Международно правовые акты в муниципальном праве. Муниципальное право. Список использованной литературы

В современную эпоху глобализации права существенно меняется взгляд на соотношение международной и национальных правовых систем. В течение последних двадцати лет с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. возросло значение взаимодействия российского муниципального права и международного права. Муниципальное право регулирует разные сферы общественных отношений, имеет большое количество источников, которые находятся во взаимосвязи, взаимозависимости и образуют сложную динамичную непротиворечивую систему. В нее входят: Конституция и законы, другие нормативные правовые акты, нормативные договоры (международные и внутри федеральные и др. Однако вопрос о статусе международных правовых актов, как источников российского муниципального права и их месте в системе источников права сегодня остается дискуссионным.

Муниципально-правовые нормы возникают по воле государства и реализуются в нормативных правовых актах, осуществляемых органами государственной власти. Такие нормы появляются, с общего разрешения государства, по воле населения муниципального образования, органов местного самоуправления. Комплексный характер муниципального права предопределяет тесную взаимосвязь и даже совмещенность источников муниципального права с источниками многих отраслей как публичного, так и частного права. В российской юридической науке выделяют масса подходов к классификации источников данной отрасли выделяя: легальные, юридические (формальные) и социальные; установленные и санкционированные государством; основные и вспомогательные; традиционные и нетрадиционные.

Особое внимание уделяется международно-правовым аспектам самой Конституции РФ. Ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет, что международные договоры РФ должны толковаться и применяться в соответствии с целями и принципами международного права, а не с позиции ориентиров национального права.В муниципальном праве России международные соглашения занимают особое место в иерархии источников этой отрасти права, поэтому вышеназванная норма Конституции Российской Федерации нашла отражение в ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления».

В России международные договоры не вступают в силу автоматически после подписания. В соответствии с законом они подлежат утверждению (ратификации)путем принятия федерального закона. Поэтому можно утверждать, что сам по себе международный договор не является источником российского муниципального права, поскольку необходим правоприменительный тандем «международный договор - федеральный закон».

Международные договоры РФ рассматриваются в качестве источника муниципального права при условии: содержания в нем правовых норм местного самоуправления; согласия на обязательность международного договора для Российской Федерации; ратификации этого международного договора федеральным законом РФ; официального его опубликования. Такие международные акты целесообразно применять для проведения сравнительных исследований с отечественными актами в целях выявления общих черт или отличий между ними и совершенствования российской правовой системы местного самоуправления.

В данное время РФ заключены, ратифицированы и действуют множество международных договоров, которые в той или иной степени могут учитываться как источники отечественного муниципального права.Основным документом международного уровня в рамках муниципального права является Европейская хартия местного самоуправления (с момента вступления Российской Федерации в 1996 г. в Совет Европы). В хартии предложены общепризнанные принципы муниципального права, которые предполагают признание местного самоуправления в законодательстве.

Участие России в глобальных процессах соединении в мировое сообщество свидетельствует о возрастающей роли международного права во внутренних делах государства. Включение международных нормативно-правовых актов в систему источников муниципального права России изменяет ее содержание. Поэтому целесообразно дальнейшее совершенствование системы источников российского муниципального права и рассмотрение этой системы не изолированно, а во взаимодействии с международно-правовой системой.

Муниципальное право как комплексная отрасль права обладает своими источниками. Для отрасли права, находящейся на начальном этапе развития, этот вопрос приобретает особое значение. В общей теории права в качестве источников права в юридическом смысле рассматриваются формы, с помощью которых воля государства, народа становится правовой нормой.

Муниципально-правовые нормы возникают по воле государства и воплощаются в нормативных правовых актах, принимаемых органами государственной власти; кроме того, такие нормы появляются, с общего дозволения государства, по воле населения муниципального образования, органов местного самоуправления.

Комплексный характер муниципального права, особый характер предмета регулирования и децентрализация регулирования предопределяют особенности источников, их природу и содержание. Но в любом случае результатом нормотворчества является нормативный правовой акт в одной из форм, предусмотренных в государстве.

Анализ источников муниципального права может быть дан как в общем плане, так и применительно к современному их состоянию в Российской Федерации, а также по уровням регулирования. Поэтому в учебнике мы несколько раз обращаемся к нормативной основе местного самоуправления. В настоящем параграфе предлагается только общий обзор возможных источников муниципального права. Более детально нормативно-правовая основа современного местного самоуправления в Российской Федерации освещается в § 3 гл. 5 учебника. А с учетом важной роли муниципального правотворчества его особенности раскрываются в гл. 13.

Общая характеристика источников муниципального права

1. Источниками муниципального права являются прежде всего нормативные правовые акты; они могут быть трех уровней: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные источники; конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные источники права субъектов РФ; муниципальные нормативные правовые акты.

Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты.

Вершиной системы источников муниципального права является Конституция РФ. Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств. В Основном законе России в 19 статьях так или иначе упоминается местное самоуправление или органы местного самоуправления, они находятся в гл. 1 "Основы конституционного строя" (ч. 2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12; ч. 2 ст. 15), гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" (ст. 18; ч. 2 ст. 24; ч. 2 ст. 32; ст. 33; ч. 2 и 3 ст. 40; ч. 1 и 2 ст. 41; ч. 2 и 3 ст. 43; ч. 2 ст. 46), гл. 3 "Федеративное устройство" (ч. 2 ст. 68; п. "н" ч. 1 ст. 72) и гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. 130-133). Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного самоуправления.

В отличие от практики, сложившейся в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом ведения субъектов РФ, в России в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вывод о том, что в Российской Федерации местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, может выступать в роли базы также и федеративных отношений.

Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например, в Федеральных конституционных законах 2004 г. "О референдуме Российской Федерации", 2001 г. "О чрезвычайном положении", 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и др.

Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы. Для удобства можно выделить две группы федеральных законов:

а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также еще ряд законов той же целевой направленности - например, Федеральный закон 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации");

б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера назовем Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).

Источниками муниципального права могут быть федеральные подзаконные акты - указы Президента РФ (например, от 15 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"), акты палат Федерального Собрания РФ (таким источником в свое время являлось постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативно-правовых актах субъектов РФ"), постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления). Определенное значение в качестве источников имеют отдельные нормативные правовые акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти.

Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ.

Надо сказать, Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении. Так это и происходило на практике.

Пришедший на смену Федеральный закон 2003 г. с аналогичным названием гораздо полнее и более императивно регулирует многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления, т.е. его нормы ориентированы на прямое действие. Но регламентация на уровне субъектов РФ не исключается. Другое дело, должна ли она быть такой же полной и широкой, как ранее, в виде общего закона субъекта РФ о местном самоуправлении или достаточно более сжатого, компактного закона с наименованием, к примеру, "Об особенностях организации местного самоуправления" в данном субъекте РФ.

Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами.

Несмотря на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, важная роль этого уровня источников сохраняется. Как уже говорилось при характеристике методов муниципально-правового регулирования, государство допускает местное нормотворчество как часть нормативной базы местного самоуправления. Добавим к этому, что наличие муниципального нормотворчества обусловлено рядом факторов.

Во-первых, местное самоуправление как самоорганизованная система должно иметь свои нормативные акты, которыми и оформляется эта самоорганизация, причем главные из них имеют и учредительный характер (уставы муниципальных образований).

Во-вторых, государство может сознательно не регулировать своими актами некоторые общественные отношения, ограничиваться установлением их основ, а подробное регулирование передавать на муниципальный уровень.

В-третьих, муниципальное правотворчество обусловлено и наличием местных особенностей, которые могут быть отражены в нормативных актах конкретных муниципальных образований.

В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; нормативные правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

2. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Сказанное означает, что источниками муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные международно-правовые акты.

Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Принимая во внимание, что вступление Российской Федерации в Совет Европы было связано с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и приведением российского законодательства в соответствие с ней, основополагающие принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ и Федеральном законе 1995 г. Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г.*(20)

В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией:

Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны;

Органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя;

Право граждан участвовать в управлении государственными делами относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам;

Это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

Существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

Защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;

Все это предполагает существование местных органов самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств*(21).

К источникам муниципального права международно-правового характера относятся решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ.

3. Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти, а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким образом, источниками муниципального права являются нормативные договоры.

4. Некоторые авторы к источникам муниципального права относят правовые традиции и обычаи, в том числе связанные с историческими и иными местными традициями. Это непростой вопрос, так же как в целом отнесение традиций и обычаев к числу источников права.

Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и в этом качестве могут дать даже больший эффект, нежели нормы права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение. Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это традиция в какой-то мере стала обязательной нормой поведения; именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве правовой нормы.

Что касается обычаев, они больше похожи на правовые нормы и скорее всего становятся источниками муниципального права до принятия необходимого нормативного правового акта. Существование же правового обычая в качестве постоянно действующей нормы, заменяющей право, вряд ли целесообразно, в том числе и на муниципальном уровне.

Например, ряд постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его природы, организации и деятельности. Н.С. Бондарь отмечает, что "особенности правовой природы и юридической силы постановления Конституционного Суда определяются не тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его собственных конституционно-контрольных полномочий. Правовые позиции Конституционного Суда имеют обязательный характер... нередко обладают нормативностью и, соответственно, эти положения могут признаваться источниками права"*(22). Постановлений и определений Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам муниципального права и являющихся источниками муниципального права, довольно много (подробнее см. § 3 гл. 5 учебника). Отметим, что именно в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. впервые четко была обозначена природа местного самоуправления как одного из видов публичной власти в Российской Федерации. Обойтись без данного постановления Конституционного Суда в характеристике источников муниципального права сегодня просто немыслимо.

Нередко такую же прецедентную роль играют и решения Верховного Суда РФ. К примеру, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" явно не учел такой вариант территориальной реорганизации муниципальных образований, когда вместо внутреннего деления на сельские и городские поселения муниципальный район преобразуется в городской округ. Законами некоторых субъектов РФ это было предусмотрено (Калининградская обл., Московская обл. и др.). Началось оспаривание актов. Рассмотрев соответствующие дела, Верховный Суд пришел к конечному выводу о том, что такой вариант реорганизации возможен. Этот судебный прецедент также стал значимым нормативным источником для практики муниципального строительства.

Основным международным источником МП является Европейская хартия МС , принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. В РФ Хартия была ратифицирована 11 апреля 1998 г. (ФЗ «О ратификации Европейской хартии МС» // «Росс. газ.» от 15.04.98). Хартия состоит из преамбулы, 3-х частей и 18-и статей. Преамбула формулирует основные цели и основополагающие идеи. Главная из них – то, что органы МС составляют одну из основ любого демократического государства. Право на МС может быть осуществлено на местном уровне. Каждая, вступившая в Хартию сторона должна соблюдать по меньшей мере 20 пунктов части первой Хартии. Обязательно каждая сторона должна соблюдать положения Хартии, касающиеся

признания принципа МС,

права МС и его осуществления путём свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, о

полноте свободы действия органов МС,

о защите территориальных разграничений органов МС,

о финансовой самостоятельности органов МС,

о праве органов МС на объединение,

о правовой защите МС и несколько других.

Хартией устанавливается, что помимо выборных органов МС осуществляется через формы прямого участия граждан. Важную роль играют положения Хартии об общих принципах политики государства применительно к органам МС.

Устав муниципального образования

1. Понятие Устава муниципального образования, его признаки и значение

Основным нормативным правовым актом МО является его Устав.

Он в значительной степени призван детализировать и конкретизировать всё, что касается организационно-правового статуса МО.

Признаки Устава МО:

1. обязательность

Ст.8 ФЗ «Об общих принципах…» вменяет в обязанность всем МО иметь свой Устав. Ст.4 Проекта одним из элементов правовой основы МС называет Устав МО.

2. высшая юридическая сила

Иные МПА не должны противоречить Уставу МО. Устав обладает высшей юридической силой только на территории конкретного муниципального образования.

3. прямое действие – означает, что нормы Устава действуют непосредственно.

4. Устав применяется только на территории конкретного МО

5. особый субъект принятия Устава

В соответствии со ст.8 «Об общих принципах…» Устав может приниматься либо представительным органом МС, либо населением непосредственно.

Т.о. Устав принимается непосредственно населением или от имени населения.

В соответствии с проектом ФЗ-а Устав МО принимается представительным органом МС. Исключение составляют поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, где Устав принимается населением непосредственно – на сходе граждан.

Устав можно назвать своеобразной «малой конституцией» на территории МО.

Однако сам Устав не должен противоречить Конституции РФ, федеральному законодательству, конституциям (уставам) субъектов и законодательству субъектов.

2. Содержание Устава муниципального образования

Основные вопросы, которые должны содержаться в Уставе, обозначены в ст.8 закона «Об общих принципах…». Существует 14 обязательных положений; касаются они элементов, из которых формируется статус МО (в Проекте их 10). Каждое из положений императивно, поскольку непременно должно содержаться в Уставе. Однако сам перечень регулируемых Уставом вопросов не является исчерпывающим. В положениях Устава могут закрепляться иные положения, которые касаются вопросов местного значения, распределение функций внутри структуры МС и др. Степень детализации вопросов в Уставах МО может быть далеко не одинаковой, некоторые из них могут излагаться в общей форме, создавая поле для более конкретных актов.

Вопросы, которые должны содержаться в Уставе МО, можно разделить на несколько групп:

1. наименование, территория, границы, символы.

Если в состав МО входят территориальные образования не являющиеся муниципальными (районы, города), они все должны быть перечислены в Уставе.

2. вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего МО

3. формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением конкретного МО МС на своей территории. К ним относятся: выборы, референдум, собрания и сходы граждан, опросы общественного мнения, публичные слушания и т.п.

4. виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц МС

5. основания и виды ответственности органов и должностных лиц МС (в том числе порядок отзыва выборных лиц МС)

6. гарантии МС на территории конкретного МО

7. экономическая и финансовая основа осуществления МС. Перечень объектов, находящихся в собственности населения. Порядок управления муниципальной собственностью. Конкретные источники финансовых ресурсов МО.