Конституционно-правовые основы энергетического права как правовое образование и научная дисциплина. Муниципальное право - комплексная отрасль права

1. Каждая отрасль является необходимым компонентом советской правовой системы. По своей роли в опосредствовании социалистических общественных отношений, по своему социальному значению все они нужны и в принципе не могут рассматриваться в качестве подразделений различного ранга.

Однако это не исключает того, что отрасли в правовой системе могут занимать и действительно занимают различное положение1. Правовой ор-

1 Из того обстоятельства, что ни одна отрасль права не имеет преимущества перед другой (обстоятельство, которое с особой настойчивостью подчеркивают представители ряда специальных юридических наук), В.Д. Сорокин почему-то сделал вывод, что для «системы советского права характерно горизонтальное расположение ее отраслей» (Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. С. 31).

Структура советского права

ганизм – объемное явление, структура которого имеет как горизонтальные, так и вертикальные характеристики1. Поэтому отрасли права отличаются друг от друга не только фактическим содержанием, но и функциями в правовой системе, особым, только им свойственным местом. Между отраслями права существуют сложные зависимости и связи.

Рассматривая разновидности отраслей права, необходимо сразу же провести четкие разграничительные линии между основными отраслями, выражающими главную структуру права, и комплексными отраслями.

Комплексные отрасли представляют собой вторичные, производные образования. Вот они-то и не занимают однопорядкового положения в структуре. Так, морское право, страховое право, исправительно-трудовое право, хозяйственное право, строительное право представляют собой наслоение над главными структурными подразделениями – основными отраслями.

В принципе все институты и нормы, составляющие советское право, распределяются по основным отраслям. Существование основных отраслей права связано с системообразующими факторами, концентрирующимися главным образом в предмете правового регулирования (рассматриваемом с точки зрения его глубинного социально-экономического, политического содержания).

Однако на структуру права воздействуют наряду с главным и многие другие системообразующие факторы, прежде всего особенности данной сферы общественных отношений (своеобразие условий морских перевозок, характер распределения жилья в домах государственного фонда и т.д.). Но эти дополнительные, вторичные факторы влияют на уже «построенную» структуру в соответствии с действием главных факторов. Поэтому правовые общности, возникающие в ходе развития законодательства под влиянием дополнительных системообразующих факторов, имеют характер вторичных образований.

Можно ли, однако, считать, что нормативный материал, который составляет содержание комплексных отраслей, полностью растворяется в подразделениях главной структуры? Если бы дело обстояло подобным образом, то не было бы оснований говорить о комплексных отраслях как об объективном факте действительности. Между тем в рассматриваемых вторичных образованиях есть «нерастворимый остаток» – то, что не умещается в основные отрасли.

1 См.: Ушаков А.А. О предмете, норме и системе права (к вопросу об особенностях правового отражения) // Ученые записки Пермского государственного университета.

№ 264. Пермь, 1972. С.103.

Глава пятая. Отрасль права

Если реальное существование вторичных предписаний выражается в факте дублирования (диффузии) норм, а комплексных институтов – в наличии особых обобщающих структур – юридических конструкций, то комплексные отрасли объективируются в правовой системе в нормативных обобщениях, выраженных в общих положениях, принципах, некоторых специфических приемах регулирования. Отсюда понятно, почему комплексные отрасли, как и иные подразделения правовой системы, нуждаются во внешнем выражении в виде самостоятельных, кодифицированных актов: именно посредством кодификации специальные нормы и институты приобретают интеллектуально-волевое единство, подчиняются известным общим принципам, понятиям и таким путем компонуются в правовые общности.

Юридические особенности специальных норм, входящих в комплексную отрасль, как бы распределены «по двум адресам». По своим главным показателям (методу и механизму регулирования) они относятся к той или иной основной отрасли, подчиняются ее общим нормам, принципам, положениям. Их структурные признаки, особенности метода и механизма регулирования выражены в этих общих нормах, принципах, положениях. Следовательно, в каждом случае можно совершенно точно определить, к какой основной отрасли относится данная специальная норма.

В этом легко убедиться, проведя анализ любого комплексного нормативного акта, в том числе актов, действующих в области социалистического хозяйства, охраны природы, страховых отношений и т.д. На необходимость учета отраслевой принадлежности специальных норм комплексных актов с точки зрения основных отраслей обращается внимание и в руководящих разъяснениях Верховных судов. Так, в п. 15 и 16 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 11 апреля 1972 г.

«О практике применения судами законодательства об охране природы» указывается на гражданско-правовую и административно-правовую природу возмещения ущерба, причиненного нарушением законодательства об охране природы1.

В то же время специальные нормы комплексного образования получают с точки зрения интеллектуально-волевого содержания некоторое объективное обособление. А потому те же нормы (уже в иной плоскости – во вторичной структуре) «проявляют» свои особенности и свойства в общих нормах, принципах, положениях, присущих данному комплексному образованию.

1 См.: Бюллетень Верховного Суда СССР. 1972. № 3. С. 10–11.

Структура советского права

Исходя из этого, в упомянутом выше постановлении Пленума Верховного Суда СССР указывается па первоочередное применение специального законодательства, особых такс за ущерб, причиненный незаконной охотой, выловом или уничтожением рыбы ценных видов (подп. «б» п. 15 постановления).

В комплексных отраслях складываются и некоторые особые приемы регулирования, пронизывающие содержание всей отрасли. Они не образуют самостоятельного метода и механизма регулирования (прежде всего не выражают особого статуса, общего юридического положения субъектов), но с правовой стороны наиболее ярко характеризуют тот

«нерастворимый остаток», который присущ комплексным отраслям. Особенно выразительно такие специфические приемы регулирования обнаруживаются в советском морском праве, в частности в институтах общей аварии, вознаграждения за спасение на море, привилегированных требований (см. гл. XIII, XV, XVII Кодекса торгового

мореплавания Союза ССР).

Единство интеллектуально-волевого содержания комплексной отрасли, а также формирование некоторых специфических приемов регулирования дает возможность образовать систему особых научных понятий, комплексную юридическую науку (науку морского права, науку исправительно-трудового права, науку транспортного права, науку банковского права и т.д.). Вместе с тем эти понятия хотя и составляют известное единство, но по отношению к фундаментальным понятиям основных отраслевых наук носят функционально зависимый характер. Как правило, они представляют собой специфическое выражение понятий основных отраслей – обязательства, договора, административного акта, землепользования и т.д. Отсюда следует, что понятия комплексной науки, проистекающие из фундаментальных категорий основных, в особенности профилирующих дисциплин, должны строиться таким образом, чтобы они соответствовали логическому содержанию указанных категорий. Вполне правомерно, например, понятие хозяйственного обязательства, отражающего своеобразие имущественно-стоимостных правоотношений в сфере социалистического хозяйства (обязательства поставки, обязательства подряда на капитальное строительство, перевозки и др.). Но когда отдельные авторы попытались охватить этим понятием хозяйственные связи, складывающиеся внутри предприятий (например, между цехами)1, то это привело к на-

1 См.: Танчук И.А., Ефимочкин В.П., Абова Т.Е. Хозяйственные обязательства. М.: Юрид. лит., 1970. С.10–17.

Глава пятая. Отрасль права

рушению логических пределов понятия «обязательство», к утрате им отраслевого единства1.

Таким образом, степень объективизации основных и комплексных отраслей в структуре права неодинакова. Если основные отрасли создают главный «массив» советского права как единой союзно-республиканской правовой системы, то комплексные отрасли лишь наслаиваются, «надстраиваются» над основными, обособляясь вовне гораздо меньше, чем основные отрасли2.

2. В основных отраслях советского права воплощаются все признаки и особенности, свойственные отраслям как наиболее крупным и важным подразделениям правовой системы. Основные отрасли имеют не просто особый предмет – какой-то вид общественных отношений (и у комплексных отраслей есть свой предмет). В их основе лежат качественно своеобразные виды общественных отношений, глубинное содержание которых объективно требует правового регулирования при помощи особых методов, механизмов регулирования. Особый метод и механизм регулирования – вот что выводит данную общность нормативных предписаний на уровень главной структуры и характеризует внешние черты того специфического правового режима, который обеспечивается основными отраслями.

По указанным выше признакам все основные отрасли – однопорядковые, равновеликие подразделения главной структуры советского права. Вместе с тем из их состава выделяется особая группа – про-

филирующие (традиционные) отрасли.

Профилирующие (традиционные) отрасли образуют юридическую основу, обязательную часть системы права. В советском праве в число профилирующих входят: государственное право, административное право, гражданское право, уголовное право3.

1 См.: Иоффе О.С. Логические пределы понятий юридического лица, оперативного управления, хозяйственного обязательства // Правоведение. 1972. № 6. С. 111–112.

2 Ю.К. Толстой утверждает, что отношение автора данной работы к комплексным

отраслям «несколько раз менялось» (Правоведение. 1973. № 6. С. 119). В действительности же мое отношение к идее комплексных отраслей изменилось только «один раз». Оно явилось логическим результатом дальнейшей разработки ранее отстаивавшихся и защищаемых сейчас положений об объективности системы права, предмете и методе правового регулирования. Именно поэтому комплексные отрасли трактуются в на-

стоящей работе только в качестве вторичных образований (т.е. в иной интерпретации,

чем та, которую в свое время давали В.К. Райхер и Ю.К. Толстой).

3 Заслуга в выделении этих четырех отраслей, а также процессуального права принадлежит О.С. Иоффе и М. Д. Шаргородскому, которые правильно обратили внимание на то, что указанные отрасли обладают наиболее яркими особенностями с точки зрения предмета и метода регулирования (см.: Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права // Советское государство и право. 1957. № 6).

Структура советского права

Именно указанные отрасли характеризуют основные секторы юридических режимов, лежат в основе семей отраслей, воплощают типовые методы регулирования. Обусловлено это тем, что рассматриваемые подразделения правовой системы вызваны к жизни основными разновидностями социалистических общественных отношений, требующих правового регулирования: отношениями по организации и функционированию социалистической государственной власти (государственное право), управленческими отношениями (административное право), экономическими, имущественно-стоимостными отношениями (гражданское право), отношениями, связанными с защитой от посягательства общественно опасных лиц (уголовное право). Подчеркнем: речь идет не вообще о главных пластах отношений социалистического общества (хотя они в какой-то мере совпадают и с приведенным делением), а о таких разновидностях общественных отношений, существование и функционирование которых требует качественно своеобразных юридических режимов (методов и механизмов регулирования, специфических принципов и т.д.).

Методы, механизмы регулирования профилирующих отраслей отличаются наиболее резкими, в известном смысле несовместимыми, полярными юридическими особенностями. В частности, профилирующие отрасли, которые имеют непосредственно регулятивный характер, – административное и гражданское право – в «химически чистом» виде воплощают простейшие приемы правового регулирования (императивное и диспозитивное регулирование), нередко обозначаемые как метод власти – подчинения и метод юридического равенства. В профилирующих отраслях прямо проступает тип регулирования с точки зрения его способа – обязывающего, дозволительного, запретительного.

Иными словами, профилирующие отрасли представляют собой основные автономные центры правовой системы, ее главные секторы, выражающие наиболее «контрастные цвета» правового организма.

Эта самобытность, своеобразие юридического содержания профилирующих отраслей объясняет тот факт, что между профилирующими отраслями в принципе невозможно субсидиарное применение юридических норм. Такого рода несовместимость в какой-то степени распространяется и на те основные отрасли, которые по источнику своего формирования органически связаны с данной профилирующей отраслью, образуют с ней единую семью1.

1 Вот почему, как подметила С.В. Поленина, субсидиарное применение норм гражданского права, с одной стороны, и норм земельного, водного, лесного законодательства – с другой, кроме отдельных случаев, исключено (см.: Поленина С.В. Субсидиарное

Глава пятая. Отрасль права

Все другие основные отрасли могут быть разбиты на две подгруппы: процессуальные и специальные.

Процессуальные основные отрасли, в том числе гражданское про-

цессуальное и уголовно-процессуальное право, вплотную примыкают к профилирующим, как бы «надстраиваются» над ними. Необходимость организации принудительного осуществления норм соответствующих профилирующих отраслей вызывает к жизни процессуальные формы, которые используются социалистическим государством и для выполнения целого ряда иных задач (воспитательных, профилактических и пр.). Будучи своего рода продолжением профилирующих отраслей, осуществляющих непосредственно регулятивные и охранительные функции, процессуальные отрасли наполнены своим, специфическим содержанием. Все они (гражданское процессуальное, уголовно-процессуальное, а также постепенно формирующееся административнопроцессуальное право) прямо опираются и на государственное право, воплощают в своем содержании его положения, принципы.

Специальные основные отрасли – это развившиеся на базе профили-

рующих отраслей правовые общности, призванные обеспечить специализированный правовой режим для данного вида социалистических общественных отношений. К ним относятся: трудовое право, колхозное право, семейное право, земельное право, финансовое право.

В процессе формирования эти отрасли воспринимают некоторые элементы, свойственные профилирующим отраслям, и в первую очередь элементы гражданского и административного права, т.е. тех отраслей, в которых получили «чистое» развитие простейшие приемы правового регулирования.

Однако в соответствии с особенностями данного вида общественных отношений (трудовых, семейных, земельных и др.) комбинация традиционных элементов дает новое качество, своеобразный юридический режим, выражающийся в методе регулирования, прежде всего в правовом статусе, общем юридическом положении субъектов. Эту мысль можно подтвердить анализом любой специальной основной отрасли права. Например, суть метода правового регулирования земельных отношений состоит в органическом сочетании императивных и диспозитивных моментов, таком сочетании, при котором элементы подчинения играют исходную роль, а элементы равенства сторон, их обособленности и самостоятельности при использовании земельных

применение норм гражданского законодательства к отношениям смежных отраслей // Советское государство и право. 1967. № 4. С. 22).

Структура советского права

участков – производную. «Можно даже сказать, – пишет Б.В. Ерофеев,– что второе существует в рамках первого»1.

В последующем будут рассмотрены различные варианты сочетания традиционных элементов в специальных отраслях. Сейчас же важно подчеркнуть главное: коль скоро сформировалась основная отрасль, такого рода сочетание дало новое, интегративное качество, которое проявляется прежде всего в специфике правового статуса, общего правового положения субъектов.

Особого внимания в рассматриваемом отношении заслуживает советское трудовое право. Труд в условиях социализма выражает решающую сферу социальной жизни. В соответствии с этим и правовое регулирование отношений по применению труда приобрело такие самобытные черты, которые воплотились в специфическом юридическом режиме (приближающемся по своему социальному значению и юридическим особенностям к рангу юридических режимов профилирующих отраслей). Знаменательно, что формирование и развитие ряда специальных отраслей – колхозного права, права социального обеспечения – непосредственно опирается на элементы юридического режима трудового права.

Особенности юридических режимов, обеспечиваемых процессуальными и специальными отраслями, в большей степени, чем в профилирующих отраслях, отражаются в их интеллектуально-волевом со-

держании и прежде всего в отраслевых принципах.

Конечно, каждая процессуальная и специальная отрасль обладает своим методом регулирования. Однако этот метод, имея черты, присущие только данной отрасли (интегративное качество), по источнику своего формирования носит вторичный характер и отдельными своими сторонами сходен с соответствующими элементами профилирующих отраслей. Можно предположить, что в этих условиях правовые принципы, выражая интеллектуально-волевое содержание отрасли, в то же время становятся носителями качественного своеобразия метода и механизма регулирования и, следовательно, решающими концентрированны-

ми показателями юридических особенностей отрасли в целом.

Не потому ли в юридической науке, да и в законодательстве, категория принципов процессуальных отраслей и ряда специальных отраслей (трудового права, семейного права и др.) сформировалась как бы «сама собой»? И не потому ли в профилирующих отраслях, где правовые принципы тоже есть, но где общими, «всепоглощающими» показателями юридической специфики являются метод и механизм ре-

1 Ерофеев Б.В. Основы земельного права (теоретические вопросы). С. 39.

Глава пятая. Отрасль права

гулирования, сама по себе категория отраслевых принципов страдает известной неопределенностью? Думается, дальнейшее исследование соотношения отраслевых методов и принципов с учетом особенностей отдельных групп отраслей права позволит решить, насколько правильно такого рода предположение.

3. Комплексные отрасли, будучи вторичными образованиями в советской правовой системе, выполняют в ней ограниченные задачи и потому обладают лишь частью признаков и особенностей, свойственных общему понятию «отрасль права».

Большинство комплексных отраслей формируется в связи с необходимостью специализированного регулирования определенной группы отношений на основе и в рамках существующих отраслевых юридических режимов. Хотя каждая комплексная отрасль имеет свой предмет регулирования (рассматриваемый, правда, в иной плоскости, нежели предметы основных отраслей), этот предмет не требует особого метода и механизма регулирования. Он предопределяет лишь необходимость относительно обособленного нормативного регулирования и некоторое юридическое своеобразие – отдельные специфические принципы, положения, приемы регулирования. К такого рода комплексным отраслям относятся, в частности, страховое право, морское право, железнодорожное право (и иные транспортные отрасли), горное право, банковское право, налоговое право. На базе соответствующих подотраслей гражданского права постепенно приобретают характер комплексных отраслей жилищное право, авторское право, изобретательское (патентное) право.

Содержание комплексной отрасли складывается из специальных норм, обладающих предметным и известным юридическим единством. Но каждая из этих норм имеет главную «прописку» в той или иной основной отрасли, входит в обеспечиваемый ею юридический режим. Таким образом, комплексные отрасли полностью охватываются теоретической конструкцией производных структур, разработанной в философской литературе. Производные структуры, как пишут В.И. Свидерский и Р.А. Зобов, «(пока они окончательно не превратились в самостоятельные образования), сохраняют свои связи с исходной структурой, и их элементы получают возможность раскрывать свои потенции как через механизм закона результирующей структуры, так и через вновь возникшие системы отношений»1.

1 Свидерский В.И., Зобов Р.А. Новые философские аспекты элементно-структурных отношений. С. 38.

Структура советского права

Комплексные отрасли, обладая лишь частью признаков и особенностей отрасли права, представляют собой своего рода «наслоения» на поверхности правовой системы. Если быть предельно строгим к терминологии, рассматриваемые правовые общности следовало бы назвать «полуотрасли», но их вторичный, производный характер, надо думать, получает отражение и в слове «комплексная», которое в соединении с понятием

«отрасль» позволяет указать на особенности данных общностей как таких компонентов советской правовой системы, которые выражают одну из граней определенного участка правового регулирования.

Как правило, комплексные (специализированные) отрасли тяготеют к ка-

кой-либо основной и прежде всего профилирующей отрасли. По сути дела, многие из них формируются на основе определенной подотрасли, объединения институтов или даже отдельного отраслевого института.

«Юридический корень» указанных выше комплексных отраслей может быть найден во внутренних подразделениях гражданского, административного, финансового, земельного права. И хотя комплексные правовые общности вышли за пределы отдельной отрасли и при помощи цельного нормативного регулирования образовали некоторое единство, каждый из исходных элементов, в особенности тот, с которого началось развитие комплексной отрасли, продолжает существовать в рамках той или иной основной отрасли.

Юридический источник некоторых комплексных образований полярно разнороден, что придает им составной характер. Например, военное право как комплексная отрасль развилось из двух основных подотраслей – военно-административного и военно-уголовного права, а также ряда иных подразделений. Не исключено, что этот процесс развития завершится достаточно полным выявлением всего специфического, что свойственно правовому регулированию данной группы общественных отношений, тем более что и в настоящее время особенности регулирования затрагивают здесь общее правовое положение субъектов (для завершения указанного процесса, очевидно, не-

Указанная особенность частей целостных образований в иерархии структур правильно отмечена Д.А. Керимовым. Для некоторых частей целого, пишет он, «характерно не только то, что они входят в состав соответствующего целого, но и то, что одновременно являются частями другого целостного правового образования. В результате оказывается, что разнообразие свойств, связей и отношений этих правовых частей гораздо богаче и шире их разнообразия лишь как частей данного целого» (Керимов Д.А. Философские проблемы права. С. 267). Он указывает на, так сказать, «двойное подчинение» отдельных целостно-системных правовых образований (там же. С. 306). Эти правильные положения, однако, не согласуются с отрицательным отношением автора к идее комплексных отраслей (см. там же. С. 299).

Глава пятая. Отрасль права

обходимо издание единых кодифицированных нормативных актов). Тем не менее и в этом случае в рассматриваемой области сохранится качественная юридическая разнородность различных ветвей нормативного материала1.

Несмотря на издание единых кодифицированных актов, значительная качественная разнородность сохраняется в исправительно-трудовом праве. И тут особенности правового регулирования в какой-то мере затрагивают даже общее правовое положение субъектов. Но юридическая регламентация уголовно-процессуальных (исправительных), административных и трудовых отношений отличается значительными особенностями, которые вряд ли могут быть объединены в нерасчленяемое правовое образование.

Существенные юридические особенности свойственны исходным компонентам нормативного материала, который входит в хозяйственное право. Хотя правовое регулирование хозяйственных отношений отличается известными общими чертами (их количество, по-видимому, увеличится, если будет принято предложение об издании единого Хозяйственного кодекса), централизованное и децентрализованное регулирование по своей природе таково, что оно в равной степени обеспечивается юридически разнородными, в какой-то мере несовместимыми правовыми методами, которые соответственно коренятся в режимах административно-правового и гражданско-правового регулирования.

4. Наряду со специализированными комплексными общностями в системе советского права существуют и имеют тенденцию дальнейшего развития интегрированные комплексные отрасли, которые могут

быть названы также надотраслями или суперотраслями.

Процесс дифференциации права, возникновение новых комплексных (специализированных), а затем при наличии необходимых предпосылок специальных основных отраслей порождает необходимость встречного процесса – интеграции структурных подразделений.

Яркий пример этому дает правовое регулирование в сфере природноресурсовых и природоохранительных отношений. Развитие земельного, административного, гражданского и колхозного права, а на их базе таких

1 В.Н. Хропанюк, рассматривая военно-правовые нормы как единый межотраслевой комплекс, пишет: «Сохраняя общую отраслевую сущность, формы и методы юридического воздействия на военные отношения характеризуются более высокой категоричностью и безусловностью установления и реализации прав и обязанностей, четкой детализацией возможного и должного поведения субъектов военных отношений, а также более строгой ответственностью за нарушения воинского порядка» (Хропанюк В.Н.

Понятие советского воинского правопорядка // Правоведение. 1972. № 4. С. 18).

Структура советского права

отраслей, как водное, лесное, горное право, выдвинуло в качестве острой проблемы необходимость объединения правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений. Поэтому здесь в качестве нового слоя комплексных образований намечается выделение по мере совершенствования законодательства перекрещивающихся интегрированных структур – природоохранительного1 и природноресурсового2 права (как комплексные надотрасли они не конкурируют между собой и тем более не исключают друг друга; каждая из них интегрирует нормативный материал земельного, водного, лесного, горного права под своим углом зрения, в своем аспекте).

Такие же процессы происходят и в других сферах общественных отношений.

В качестве интегрированного структурного образования (надотрасли), по всей видимости, может быть охарактеризовано судебное право.

Давно ведущийся в литературе научный спор о том, является ли судебное право самостоятельной отраслью, получает вполне удовлетворительное решение при использовании теоретической конструкции интегрированной комплексной структуры. Оно представляет собой не основную отрасль, поглощающую (заменяющую) уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, судоустройственное право, а комплексную интегрированную общность, «надстраивающуюся» над указанными подразделениями основной структуры советского права.

В современных условиях, когда в ряде отраслей все более консолидируются процедурно-процессуальные нормы, постепенно формируется такая интегрированная структура, как процессуальное право, в определенной степени перекрещивающееся с судебным правом. Опосредствуя правообеспечительную деятельность компетентных органов социалистического государства, оно является вторичной общностью, которая охватывает процессуальные отрасли, а также процедурно-процессуальные институты, сложившиеся в ряде отраслей материального права – трудового, колхозного, земельного и др.3 Следует

1 См.: Вопросы философии. 1973. № 10. С. 62–63.

2 См.: Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 26. М., 1972. С. 126.

3 С рассматриваемых позиций представляет интерес постановка В.М. Горшеневым вопроса о «процессуальном праве». Автор, в частности, пишет: «Каждая отрасль материального права, особенно при наличии в ней норм, которые не могут реализоваться без правоприменительного процесса, имеет соответствующие процессуальные нормы с самой различной степенью группировки – от самостоятельной отрасли до частных обособленных групп» (Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. С. 231). Вместе с тем определенные сомнения вызывает конструкция «частные обособленные группы» (и кроме того, кате-

Глава пятая. Отрасль права

лишь заметить, что рассматриваемая вторичная общность имеет содержательное, позитивное значение постольку, поскольку она связана с особого рода процедурой – процессуальными формами, обеспечивающими правовые начала в государственно-принудительной деятельности компетентных органов1.

Под углом зрения теоретической конструкции интегрированной комплексной отрасли новый «поворот» может получить и проблема хозяйственного права.

Если в результате развития законодательства хозяйственное право не перерастет в основную отрасль (достаточных объективных предпосылок для такого перерастания наукой не установлено), оно по мере формирования специализированных комплексов типа промышленного права, строительного права и других приобретет значение интегрированного вторичного образования2.

Аналогичный вывод можно сделать и в отношении сельскохозяйственного права. Известная общность правового положения и производственно-хозяйственной деятельности колхозов, совхозов, межколхозных и государственно-колхозных предприятий и организаций, аграрно-промышленных комплексов и объединений постепенно очерчивает контуры весьма обширной вторичной структуры3 (в рамках которой, однако, не должны потеряться существенные особенности, свойственные колхозному праву и правовому регулированию деятельности государственных сельскохозяйственных организаций и предприятий4).

горичность суждений автора – стремление увидеть процессуальные нормы в каждой отрасли). Эти сомнения возрастают, когда В.М. Горшенев, продолжая цитированную мысль, утверждает: «Все они (т.е. и «частные обособленные группы»? – С.А.) обладают определенной самостоятельностью по отношению к отраслям материального права и не входят в их содержание в качестве составных частей» (там же). Куда же эти «частные обособленные группы» входят? В процессуальное право в целом? Но оно может мыслиться только как вторичная интегрированная структура.

1 Правильную мысль высказала В.А. Тарасова, подчеркнувшая, что «процедура – это только начальная форма урегулированности в деятельности соответствующих органов, которая при наличии объективной необходимости может перерасти в форму, именуемую процессом» (Тарасова В.А. Процедурная форма деятельности органов социального обеспечения // Советское государство и право. 1973. № 11. С. 112–113).

2 Именно так эта проблема ставится Станиславом Владыкой (см.: Wlodуka St. Problem prawa gospodarczego w swetle aktualnej nauki о sistematice prawa // Państwo i prawo. 1972.

№ 12. S. 41–42).

3 Советское государство и право. 1973. № 6. С. 43–51; № 9. С. 53–55.

4 См.: Беляева З.С., Козырь М.И., Краснов Н.И. Советское колхозное, земельное, водное, лесное и горное законодательство // Советское государство и право. 1972.

№ 12. С. 129.

Структура советского права

Интегрированные отрасли объективированы в правовой системе в меньшей степени, чем специализированные комплексные образования. В тех же случаях, когда отсутствует единое нормативное регулирование, они в целом остаются еще сферами, зонами регулирования.

Если, например, в природоохранительном праве могут быть найдены известные (хотя и «растворенные» в конкретном нормативном материале) нормативные обобщения, то сельскохозяйственное право представляет собой зачаточную форму правовой общности. Сельскохозяйственное право в современных условиях является в значительной степени зоной регулирования, только намечающейся интегрированной правовой общностью, весьма близкой, скажем, к правовому комплексу, который охватывает правовое регулирование научно-технического прогресса.

5. Решение вопроса о том, к основной или комплексной отрасли относится данная правовая общность, требует в каждом случае тщательного всестороннего анализа. Этот анализ предполагает, конечно, характеристику соответствующего предмета правового регулирования, но сразу же вслед за тем необходимо изучение юридического своеобразия свойств данного подразделения, позволяющих ему быть (или не быть) самостоятельным элементом единой правовой системы.

На пути такого анализа исследователя подстерегают трудности субъективного и объективного порядка.

Трудности субъективного порядка – это сложившиеся традиции в понимании и терминологическом обозначении определенных структурных подразделений. Какие, например, затруднения проистекают из того, что один из профилирующих юридических режимов (методов) правового регулирования в силу некоторых исторических причин получил терминологическое обозначение – «гражданское право»? Как легко «пойти» здесь за термином и признать, что данная основная отрасль охватывает отношения, участниками которых являются только граждане!

Решению вопроса о характере той или иной отрасли препятствует существующее в отдельных юридических науках стремление с самого начала доказывать лишь одно: данная общность норм – только основная, занимающая такое же положение, как и традиционные отрасли, и т.д. Как правило, такого рода разработки имеют цель обосновать заранее намеченное решение; они не приемлют иного варианта, и потому научные обсуждения о характере отраслей превращаются в бесперспективные, затяжные споры, в результате которых происходит консервация полярных точек зрения.

Глава пятая. Отрасль права

Имеются и трудности объективного порядка. Одна из них – множественность системообразующих факторов (а также наличие отраслей, которые находятся в состоянии развития).

Если внимательно проанализировать источник споров, ведущихся в литературе по вопросу о составе отраслей, то выяснится, что во многих случаях проблема сводится к тому, какой из системообразующих факторов рассматривать в качестве главного, доминирующего.

Например, проблема хозяйственного права. Какой системообразующий фактор является решающим в области правового регулирования хозяйственных отношений? Порождает ли сфера хозяйства как таковая единый юридический режим, цельный метод и механизм регулирования? Или же общность нормативной регламентации хозяйственных отношений на современном этапе развития советского права складывается на базе двух качественно разнородных, главных форм регулирования, одна из которых порождена властно-организационными, управленческими отношениями, а другая – децентрализованными, имущественно-стоимостными связями? Достаточно так поставить вопросы и станет ясно, что в данном случае необходимо тщательное

«взвешивание» системообразующих факторов в связи со сложившейся реальной структурой советского права.

6. Отрасли советского права находятся в состоянии развития, а некоторые и перерастания из одной группы в другую. К ним, в частности, относятся право социального обеспечения, административнопроцессуальное право и некоторые другие.

Например, в связи с развертыванием деятельности социалистического государства по социальному обеспечению граждан из состава трудового, административного, колхозного права выделяется компактная группа правовых институтов, которая, по мнению ряда авторов, может быть названа правом социального обеспечения. Существенную роль в этом процессе сыграло принятие Закона о государственных пенсиях, Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов, Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении и др. Предоставление материальных благ алиментарного характера1 потребовало развития таких специфических правовых связей, которые все более отражаются на общем правовом положении граждан, приводят к формированию своеобразного правового статуса. Видимо, право социального обеспечения пока не отмежевалось от своей основы, в част-

1 См.: Андреев В.С. Понятие и система советского права социального обеспечения // Правоведение. 1969. № 5. С. 70; Полупанов М.И. Право социального обеспечения – самостоятельная отрасль права // Советское государство и право. 1971. № 9. С. 58.

Структура советского права

ности от трудового права1. В современных условиях оно еще остается комплексной отраслью. Вместе с тем право социального обеспечения в какой-то мере уже перешло ту грань, которая отделяет комплексные отрасли от основных. Процесс его утверждения как основной отрасли завершится, по мнению В.С. Андреева, с реализацией важнейших мероприятий по пятилетнему плану2, с выработкой и закреплением общих норм, воплощающих специфические черты метода данной отрасли, его особые принципы.

Все более утверждается в качестве основной отрасли советское административно-процессуальное право. Правда, природа правового регулирования управленческих отношений такова, что процедурные нормы во многих случаях не выходят за рамки материальных институтов и их объединений3. В то же время своеобразие административного принуждения, да и логика советской правовой системы обусловливают необходимость формирования процессуальных институтов, которые на последовательно социалистических правовых началах регламентировали бы порядок разрешения споров, применение мер административно-принудительного воздействия и иных средств юридического обеспечения4. В настоящее время эти институты образуют правовую общность, имеющую в своей основе комплексный характер: она охватывает процедурные правила материального административного права и процессуальные нормы, источником которых являются уже сложившиеся процессуальные отрасли – уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное право5. Думается, однако, что перед нами правовая общность, все более обретающая черты и свойства

1 Ряд авторов (Б.К. Бегичев, В.И. Смолярчук и др.) рассматривают право социального обеспечения в качестве трудового права. Вместе с тем Б.К. Бегичев отмечает, что совокупность общественных отношений по социальному обеспечению ныне «с трудом может быть «рассыпана» между... отраслями права. Разросшейся совокупности норм по материальному обеспечению нетрудоспособных становится «тесно» в рамках трудового и других отраслей права» (Бегичев Б.К. Трудовая правоспособность советских граждан. С. 39).

2 См.: Правоведение. 1969. № 5. С. 69.

3 См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969.

4 См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964;

Она же. Гражданин и административная юстиция в СССР. М.: Наука, 1970.

5 Комплексный характер правил, регулирующих административные процессуальные отношения, подметил Б.Б. Хангельдыев. Он выделил в особые группы правила, приближающиеся по своей природе к нормам уголовного и гражданского процесса (см.: Хангельдыев Б.Б. О систематизации советского административного законодательства // Сборник ученых трудов СЮИ. Вып. II. Свердловск, 1964. С. 90).

Глава пятая. Отрасль права

основной отрасли права1. Совершенствование советского законодательства по вопросам административного принуждения, насыщение соответствующих процессуальных правил специфически процессуальным содержанием и принципами, выработка нормативных обобщений и закрепление в кодифицированных актах структуры всего комплекса административно-процессуальных институтов – все это приведет к завершению формирования рассматриваемой основной отрасли (место для которой в системе советского права давно «заготовлено»)2.

В стадии активного формирования находятся и такие отпочковывающиеся от земельного права отрасли, как водное, лесное, горное право. В юридической литературе вопрос о самостоятельности этих отраслей нередко решается по принципу «или – или»: или самостоятельная отрасль, существующая наряду с земельным правом, или особое подразделение (подотрасль) земельного права. Между тем водное, лесное, горное право, начав свою жизнь в пределах земельного права3, обогатившись затем новыми элементами, связанными с хозяйственным использованием природных богатств4, по существу, превратились в комплексные отрасли. В настоящее время они, надо полагать, все более обретают статус основных отраслей. В этом процессе перехода правовых общностей от комплексных отраслей к основным «вырвалось вперед» водное право. Проведенная в последние годы общесоюзная и республиканская кодификация водного законодательства усилила интеграцию охватываемого им нормативного материала, выработку обобщающих положений, закрепила своеобразные черты общего юридического положения водопользователей (по ряду моментов

1 На ряд свойств административно-процессуального права как структурного элемента единого советского права указал В.Д. Сорокин в кн. «Административно-процессуальное право» (С. 52 и сл.). Вместе с тем защищаемая автором широкая трактовка содержания конструируемой им системы норм, охватывающей все виды процедур по разрешению индивидуально-конкретных дел, препятствует выяснению юридического, специфически процессуального характера данной отрасли. (Впрочем, такой подход согласуется с отрицательным отношением В.Д. Сорокина к утвердившейся в советской юридической науке идее о наличии у каждой отрасли своего особого метода правового регулирования.)

2 Об административно-процессуальном праве как о формирующейся отрасли см.:

Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 64.

3 Б.В. Ерофеев пишет: «С момента выделения земельного права в качестве самостоятельной отрасли права начался процесс накопления элементов самостоятельности горного, лесного и водного права, которые проявились сначала в виде отдельных правовых норм, а затем сформировались в отдельные институты, постепенно образовавшие единство» (Ерофеев Б.В. Основы земельного права. С. 20).

4 См.: Советское государство и право. 1969. № 3. С. 29.

Структура советского права

существенно отличающегося от общего правового положения землепользователей).

7. Указывая на тенденцию перерастания ряда комплексных отраслей в основные, необходимо в то же время отметить, что это – лишь тенденция, да к тому же не касающаяся всех комплексных образований.

Рассматриваемая тенденция вовсе не затрагивает интегрированные комплексные структуры, которые выполняют в правовой системе весьма ограниченные функции. Но и специализированные комплексные отрасли нередко имеют четкие границы в своем развитии. Некоторые из них (такие, например, как морское право, исправительно-трудовое право), в полной мере обеспечивают и будут обеспечивать осуществление свойственных им функций, оставаясь и впредь комплексными.

Нужно видеть и то, что для перерастания комплексной отрасли в основную необходимы не только объективно-материальные, но и юридические предпосылки. Для такого рода перерастания, в частности, требуется, чтобы в данной области отношений все же существовал доминирующий правовой режим, который, впитывая и перерабатывая новые элементы, постепенно переходил бы в новое качественное состояние.

Этого, по всей видимости, нет в комплексных отраслях, имеющих составной характер, – в военном праве, хозяйственном праве, исправительно-трудовом праве. Исходные элементы в этих комплексных образованиях не только качественно разнородны, но и ни один из них не является базой, которая способна объединить («переварить») разнородный материал.

Показательно в этом отношении развитие исправительно-трудового права. Казалось бы, недавно проведенная кодификация исправительно-трудового законодательства позволила в полной мере выявить специфику правового регулирования в этой области общественных отношений. Более того, особенности регулирования исправительнотрудовых отношений затрагивают и общий правовой статус лиц, отбывающих уголовное наказание (в особенности наказание в виде лишения свободы). Но регулирование, с одной стороны, уголовно-процессуальных, административных отношений, а с другой – отношений трудовых, воспитательных остается настолько специфичным, что исправительно-трудовое право так и не перешло ту грань, которая отделяет основные отрасли от комплексных. Снижение же удельного веса лишения свободы среди других мер уголовного наказания, все более широкое проникновение в данную сферу общих норм трудового

Глава пятая. Отрасль права

права – эти и другие факты, выражающие процесс гуманизации исправительно-трудовой политики в социалистическом обществе, дают основания говорить даже об обратном процессе: об усилении черт комплексности исправительно-трудового права1.

8. Отрасли советского права (основные и комплексные) находятся в сложной взаимозависимости. Главные генетические и функциональные связи, существующие между отраслями, проявляются в рамках всей правовой системы (гл. 6). Вместе с тем некоторые из этих взаимосвязей проявляются и на уровне отдельных отраслей. Речь идет о том, что группы отраслей образуют нередко своего рода ассоциации, объединения,

которые могут быть названы семьями отраслей.

Факт существования такого рода семей уже отмечался в советской юридической литературе. Если внести поправку в нечеткое употребление термина «подотрасль», то в принципе следует согласиться с мне-

нием о том, что «представление о структуре отраслей как семьях (кур-

сив мой. – С.А.) подотраслей, связанных воедино какой-то общей частью, произрастающих от одного общего корня, отражает процессы не только дифференциации, но и интеграции права»2. О группах отраслей в правовой системе пишет В.Ф. Яковлев3.

Началом, корнем отдельных правовых семей являются профилирующие отрасли – государственное право, административное право, гражданское право, уголовное право. В них воплощаются типовые методы правового регулирования, выражающие наиболее «чистое» развитие не только простейших приемов регулирования (административное и гражданское право), но и общих способов правового воздействия – дозволения, обязывающего предписания, запрета4.

Конечно, границы между семьями отраслей права в какой-то мере условны. Другие основные и специализированные комплексные отрасли формируются в результате синтеза, определенной компоновки элементов, свойственных нескольким профилирующим отраслям. Составные комплексные отрасли (типа хозяйственного права), т.е.

1 Об исправительно-трудовом праве как комплексной отрасли см.: Пинчук В.И. Место исправительно-трудового права в системе советского права // Правоведение. 1972. № 1. С. 54–60.

2 Советское государство и право. 1967. № 9. С. 33–34.

3 См.: Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. С. 32.

4 См. там же. С. 70–71. В.Д. Сорокин указывает на три типовых метода правового регулирования (уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой), упуская из поля зрения четвертый – государственно-правовое регулирование (см.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. С. 40–41).

Структура советского права

отрасли с качественно разнородными компонентами, тяготеют сразу к нескольким профилирующим отраслям. Интегрированные же комплексные отрасли вообще представляют собой в значительной степени обширные зоны правового регулирования. Но большинство отраслей советского права довольно четко и определенно распределяется по отдельным семьям (хотя точнее говорить, что составные элементы семьи лишь тяготеют к той или иной профилирующей отрасли).

В настоящее время в советском праве существует ч е т ы р е семьи отраслей.

Первая из них – отрасли, непосредственно группирующиеся вокруг советского государственного права. Конечно, государственное право является основой, корнем всей советской правовой системы. Содержание отраслей всех правовых семей базируется на принципах, выра-

женных в государственно-правовом регулировании. Поэтому семья отраслей государственно-правового профиля немногочисленна. Но она есть. Это, в частности, такие комплексные отрасли, как прокурорское право1, судоустройственное право2, бюджетное право.

Особую семью образуют основные и комплексные отрасли, тяготеющие к типовому методу административно-правового регулирования. В эту группу, кроме административного и административно-процессуального права, включаются: основные отрасли – финансовое пра-

во3, земельное право с отпочковывающимися от него водным, лесным, горным правом; административно-хозяйственное право (как часть составной комплексной отрасли – хозяйственного права), военно-административное право (как часть составной комплексной отрасли – военного права) и др.

К тому же циклу отраслей тяготеет и право социального обеспечения, хотя в общем оно находится и на грани с цивилистической группой.

1 См.: Бровин Г.И. Прокурорский надзор – подотрасль государственного права // Правоведение. 1970. № 4. С. 106. Ряд авторов (С.Г. Березовская, Г.И. Бровин, В.Г. Мелкумов и др.) относят прокурорское право к разряду «самостоятельных», т.е. основных отраслей (см., например: Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // Вопросы прокурорского надзора. М., 1972. С. 19–35).

2 См.: Семенов В.М. Организация суда и прокуратуры в СССР. Свердловск, 1973. С. 4.

3 По мнению И.С. Гуревича, есть «доказательства в пользу признания финансового права комплексной отраслью права, состоящей из пяти отраслей: 1) бюджетное право;

2) налоговое право; 3) банковское право; 4) страховое право; 5) правовая организация сберегательного дела» (Гуревич И.С. Правовые проблемы расчетных и кредитных отношений: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Изд-во ЛГУ, 1972. С. 6).

Глава пятая. Отрасль права

Следующая семья – отрасли цивилистического профиля. Эта группа, кроме гражданского и гражданско-процессуального права, охватывает: основные отрасли – трудовое право, колхозное право, семейное право, а также комплексные отрасли – банковское право, «транспортные» отрасли (железнодорожное, морское, воздушное и др.), страховое право, жилищное право, авторское право, изобретательское право, цивильно-хозяйственное право (как составная часть комплексной отрасли хозяйственного права) и др.

И наконец, особо должна быть выделена семья отраслей уголовно-

правового цикла: уголовное право, уголовно-процессуальное право, исправительно-трудовое право1.

1 Несколько слов о международном праве. Международное частное право может быть охарактеризовано в качестве особого подразделения советского права. Оно представляет собой комплексную отрасль, тяготеющую главным образом к семье отраслей цивилистического профиля, да к тому же с международно-правовой окраской (о природе международного частного права см.: Лунц Л.А. Международное частное право. М.: Юрид. лит., 1970. С. 9–16, 35–37 и сл.). Международное публичное право – это вообще не отрасль права. Как правильно отмечено в литературе, международное право есть «особая правовая система, особая область права, автономная по отношению к праву внутригосударственному (национальному)» (Игнатенко Г.В. Международное право и общественный прогресс. М.: Междунар. отношения, 1972. С. 25). Под углом зрения своих системно-структурных характеристик международное публичное право – такое социальное образование, которое занимает равное положение с любой национальной правовой системой. Поэтому в принципе к определению структуры международного публичного права следует подходить с тех же позиций, с каких освещается структура национальных правовых систем. Значит, нормативный материал этой своеобразной межгосударственной правовой системы подразделяется на отрасли (основные и комплексные), подотрасли, институты и др. В области науки наряду с общей теорией международного права выделяются самостоятельные отраслевые международно-правовые научные дисциплины, например международное космическое право, международное право по использованию атомной энергии и т.д.

Поиск других статей

УДК 34.07:656

Страницы в журнале: 13-16

Д.В. Забелина,

начальник договорного отдела компании ООО «Эй-Би-Рейл» Россия, Москва [email protected]

Система права является важнейшим элементом общей теории права. Под воздействием политических, социальных, экономических изменений в государстве система права видоизменяется, что выражается в образовании новых, комплексных отраслей права. Однако в вопросе о путях, способах, скорости перемен, происходящих в системе права, а главное - о предпосылках, указывающих на формирование отрасли права, еще много нерешенного. Характеризующим признаком отрасли права является наличие у нее своего предмета и метода правового регулирования. В то же время кромепредмета и метода длявыделения комплексной отрасли должны сложиться предпосылки, указывающие на ее образование. На примере транспортного права проведен анализ предпосылок, указывающих на образование новой, комплексной отрасли права.

Ключевые слова: нормативный правовой акт, транспортное право, правовое регулирование, система права, отрасль права.

Проблемы становления, путей развития и структуры системы права принадлежат к числу фундаментальных проблем теории права. Необходимость глубокого и всестороннего изучения структуры системы права определяется не только ее теоретической значимостью, но и тем, что такое исследование будет способствовать решению многих вопросов системы законодательства.

К факторам формирования целостности и единства системы права относятся материальные, социальные и иные условия жизни общества, которые определяют не только процесс возникновения и существования системы права, но и необходимость ее слаженного и эффективного функционирования.

Система права состоит из составных частей - структурных элементов (норма, институт, отрасль), образующих многоуровневый комплекс.

Наиболее крупным структурным элементом является отрасль права.В российском праве в настоящее время выделяют такие отрасли права, как конституционное, административное, финансовое, таможенное, гражданское, трудовое, земельное, семейное, предпринимательское, муниципальное, налоговое, уголовно-исполнительное, арбитражное процессуальное, гражданское процессуальное, уголовно-процессуальное.

Одной из дискуссионных тем системы права является вопрос о становлении комплексных отраслей права, среди которых можно назвать спортивное, медицинское, таможенное, информационное право.

Комплексной отраслью права считается соединение институтов, нескольких смежных отраслей права (например, гражданского права и административного права, гражданскогоправа и трудового права), при этом не входящих целиком ни в одну из этих отраслей .

Скорость процесса становления новой отрасли права зависит от скорости изменения социально-экономических условий, породивших новые явления в общественной жизни. В случае, когда эти изменения происходят эволюционным путем, формирование новой отрасли права может длиться не одно десятилетие. Научно-техническая революция, глубокие изменения в жизни страны, ускорение темпов развития общественных отношений обусловливают быстрое «созревание» и становление новой отрасли права, как это имело место в первой половине ХХ века, при выделении колхозного права в качестве самостоятельной отрасли .

В настоящее время одной из актуальных задач юридической науки является разработка новых теоретических концепций транспортного права России, определение его места в системе российского законодательства и особенностей формирования транспортного права как комплексной отрасли.

Если в необходимости разработки новой концепции транспортного права взгляды ученых совпадают, то по вопросу образования отрасли транспортного права и его места в системе российского права единого мнения нет.

По мнению В.А. Егиазарова, появление новой отрасли права возможно лишь в том случае, если можно создать положения, отражающие общие принципы и методы регулирования для всех норм. Если таких положений сформулировать нельзя, то нельзя говорить и о наличии отрасли права .

Ряд ученых имеют иную точку зрения.

А.И. Бобылев высказал мнение, что транспортное право можно считать отраслью права системы российского законодательства, которая представляет совокупность правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений с присущими ей методами, основывается на определенных правовых принципах, обладает самостоятельными источниками права и имеет поддержку общества и государства .

А.Г. Калпин в своей работе отмечает, что транспортное право объединяет нормы основных правовых отраслей и выступает как комплексная отрасль права, обеспечивая систематизацию массива нормативных актов в области транспорта .

В.Н. Жуков придерживается мнения о том, что транспортное право имеет все права на существование как отрасль. Его специфика состоит в том, что в основе такого права лежат несколько кодифицированных актов. Фактически речь идет о наличии подотраслей в рамках такой объемной отрасли права, как транспортное право .

В результате дискуссий сформировались следующие точки зрения на транспортное право:

1) транспортное право является частью гражданского права;

2) транспортное право, включающее в себя водное, авиационное, трубопроводное, автомобильное, железнодорожное право, является комплексной отраслью права.

Высказываясь за или против признания новой отрасли права, ученые указывали на наличие предпосылок, необходимых для ее образования.

Обобщив существующие мнения, рассмотрим данные предпосылки на примере транспортного права.

1. Общепризнанной и основной предпосылкой образования отрасли права являются предмет и метод правового регулирования. Предмет правового регулирования указывает на то, что регулируется нормами, т. е. какие именно общественные отношения.

В юридической науке транспортные отношения чаще всего понимаются как отношения перевозки. Однако к ним относятся также общественные отношения в сфере деятельности транспортных предприятий, иных юридических и физических лиц; трудовые отношения и отношения по социальному развитию; отношения по использованию природных ресурсов, находящихся в пользовании транспортных предприятий, по охране окружающей среды на транспорте; отношения, возникающие во время деятельности исполнительных органов государственной власти, органов управления самих транспортных организаций по обеспечению их деятельности.

Помимо функциональной классификации транспортных отношений выделяют и отраслевую, в которой различают отношения по организации и деятельности отдельных видов транспорта: морского, водного внутреннего, автомобильного, железнодорожного, воздушного и трубопроводного.

Таким образом, предмет правового регулирования достаточно разнообразен и сложен. Однако если для классификации норм права по отраслям брать в качестве признака только предмет правового регулирования, то произойдет нелогическое совмещение в одной отрасли различных по характеру, целям, функциям правовых норм. Снять это противоречие помогает метод правового регулирования.

Метод правового регулирования - это совокупность юридических приемов, средств, способов, с помощью которых осуществляется регламентация определенных, качественно обособленных видов общественных отношений.

В теории права выделяются такие основные способы правового регулирования, как дозволение, запрещение и позитивное обязывание. В зависимости от сочетания этих способов каждая отрасль права имеет свой специфический метод правового воздействия на общественные отношения.

Предмет транспортного права охватывает целый комплекс гражданско-правовых отношений. Например, имущественные отношения предполагают метод юридического равенства сторон, не допускающий принудительной власти одного участника правоотношений над другим. Здесь характерны дозволение и правонаделение, т. е. предоставление субъектам возможностей совершения индивидуальных юридических действий - самостоятельного использования правовых интересов в целях удовлетворения своих потребностей.

Властно-организационные отношения регулируются административным правом и подчинены воздействию метода власти и подчинения, властных предписаний и запретов. Этот метод применяется, например, для регулирования земельных, административных и финансовых отношений, которые также составляют предмет транспортного права.

Однако наличие таких важных критериев разграничения норм права по отраслям, как предмет и метод регулирования, недостаточно для выделения правовых норм в комплексную отрасль права. Необходимо рассматривать также иные предпосылки и признаки формирования новой отрасли права.

2. Отражение комплекса правовых норм в классификаторе. В 2000 году вступил в силу Указ Президента РФ «О классификаторе правовых актов», в котором весь массив правовой информации был разделен на рубрики . Каждой рубрике присвоен свой номер, согласно которому можно определить, к какой сфере общественной жизни относятся те или иные правоотношения: конституционный строй (010.000.000); основы государственного управления (020.000.000); гражданское право (030.000.000); семья (040.000.000); жилище (050.000.000).

В рубрике «Хозяйственная деятельность» (090.000.000) наряду с сельскохозяйственной деятельностью (090.060.000) отдельно выделен и транспорт (090.070.000), включающий в себя общие вопросы деятельности транспортной отрасли, а также отдельных видов транспорта (железнодорожного, авиационного, водного внутреннего, морского, трубопроводного, автомобильного). Здесь следует искать и нормы по транспортному обслуживанию населения, финансовой политике на транспорте, безопасности движения, в том числе перевозке грузов (090.070.010. - 090.070.140).

Транспортное право рассматривалось как институт гражданского права ещево времена СССР . Благодаря классификатору можно с уверенностью сказать, что в настоящее время это далеко не так. Например, сельскохозяйственное право находится в классификаторе на равных позициях с транспортным правом, признается комплексной отраслью права. Если следовать аналогии, получается, что транспортное право также можносчитать комплексной отраслью, которая включает в себя подотрасли, соответствующие различным видам транспорта.

3. Еще одной предпосылкой для формирования отрасли выступает заинтересованность общества и государства в упорядочении данного вида общественных отношений. В большинстве стран мира транспорт является одной из самых динамичных отраслей экономики. Заинтересованность в развитии транспортной отрасли России подтверждается фактом проведения реформы транспортной системы страны в соответствии с Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года. Данное обстоятельство можно рассматривать как предпосылку образования отрасли права.

4. Опережающее развитие транспортной отрасли по отношению к законодательству, регулирующему деятельность транспорта. Политика рыночных отношений отражает потребность в транспортном обеспечении. Как следствие, возникает необходимость переосмысления транспортного законодательства, которое должно не только соответствовать условиям рынка, но и опережать его развитие. На то, что практика формирующихся транспортных правоотношений опережает правовую науку,указывает в своей работе Н.А. Духно . Блоки нормативных правовых актов, предназначенных для регулирования именно транспортных отношений, в юридической науке либо не исследуются, либо представляются как синтез отношений, которые регулируются гражданским, трудовым, административным и иными отраслями права. Как показал проведенный нами анализ, научные исследования направлены в основном на изучение договорных правоотношений на транспорте, тем самым ограничивая представление о многообразии транспортных правоотношений.

Данный факт указывает на необходимость более глубокого изучения природы транспортных правоотношений, что может повлечь за собой и формирование отрасли транспортного права.

5. Отрасль может функционировать лишь при значительном накоплении нормативных правовых актов. В отношении данной предпосылки существует множество различных мнений. Например, В.А. Егиазаров и А.Г. Калпин считают, что наличие большого объема источников права не является необходимым признаком для формирования отрасли права.

В.М. Чхиквадзе и Ц.А. Ямпольская, наоборот, полагают, что достаточный объем правовых норм при его соответствующей политической или общественной значимости должен позволять считать отраслью права совокупность норм, не обладающих специфическим методом правового регулирования. В связи с этим есть основания выделять военное право, социально-культурное право, природоохранительное право (см.: ).

В системе российского права базовым актом правовой отрасли является кодекс, представляющий собой систематизированный правовой документ, принимаемый по предметам ведения Российской Федерации и по вопросам совместного ведения федерации и ее субъектов, требующих единообразного регулирования. Кодекс содержит все или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений . Кодекс пишется законодателем для регулирования правоотношений в определенной сфере или формируется в процессе кодификации законодательства. Например, 1922-1923 годы вошли в историю права советского государства как годы кодификации законодательства, вызванной значительным количеством накопленного нормативного материала.

Таким образом, значительное накопление нормативных правовых актов является одной из предпосылок создания кодекса и, следовательно, образования новой отрасли права.

В настоящее время у транспортной отрасли нет единого нормативного правового акта (кодекса). Деятельность каждого вида транспорта регулирует свой нормативный правовой акт. Так, основные нормы, регулирующие деятельность авиационного транспорта, содержит Воздушный кодекс РФ. Деятельность водного транспорта регулирует Кодекс торгового мореплавания РФ и Кодекс внутреннего водного транспорта РФ.

Деятельность железнодорожного транспорта регулируют Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте Российской Федерации» и Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», автомобильного транспорта - Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта».

На трубопроводном транспорте действует целый комплекс нормативных актов.

Основываясь на том, что право является строго формализованной, нормативной системой, характеризующейся относительной устойчивостью ее элементов, считаем, что такое разнообразие нормативных правовых актов должно побуждать законодателя к работе по их систематизации. Сложившуюся ситуацию нужно рассматривать как побуждение к упорядочиванию нормативного массива.

Подводя итоги, можно сказать, что комплексная отрасль права - это совокупность институтов различных отраслей права, регулирующих деятельность родственного круга правоотношений, которые под воздействием внешних факторов (социальных, экономических, исторических и пр.) образуютновую отрасль.

Список литературы

1. Бошно С.В. Нормативные правовые акты Российской Федерации: науч.-практ. издание. М., 2005.

2. Духно Н.А., Жуков В.Н., Бобылев А.И. Теоретические проблемы формирования транспортного права (Всероссийская научно-практическая конференция) / сост. Н.В. Кроткова // Государство и право. 2004. № 9.

3. Духно Н.А. Теоретические проблемы обеспечения экологического правопорядка: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000.

4. Егиазаров В.А. Транспортное право. М., 2007.

5. Калпин А.Г. Понятие транспортного права и его место в системе российского права // Государство и право. 2006. № 8.

6. О классификаторе правовых актов: указ Президента РФ от 15.03.2000 № 511 (ред. от 28.06.2005) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7. Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. № 3.

8. Радько Т.Н. Теория государства и права: учеб. 2-е изд. М., 2010.

9. Сулейманов М.К. Гражданское право в системе права // Гражданское право в системе права: материалы межд. науч.-практ. конф. (в рамках ежегодных цивилистических чтений) / отв. ред. М.К. Сулейманов. Алматы, 2007.

10. Яменфельд Г.М. Основы советского гражданского и трудового права: учеб. пособие. Изд. 2- е, доп. и перераб. М., 1969.

Переход к рыночной экономике в России неразрывно связан с развитием инвестирования как профессионально осуществляемой хозяйственной деятельности, направленной на получение прибыли. В условиях интенсивно развивающейся инвестиционной деятельности, в том числе с иностранным участием, в системе российского права сформировалась новая комплексная отрасль – инвестиционное право.

Понятие "инвестиционное право" может рассматриваться в четырех основных значениях (см.: приложение 1).

• 1. Инвестиционное право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу привлечения, использования и контроля за инвестициями и осуществляемой инвестиционной деятельностью, а также отношения, связанные с ответственностью инвесторов за действия, противоречащие законодательству.
• 2. Инвестиционное право как система законодательства – это совокупность правовых норм, содержащихся в источниках права (нормативных правовых актах, обычаях) и регулирующих порядок осуществления инвестиционной деятельности. Изучение инвестиционного законодательства предполагает также анализ судебноарбитражной практики в целях достижения единообразия в понимании и применении норм, содержащихся в источниках права.
• 3. Инвестиционное право как научная дисциплина, т.е. система знаний, – это совокупность представлений ученых о данной отрасли. Наука инвестиционного права познает истоки его зарождения, этапы становления и прогнозирует, опираясь на сумму накопленной информации, направление развития.
• 4. Инвестиционное право как учебная дисциплина – система обобщенных сведений об инвестиционном праве как отрасли, его законодательстве и практике применения, а также о науке.

В систему предмета инвестиционного права входят (см.: приложение 2):

• 1) общественные отношения, связанные с размещением на территории РФ инвестируемых в экономику финансовых средств, иного имущества (как движимого, гак и недвижимого, не изъятого из гражданского оборота), включая имущественные и личные неимущественные права (например, авторское, патентное право). В рассматриваемую группу отношений также входят договоры о совместной деятельности, включая отношения но образованию юридических лиц, созданных на основе долевого или 100%-го участия иностранных инвесторов, а также отношения по созданию филиалов и представительств иностранных юридических лиц на территории РФ;
• 2) общественные отношения по контролю за допуском, созданием и деятельностью на территории РФ иностранных инвесторов и образуемых ими юридических лиц. Представленная группа отношений включает государственную регистрацию предприятий с иностранным участием, лицензирование отдельных видов деятельности совместных предприятий, сертификацию и стандартизацию результатов их предпринимательской деятельности. Данная группа отношений объясняется ограничениями предпринимательской деятельности иностранных инвесторов в некоторых областях экономики: связи, средствах телекоммуникации, энергетики, транспорта и т.д. в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан России, обеспечения обороны страны и безопасности государства и необходимости в этой части государственного контроля за надлежащим исполнением российского законодательства;
• 3) общественные отношения, связанные с созданием на территории РФ необходимого инвестиционного климата (режима) в целях привлечения иностранных инвестиций в экономику страны, включая предоставление государством гарантий и льгот иностранным инвесторам при осуществлении ими инвестиционной деятельности в рамках действующего законодательства. Данная группа также включает отношения по защите интересов и прав инвесторов от незаконного вмешательства государства или третьих лиц;
• 4) общественные отношения, связанные с наложением ответственности за инвестиционную (предпринимательскую) деятельность, противоречащую законодательству.

Инвестиционное право тесно связано с гражданским, предпринимательским, финансовым, административным правом, так как общественные отношения, составляющие предмет инвестиционного права, одновременно являются частью предмета перечисленных выше отраслей российского права. Следовательно, необходимо признать комплексность исследуемых отношений, в связи с чем можно выделить присущие инвестиционным отношениям существенные признаки.

Признаками инвестиционных отношений, составляющих предмет инвестиционного права, являются (см.: приложение 3):

• 1) инвестиционная деятельность, составляющая предмет права, характеризуется самостоятельностью. Условно можно выделить имущественную и организационную самостоятельность инвестора. Имущественная самостоятельность определяется наличием у инвестора обособленного имущества как экономической базы инвестиционной деятельности. Объем имущественной самостоятельности зависит от того юридического титула, на основе которого это имущество принадлежит инвестору. Наиболее велика самостоятельность собственника имущества. Предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения, также имеют значительную имущественную самостоятельность, однако уже ограниченную законом и договором с собственником-инвестором. И наконец, принадлежность имущества на праве оперативного управления дает наименьший простор для реализации инвестиционных отношений. Организационная самостоятельность – это возможность принятия самостоятельных решений в процессе инвестиционной деятельности, начиная от принятия решения заниматься такой деятельностью, выбора вида и правовой формы инвестирования;
• 2) инвестиционная деятельность сопряжена с риском. Этим признаком подтверждается однородность инвестиционных отношений и предпринимательства в самом широком смысле этого понятия. Предпринимательский риск – мощный стимул к успешной работе; уменьшения убытков можно достичь путем заключения договора страхования предпринимательского риска, т.е. риска убытков от предпринимательской деятельности из-за нарушения своих обязательств контрагентами или изменения условий этой деятельности по независящим от предпринимателя обстоятельствам, в том числе риска неполучения ожидаемых доходов (портфельная инвестиция). Вполне объяснимо в связи с этим, что такой чисто рыночный институт, как институт несостоятельности (банкротства), возрождается в нашей стране только с переходом к рынку;
• 3) инвестиционная деятельность направлена на систематическое получение прибыли. Получение прибыли, являясь основной целью инвестора, придает его деятельности коммерческий характер, который не утрачивается даже в том случае, если в результате получена не прибыль, а убыток. Вместе с тем, если получение прибыли как цель не ставится изначально, деятельность нельзя назвать инвестиционной, она не носит коммерческого характера.

Нельзя не обратить внимание и на такой квалифицирующий признак инвестиционной деятельности, как систематичность в извлечении прибыли. К сожалению, четких количественных критериев систематичности законодательством пока не выработано. Законодательный пробел предлагается восполнить, включив в определение инвестиционной деятельности дополнительные квалифицирующие признаки, такие как доля прибыли от этой деятельности в общих доходах инвестора, существенность и форма прибыли и др.

В соответствии с определением прибыль извлекается инвесторами от размещения имущества, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Данный признак, как представляется, сформулирован весьма неудачно. Дело в том, что инвестиционная деятельность многогранна и ее направления никак не могут быть представлены закрытым перечнем. Почему, например, нужно вести речь лишь о правомочии пользования в отношении имущества? А если субъектом извлекается прибыль в процессе реализации права распоряжения имуществом (например, сдачи его в аренду)? А если инвестор-патентообладатель систематически извлекает прибыль, предоставляя другим лицам право пользоваться результатом его интеллектуальной деятельности, заключая лицензионные договоры? Эти случаи не укладываются в законодательный перечень. Видимо, не имело смысла в законе перечислять возможные направления инвестиционной деятельности, так как они определяются, прежде всего, рынком;

4) инвестиционная деятельность осуществляется лицами как зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке, так и в некоторых случаях без регистрации (например, покупка ценных бумаг на фондовом рынке). Однако деятельность инвесторов, зарегистрированных в установленном порядке, – это формальный признак, т.е. признак, легализующий инвестиционную деятельность, придающий ей законный статус. Его отсутствие не приводит к утрате качества инвестиционной деятельности, однако выводит ее за рамки государственных гарантий и льгот. В отличие от анализируемого формального признака рассмотренные ранее признаки инвестиционной деятельности являются сущностными (раскрывающими ее сущность), и только их совокупность дает возможность квалифицировать деятельность лица как инвестиционную.

Инвестиционные отношения, в свою очередь, тесно связаны с другими, не имеющими непосредственной цели извлечения прибыли. В частности, такие отношения складываются при осуществлении деятельности организационно-имущественного характера по созданию и прекращению деятельности совместного с иностранными инвесторами предприятия или полностью им принадлежащего, получению лицензий и сертификатов и в ряде других случаев проведению экологической экспертизы (например, разработка природных ресурсов, недр). Такая хозяйственная деятельность носит некоммерческий характер, по создает основу, а зачастую является необходимым условием, предпосылкой будущей инвестиционной (предпринимательской) деятельности. Именно поэтому отношения, возникающие в указанных случаях, охватываются хозяйственно-правовым регулированием и входят в предмет инвестиционного права.

Создает условия для инвестиционного права и деятельность ряда некоммерческих организаций, таких как учреждения, объединения и др., деятельность товарных и фондовых бирж, основной целью которых является формирование соответствующего рынка инвестиций, также регулируется нормами инвестиционного права, а складывающиеся при осуществлении этой деятельности отношения включаются в предмет данной подотрасли.

И наконец, государство, в целях реализации публичных интересов общества, воздействует на субъектов-инвесторов, осуществляющих инвестиционную деятельность, регулируя эту деятельность разными способами и с применением различных форм. Эти отношения, возникающие в процессе государственного инвестиционного регулирования, образуют третью группу из состава предмета инвестиционного права.

Под методом правового регулирования, применяемым в инвестиционном праве , понимается совокупность приемов и способов воздействия на отношения, регулируемые данной подотраслью. Как правило, каждая отрасль (подотрасль) предполагает лишь специфичные юридические средства воздействия на определенный вид общественных отношений. Однако в ряде случаев отрасли права регулируют не только типичные для них общественные отношения, но и отношения, так или иначе связанные с ними. Тогда и метод правового регулирования включает юридические средства, характерные не только для данной отрасли (подотрасли), но и для других отраслей права. В общетеоретическом плане метод правового регулирования общественных отношений определяется с учетом следующих компонентов:

• а) порядок установления прав и юридических обязанностей;
• б) степень определенности предоставленных прав и автономности действий их субъектов;
• в) подбор юридических фактов, влекущих правоотношения;
• г) характер правового положения сторон в правоотношениях, в которых реализуются нормы, а также распределение прав и обязанностей между субъектами;
• д) пути и средства обеспечения субъективных прав.

Необходимо отметить, что как комплексная отрасль права инвестиционное право обладает своей системой, которая складывается в первую очередь из норм инвестиционного законодательства.

Исходя из специфики предмета инвестиционного права законодатель в некоторых случаях предусматривает установление прав и обязанностей в силу заключенного договора, в других случаях – в связи с актом применения права (предписание антимонопольного органа), в третьем случае права и обязанности прямо вытекают из закона (обязанность государственной регистрации). Нормы инвестиционного права могут предоставлять возможность более или менее самостоятельно решать вопрос об объеме прав и обязанностей (диспозитивные нормы), могут носить рекомендательный характер, а могут исчерпывающе определить объем субъективного права или обязанность (императивные нормы). Субъекты инвестиционных правоотношений могут находиться в равноправном или подвластном положении (горизонтальные отношения между инвесторами и вертикальные отношения между инвесторами и государством не идентичны). Защита установленных прав и применение санкций при невыполнении обязанностей могут осуществляться разными средствами – гражданско-правовыми административными, финансовыми, уголовными и в различном порядке – административном, судебном. Таким образом, взаимосвязь свободы при осуществлении частных интересов с государственным властным воздействием там, где это диктуется публичными интересами, а также учет рекомендаций компетентных органов – это основные характеристики метода правового регулирования инвестиционного права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе: предписания, дозволения, запреты.

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально- правовыми нормами. В своей совокупности эти нормы образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовые нормы имеют и свои особенности.

Правовые нормы, как правило, появляются в результате правотворческой деятельности государства, его органов. Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (издавать) правовые акты по вопросам своего ведения.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право - это комплексная отрасль права. Специфика таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены “по двум адресам”. Как уже отмечалось, многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права, таких как государственное (конституционное) право, гражданское право, финансовое право и др.

С учетом всего сказанного можно дать более развернутое определение муниципального права.

Российское муниципальное право - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия, правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления, организацию и формы осуществления местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Роль предмета правового регулирования как первичного принципа в процессе структуризации системы муниципального права

Современное российское муниципальное право имеет собственный предмет правового регулирования, под которым понимается система общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, объективно поддающихся нормативно-организационному воздействию и получающих такое воздействие. Обладая признаками единства, универсальности и структурированности, предмет правового регулирования обеспечивает соответственно единство системы муниципального права и ее элементов, обособление муниципального права в структуре права, дифференциацию общественных отношений, включая правовой статус их субъектов /4/.

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Предметная определенность - главное условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

При определении предмета муниципального права и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего, это комплексный характер отрасли права. Местное самоуправление не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы местного самоуправления руководствуются нормами гражданского права и т.д.

Таким образом, предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Кроме того, нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публичноправового, так и частноправового характера. К первым можно отнести отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами. Ко вторым - хозяйственную деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения местной администрации с иными юридическими лицами.

Таким образом, муниципальное право России рассматривается как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер.

Предмет определяющим образом влияет на степень муниципально-правового регулирования общественных отношений, обусловливает формы и методы такого регулирования. Общественные отношения, составляющие его содержание, развиваются в направлении их специализации и выделения новых подотраслей и институтов муниципального права.

Как уже говорилось, предмет современного российского муниципального права имеет комплексный характер, который проявляется в следующем.

Муниципальное право имеет сферы взаимодействия и "пограничные зоны" с другими, основными отраслями права. Многие муниципально-правовые нормы используются как нормы конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и других отраслей права в целях всесторонней регламентации отношений в различных областях и сферах местного самоуправления.

Наличие в муниципальном праве, наряду с нормами "двойного назначения", собственных, исключительно муниципально-правовых норм. Особый, учредительный характер имеют нормы, закрепляющие организацию местного самоуправления в уставах муниципальных образований.

Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей российского права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т. е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:

1) отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;

2) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;

3) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти;

4) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;

5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой - отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;

6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Субъектами отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, выступают:

а) население данной территории (население городских, сельских поселений, других территорий). Население избирает органы местного самоуправления, решает другие вопросы местного значения путем референдума. В выборах и местном референдуме имеют право участвовать постоянно проживающие на данной территории граждане. Местное самоуправление может осуществляться населением и через другие формы непосредственной демократии: собрания, сходы граждан.

муниципальный право россия власть

Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права

Вводные пояснения

Муниципальное право современной России представляет собой новую область российского государствоведения. Его рождение предопределено политическими, экономическими и социальными реформами в нашей стране, носящими эпохальный характер и знаменующими формирование нового конституционного строя. Фундаментом и материально-организационной основой формирования муниципального права является особая группа общественных отношений, возникающих и существующих в сфере местного самоуправления.

Эти общественные отношения выделены Конституцией РФ, определившей сущность и принципы организации местного самоуправления. В последующем на основе и в развитие положений Основного закона приняты Федеральные законы от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", еще ряд федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих те или иные аспекты местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации (далее - субъекты РФ) местное самоуправление отражено в их конституциях и уставах, в законах субъектов о местном самоуправлении. Каждое муниципальное образование обязано принять свой нормативный правовой акт - устав муниципального образования.

Существование местного самоуправления является одной из сущностных характеристик конституционного строя в нашей стране. Задачи построения российской государственности на принципах народовластия и свободы могут быть решены только при одновременном упрочении как государства в целом и его органов, так и местного самоуправления. Речь идет о создании базового уровня народовластия, наиболее приближенного к населению, каким и является местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление, таким образом, - понятие многогранное. Это:

одна из основ конституционного строя;

форма народовластия, уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти;

форма самоорганизации граждан по месту их жительства.

Осуществляется местное самоуправление в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Высшей целью местного самоуправления в Российской Федерации является объединение людей для организации самостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через местное самоуправление реализуются большинство прав и свобод человека и гражданина. Местное самоуправление призвано активно участвовать в укреплении российской государственности, формировании начал гражданского общества.

Потенциал и смысл местного самоуправления в особенности связаны с тем значением, которое придает данному понятию второе слово - "самоуправление". Оно, самоуправление, должно оживлять территории и самих граждан, поскольку предполагает их вовлечение в решение дел, непосредственно связанных с организацией территориального управления, развитием институтов демократии, личным благополучием и интересами граждан. Все это призвано воспитывать в каждом гражданине общественного деятеля, небезразличного к делам и заботам местного самоуправления.

Муниципальное право как понятие употребляется в различных аспектах. Это:

во-первых, отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений;

во-вторых, отрасль российского законодательства, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, специализированное место в единой системе российского законодательства;

в-третьих, правовая наука, система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;

в-четвертых, учебная юридическая дисциплина.

Признавая относительную самостоятельность и содержательное значение каждого из этих положений, надо подчеркнуть, что последние три являются во многом производными от понятия муниципального права как отрасли права*(1) .

"Муниципальное право", "право местного самоуправления" - разнообразие понятий при единстве содержания

Одновременное применение понятий "местное самоуправление", "муниципальный" и "местный", "муниципальное право" и "право местного самоуправления" требует дополнительного комментария. Вопрос о наименовании складывающейся отрасли права является далеко не формальным.

В трудах дореволюционных российских правоведов применялись понятия "местное самоуправление", "земское, городское самоуправление". Сами понятия, а также связанные с ними отношения и проблемы были предметом государственного и административного права (правда, в то время для ряда ученых административное право в части регулирования статуса органов управления - а местное самоуправление зачастую считалось частью местного государственного управления - было элементом государственного права).

В советский период институт местного самоуправления был отменен. Естественно, что соответствующие понятия не применялись в законодательстве. Организация государственной власти на местах охватывалась советским государственным правом как отраслью права, а в научном плане она исследовалась наукой и учебной дисциплиной с наименованием "советское строительство".

Возрождение местного самоуправления началось в 1990-е гг. с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" Термин "муниципальный"*(2) впервые в российском законодательстве был введен Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24 декабря 1990 г., т.е. применительно к собственности. При реформировании Конституции РСФСР 1978 г. впервые 24 мая 1991 г. В нее были включены нормы о местном самоуправлении. Одновременно тогда же в Конституции РФ появилось и понятие "муниципальный" - указывалось, что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность (ст. 138). Конституция РФ 1993 г. также говорит о "местном самоуправлении", а понятие "муниципальный" использует применительно к муниципальной собственности. Дальнейшее развитие понятие "муниципальный" получило в ст. 125 и 215 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г., а в ст. 217 Гражданского кодекса РФ, посвященной праву муниципальной собственности, не только определено понятие муниципальной собственности, но и указано на определенные субъекты муниципальной собственности - на муниципальные образования, от имени которых права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" придал терминам "муниципальный" и "местный" и словосочетаниям с этими терминами одинаковое значение. Уже в ст. 1 Закона (п. 2) говорится: "Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".

Одновременное применение двух терминов по отношению к одному объекту теперь вызывает меньше вопросов, поскольку в трактовке законодателя оба понятия относятся в целом к новым властным структурам, действующим на местах, а не только к определенному виду собственности. Не случайно и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сохранил аналогичное приведенному выше правило (п. 2 ст. 2): "В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении (выделено нами. - Авт.) в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".

Таким образом, муниципальное право - это отрасль российского права, регулирующая все общественные отношения в сфере местного самоуправления, возникающие в связи как с его организацией и функционированием, так и с использованием муниципальной собственности. А понятия "местное самоуправление" и "муниципальное самоуправление" являются синонимами.

Но дело, конечно, не только и не столько в этом. Само по себе внедрение понятий "местное самоуправление", "муниципальный", "муниципальное самоуправление", "муниципальное право" в сильной степени обусловлено принципиальными изменениями в трактовках характера власти на местах.

В этом процессе можно выделить как бы три этапа. В советский период, как частично отмечено выше, на конституционном уровне местные Советы рассматривались как элементы общей системы органов государственной власти и решающие на своей территории все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета.

Далее демократические преобразования в отношении местных Советов, связанные с развитием самоуправленческих начал, на основе Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) привели к значительной трансформации организации власти на местах. Местные Советы вначале с сохранением государственной природы провозглашались органами местного самоуправления, которое понималось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

Однако уже тогда встал вопрос: развиваться ли местному самоуправлению по советскому варианту, т.е. оставаясь частью системы государственной власти, или по муниципальному - с организационным отделением органов местного самоуправления от органов государственной власти. В результате сначала это привело к промежуточному варианту, когда местные Советы были провозглашены органами местного самоуправления, оставаясь по природе частью системы органов государственной власти.

Наконец, в дальнейшем все-таки был взят ориентир на организационно отделенное от государственной власти местное самоуправление. В этом отношении понятие "муниципальный" стало достаточно подходящим для местного самоуправления, поскольку в большей мере связывалось с известными по западным моделям самостоятельными территориальными единицами и органами местного самоуправления - муниципалитетами.

Таким образом, понятия "местное самоуправление", "муниципальное (само)управление" в наше время обозначают негосударственный характер этого уровня власти, хотя местное самоуправление является одним из видов публичной власти народа в Российской Федерации и жестких барьеров между местным самоуправлением и государственной властью не существует.

В то же время суждения и дискуссии о названии не должны отвлекать от основного. Здесь уместно вспомнить слова известнейшего отечественного исследователя проблем организации местного самоуправления Г.В. Барабашева: всяческие дефиниции на этот счет должны исходить из необходимости реализации именно местного самоуправления, осуществляемого населением и советами (муниципалитетами или какими-либо другими органами местного самоуправления)*(3) .

В условиях современного всеохватывающего переустройства политической и социальной структуры общества местное самоуправление и его реформы занимают особое место. Это определяется прежде всего функциональной ролью, возлагаемой на местное самоуправление. Признавая единственным источником власти народ, выделяя местное самоуправление среди форм существования народовластия как организационно независимое от государственных органов, Конституция РФ дает возможность рассматривать местное самоуправление как институт народовластия, не попадающий под действие конституционного принципа разделения власти, а как бы дополняющий его. Подобное явление - абсолютно новое в государственном строительстве России. При рассмотрении эволюции местного самоуправления, сравнивая его развитие во второй половине XIX в. (земская реформа и контрреформа - об этом позже), а также период властвования системы Советов, следует сделать вывод о серьезных концептуальных различиях. В первом случае местное самоуправление не было институтом народовластия, во втором случае народовластие реализовывалось через систему Советов, являющихся политической основой социалистического государства, т.е. советский тип местных органов власти являлся государственным институтом. И только в современном варианте это самостоятельный уровень публичной власти в едином механизме организации управления государством.

Предмет муниципального права - разнообразие подходов

Предмет муниципального права является определяющим фактором для выделения новой формирующейся отрасли права. Специфика общественных отношений, составляющих предмет регулирования, состав участвующих в них субъектов в основном позволяют индивидуализировать отрасль.

И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов относят к категориям, составляющим конструкцию местного самоуправления: местное население - муниципальное образование - вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и текущем законодательстве Российской Федерации, в ней заложена общность отношений территориального самоуправления. Несомненно, полагают авторы, что отмеченные категории стирают границы между различными общественными отношениями самоуправления на местах, выстраивая их в единую систему*(4) .

Есть все основания говорить о комплексном характере муниципального права. Такой характер муниципального права предопределяет многообразие общественных отношений:

возникающих при реализации непосредственно населением права на местное самоуправление;

связанных с деятельностью органов местного самоуправления;

направленных на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно обеспечивающих реализацию делегированных государственных полномочий.

Комплексность данной отрасли права обусловливает и комплексное использование нормативного материала различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. При желании многие из отношений, возникающих в местном самоуправлении, можно отнести к соответствующим отраслям, сферам общественной жизни, государственного строительства. Например, отношения, связанные с выборами депутатов представительных органов местного самоуправления, допустимо отнести к конституционно-правовым (часть избирательной системы); отношения, возникающие при формировании местных бюджетов, считать финансово-правовыми, и т.д.

Именно в силу того факта, что подобные отношения возникают на уровне местного самоуправления, они составляют предмет также и муниципального права как отрасли права, изучаются в рамках муниципального права как науки, учебной дисциплины.

Вместе с тем объединение соответствующих общественных отношений в отдельную группу, представляющую предмет муниципального права, заставило создавать специфические правовые подходы, средства и методы регулирования данных общественных отношений.

И хотя разговор о характере муниципального права как о сложившейся отрасли права вряд ли можно считать завершенным, все-таки исследователи муниципального права единодушны в его признании в качестве отрасли права. Содержание определений муниципального права, данных различными авторами, свидетельствует об их существенной идентичности. Приведем трактовки лишь некоторых авторов.

Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно или через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления*(5) .

По определению, данному в учебнике Ю.Д. Казанчева и А.Н. Писарева, муниципальное право - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм, в которых закреплены территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться*(6) .

При разном словесном определении предмета и содержания муниципального права его называют комплексной отраслью права авторы других учебников - И.И. Овчинников и А.Н. Писарев*(7) , Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова и В.В. Пылин*(8) .

Н.В. Постовой пишет, что муниципальное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления. Однако и в данном случае признается комплексный характер муниципального права, что, по мнению автора, не исключает его самостоятельности*(9) .

Объективности ради отметим, что есть и точка зрения, согласно которой подход к муниципальному праву как к типичной отрасли права и перенесение на него категорий последней является несостоятельным. Аргументация заключается в специфике самого муниципального права, которая проистекает из того факта, что оно регулирует прежде всего и главным образом отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, подчиненных интересам населения. Поэтому его нельзя, по мнению сторонников данной точки зрения, относить к числу основных отраслей права как непосредственно связанных с государством и его органами. При этом комплексный характер муниципального права предопределяется тем, что система его норм состоит не только из предписываемых государством норм различных отраслей права, но и норм, являющихся результатом прямого волеизъявления населения муниципального образования, правотворчества органов местного самоуправления*(10) .

Имеет место также определение муниципального права не как отрасли российского права, а как отрасли российского законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все проблемы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования*(11) . К этой позиции близок и В.А. Баранчиков. Он подчеркивает: "...к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку названные понятия - всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного анализа такого сложного юридического комплекса, как муниципальное право"*(12) .

Подход к трактовке муниципального права как комплексной отрасли права и соответственно включение в его нормативно-правовую базу актов, которые можно одновременно отнести к источникам других отраслей права, разделяют не все авторы. В частности, В.И. Васильев утверждает, что неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая комплексность отрасли (слова автора) негативно сказывается не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Она препятствует осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняет кодификацию законодательства по этим вопросам*(13) . Автор предлагает включить в предмет муниципального права нормы права, регулирующие систему местного самоуправления, территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти. Кроме того, в предмет включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой. Далее нормы муниципального права определяют компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления*(14) .

Таким образом, налицо попытка автора ограничить предмет муниципального права только или преимущественно организационными отношениями. Он и сам об этом говорит: "Организация - ключевое понятие, характеризующее предмет законодательства о местном самоуправлении"*(15) . Не отрицая важности данной группы отношений в местном самоуправлении, все-таки нельзя не считаться с тем, что существенное значение имеет как раз тот аспект их деятельности, который В.И. Васильев назвал "компетенционным статусом". Трудно представить полноту правовых основ местного самоуправления без определения их полномочий, а это чаще всего делается именно в актах, комплексно обращенных к тем или иным сферам хозяйственной или социальной жизни и регулирующих при этом возможности как государственных органов, так и местного самоуправления, его органов.

Подводя первые итоги, следует согласиться с теми авторами, которые считают муниципальное право самостоятельной и вместе с тем комплексной отраслью права. В понимании данной отрасли надо исходить из того, что муниципальное право России - комплексная отрасль отечественного права, состоящая из правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления, формы осуществления народом непосредственно и через органы местного самоуправления своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных делегированных государственных полномочий, территориальную организацию и структуру местного самоуправления, а также гарантии его осуществления.