Человек - первичный субъект местного самоуправления. Местное самоуправление

Дискуссионный вопрос – право на местное самоуправление – оно индивидуально или коллективно? Точка зрения: если учитывать, что специфика в муниципальном праве заключается в том, что субъект является одновременно и объектом правового регулирования, то получается что субъект коллективный – так как местное сообщество управляет само собой.

В чем подвох этого вопроса? В том, что право на местное самоуправление (то есть, право на организацию, решение вопросов местного значения в интересах местного населения)– это коллективный интерес,по природе своей он не может быть индивидуальным, это право на местное самоуправление - оно коллективно. А право на осуществление местного самоуправления (участие в выборах, в референдумах, право на информацию) – оно индивидуально, правда некоторые из этих прав, как к примеру – право на обращение – имеют в себе коллективную компоненту.

Самоуправление – категория группы лиц. Местное самоуправление – это самоорганизация какой-то группы для решения каких-то вопросов. То есть нужно различать два права – право на самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Местное самоуправление неотделимо от муниципального образования, местное самоуправление реализуется внутри, в рамках муниципального образования.

Местное самоуправление и муниципальное образование – это особая ситуация, это не просто коллектив, из которого захотел - вышел, мы имеем здесь общность людей, объединенную общей территорией и еще рядом специфических признаков. Категория местного самоуправления возникает тогда когда появляются какие-то общие дела, общие интересы – а это вещь коллективная.

Есть три субъекта права на осуществление местного самоуправления:

Местное население

Муниципальное образование

Органы МСУ

Лучше употреблять: местное население, местное сообщество, или жители муниципального образования – «на худой конец» (вместо народ, многонациональный народ и пр. – это осталось в конституционном праве.)

Итак, выше были рассмотрены права местного населения на самоорганизацию и на участие в местном самоуправлении, и возникает еще один субъект, с правом на осуществление местного самоуправления – это муниципальное образование.

Муниципальное образование – особый публично-правовой субъект.

Органы МСУ. Муниципальное образование – это конструкция, как юр.лицо в ГП – это конструкция, МО с юр.лицом на экзамене сравнивать НЕ СТОИТ (В СМЫСЛЕ ПОБОЙСЯ АДА И ПОСЛЕДСТВИЙ НЕСДАЧИ МУНИЦИПАЛЬНОГО - НЕ ПИШИ ЭТОГО НИКОГДА!!!).

То есть функционирует МО в лице органов и должностных лиц, по идее(это важное замечание) от его имени создаются муниципальные предприятия и учреждения, по идее с ним и судится нужно. Но здесь некоторая незадача - ведь органы местного самоуправления являются юр.лицами. А что такое юридическое лицо, как субъект права и что это значит в этом контексте? В частности, если открыть п.1 ст.2 АПК, то там мы увидим:

«Задачами судопроизводства в арбитражных судах являются:

1.защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления , иных органов, должностных лиц в указанной сфере;»

Получается у ОМС есть свои интересы в предпринимательской и иных видах деятельности. Это какие же? Когда единственное назначение этих органов – это выступать от имени муниципального образования,который и есть субъект права. На практике это приводит к тому, что судятся с ОМС, причем несколько ОМС выступают соответчиками, причем чаще всего иск подается и к ОМС и к муниципальному образованию, чтобы не прогадать. Правильно здесь – сразу привлекать к делу муниципальное образование, на что ума хватает далеко не всем. А должно быть так: субъектом права является муниципальное образование, от его имени выступают ОМС и должностные лица, которые никаких интересов в предпринимательской и иной деятельности иметь не должны. ОМС – это производный субъект, не может быть, чтобы были органы, но не было муниципального образования.

*Представительный орган – у нас юридическое лицо в форме учреждения, местная администрация – тоже юр.лицо, в форме учреждения – в чем проблема вот такого формирования в форме учреждений - об этом еще будет говориться.

Что говорит по поводу субъектов Конституционный суд. КС РФ: говоря о гражданах, как о субъектах права на осуществление местного самоуправления, КС защищает их права и ограничивает их права, по логике и на основании ч.3 ст.55 Конституции РФ (Из курса конституционного права все должны помнить - критерии ограничения прав и свобод: только для защиты конституционно-значимых целей, только ФЗ, а также критерии соразмерности, обоснованности, необходимости и пропорциональности – особое мнение судьи Бондаря от 2005 г. - смотреть).

Здесь есть, конечно, недостатки, в том плане, что КС, говоря об ограничении права на местное самоуправление, не учитывает институциональную природу местного самоуправления. П.3 ст.55 Конституции РФ – это конечно универсальный инструмент, но должна учитываться и особая специфика местного самоуправления. Нужно учитывать двойственную природу местного самоуправления, из которой нельзя вычесть ни одного компонента.

Конституционный суд говорит о двойственности муниципального образования :

Первая позиция : Постановление КС от02.04.2002 по делу Злобина и Хнаева – в данной позиции КС дает МО (как группе граждан) возможность стать субъектами обращения в конституционный суд. ДО 2002 г. этого не было. МО понимается КС как «территориально организованное объединения граждан, коллективно реализующие на основании конституции право на осуществление местного самоуправления»

Вторая позиция : КС в 2011 признает двойственность МО – и определяет МО, как «публично-территориальную единицу,цель которой решение вопросов местного значения и реализация переданных полномочий».
Если приравнивать МО только к праву гражданам, группе граждан, это приводит к тому, что права МО будут защищаться на основании ст.46 Конституции РФ. В итоге, муниципалы пытаются что-то отсудить по контракту – по ст.46 Конституции, на деле же нужно обращаться к ст.133 Конституции, которая говорит о судебных гарантиях местного самоуправления, как особого публичного субъекта и должен быть по идее свой механизм судебной защиты муниципальных образований.

Муниципальные образования – это публичный субъект, для того, чтобы быть МО, нужно обладать определёнными признаками. Тут можно отметить некую аналогию с субъектом РФ, который имеет конституционно-правовой статус, а что это значит? Это значит – ряд признаков, который делает субъект федерации субъектом федерации.

Признаки МО:

1) Собственная территория

2) Организационная самостоятельность

3) Функциональная самостоятельность

4) Экономическая и финансовая самостоятельность

5) Правовая автономия

6) Официальная символика

Если убрать один из этих признаков – муниципального образования не будет. Кроме того,суды общей юрисдикции выделяют еще ряд признаков, производных от этих основных – регистрация по месту жительства и регистрация недвижимости, наличие инфраструктуры (это может и признак, но уж точно не для всех муниципальных образований).

Теории сущности местного самоуправления.

Выделяется два глобальных направления – общественное направление и государственное направление.

Общественное направление:

1) теория свободной общины, это первая обдуманная теория того, что такое местное самоуправление, которая понимает право на местное самоуправление как естественное право коллектива, то есть оно неотчуждаемого,государство не может на него покушаться, оно не должно препятствовать его реализации. Считает, что община первичней, чем государство. Теория самоликвидировалась, так как государство тоже может само создавать местные образования.

2)общественно-хозяйственная теория – тоже есть община и право на МСУ, но главное что есть - это сугубо местные дела, которые противопоставляются делам государственным.

* Найти в сегодняшнем законе чисто местные дела,противопоставляемыми государственными- и это будет учтено на экзамене – без шуток! Нужно будет обосновать.

Государственное направление:

Государство играет значительную роль, закрепляя за МС часть своих полномочий. Свод законов Российской империи – в свое время ряд государственных вопросов перекочевал на земский уровень, и под это все была дана возможность взымать сборы для обеспечения всего этого.

1)политическая теория - МС - государственное «дитя», (НЕ ПУТАТЬ ГОСУДАРСТВО И ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ), но оно должно характеризоваться выборными органами и должностными лицами, не должно быть назначаемых сверху лиц, должна быть выборность.

2) юридическая теория – МС осуществляется в рамках МО, в данном контексте местное сообщество является корпорацией публичного права, юридическим лицом. Эта та теория, которая дала основу всем практически европейским моделям местного самоуправления.

Муниципальное образование. Но К РФ не столь однозначна в определении субъекта. Понятие муниципального образования в К РФ нет. Говорится о гражданах, которые могут осуществлять управление (право граждан на осуществление местного самоуправления – ст. 32 К РФ – политические права граждан – право участия в управлении делами государства, а при системном толковании со ст. 130 ч.2 К РФ – комплексное участие в управлении делами государства включает и участие в осуществлении местного самоуправления). К РФ говорит о праве граждан на осуществлении местного самоуправления. Ч. 1 ст. 131 К РФ – коррективный представитель населения при осуществлении местного самоуправления. По К РФ субъект местного самоуправления является коллективным – и население (с их самостоятельными правами в осуществлении местного самоуправления) и представительный орган населения (органы муниципального образования).

ФЗ № 131 делает акцент именно на представительный орган населения (муниципальное образование).

КС о субъектах права на местное самоуправление - участие в местном самоуправлении – конституционное право. Ограничение права некоторых граждан в местном самоуправлении КС применяет ст. 50 К РФ. (посмотреть постановления на слайдах).

ФКЗ «О КС» субъекты конституционной жалобы – граждане, их объединения – не только юридические лица (объединения граждан), но и муниципальное образование (как объединение граждан). Рассмотрение муниципального образования исключительно как объединения граждан умоляет роль муниципального образования, поскольку это еще и орган публичной власти.

Муниципальные образования – носители внешних признаков местного самоуправления.

Муниципальное образование – основной субъект местного самоуправления:

1) собственная территория – границы, состав территории, наименование;

2) организационная самостоятельность – структура определяется населением самостоятельно (гл. 8 К РФ, ст. 12 К РФ);

3) функциональная самостоятельность – собственная компетенция (вопросы внешнего значения, а также передаваемые государственные полномочия для решения);

4) экономическая и финансовая самостоятельность;

5) Правовая автономия – устав и иные нормативные акты;

6) официальная символика – для идентификации муниципального образования как субъекта публичного права.

Теория сущности местного самоуправления (как определяется взаимоотношение местного самоуправления и власти)

1) общественное направление – местное самоуправление отделено от государственной власти и является самостоятельной. Теория свободной общины – рассмотрение местного самоуправления как четвертой ветви власти (источником власти местного самоуправления является не государство, оно возникло самостоятельно, а вопросы, решаемые местным самоуправлением являются естественными, и государством не продиктованы). Естественные исторические объединения – города и иные. Общественно-хозяйственная теория (период первых земских реформ)– основная задача земств, решение нужд земств, хозяйственных вопросов (вопросы являются оригинальными, принадлежащими самому сообществу, а не спущены самим государством);

2) государственное направление – местное самоуправление не свободно от государственной власти (если организационно и обособляется, но функционально взаимосвязано) – государство контролирует, определяет меру ответственности муниципального самоуправления. Появляется государственное направление в 19 веке (с централистскими идеями) – сама местная власть устанавливается государством (законом), и закон устанавливает пределы самостоятельности местного самоуправления. Вопросы, которые обозначаются как компетенция местного самоуправления, не являются самобытными – нельзя отделить вопросы местного самоуправления от общегосударственных вопросов. Местное самоуправление не ограничивалось естественными историческими объединения – некоторые создавались посредством установления государством (районы, уезды – потребности решения вопросов управления, установлениями государства).

Государственное направление в настоящее время получает все большее распространение – невозможно сохранить самобытность вопросов, решаемых местными общинами (застывшего характера компетенции местного самоуправления нет – государство устанавливает и другие).

Политическая теория – самостоятельность за местными самоуправления сохраняется, и она выражается в осуществлении своей деятельности за счет собственных средств (на общественных началах), а не за счет государства – это и обеспечивает автономию муниципальных образований (финансовая независимость). Юридическая теория рассматривает местное самоуправление как организационно обособленного субъекта права – акцент делается на организационно-правовую самостоятельность местного самоуправления (юридическое лицо публичного права – местное самоуправление как публичный субъект выступает самостоятельно с другими публичными субъектами).

Под субъектом права подразумевается любой участник регулируемых правом жизненных отношений, поскольку они наделяются какими-либо правами, юридическими свободами, обязанностями или полномочиями. Таковыми могут быть:

Физические лица;

Юридические лица;

Государство, его органы и должностные лица;

Национально-территориальные и административно-территориальные образования, их органы и должностные лица;

Муниципалитеты и их органы;

Политические партии и общественные объединения;

Естественноисторические общности людей (нации, народности) и общины.

Применительно к различным субъектам права говорят об их правоспособности, дееспособности и деликтоспособности, компетенции (юрисдикции) и полномочиях.

Правоспособность - это юридически признанная способность иметь права, юридические свободы и обязанности. Она присуща каждому субъекту права с момента его рождения (образования) до момента его смерти (ликвидации). Никто не может быть лишен правоспособности.

Дееспособность - это юридически признаваемая способность самостоятельно, своим волеизъявлениями (действиями или бездействиями) осуществлять права, юридические свободы, юридические обязанности и полномочия. Применительно к обязанностям отвечать за правонарушение или иное отклоняющееся поведение она дополняется деликтоспособностью. В отношении же юридических лиц нередко под правоспособностью подразумевается правосубъектность в целом, включая все три ее слагаемых (напримертст.49 ГК РФ).

Различаются полная (универсальная) и ограниченная (частичная), общая и специальная дееспособности. Дееспособность считается полной, когда имеется в виду способность самостоятельно осуществлять любые права, юридические свободы и обязанности, ограниченной - если речь идет о способности осуществления лишь какой-либо части прав, свобод и обязанностей. Общая дееспособность олицетворяет способность осуществлять всякого рода права, свободы и обязанности, специальная - способность осуществления прав, свобод и обязанностей только установленного заранее рода (определенного, например, в уставе или положении данного учреждения).

Деликтоспособность - это юридически признанная способность отвечать за свое волеизъявление, особенно когда оно носит характер правонарушения или иного отклоняющегося поведения. Выделение его важно в гражданском обороте, когда дееспособные физические лица или юридические лица не в состоянии отвечать по своим обязательствам.

В синтезированном виде правоспособность, дееспособность и деликтоспособность расцениваются как правосубъектность, под которой соответственно понимается юридически признаваемая способность иметь права, юридические свободы и обязанности, самостоятельно, своими волеизъявлениями осуществлять их, а равно отвечать за свои действия (бездействие).

Специальная правосубъектность органов и должностных лиц учреждений, организаций и предприятий выражается в их компетенции (полномочиях), государства и судов - в юрисдикции. Следовательно, компетенция означает юридически признанную возможность данного органа или должностного лица иметь и самостоятельно осуществлять определенные права, свободы и обязанности, юрисдикция - такую же способность применительно к государству, судам и судьям. Как компетенция, так и юрисдикция заранее очерчиваются в соответствующих нормативных правовых актах (скажем, в положении о том или ином ведомстве, законе о том или ином суде, процессуальном законодательстве), их изменение допустимо лишь в установленном законом порядке, а самостоятельное их расширение или сужение считается правонарушением в зависимости от степени опасности, характера последствий, мотивов совершения и других существенных обстоятельств.

Физическими лицами считаются люди, волеизъявления которых не связаны с какими-то должностью, служебным положением или со специальным статусом. Ими могут быть как граждане данного государства, так и иностранцы и лица без гражданства. Все они - физические лица, когда вступают в те или иные отношения под своими именем, от своего имени и в своих интересах. Если иначе, то люди выступают в роли представителя по закону, по учредительным документам соответствующей организации, по договору поручения или агентирования, а равно по доверенности.

Физические лица правоспособны на протяжении всей своей жизни. Им свойственна общая дееспособность, позволяющая иметь права, юридические свободы и обязанности любые, кроме тех, которые субъектным составом специальных правовых норм "адресованы" другим субъектам права. В полном объеме такая дееспособность наступает, по общему правилу, по достижении совершеннолетия. Но из этого правила есть исключения. Новый ГК РФ (общая часть) вводит институт эмансипации, при котором несовершеннолетние, которые вступили в официальные брачные отношения в более раннем возрасте, работают по трудовому договору (контракту) или занимаются предпринимательской деятельностью до наступления совершеннолетия, объявляются полностью дееспособными с соблюдением определенных в законе требований (ст.27 ГК РФ, ст.13 Семейного кодекса РФ).

Другие несовершеннолетние обладают ограниченной дееспособностью, пределы которой определяются нормами гражданского, трудового, уголовного и других отраслей права с учетом особенностей регулируемых ими отношений.

Допускается ограничение дееспособности совершеннолетнего лица, злоупотребляющего спиртными, наркотическими или токсическими веществами. Оно выражается в том, что по этому основанию в соответствии с решением суда над таким лицом устанавливается попечительство, на протяжении действия которого подопечный может, за исключением мелких бытовых сделок, приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности только с согласия попечителя. В таком случае налицо ограниченная дееспособность.

Физические лица, которые из-за душевной болезни или умственных недостатков (слабоумия) не способны отдавать отчет своим действиям или руководить ими, по решению суда признаются недееспособными и над ними устанавливается опека. По российскому законодательству недееспособны также малолетние дети в возрасте до четырнадцати лет.

В России иностранным лицам и лицам без гражданства предоставляется национальный режим, благодаря чему они имеют правоспособность и дееспособность наравне с гражданами РФ. Это видно из статьи 62 Конституции РФ 1993 года, предусматривающей: "Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации" (п.3). Лишь при наличии соответствующих правил международного договора, участницей которого является Россия, дееспособность иностранца может определяться "личным законом", т.е. законом того государства, гражданином которого он является.

Правоспособность и дееспособность российских граждан за рубежом могут определяться как законодательством страны их пребывания, так и нашим законодательством. Предоставление на основе взаимности того или иного правового режима зависит от международных договоров РФ.

Юридические лица как субъекты права. В правовых системах всех стран с давних времен используется особая конструкция юридического лица, призванная обозначить предприятия, учреждения и организации, удовлетворяющие определенным требованиям. Понятие юридического лица раскрывается в ст.48 нового ГК (общая часть) РФ, хотя оно носит общеправовой характер, поскольку имеет значение для предпринимательского, налогового, земельного, международного частного и некоторых других отраслей права, превращаясь тем самым в одну из категорий общего учения о праве.

На наш взгляд, юридическим лицом признается организация (общество, товарищество, предприятие, учреждение), которая обладает легитимно обособленным имуществом и самостоятельно отвечает им по своим обязательствам и иным обязанностям, от своего имени вступает в те или иные отношения и тем самым самостоятельно приобретает и осуществляет права и обязанности, способна быть самостоятельным истцом или ответчиком в суде.

Такая организация может состоять из одного единственного участника (учредителя). Поэтому нельзя возвести требование о ее организованном единстве, которое в прошлом рассматривалось как атрибут всякого юридического лица, в ранг общего признака данного понятия.

Соответственно, признаками юридического лица служат:

а) наличие легитимно обособленного имущества, необходимого для того, чтобы нести ответственность по своим обязательствам и иным обязанностям;

б) приобретение и осуществление прав и обязанностей самостоятельно, от своего имени;

в) способность быть истцом или ответчиком в суде.

Причем легитимная обособленность имущества выражается в праве собственности, в праве хозяйственного ведения, в праве оперативного управления или в ином праве на имущество (вещном праве).

Внешним показателем такой легитимной обособленности имущества считается наличие самостоятельного баланса или сметы.

Статус юридического лица появляется с момента государственной регистрации учредительных документов соответствующей организации, исчезает - с момента ее ликвидации с внесением об этом записи в государственный реестр юридических лиц.

Филиалы, представительства, факультеты, брокерские конторы, бригады, геологические партии и иные подразделения организации (учреждения, предприятия) не считаются юридическим лицом, поскольку они не обладают легитимно обособленным имуществом и действуют по доверенности.

В некоторых западных странах допускается признание юридическим лицом одного человека, имеющего определенный статус. В Англии существуют единоличные корпорации (corporation sole), состоящие из одного физического лица. В таком качестве выступают архиепископ, доверительный собственник и некоторые другие лица. В России ныне доверительные собственники, трастовые управляющие, частные нотариусы и индивидуальные предприниматели фактически тоже занимают положение юридических лиц: имеют обособленное имущество, самостоятельно вступают в правоотношения, выступают в роли истца или ответчика в суде. В Татарстане ведомственным нормативно-правовым актом признано, что трастовые управляющие действуют на правах юридического лица. Это, по-видимому, не случайно, ибо указанные выше субъекты права относятся не к физическим, а, скорее, к юридическим лицам.

Правоспособность юридических лиц по действующему российскому законодательству может носить общий (универсальный) и специальный характер. Коммерческие юридические лица (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, унитарные предприятия) функционируют на началах общей правосубъектности: они могут заниматься любым видом деятельности, не запрещенным законом. Некоммерческие юридические лица (учреждения, фонды, религиозные или общественные организации, ассоциации юридических лиц, некоммерческие партнерства и др.) обладают только специальной правосубъектностью, соответствующей их задачам по учредительным документам.

В вопросе о национальной принадлежности юридических лиц, действующих на территории ряда стран, законодательство и практика различных государств существенно отличаются друг от друга. В одних из них предпочтение отдается месту регистрации учредительных документов юридического лица (например, Англия), в других - месту его офиса (Франция, ФРГ), в третьих - месту деятельности (Италия).

Иные субъекты права. Сюда относятся, в первую очередь, государство в целом и субъекты федеративного государства. К ним примыкают государственные органы и их должностные лица на всех уровнях, начиная с федерального центра и кончая административными районами (городами).

Государство выступает как субъект права во всех межгосударственных отношениях, в правоотношениях со своими гражданами и другими субъектами права, в отношениях собственности на свое имущество, во взаимоотношениях с субъектами федерации или между этими равноправными субъектами и т.д. Органы государства и их должностные лица выполняют роль субъекта права в правотворческих, правоохранительных, судебных, управленческих, контрольно-надзорных и во многих других отношениях, регулируемых нормами конституционного, административного, природоохранительного, финансового, судебного, процессуального и некоторых иных отраслей права. Определяя их статус, компетенцию (юрисдикцию, полномочия), формы и методы работы, правовые нормы им предоставляют необходимые права, возлагают на них конкретные обязанности, устанавливают меру их ответственности.

Это говорит о том, что органы государства и их должностные лица наделяются специальной правосубъектностью, ограничивающей каждого из них правами и полномочиями, которые прямо предусмотрены в законах и подзаконных нормативно-правовых актах. Никто из них не может выйти за пределы норм права; каждый может делать только то, что разрешено этими нормами.

Муниципалитеты, их органы и служащие, призванные содействовать осуществлению населением самоуправленческих функций на местах, являются своеобразными субъектами права. По Конституции РФ 1993 г., "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Эти органы "самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы" (ст.12,132). Хотя фактическое положение вещей остается пока далеким от намеченного, тем не менее, есть основание считать, что муниципалитеты и их органы уже имеют конституционные полномочия, на базе которых в дальнейшем будут значительно конкретизированы их права и обязанности по организации реального местного самоуправления в городах, районах, селах (деревнях) и рабочих поселках страны.

Нынешнее российское законодательство о местном самоуправлении, в котором нередко органы государственной власти на местах расцениваются как структуры самоуправления, подлежит, очевидно, существенному обновлению, особенно в плоскости приведения его в полное соответствие с действующей Конституцией РФ.

Субъектами права являются также религиозные и общественные организации, включая политические партии. В современной России "признается политическое многообразие, многопартийность", "каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов", "свобода деятельности общественных объединений гарантируется" (ст.ст.13,30 Конституции РФ). Политические партии и иные общественные объединения имеют право собственности на свое имущество, участвуют в выборах, могут иметь свои фракции в Государственной Думе и других представительных органах власти, платят налоги. По законодательству некоторых субъектов РФ профессиональные союзы наделены правом законодательной инициативы (например, ст.94 Конституции РТ). Как субъекты права, организации имеют право заниматься другими видами деятельности, в ходе которой они становятся участниками отношений, регулируемых гражданским, предпринимательским, трудовым, природоохранительным и земельным законодательством, нормативными актами о печати, образовании, здравоохранении и т.п. Запрещается лишь создание и деятельность таких общественно-политических объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности российской федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ст.13 Конституции РФ).

Наконец, специфическим субъектом права надо признать естественноисторические общности людей; таковыми являются народ, нация, народность, национальные меньшинства. Некоторые авторы сюда же относят общины, если они легитимно признаны, имеют юридически обозначенный механизм представительства и бесспорную идентификацию хотя бы посредством однозначного наименования.

В соответствии с Конституцией РФ народ является "носителем суверенитета и единственным источником власти" (ст.3). По общепризнанным нормам, каждому народу (нации, народности) принадлежит право на самоуправление, в силу которого он свободно устанавливает политический статус и свободно обеспечивает свое экономическое, социальное и культурное развитие. Это естественное историческое право каждого народа, подтвержденное во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, а затем кодифицированное в Декларации о принципах международного права 1970 года. Позднее это право подтверждено в Заключительном акте совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и в Декларации о праве на развитие, принятое Генеральной Ассамблеей ООН в 1986 году. В статье 27 Международного Пакта о гражданских и политических правах указано, что в странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию, исполнять свои обряды, пользоваться родным языком.

Обладая указанными выше правами, народы, нации, народности и национальные меньшинства (этнические, религиозные) выступают в качестве полноправного субъекта права. Причем в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1952 года специально подчеркнуто, что "право народов и наций на самоопределение является предпосылкой для пользования всеми основными правами человека" (ст.12, с.101).

-Право и обязанность особого публично-правового субъекта, муниципального образования (МО) – социально-территориальной общности, территориального коллектива, организованного в установленных законом субъекта РФ территориальных границах

Кто еще является субъектом права на местное самоуправление – это муниципальные образования. Та самая юридическая конструкция, от имени которой осуществляется публичная власть, решаются вопросы местного значения и т. д. Это все делается посредством органов, должностных лиц местного самоуправления.

-Органы местного самоуправления (ч.9 ст. 35, ч.7 ст. 37)

-Соотношение муниципальных образований и органов местного самоуправления как субъектов права на осуществлении местного самоуправления

Все было бы нормально, но органы местного самоуправления – это тоже субъекты права, как и все перечисленные, что совершенно ненормально.

Аналогия (в экзамен категорически не писать) – у нас есть АО и оно является субъектом прав. АО действует через свои органы управления. Его органы управления субъектами права не являются. А здесь публичный субъект, который субъект права, а его органы управления – тоже субъекты права. и МО, и органы МС являются субъектами права. Ситуация абсолютно бредовая, да еще и органы имеют у нас форму учреждений, что с учетом специфики учреждений совершенно неуместная ситуация. Так было не всегда – не всегда органы местного самоуправления обязательно наделялись статусом юридического лица. Эта ситуация возникла только с 2003 года.

Сейчас с этой двойственностью субъектов у нас ситуация такая. Например, возьмем процессуальную составляющую - АПК в ст. 2 ставит следующие задачи совершенствования арбитражного судопроизводства – необходимо осуществление защиты прав и законных интересов как муниципальных образований, так и органов и должностных лиц местного самоуправления. То есть он выделяет эти интересы отдельно – у муниципальных образований одни, а у органов, должностных лиц МСУ - другие. Прелесть – и какие же у них интересы? Они существуют только ради того, чтобы выступать от имени муниципального образования, это суть его руки и ноги, которые функционируют и делают жизнеспособным муниципальное образование. А тут у нас появляется ситуация, что у них есть свои интересы. Нет, ну понятно, какие у них интересы, но про коррупционный компонент мы говорить не будем. Но когда у нас в законодательстве появляются такие формулировки, чего мы в сущности хотим.

Должно быть так – МО есть субъект права, а органы и должностные лица МСУ действуют от его имени и в интересах местного сообщества, которое составляет МО.

Почему у нас так, как есть? Потому что законодатель, когда осуществлял правовое регулирование, не знал какой опыт заимствовать. В Германии ситуация такая – МО есть субъекта права, а органы и должностные лица действуют от его имени, они не самостоятельные субъекты права. А в Великобритании ситуация обратная: субъекты права – органы и должностные лица. А наш законодатель подумал и решил взять все на всякий случай. Единственно, как можно было бы эту ситуацию смягчить - истолковать можно так, что МО есть первичный субъект, а органы и должностные лица МСУ суть вторичный, производный субъект – если не будет МО, то не будет и органов и должностных лиц МСУ. Хотя на деле это никак не облегчает нашу участь.

Почему не писать про сравнение с АО. В дореволюционной литературе МСУ сравнивалось с хозяйственным обществом. Эту бредовую мысль можно было найти у псевдолибералов. Бредовая она потому, что если открыть положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864, то можно увидеть, что и тогда местное самоуправление обладало всеми признаками публичной власти. Поэтому если исходить из того, какой смысл был заложен именно в закон, то смысл был такой, что самоуправление – это власть, а не хозяйственное общество. Поэтому с гражданским правом и его категориями убедительная категория не сравнивать, просто отложить в голове.

Субъектов как-то много. Поскольку мы не можем разобраться с субъектным составом, возникает ряд серьезных проблем. С одной стороны, это проблемы, когда мы пытаемся отстоять свои права в спорах с местным самоуправлением. А с кем судиться будем? Кто ответчик – Муниципальное образование? Вообще, да, должно быть так. Но с учетом того, что у нас есть еще статьи закона вроде ст. 35 и 37, у нас вроде бы это еще и органы местного самоуправления. На деле приходится привлекать и то, и другое.

Какая проблема с органами – начнем с того, что их бывает довольно много и подчас непонятно, кто что делает. Их компетенция разграничивается плохо, иногда она должна разграничиваться на уровне самого муниципального образования, там этого не происходит, и вы, в сущности, не знаете – а с кем судиться?

Есть и оборотная сторона. Возникает проблема, когда речь идет о судебной защите местного самоуправления. Если бы мы четко понимали, что это публичный субъект, наделенный соответствующими правами и обязанностями, наделенный гарантиями своего существования, у нас бы был на основании ст. 133 Конституции РФ особый механизм его судебной защиты. Но так как законодатель этого не понимает, на практике защита местного самоуправления, исходя из правового регулирования, осуществляется на базе ст. 46 Конституции РФ. А ст. 46 Конституции – это право граждан на судебную защиту. Таким образом, исходя из вышесказанного, сам законодатель позиционирует местное самоуправление в данном случае исключительно как право граждан. Это плохо.

Две статьи (существенно облегчат нашу участь при подготовке к экзамену) – Гриценко и Розмари Вилл. Правоведение 2010 год. Савранская О. Л. 2005-2006 года.

Конституционный суд РФ о субъектах права на осуществление МСУ.

Конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления: на ограничение права на местное самоуправление распространяется режим ограничений прав и свобод человека и гражданина ч.3 ст.55 (Пост. КС РФ от 30.11.2000 №15-п «по курскому делу»)

КС по курскому делу от 30 ноября 2000 года № 15-П. В рамках него КС в первую очередь позиционирует местное самоуправление как право граждан, соответственно, когда мы говорим об ограничении прав местного самоуправление, здесь всплывает вся логика, которую нам предлагает ч. 3 ст. 55 КРФ (форма: федеральный закон, наличие конституционно значимой цели и критерии ограничения прав КС РФ – соразмерность, обоснованность, необходимость, пропорциональность).

Этот подход КС означает, что у нас нет особого механизма судебной защиты МС, потому что мы местное самоуправление признаем как право граждан, т. е. как территориальное объединение граждан, объединенное для реализации своего права на местное самоуправление (Это, в частности, говорит позиция КС РФ от 2 апреля 2002 года по делу Злобина, Хнаева).

МО как «территориально организованные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления », в лице органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также непосредственно населения являются субъектами обращения в КС с конституционной жалобой (Пост. КС РФ от 2.04.2002 по делу Злобина и Хнаева

И КС РФ последовательно шел по пути того, что местное самоуправление – это сугубо право граждан. Единственное, что немного изменилось и это было относительно недавно: позиция КС по делу Савостьянова от 18 апреля 2011 года, где КС РФ говорить о том, что муниципальный район – это публично-территориальная единица. А поскольку муниципальный район – это муниципальное образование, по сути, эту логику КС РФ мы можем продолжить и сделать вывод, что муниципальное образование есть публично-территориальная единица. И в данном контексте развивается мысль о том, что этот публичный субъект имеет свои признаки, свои права и обязанности и определенные гарантии.

МО как «публично-территориальная единица, представительные органы которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и исполнять в соответствующих пространственных пределах отдельные государственные полномочия» (Пост. КС от 18.05.2011 по делу Савостьянова)

Муниципальные образования (МО) – носители внешних признаков местного самоуправления.

Для того, чтобы быть МО, надо обладать определенными признаками (они и признаки местного самоуправления, но мы будем больше говорить об этом в привязке к МО, так понимается легче). Указанные признаки характерны для всех муниципальных образований независимо от типа и уровня:

Собственная территория: границы, состав территории, наименование МО

Организационная самостоятельность: определяемая населением структура органов местного самоуправления, не входящих в систему государственных органов

Функциональная самостоятельность: собственная компетенция

Экономическая и финансовая самостоятельность: муниципальная собственность, местный бюджет

Правовая автономия: устав МО, МПА

Официальная символика: официальные символы, другие геральдические и иные атрибуты, отражающие региональную специфику, исторические, культурные, национальные и иные традиции и особенности МО, способствующие его идентификации во внешних отношениях и оформляющие статус МО

Разбирая этот вопрос, чтобы его больше понимать, можно вспомнить определенную логику, которая была на Конституционном праве. В частности, речь шла о том, что у нас субъекты РФ, которые тоже есть публичные образования, имеют определенные конституционно-правовые признаки, и, соответственно, слагается конституционно-правовой статус. Также и РФ как государство обладает определенными признаками. Исходя из этого можно продолжить эту логику и мы дойдем до уровня муниципального образования, которое также обладает признаками, которые делают его муниципальным образованием и некоторые признаки даже сходны с признаками федерации, субъекта федерации (например, наличие территории, т. е. понятно, что публичная власть и соответствующий публичный субъект свою юрисдикцию всегда распространяет на какую-то территорию и без этого объективно не может существовать).

Помимо того, что предложено выше, некоторые суды выделяют еще некоторые признаки муниципальных образований (они, конечно, не основные и не определяющие, и выводятся из основных признаков) – дополнительные признаки МО:

1. Наличие общей инфраструктуры в муниципальном образовании.

2. Муниципальное образование является таковым тогда, когда оно является для кого-то местом жительства и местом регистрации недвижимости. Это очень правильный признак с той точки зрения, что есть у нас местности, когда МО юридически есть, а жителей в нем нет (Иркутская область). Муниципалитет – жителей нет, а органы есть и они функционируют, зарплату получают, там есть бюджет. «Представляете, какой идеал?» - это мечта недобросовестного муниципала.

Теории сущности местного самоуправления

Общественное направление. Исторически оно более раннее, чем государственное направление. Началось оно с теории свободной общины.

1. Теория свободной общины. Сущность этой теории – она основывалась на том, что общины подразумевались образованиями более первичными, нежели государство. Исходя из этого, государство должно было признавать этот факт, гарантировать общинам соответствующие права, признавать неотчуждаемость права на заведование собственными делами для общины, уважать свободу общинного самоуправления. Был поставлен классический вопрос: «что было раньше – яйцо или курица, государство или община?».

Конечно, если брать за основу первобытно-общинный строй, можно сделать логический вывод, что община – это наше все. Но с учетом современного понимания местного самоуправления, местное самоуправление – это явление нового времени. Если вы в каком-нибудь учебнике найдете бред про то, что у нас в Новгороде было местное самоуправление, можете смело выкидывать этот учебник, потому что местного самоуправления там не было в современном понимании – это было государство, сочетавшее в себе три формы правления (монархию, республику и аристократию).

Эта теория сошла на нет и в связи с этим нужно поблагодарить Германию, которая стала организовывать местное самоуправление не только на территориях традиционного проживания, не только по поселенческому принципу, оно стало создавать муниципальные образования искусственно для целей управления и наделять их всеми теми правами, как у тех муниципалитетов, которые сформировались сами на базе того, как расселялось население.

2. Общественно-хозяйственная теория. Эта теория проистекает из предыдущей теории. Здесь также от государства требуется уважение, признание права на самоуправление за общинами. Краеугольный момент этой теории, который отличает ее от предыдущей, состоит в том, что за основу бралась идея выделения специфических местных дел, т. е. сугубо местных вопросов, которые по природе своей могут и должны решаться на местном уровне, наиболее приближенном к населению. Соответственно, сторонники этой теории говорили о том, что есть вопросы местные, а есть вопросы государственные – они различны и не пересекаются. В связи с этим возникает вопрос – какие же это сугубо местные дела, которые противопоставляются, по сути, делам государственным? С момента создания общественно-хозяйственной теории таких дел не нашли. В этом подвох данной теории и он размывает концепт общественно-хозяйственной теории. Почему так? – потому что на самом деле вопросы в подавляющем большинстве своем все носят сквозной характер, интерес к их эффективному нормальному решению характерен не для какой-то местности, а для всех местностей в том или ином государстве и поэтому слагание этих местностей приводит к тому, что интерес из местного становится более глобальным. С другой стороны эти вопросы не теряют местного значения, потому что их эффективная реализация возможна только на уровне, максимально приближенном к населению. Это такая вечная дихотомия. Понятно, что есть вопросы обороны страны и это сугубо общий вопрос, который не может быть переложен на местный уровень. С другой стороны есть вопросы обеспечения надлежащего качества услуг здравоохранения, образования и в этом безусловно заинтересованы все и в решении этих вопросов в рамках своей компетенции участвуют все уровни публичной власти так или иначе, в т. ч. организация образования, в частности, школе 131-ФЗ отнесена к вопросам местного значения. С другой стороны вузовское образование – это уже вопросы, которые финансируются государством.

Государственное направление – в отличие от общественного направления его краеугольная мысль заключается в том, что местное самоуправление производно от государства, он имеет права, гарантии, свою сферу ведения, но именно государство его порождает, определяет, какие полномочия отходят на местный уровень.

Кстати, при организации нашего земского самоуправления общественная теория присутствовала. Любят говорить, что она была базовой и основополагающей, но это не так. Вообще на протяжении всей нашей истории и попыток организации местного самоуправления - это сочетание общественного и государственного начала. Но почему-то именно для первой реформы 1864 года, это отрицается. Почему – непонятно, а ведь именно тогда произошел этот момент: государство свою перераспределило компетенцию и финансовые ресурсы и передало доходные источники на местный уровень. Такого до того момента не происходило, все концентрировалось в руках центральной администрации. Поэтому говорить, о том, что у нас была только общественная теория и не было государственной (или наоборот), неправильно. У нас в большей степени государственная теория, нежели общественная.

1. Политическая теория – считает, что местное самоуправление невозможно без наличия выборных органов публичной власти.

2. Юридическая теория. Наиболее рельефно представлена в зарубежном законодательстве. Здесь речь идет о том, что местное сообщество имеет особое положение – это юридическое лицо публичного права (В Германии это абсолютно так). В дореволюционной России мы могли увидеть с идеей корпорации публичного права и есть она у нас и сейчас. То, что у нас законодательно не проработан концепт юридических лиц публичного права не говорит о том, что на деле их нет и нет таких субъектов права, которые всеми признаками подпадают под понятие юридического лица публичного права. Но законодательно у нас этого концепта нету, вообще ни в каком виде.

Дуалистическая теория. пытается примирить достоинства обоих направлений и избежать недостатков соответствующих. Теория дуализма несмотря на то, что она сегодня недостаточно развита по сравнению с вышеперечисленными, она все таки характеризуется уже на сегодняшний день некоторыми особенностями. Особенности: она признает как общегосударственный интерес, так и местный и говорит о том, что данные интересы необходимо сочетать; она говорит о том, что во многих случаях невозможно разделение государственных и местных дел, говорит о том, что местное самоуправление сочетает в себе государственные и общественные начала.

Муниципальные отношения по своей структуре включают ряд элементов, среди которых выделяют субъектов муниципального права.

По смыслу Основного закона страны вся власть находится в руках народа. Таким образом, можно сделать по аналогии вывод, что на местном уровне власть принадлежит населению.

Вообще к субъектам местного самоуправления можно отнести:

• Граждан, проживающих на территории муниципалитета, при этом иностранцы также имеют непосредственное отношение к населению
• Местная власть, без которой невозможно осуществлять местное управление
• Государство, обеспечивающее существование местной власти, посредством принятия законов

В этой статье:

Население как основной субъект муниципальных отношений

Центральным субъектом местного управления, безусловно, является население. Термин население в буквальном смысле означает тех граждан, которые населяют ту или иную территорию. Исходя из этого, можно сделать вывод, что без присутствия граждан, невозможно организовать власть на той или иной территории.

Граждане приобретают статус населения путем регистрации на конкретной территории муниципалитета. Находясь на территории города или населенного пункта, граждане принимают непосредственное участие в жизни муниципалитета, например, облагораживают территорию, голосуют на избирательных участках, пользуются муниципальной собственностью и услугами.

Говоря об иностранцах, пребывающих на территории муниципалитета, то можно отметить равенство в правах наряду с гражданами этой территории. То есть они имеют право на жилище, на труд и даже на участие в выборах, если имеют постоянную регистрацию на территории муниципалитета.

Органы местного самоуправления

Муниципальные органы являются вторичным субъектов муниципальных отношений, так как они формируются после того, как появляется территория, населяемая гражданами. Местные органы власти являются неотъемлемым элементом существования местной власти, так как они наделяются для этого полномочиями.

Формирование муниципальных органов происходит самостоятельно населением. Никто иной не вправе вмешиваться и давать указания в отношении выборов или назначения должностных лиц местного уровня.

Структура муниципальных органов также формируется самостоятельно. Виды местных органов и порядок их формирования закрепляется уставом муниципалитета, а также на уровне регионального закона.

Роль государства в отношениях с местной властью

Государство занимает особую роль в организации и деятельности местной власти. С одной стороны они никоим образом не вмешиваются в деятельность муниципалитета, с другой принимают активное участие в том, чтобы местная власть имела право на существование, а население принимало в этом непосредственное участие.

Государство активно взаимодействует с муниципальными органами. Это проявляется в постановке общих целей и задач развития гражданского общества. В связи с чем, принимаются законы, которые распространяются на каждого гражданина.

Государство помогает в поддержании общественной безопасности и дисциплины, посредством системы правоохранительных органов.

Кроме того, без финансовой помощи не возможна любая деятельность хозяйствующих субъектов муниципальных образований. Так, например, организация малого бизнеса невозможна без кредитования, льготного налогообложения, проведения совместных мероприятий по организации и функционирования предпринимательства.

Таким образом, роль государства проявляется в помощи и обеспечении права граждан в осуществлении местного самоуправления.