212.
20 Цит. по: Байтин М.И., Петров Д.Е. Указ. соч. С. 90.
21 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. С. 352.
23 Там же. С. 353-354.
24 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учеб. для юрид. вузов. 3-е изд., перераб. и доп. - М., 1999. С. 368.
25 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. С. 289.
26 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. М.Н. Марченко. С. 512.
27 См.: Козлихин И.Ю. Указ. раб. С. 353.
28 Ильин И.А. Теория права и государства. - М., 2003. С. 289.
29 См.: Вечные истины на вечной латыни. De verbo in verbum: Латинские изречения / Сост. С.Б. Барсов. - М., 2010. С. 305.
30 См.: Венгеров А.Б. Указ. раб. С. 432-433.
31 Спиридонов Л.И. Указ. раб. С. 230.
32 Спиридонов Л.И. Указ. раб. С. 225.
33 См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. С. 289.
34 См.: Малько А.В. Указ. раб. С. 90.
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
«О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
(в ред. Федеральных законов
от 17.11.1995 № 168-ФЗ, от 10.02.1999 № 31-ФЗ,
от 19.11.1999 № 202-ФЗ, от 02.01.2000 № 19-ФЗ,
от 29.12.2001 № 182-ФЗ, от 28.06.2002 № 77-ФЗ,
от 25.07.2002 № 112-ФЗ, от 05.10.2002 № 120-ФЗ,
от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ,
от 15.07.2005 № 85-ФЗ, от 04.11.2005 № 138-ФЗ,
от 02.03.2007 № 24-ФЗ, от 05.06.2007 № 87-ФЗ,
от 24.07.2007 № 214-ФЗ, от 25.12.2008 № 280-ФЗ,
от 17.07.2009 № 171-ФЗ)
Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1. Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.
2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
3. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее – суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
4. Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.
5. Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания.
Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.
Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Организация и порядок деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации определяются также нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, принятыми в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.
1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее – органы прокуратуры) и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
2. Органы прокуратуры:
осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;
действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
3. Прокуроры и следователи Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (далее – прокуроры и следователи) не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
4. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.
5. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Статья 24. Представление прокурора
Комментарий к статье 24
1. Представление прокурора — акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. В соответствии с настоящим ФЗ и рядом документов Генеральной прокуратуры, например Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 1999 г. N 3 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготовляемых преступлениях», нормативно-правовое регулирование нарушений закона может быть осуществлено вынесением представления прокурора. Оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона.
В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно вносится, источники информации об имевших место нарушениях закона, характеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий, требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств, указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений. Рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности, которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную. Предложения по устранению обстоятельств, способствовавших нарушениям закона экономического, организационно-управленческого, технического характера, должны базироваться на заключениях специалистов, материалах проверок и ревизий. В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, попустительствовавших нарушениям. Разумеется, что в их действиях отсутствуют признаки преступления или административного проступка.
В нормативных правовых актах отсутствует детальное регулирование процедуры рассмотрения представления. Необходимо иметь в виду, что оно рассматривается безотлагательно. Настоящим ФЗ срок рассмотрения представления не установлен, однако указано, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме. В месячный срок, с момента внесения, по результатам рассмотрения должны быть приняты конкретные меры по устранению названных в нем нарушений закона, их причин и способствовавших им условий. Между тем на практике месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления. В каждом представлении, во избежание волокиты, должны содержаться четкие указания о сроках. В случае умышленного игнорирования изложенных в представлении требований прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении.
2. Присутствие прокурора на заседании коллегиального органа позволяет ему, во-первых, в случае необходимости дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении представления вопросов и, во-вторых, иметь возможность более подробно аргументировать свою позицию по отношению к допущенным нарушениям. Обязательность извещения прокурора о дне заседания коллегиального органа обусловлена интересами обеспечения возможности личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста.
3. В целях эффективной реализации полномочий по надзору за соблюдением Конституции РФ в соответствии с настоящим ФЗ и рядом организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ (такими, как Приказы «О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации» N 55 от 9 сентября 2002 г., «О систематизации законодательства в органах прокуратуры» N 9 от 19 апреля 2004 г., и другими) органы прокуратуры стремятся своевременно выявлять и устранять противоречия между правительственными актами и законом.
В системе подзаконных актов особое место занимают Постановления Правительства Российской Федерации. Они принимаются по наиболее важным вопросам, и на их основе осуществляется конкретизация положений закона, обеспечивается проведение в жизнь их требований. От качества Постановлений в значительной степени зависит уровень правового регулирования различных сфер жизнедеятельности общества и государства.
Согласно требованиям настоящего ФЗ в силу своего должностного положения Генеральный прокурор информирует Президента РФ обо всех выявленных случаях несоответствия постановлений Правительства Конституции РФ, российским законам. Назначение такой информации состоит в обеспечении условий для принятия мер по приведению данных актов в соответствие с законом.
В механизме обеспечения законности постановлений Правительства Генеральный прокурор РФ выступает как руководитель ведомства, чья деятельность подчинена целям обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, так как подзаконные акты, постановления Правительства должны в полной мере основываться на требованиях Конституции и законов РФ. Их несоответствие российским законам может вызвать крайне отрицательные последствия.
Получение сведений о несоответствии постановлений Правительства закону достигается усилиями всех звеньев прокурорской системы. Прокуратуры городов и районов, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним специализированные прокуратуры в случае получения соответствующей информации должны незамедлительно представлять ее в Генеральную прокуратуру РФ. Генеральная прокуратура РФ не только аккумулирует поступающие к ней данные, но и сама принимает активное участие в сборе такого рода информации на федеральном уровне.
