Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Предметы ведения муниципальных образований

Применительно к органам публичной власти предметы ведения – это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти и находится под его управлением. Этот уровень власти осуществляет по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности – функции.

Полномочия – это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций, совмещенные с обязанностями по выполнению этих функций.

Компетенция – сочетание предметов ведения и полномочий.

Конституция РФ разграничивает предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ.

Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения установлен статьей 76 Конституции РФ и состоит в том, что по этим вопросам издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.

Принципиально важным является вопрос об эффективности разграничения предметов ведения иполномочий междууровнями публичной власти. Эффективным может быть признанотакое разграничение власти, при котором за каждым уровнем закреплены те предметы ведения, который данный уровень может решить наилучшим образом. Этот принцип называется субсидиарностью . Согласно принципу субсидиарности, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за эти уровнем.

Верхний уровень несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня. Он обязан вмешиваться в работу нижнего уровня, если неудовлетворительная деятельность того может создать угрозу для благополучия населения.

Для характеристики предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения». К вопросам местного значения принято относить такие вопросы, которые:

могут самостоятельно решаться населением и (или) органами местного самоуправления и не требуют вмешательства органов государственной власти;

имеют последствия, не выходящие за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.

Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются:

1.Благоустройство местной территории.

2.Социально-экономическое развитие этой территории и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг).

Федеральный закон 2003 г. трактует вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Основные принципы установления компетенции местного самоуправления провозглашены в Европейской Хартии местного самоуправления, однако в силу специфики государств и местных традиций перечень предметов ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах различен.

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предметы ведения и полномочия местного самоуправления установлены исходя из следующих отправных положений:

1. Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Общими для всех типов муниципальных образований являются такие вопросы, как формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за МО местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.

2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства и т.п.

3. Значительный круг вопросов местного значения отнесен к предметам ведения и поселения и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы – муниципальный район. Например, к уровню поселения отнесена организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, к уровню муниципального района – организация утилизации и переработки.

4.На уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание (организация охраны общественного порядка, организация предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей и ряд других).

5. Органы местного самоуправления поселений и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передать часть своих функций муниципальному району, а городскому поселению принять на себя ряд функций муниципального района.

6.Органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и к компетенции других уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.

7.Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона, т.е. отделены от перечня этих вопросов. Полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя такие пункты, как принятие и изменение уставов МО и иных муниципальных правовых актов, установление официальных символов МО, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на услуги (если иное не предусмотрено Федеральными законами) и т.п..

8.Перечень вопросов местного значения всех типов МО не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в ФЗ. Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъекта РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Особым предметом ведения органов местного самоуправления является осуществление отдельных государственных полномочий, что в ряде случаев позволяет экономить затраты на создание соответствующих территориальных государственных органов и улучшить обслуживание населения.

Осуществление отдельных государственных полномочий возлагается, как правило, на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Основные определения и принципы

Применительно к органам публичной власти предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности - функции.
Полномочия - это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия - это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный статьей 76 Конституции РФ, состоит в том, что по ним издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.
Принципиален вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным может быть признано разграничение, закрепляющее за каждым уровнем те предметы ведения, которые он может решать наилучшим образом.
Этот принцип европейцы называют субсидиарностью. Согласно ему, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за ним. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Он несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность последнего может создать угрозу для благополучия населения.
Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин "вопросы местного значения". К ним принято относить такие вопросы:
1) которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов государственной власти;
2) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.
Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг). Подробно вопрос о муниципальных услугах рассматривается в главе 3.
В Европейской хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции органов местного самоуправления:
1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления отдельных конкретных полномочий в соответствии с законом.
2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из них иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.
4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.
5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.
В силу специфики государств и местных традиций перечень предметов ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах существенно различается.

Вопросы местного значения и полномочия
местного самоуправления

Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.
К вопросам первой группы можно отнести, например, такие, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль и др.
Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной Закон употребляет термины "организация", "содержание", "обеспечение", что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой медицинской помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. Для другой группы вопросов в Законе используются термины "создание условий" и "участие", что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решение. К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др.
В Федеральном законе 1995 года (ст. 6) для всех муниципальных образований был установлен единый перечень вопросов местного значения из 30 пунктов. Он не был исчерпывающим. Органы местного самоуправления имели право принимать к рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других органов. Эта норма давала органам местного самоуправления право решать вопросы жизнеобеспечения населения в случаях, не урегулированных законодательством.
В Федеральном законе 2003 года предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих отправных положений.
1. Вопросы местного значения, являющиеся предметом ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы формирования, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.
2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, благоустройство и озеленение территории, планирование застройки поселений, организация освещения улиц, установка уличных указателей и т.п.
3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает оно само, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания в границах поселения, а к вопросам муниципального района - организация транспортного обслуживания между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, библиотечного обслуживания населения, ритуальных услуг и содержание мест захоронения, к уровню муниципального района - организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор), содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д.
4. Исключительно на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории и ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.
5. Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1 - 2 тысячи и городское поселение с населением 30 - 50 тысяч жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению - принимать на себя ряд функций муниципального района.
6. В отличие от Федерального закона 1995 года, в Федеральном законе 2003 года установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.
7. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона (ст. 17), т.е. отделены от перечня этих вопросов. Полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя такие пункты, как принятие уставов и иных муниципальных правовых актов, установление официальных символов, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами), формирование и размещение муниципального заказа, проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития, учреждение муниципальных средств массовой информации и др.
8. Установлено, что перечень вопросов местного значения всех типов муниципальных образований может быть изменен только путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон. Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Таким образом, Федеральный закон 2003 года кардинально меняет всю схему определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления, делает ее более четкой, разграничивает по типам муниципальных образований, увязывает с решением вопросов финансирования. Все это будет способствовать совершенствованию всех сторон деятельности местного самоуправления.

Осуществление органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий

Особым предметом ведения органов местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной мерой, которая позволяет экономить на создании соответствующих территориальных государственных органов и улучшать обслуживание населения.
Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя 3 компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление (исполнение) услуг.
Для вопросов местного значения все 3 компонента закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, то здесь органам местного самоуправления делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен соизмерять их с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот и нести ответственность за их финансовое обеспечение.
Согласно Федеральному закону 1995 года, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно было осуществляться только федеральными законами и законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Однако на деле этот порядок соблюдался далеко не всегда, и органы местного самоуправления были перегружены нефинансируемыми государственными полномочиями (так называемыми "федеральными мандатами"), связанными главным образом с предоставлением различных льгот отдельным социальным категориям населения. В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение государственных полномочий превышала треть всех расходов бюджета.
Федеральный закон 2003 года позволяет кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего в нем установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов. В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны быть перечислены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти, связанные с передачей полномочий, способы расчета нормативов для определения объема субвенций, перечень передаваемых с этой целью материальных средств или порядок их определения, порядок отчетности и контроля, условия и порядок прекращения полномочий. Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Принятие данных законодательных норм повлекло за собой пересмотр многих отраслевых федеральных законов, возлагающих на органы местного самоуправления нефинансируемые государственные полномочия. В августе 2004 года по этому поводу был принят специальный Федеральный закон (N 122-ФЗ), известный как закон о монетизации льгот. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления получили право в судебном порядке защищаться от наделения их полномочиями, не обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами.

Вопросы для самоконтроля

1. Как можно определить понятия "предметы ведения", "полномочия", "компетенция", "вопросы местного значения"?
2. В чем состоит принцип субсидиарности?
3. Каковы недостатки Федерального закона 1995 года в определении предметов ведения и полномочий местного самоуправления и каковы соответствующие преимущества Федерального закона 2003 года?
4. По какому принципу в Федеральном законе 2003 года разграничены предметы ведения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами?
5. Каков порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

Постепенное движение России к правовому государству, переход к новым формам и методам управления обществом закономерно обусловливает развитие и совершенствование местного самоуправ-ления.
В качестве одной из основ конституционного строя РФ признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ).
Кроме того, в Конституции РФ выделена самостоятельная гл. 8, посвященная местному самоуправлению (ст. ст. 130-133).
Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Оно не всегда было конституционно, не носило абсолютного характера, ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти, но его роль в управлении обществом, влияние на судьбу народа несомненны.
В X-XI вв. территория русского государства делилась на части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный масштаб самоуправления.
Реальное положение общины в обществе определялось политикой царского правительства. Наиболее четко оно зафиксировано в Манифесте от 19 февраля 1861 г., во втором разделе «Об устройстве сельс-ких обществ и волостей и общественного их управления» содержатся наиболее существенные элементы, присущие местному самоуправ- 91
лению.
По инициативе дворянских представителей 1 января 1864 г. было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».
В этом Положении содержалось:
1) всесловный характер земств, т. е. всем слоям местного населе-ния предоставлялось право участвовать в управлении. Но существенным критерием избирательного права являлся имущественный ценз, а также избирать и быть избранными в земские органы могли только собственники определенных размеров собственности. Выборы про-водились по трем куриям: землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ - на трех уездных избирательных съездах;
функционирование земских учреждений вне системы государ-ственных органов;
наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; социальная помощь; торгов-ля, промышленность, почтовая служба, правопорядок и др;
введение земской системы только на двух административно- государственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низшем (волость, селение), ни на высшем об-щероссийском уровне. В волостях и селениях аналогичные функции осуществляли сельские общины, крестьянский мир;
четкая правовая регламентация земской системы и деятельности ее органов;
наличие у земств прочной финансово-экономической базы (местный налог, целевые дотации государства, прибыль от торгово-про-мышленной деятельности земств, частные пожертвования и др.).
В 1917 г. их функционирование было прекращено Декретом СНК
РСФСР, а в течение 1918 г. были упразднены земские учреждения
92
всех уровней.
Сегодня, когда в стране идет муниципальная революция, уже определены основные направления в решении проблемы становления городского самоуправления:
инициатива власти должна исходить непосредственно от населения по принципу «снизу - вверх»;
кардинально меняется характер влияния народных избранников на все стороны общественной жизни (перспектива - не руководить, а управлять и координировать);
создается экономическая основа местного самоуправления (природные ресурсы, коммунальная и иная собственность);
обеспечивается финансовая самостоятельность путем измене-ния бюджетной и налоговой политики с целью удовлетворения всех нужд города;
гарантируется прямое включение всех граждан в управлении городом посредством участия в референдумах.
Однако следует согласиться с тем, что реальной практики, реаль-ного самоуправления пока еще нет. Оно как бы «вводится» сверху Конституцией РФ другими нормативными актами.
В настоящее время понятие местного самоуправления можно рас-сматривать в следующих аспектах:
местное самоуправление - это право граждан, местного сообще-ства на самостоятельное заведывание местными делами (ст. 32, ч. 2 Конституции РФ - право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в конференциях; ст. 130, ч.1 - местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения);
местное самоуправление - это деятельность граждан по само-стоятельному разрешению вопросов местного значения;
местное самоуправление - форма народовластия, т. е. форма осуществления народом принадлежащей ему власти (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ);
местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по верти-кали) определяет систему управления (деление властей по горизонтали) - ст. 12 и ч. 1 ст. 16 Конституции РФ.
Признаками (атрибутами) местного самоуправления являются территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.
Критерии местного самоуправления:
правовая оформленность (Конституция РФ, федеральные законы и другие правовые акты);
осуществление управления в интересах населения, для населения (фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти);
разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни (предметы ведения);
баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом (компетенция, соче- тание форм непосредственной и представительной демократии, особый порядок назначения и смещения главы исполнительной власти);
под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюд-жета и муниципальной собственности;
реальные возможности принимать решающее участие в управ-лении делами государства (разные формы);
одна из целей местного самоуправления - развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу (учет национальных, исторических и других особенностей);
сознательное участие граждан в управлении (по природе);
необходимый уровень правосознания граждан (разработка сво-их нормативных актов);
наличие способности к активной корректирующей деятельности (отзыв выборных лиц, способность нести ответственность);
преобладание методов убеждения над методами принуждения;
совпадение объекта и субъекта управления;
превращение местного сообщества из участников (объектов) управления в его первичных субъектов, т. е. субъектов самоуправле-ния;
местное самоуправление - часть демократической организации цивилизованного общества и часть единой структуры организа-
95
ции власти и управления в стране.
При разработке первого Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации» депутаты Государственной думы ориентировались на положения Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. Ее цель - оказать содействие правительствам в выработке концепции независимости местных властей и децентрали-зации власти. В Хартии определены три основных принципа этой концепции:
конституционное признание местной автономии и признание ее в качестве неотъемлемой части самого понятия демократического государства;
определение местного самоуправления как право и способность муниципалитетов регулировать и решать в рамках своей ответствен-ности значительную часть государственных, общественных вопросов в интересах населения своих территорий;
выборы представительных органов на основе всеобщего голосования.
Прежде чем раскрыть понятие и содержание местного самоуправления, рассмотрим полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.
Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся:
определение общих принципов организации местного самоуп-равления в РФ, устанавливаемых Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации»;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены феде-ральными законами в порядке, установленном федеральным законом.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся:
правовое регулирование вопросов организации местного само-управления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установ-ленных федеральным законом;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са-моуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены за-конами субъектов Федерации в порядке, установленном Федеральным законом.
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осу-ществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, зако-нами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных тради- ций.
Поскольку в Федеральном законе используются понятия: сельское поселение, городское поселение, поселение, муниципальный район, городской округ и другие термины, рассмотрим, что относится к вопросам местного значения поселения в целом:
формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и организация строительства содержания муниципального жилищного фонда;
создание условий для предоставления транспортных услуг;
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в населенных пунктах;
создание условий для обеспечения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
организация библиотечного обслуживания;
создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры;
охрана и сохранение объектов культурного наследия (памят-ников истории и культуры) местного (муниципального) значения;
обеспечение условий для развития массовой физической куль-туры и спорта;
создание условий для массового отдыха жителей;
оказание содействия в установлении в соответствии с Федеральным законом опеки и попечительства;
формирование архивных фондов;
организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
организация благоустройства и озеленения территории;
планирование застройки территории;
организация освещения улиц и установки указателей с их названиями и номерами домов;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными за-конами и законами субъектов Федерации, только при наличии соб-ственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти, находится под его управлением. этот уровень власти осуществляет по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности - функции.

Полномочия - это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия - это права, совмещенные с обязанностями.

Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.

ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 6.10. 2003г. Это основополагающий базовый закон, устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяющий предмет ведения и полномочия его органов.

Предмет ведения ОМСУ - это составной элемент их правового статуса, это тот круг вопросов, решение которых закреплено за ними, находится под их управлением, т.е. круг вопросов, на которые распространяется их юрисдикция.

Предметы ведения местного самоуправления - необходимый элемент правового статуса каждого муниципального образования.

Предметы ведения местного самоуправления включают: а) вопросы местного значения; б) отдельные государственные полномочия.

Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, подробно изложены в главе 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Причем они устанавливаются по всем уровням (типам) муниципальных образований: вопросы местного значения поселения (ст.14), вопросы местного значения муниципального округа (ст. 15), вопросы местного значения городского округа (ст.16).

В соответствии с Конституцией РФ и ФЗ№131 к вопросам местного значения относится:

1. Организация МСУ в муниципальном образовании, ее правовое закрепление в уставе МО.

2. Правовое регулирование мун. отношений в пределах полномочий МСУ. Значительная часть норм, регулирующих муниципальные отношения, содержится в уставе МО.

3. Управление мун. собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития мун. образования.

4. Организация, содержание и развитие мун-х служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах.

МО организуют, содержат и развивают мун. учреждения образования, здравоохранения. К их ведению относится создание условий для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в мун. собственности.

МО создают условия для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в МО.

В ведении МО находятся также : содержание и использование мун. жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; организация, содержание и развитие мун-х служб: энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и мун-х учреждений топливом; мун. дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории МО; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация транспортного обслуживания населения и мун. учреждений, обеспечение населения услугами связи; организация и содержание мун. информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; организация и содержание муниципальных архивов; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; обеспечение противопожарной безопасности в МО, организация муниципальной пожарной службы.

Осуществление контроля за соблюдением правовых актов МО, участие в контроле за соблюдением законодательства на территории МО.

МО обеспечивают контроль за соблюдением своих уставов, общеобязательных правил по предметам ведения МО. В ведении МО находятся вопросы контроля за использованием земель на территории МО. МО участвуют в охране окружающей среды на территории МО, а также осуществляют иную контрольную деятельность в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами МО.

В ведении МО находятся также отдельные государственные полномочия.

ОМСУ не входят в систему государственной власти. Вместе с тем они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству .

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

63.Формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления в муниципальном образовании

Конституция РФ (ст.130 п.2) предусматривает, что МСУ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие формируемые ОМСУ. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением МСУ.

1 включает формы непосредственной демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса.

2 группу составляют формы представительной демократии – выборные и другие ОМСУ, когда участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни.

Местный референдум - высшая форма народовластия на муниципальном уровне, проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Местный референдум может проводиться на всей территории МО. Решение о назначении местного референдума принимается ПО МО: 1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме; 2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; 3) по инициативе ПО МО и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах МО, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Итоги голосования и решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию), подлежит обязательному исполнению на территории МО и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или ОМСУ.

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного ОМСУ, выборных должностных лиц МСУ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Муниципальные выборы назначаются ПО МО в сроки, предусмотренные уставом МО.

Голосование по отзыву депутата , члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица МСУ проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица МСУ могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) , установленные уставом МО и подтвержденные в судебном порядке.

В целях получения согласия населения при изменении границ МО, преобразовании МО проводится голосование по вопросам изменения границ МО, преобразования МО . Голосование проводится на всей территории МО или на части его территории в соответствии и назначается ПО МО.

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан . Сход граждан осуществляет полномочия ПО МО, в том числе отнесенные к исключительной компетенции ПО МО. Сход граждан может созываться главой МО самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц МСУ является обязательным.

Правотворческая инициатива граждан ФЗ №131-ФЗ предусматривает наделение граждан правом на внесение в ОМСУ собственных проектов муниципальных правовых актов или изменений к действующим правовым актам по вопросам местного значения. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом ПО МО и не может превышать 3 процента от числа жителей МО, обладающих избирательным правом.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению ОМСУ или должностным лицом МСУ, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей МО ПО МО, главой МО могут проводиться публичные слушания . Публичные слушания проводятся по инициативе населения, ПО МО или главы МО. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или ПО МО, назначаются ПО МО, а по инициативе главы МО - главой МО. На публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава МО, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития МО, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; 4) вопросы о преобразовании МО.

Опрос граждан проводится на всей территории МО или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений ОМСУ и должностными лицами МСУ, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители МО, обладающие избирательным правом. Опрос граждан проводится по инициативе: 1) ПО МО или главы МО - по вопросам местного значения; 2) органов государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель МО для объектов регионального и межрегионального значения.

Конституция РФ (ст. 33) и Федеральный закон №131-ФЗ устанавливают право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, к депутатам и должностным лицам местного самоуправления.

64.Организация территориального общественного самоуправления в муниципальном и образовании

В соответствии с 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ:

ТОС - «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Границы территории , на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Порядок организации и осуществления ТОС , условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом МО и (или) нормативными правовыми актами ПО МО.

ТОС осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов ТОС. Органы ТОС избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории

В уставе ТОС устанавливаются: 1) территория, на которой оно осуществляется; 2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности;

3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления; 4) порядок принятия решений и др.

Органы ТОС: 1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; 2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; 3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами ТОС и ОМСУ с использованием средств местного бюджета; 4) вправе вносить в ОМСУ проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами МСУ, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

ТОС обычно возглавляет предсе­датель или другое по наименованию лицо, а в сельских и других малых населенных пунктах, не являющихся поселениями,- староста.

Исполнительный орган мо­жет возглавлять. директор (исполнительный директор). В небольших ТОС функции председателя и директора могут быть совмещены.

Функции Председателя ТОС : представляет интересы жителей; разрабатывает и представляет планы развития ТОС, сметы расходов; осуществляет приём граждан; предоставляет отчёт о деятельности ТОС. По отдельным вопросам деятельности ТОС могут избираться общественные комиссии (например, по работе с подростками, благоустройству, общественному порядку и т.п.). Председатель и иные должностные лица, а также органы ТОС должны быть подотчетны собра­нию (конференции).

В отличие от ОМСУ ТОС :

не имеют властных полномочий (это - общественное самоуправление), хотя и могут наделяться отдельными распорядительными полномочиями по ре­шениям муниципальных органов;

не носят обязательного характера (на какой-то части территории МО они могут действовать, на другой - нет); не имеют законодательно установленного перечня решаемых вопросов , его устанавливают сами жители применительно к местным условиям;

могут заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью ;

иметь или не иметь статус юридического лиц а.

Как общественная организация ТОС может оказывать помощь неимущим, организовывать досуг для подростков, людей пожилого возраста и т.п. Выступая в качестве посредника между жителями и властью, ТОС может участвовать в согласовании земельных отводов, составлении планов социально-экономического развития, благоустройстве территории, составлять списки жителей, которые нуждаются в поддержке, отстаивать интересы жителей перед коммерческими организациями.

Предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности - функции.

Полномочия — это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия — это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти определены в Конституции РФ , разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.

Принципиально важен вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Эффективным может быть признано такое разграничение, при котором за каждым уровнем закреплены те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом.

Этот принцип европейцы называют субсидиарностъю. Согласно этому принципу, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению, уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Верхний уровень несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность нижнего уровня может создать угрозу для благополучия населения.

Для характеристики предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения».

К ним принято относить такие вопросы:

а) которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления и не требуют вмешательства органов государственной власти;

б) последствия решения, которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т. е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.

Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разделить на 2 основные группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.

К вопросам первой группы относятся такие, как: формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, принятие и выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль.

Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, также подразделяются на две основные группы:

Для одной группы вопросов закон употребляет термины «организация», «содержание», «обеспечение», что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решения и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов;

Для другой группы вопросов в законе используются термины «создание условий» и «участие», что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решения.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ и федеральном законе «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» от 29.12.2004 г. № 199-ФЗ предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих положений:

1. Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа, которые различаются как в количественном, так и в содержательном отношении.

Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы, формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.

2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, организация благоустройства и озеленения территории, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, организация освещения улиц, установки уличных показателей и т.п.

3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания населения, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в границах поселения, а к вопросам муниципального района - организация транспортного обслуживания населения между поселениями, организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью.

К уровню поселения отнесены:

Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организация библиотечного обслуживания населения, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

К уровню муниципального района - организация утилизации и переработки бытовых отходов и мусора, организация библиотечного обслуживания поселений межпоселенческими библиотеками, и создание условий для развития физической культуры и спорта, содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д.

4. Полностью на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, оказания основных видов медицинской помощи, организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и ряд других.

При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению образовательного процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения учебного процесса и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.

5. Учитывая различные возможности отдельных поселений, закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению - принимать на себя ряд функций муниципального района.

6. В соответствии с принятым Федеральным законом от 29.12.2006г. № 258 - ФЗ были расширены права органов местного самоуправления по решению вопросов не отнесенных к вопросам местного значения поселения и городских округов в части:

1) создание музеев;

2) участие в организации и финансирование проведения на территории муниципального образования общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;

3) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

4) осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находящихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года;

5) создания условий для осуществления деятельности, связанный с реализацией прав местных национально - культурных автономий на территории поселения, округа.

7. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона. Эти полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя такие пункты, как принятие и изменение уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов, установление официальной символики муниципальных образований, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами), формирование и размещение муниципального заказа, регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, проведения муниципальных референдумов, выборов и голосований, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, учреждение муниципальных средств массовой информации и др.

8. Принятие федерального закона от 31 января 2005 г. № 199-ФЗ, внесшего изменения в перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, привело к тому, что они получили ряд одинаковых полномочий, которые связаны с реализацией полномочий по развитию местного традиционного художественного творчества с организацией библиотечного обслуживания, с развитием физической культуры и спорта, с обеспечением жителей условиями для организации досуга и культуры, по работе с детьми и молодежью, с обеспечением безопасности людей на водных объектах, с осуществлением мероприятий по гражданской обороне и защитой населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма, содействия в развитии сельскохозяйственного производства и малого предпринимательства.

Наделение органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов рядом равнозначных полномочий по решению вопросов местного значения потребует дальнейшего уточнения полномочий органов власти в части ответственности за предоставление услуг, разграничение имущества и увеличение расходных обязательств местных бюджетов.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Особым предметом ведения органов местного самоуправления является выполнение ими отдельных государственных полномочий. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной мерой, которая позволяет экономить на создании соответствующих территориальных государственных органов иулучшать обслуживание населения.

Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование, реальное предоставление услуг.

Для вопросов местного значения все они закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, передаваемых органам местного самоуправления, то здесь делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, соизмерять их, с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и нести ответственность за их финансовое обеспечение.

Федеральным законом 2003г. установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесённые данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов.

В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержаться ряд обязательных полномочий:

Вид и наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяют соответствующими полномочиями;

Перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти, связанных с передачей полномочий;

Способы расчета нормативов для определения объема субвенций;

Перечень передаваемых с этой целью материальных средств или порядок их определения; порядок отчетности и контроля;

Условия и порядок прекращения полномочий.

Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Анализ регионального законодательства по наделению местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ свидетельствует, что в законах нарушаются требования федерального закона, основными из которых являются:

1. В большинстве законов отсутствуют конкретные обязанности местного самоуправления, и не определены результаты, которые должны быть достигнуты в результате реализации полномочий.

2. В ряд законодательных актов не включаются положения о передаче материальных ресурсов местному самоуправлению для выполнения государственных полномочий, и предлагается муниципальным образованиям использовать собственное имущество.

3. В перечне расходов на осуществление государственных полномочий не включены средства на осуществление административных функций, сбор и обработку статистических данных, почтовые и банковские расходы.

В настоящее время значительно расширилась практика передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий, так с 2006 г. в Красноярском крае и Мурманской области было передано по 23 полномочия, в Ставропольском крае - 17, в Липецкой области - 24, в Челябинской области - 15, в Удмуртии - 9.

Анализ действующего законодательства показывает, что субъекты РФ передают муниципальным образованиям следующие федеральные полномочия:

По составлению (изменению, дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции;

По обеспечению мер социальной поддержки лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России»;

По государственной регистрации актов гражданского состояния;

По осуществлению выплат инвалидам компенсаций страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

По оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, предусмотренным федеральным законодательством;

По комплектованию, учету, использованию и хранению архивных документов, отнесенных к государственной собственности:

По социальной поддержке отдельных категорий граждан;

По обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

Значительное увеличение передаваемых государственных и региональных полномочий органам местного самоуправления привело к тому, что объем финансирования государственных полномочий в доходах местных бюджетов в I квартале 2006 года составил более 50% от собственных доходов муниципальных образований. Исполнение такого объема государственных полномочий требует увеличения числа муниципальных служащих и затрат на их содержание.

Возрастание количества передаваемых государственных полномочий является излишним для большинства муниципальных образований. Для их реализации у них недостаточно муниципальных кадров и материальных ресурсов, что приводит к снижению качества предоставляемых бюджетных услуг населению, проживающему на территории муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления вместо создания условий для улучшения жизни населения должны использовать часть своих финансовых средств на реализацию государственных полномочий.

Взаимоотношение органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ и территориальными структурами органов федеральной государственной власти.

На территории городских округов и муниципальных районов действует ряд территориальных подразделений федеральных органов власти. Эти органы не имеют права вмешиваться в деятельность местного самоуправления, если это не входит в их должностное обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность органов государственной власти. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие.

Муниципальное образование содействует государственным органам в аренде служебных помещений, выделении земельных участков, оказании социальных услуг для их работников (за средства последних). Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей муниципального образования.

К числу соответствующих государственных структур относятся следующие:

1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы, т. е. воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, исправительно-трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и другие органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправления, проводимые ими акции, способные повлиять на жизнедеятельность населения. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (например, провести проверку, представить информацию и т. п.).

Силовые органы информируют главу муниципального образования - при соблюдении необходимой служебной тайны - о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. Муниципальное образование оказывает содействие в их работе. В ряде случаев законодательство предусматривает прямое участие органов местного самоуправления в решении задач территориальных федеральных органов (например, призыв на военную службу).

2. Федеральные службы, осуществляющие государственный контроль и надзор в отдельных сферах деятельности (по надзору в сфере защиты прав потребителей, в сфере экологии и природопользования, в сфере транспорта, по тарифам). Их задача - проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории муниципального образования, в т. ч. и самими органами местного самоуправления. Федеральные службы обязаны информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, выдавать нарушителям предписания об устранении нарушений. Органы местного самоуправления содействуют устранению нарушений и обязаны рассматривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и учреждениям предписания, а кроме того принимать соответствующие меры.

3. Территориальные подразделения федеральной службы по труду и занятости, во взаимодействии с органами местного самоуправления, проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности на местах.

4. Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, работающие в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.

5. Территориальные органы федеральной службы государственной статистики. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны, органы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и могут устанавливать с ними договорные отношения.

6. По ряду сфер деятельности, где имеются общие интересы государства и местного самоуправления, существуют органы двойного подчинения. Примером такого органа является милиция. На органы милиции возложена как борьба с преступностью, которая является государственным делом, так и охрана общественного порядка, относящаяся по законодательству к вопросам местного значения. По российскому законодательству милиция является государственным органом, но местное управление (отдел) внутренних дел имеет двойное подчинение, считаясь подразделением местной администрации.

Оно оперативно подчиняется главе местной администрации, в то время как финансирует его местное управление внутренних дел, назначает и снимает его начальника руководитель органа внутренних дел субъекта РФ. Федеральным законом 2003г. предусмотрена передача организации охраны общественного порядка на территориях муниципальных районов и городских округов орга-нам муниципальной милиции, которая должна быть создана.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они выступают как партнеры в системе управления, которое осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

1. Органы государственной власти субъекта создают необходимые правовые, организационные, финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, способствуют обеспечению гарантий осуществления органами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения, принимают программы поддержки местного самоуправления, создают и развивают систему подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться соответствующим законом отдельными государственными полномочиями за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

3. Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать между собой договоры и соглашения.

4. Органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления осуществляют межбюджетные отношения.

5. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ.

6. При принятии законодательно - правовых актов по вопросам местного самоуправления органы государственной власти учитывают мнение органов местного самоуправления.

7. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления для разработки и решения совместных вопросов могут создавать координационные, консультативные, согласительные, совещательные и иные рабочие органы.

8. Органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления осуществляют организационное и информационное взаимодействие.

Вопросы для самостоятельной подготовки

1. Каковы основные формы государственного регулирования деятельности органов местного самоуправления?

2. Как можно определить понятия «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», «вопросы местного значения»?

3. В чем состоит принцип субсидиарности?

4. По какому принципу в Федеральном законе 2003 г. разграничены предметы ведениямежду поселениями, муниципальными районами и городскими округами?

5. Каким должен быть порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

6. В каких формах осуществляется взаимодействие государственных органов субъекта РФ с органами местного самоуправления?

7. Какие структуры федеральных органов государственной власти функционируют на территории муниципального образования и как должны строиться их взаимоотношения с органами местного самоуправления?