Актуальные проблемы деятельности уполномоченного по правам человека в россии. Проблемы становления института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации

Введение

1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ государственно-правовой системе РФ

1.2 Основные этапы развития института Уполномоченного по правам человека в РФ

1.3 Законодательное регулирование института Уполномоченного по правам человека в РФ

2. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ

2.1 Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в РФ

2.2 Функции Уполномоченного по правам человека в РФ

2.3 Полномочия и порядок деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ

3. Правовые проблемы участия Уполномоченного по правам человека в совершенствования законодательства в РФ

Заключение

Список использованных источников

Введение

Сегодня интерес к человеку, проблеме достоинства личности становится одним из основных проявлений подлинного демократизма в жизни современного общества. Вступление России в Совет Европы обусловило необходимость приведения российского законодательства в соответствие с международными и европейскими стандартами в области защиты прав и свобод человека .

Решению такой сложной задачи как необходимости поиска новых институциональных форм, которые помогли бы сделать механизм защиты прав человека в России более эффективным, максимально затруднить возможность их бесконтрольного попрания со стороны государства и его служащих, могло бы способствовать создание и развитие института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира. Его особая роль состоит в том, что он находится как бы между обществом и властью, являясь своеобразным “мостом” между ними, каналом обратной связи. С одной стороны, это орган государства, имеющий достаточную степень самостоятельности, но в то же время это и агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему меры воздействия. В принципе любой государственной машине свойственно стремление подмять под себя общество. Весь вопрос лишь в эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданской свободы, не дающих государству пустить свои корни в общественную среду слишком глубоко. Таким механизмом мог бы стать институт омбудсмена, который сегодня, пусть болезненно и трудно, но все-таки возникает в России.

Задачей Уполномоченного по правам человека по Конституции РФ 1993 г. является обеспечение свободы отношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан от правонарушений и бюрократических извращений . По мнению Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина “… этот институт создан для того, чтобы осуществлять государственную защиту прав человека внесудебными методами. Это дополнительные методы. Уполномоченный не влияет существенным образом на судебную практику, но до суда и после суда, комментируя его с точки зрения процессуальных возможных нарушений, он существенным образом влияет на восстановление утерянных прав. Что касается базовой защиты Конституции и прав человека, то по Конституции, ею является Президент РФ” .

Таким образом, выбранная тема настоящей работы представляется весьма актуальной.

Целью исследования является формулирование и обоснование основных теоретических положений института Уполномоченного по правам человека, определение его места и назначения в современной правовой системе и современном обществе РФ.

Реализация постановленной цели осуществлялась путем решения следующих задач: рассмотреть историю становления и развития института Уполномоченного по правам человека в РФ; рассмотреть правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ; проанализировать проблемы участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства РФ.

Структура работы включает в себя введение, три главы, объединяющих шесть параграфов, заключение и список использованных источников.

1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ

1.1 Значение и место института Уполномоченного по правам человека в государственно-правовой системе РФ

Конституционно-правовой институт народного защитника впервые появился в Швеции в 1809 г., но закрепление на конституционном уровне получил только во второй половине XX в. Во многих государствах институт омбудсмена стал неотъемлемой частью юридической системы, так как он выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных и законодательных органов. Регламентированность этого института весьма различна: от целой главы в Конституции Намибии , до простого упоминания в полномочиях представительного органа, который его назначает (ст. 103 Конституции РФ).

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник “омбудсмен” – это “служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады” .

Таким образом, в государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений .

Учреждение в России должности Уполномоченного по правам человека закреплено в ст. 103 Конституции РФ, в соответствии с которой к ведению Государственной Думы Федерального Собрания РФ относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, т.е. упоминание о нем дано через призму компетенции Государственной Думы. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 февраля 2004 г. на должность Уполномоченного по правам человека в РФ назначен Лукин Владимир Петрович .

К сожалению, в Конституции нет отдельной специальной нормы, посвященной данному институту, как это имеет место в других странах. Остается неясным, почему предпочтительнее для законодателя оказался такой вариант оформления в Конституции РФ нового правозащитного механизма.

Основная задача Уполномоченного – это помощь гражданам в восстановлении их нарушенных прав. Он также должен способствовать совершенствованию российского законодательства, касающегося прав человека и гражданина, приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению в этой сфере. Выполнение этих задач обеспечивается наделением Уполномоченного специфическими средствами таких как, например, направление заключений, обращение в судебные органы, обращение к субъектам законодательной инициативы, представлении ежегодного доклада Государственной Думе и т. д.

Важным моментом статуса Уполномоченного является его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Этот институт пользуется значительной самостоятельностью, несравнимой с другими органами. Такая независимость является основным условием и предпосылкой выполнения контрольно-надзорной функции, которые ему доверяет конституционно-правовой порядок. Подобная практика существует и в других странах. Так, например, в соответствии с Конституцией Португалии проведор в течение срока своей выборной должности не подлежит никакому контролю, является суверенным и распоряжается средствами, которые ему ежегодно выделяет парламент.

При выполнении возложенных на Уполномоченного функций он должен руководствоваться Конституцией РФ, ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” , законодательством РФ, кроме этого, он должен согласовывать свою деятельность, опираясь на общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ.

Уполномоченный должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В этой связи введение в России подобного института как дополнительного средства защиты гражданских прав не связано с отменой или пересмотром компетенции других государственных органов, обеспечивающих эту защиту, таких как, например, судебные органы, прокуратура и др. Ведь именно разветвленная система различных органов может помочь парламентскому Уполномоченному в успешном осуществлении его функций. Чем больше существует способов ликвидации нарушений законности, прав и свобод граждан, тем демократичнее общество.

Учитывая федеративный характер устройства российского государства, Закон об уполномоченном предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах РФ, т.е. создание нескольких уровней уполномоченного на территории страны. На июль 2006 г. Уполномоченные по правам человека работают в 43 субъектах РФ.

Практика зарубежных стран Швеции, Финляндии, ФРГ и др. свидетельствуют о целесообразности формирования этих органов также и по отраслевому принципу, на основании специализации института Уполномоченного с тем, чтобы он, имея возможность в полную силу реализовать свои контрольно-надзорные функции в случае нарушения прав и свобод граждан, учитывая специфику различных сфер, где могут возникнуть конфликтные ситуации, например, по защите прав в сфере информации, по делам военнослужащих, по делам несовершеннолетних и т.д. По данным на июль 2004 г. в 6 субъектах РФ учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка .

Однако проблема обеспечения прав человека на сегодняшний день стоит в России достаточно остро. Основными недостатками, сказывающимися на результативности правозащитной деятельности в Российской Федерации, являются противоречивость и несовершенство законодательства, непрофессиональное отношение государственных структур к защите прав и свобод личности, а также пассивность самих граждан и их правовой нигилизм.

В этой связи необходимо совершенствовать уже существующие и создавать новые институты и механизмы правового характера против злоупотребления властью.

Особое место в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина занимает институт Уполномоченного по правам человека, являющийся связующим звеном между гражданским обществом и властью, который призван обеспечивать подчинение государственной власти праву, контроль общества над властью. Указанный институт в правовых системах цивилизованных демократических государств является эффективным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности органов публичной власти. По данным доклада Уполномоченного по правам человека в РФ за 2012 г. В.П.Лукина, жалоб на различные нарушения прав и свобод человека в отчетном году поступило свыше 24 тыс. единиц. 98,7 % всех жалоб было отправлено с территории Российской Федерации как российскими, так и иностранными гражданами, а также лицами без гражданства. 1,3 % жалоб поступило из-за рубежа.

Однако анализ действующего законодательства в сфере правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, правоприменительной практики, специальной литературы выявляет ряд существенных проблем в указанной области.

Конституция Российской Федерации не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Однако ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество. Имеющаяся ситуация заметно снижает эффективность осуществления Уполномоченным своих полномочий в виду существования посредников - субъектов законодательной инициативы, к которым Уполномоченный обращается со своими предложениями. По мнению Е. Г. Маркеловой, «важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим было бы полезно внести в Конституцию Российской Федерации соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путём отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека» .

Анализ действующего законодательства выявляет ещё одну проблему в вопросе формирования и развития в России единого внесудебного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. По мнению В. П. Лукина, эффективное функционирование указанного механизма невозможно без принятия императивной нормы, предусматривающей учреждение должности уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации. Следует отметить, что ещё в 2002 году на рассмотрение Государственной Думы была внесена соответствующая поправка в п. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Два года спустя поправка была отклонена на том основании, что институт регионального уполномоченного по правам человека «не всегда создаёт больший уровень защищённости для жителей этого региона» .

Проведённое исследование показывает, что деятельность Уполномоченного требует обширных правовых знаний. Ему приходится взаимодействовать с органами власти всех уровней, прокуратурой и судом. Следовательно, возникает необходимость дополнения закреплённого в Федеральном Конституционном законе перечня требований к кандидату на должность Уполномоченного требованием о наличии высшего юридического образования.

Определённая проблема возникает и в связи с обращениями Уполномоченного в Конституционный Суд Российской Федерации. Как уже отмечалось, в соответствии с законодательством Уполномоченный не обладает правом по собственной инициативе обратиться в Конституционный Суд за проверкой конституционности того или иного закона вне связи с конкретным делом .

По мнению В. П. Лукина, «Уполномоченный должен иметь такую возможность, если считает, что права и свободы человеканарушаются действующим законом или если он противоречит конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам России» . Следовательно, встаёт вопрос о необходимости внесения соответствующих изменений в статью 125 Основного закона и статью 97 закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

Не менее серьёзной является проблема, связанная с незаконным вмешательством в правозащитную деятельность Уполномоченного. Так, 21 октября 2009 года на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было принято решение о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге И. П. Михайлова. В открытом обращении Комитета «За гражданские права» к губернатору Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко и Президенту Российской Федерации Д. А. Медведеву было подчёркнуто, «что в соответствии с решением Верховного Суда Российской Федерации любые ограничения деятельности региональных Уполномоченных возможны лишь при применении Федерального закона об Уполномоченном по правам человека Российской Федерации. В связи с этим Законодательное Собрание не имело права лишать полномочий И. П. Михайлова» . Одним из оснований прекращения полномочий было названо участие сотрудников Аппарата регионального Уполномоченного в предвыборной кампании и нарушение ими п. 6 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга об Уполномоченном по правам человека. Депутаты не учли, что касающиеся Уполномоченного ограничения не должны распространяться на служащих Аппарата. Верховный Суд Российской Федерации 10 февраля 2010 года рассмотрел кассационную жалобу И. П. Михайлова и вынес новое решение о признании п. 6 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» не действующей .

В. П. Лукина утверждает, что «служебная деятельность омбудсмена (парламентского уполномоченного) по защите прав человека должна основываться на принципах его неподотчётности и неподконтрольности каким-либо органам государственной власти и должностным лицам, несменяемости в период срока исполнения своих должностных полномочий, иммунитета от преследования за решения и действия, совершённые им в официальном качестве» .

Особый интерес в контексте рассматриваемой проблемы вызвала ситуация, связанная с ограничением права Уполномоченного на обжалование вступивших в силу решений судов общей юрисдикции. При этом «…готовя Лукину очередной отказ, суды на местах ссылались на отсутствие соответствующих норм в процессуальных кодексах. Это делалось регулярно, несмотря на то, что право обжаловать судебные решения закреплено за омбудсменом Федеральным конституционным законом» . И только в 2009 году в связи с обращением В. П. Лукина Верховный суд Российской Федерации довёл до сведения судей информацию о том, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе выступать в качестве самостоятельного субъекта обжалования вступивших в законную силу судебных актов судов общей юрисдикции .

В то же время следует подчеркнуть, что единство целей федерального и региональных уполномоченных предполагает необходимость наделения уполномоченных в субъектах Российской Федерации процессуальными правами, обеспечивающими, возможность обжалования в порядке надзора вступивших в законную силу приговоров, определений и постановлений. При этом, как отмечает И. С. Дикарев, «…расширение круга субъектов надзорного обжалования не должно рассматриваться как угроза стабильности судебных решений, вступивших в законную силу, поскольку вопрос будет решаться по общим правилам, предусмотренным статьей 406 УПК Российской Федерации» .

Не менее остро стоит вопрос о реагировании должностных лиц на обращения Уполномоченного. Так, в 2010 году 32,2 % поступивших жалоб были приняты Уполномоченным к рассмотрению (в 2009 году аналогичный показатель составил 29,9 %). При этом, однако, добиться полного восстановления нарушенных прав заявителей удалось только по 5,05 % дел (в 2009 году - по 8,6 %) .

По мнению В. П. Лукина, «…очень редко чиновники признают нашу правоту. Обычно они отделываются общими словами и отписками. Я думаю, что необходимо ужесточить административное наказание чиновников за неуважение к уполномоченному по правам человека…» . Следует отметить, что в настоящее время за неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом, установлен административный штраф в размере от двух до трёх тысяч рублей . В контексте рассматриваемой проблемы хотелось бы привести ещё один пример, касающийся реагирования органов власти на Рекомендации Уполномоченного по правам человека. 23 июля 2010 года состоялось заседание «круглого стола» с повесткой: «О ходе реализации Рекомендаций, проведённого Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 20 мая 2009 г. «круглого стола», актуальных проблемах социально-правового обеспечения формирования нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации и перспективе их разрешения». В выступлении сотрудника аппарата Уполномоченного М. В. Давиденко было отмечено, что при получении Рекомендаций «Аппарат Правительства разослал Рекомендации по министерствам и ведомствам с поручением - дать ответы Уполномоченному. То есть, без обобщения и анализа ответов в собственном Аппарате. О чём это говорит? Во-первых, о том, на мой взгляд, что Правовой департамент Аппарата Правительства не особо беспокоят правовые и социальные проблемы нашей армии. Во-вторых, к слову сказать, это говорит об «аппаратной этике и культуре…» .

Анализ приведённых фактов свидетельствует о том, что последствия подобного отношения со стороны отдельных органов государственной власти и их должностных лиц к деятельности Уполномоченного негативно сказываются, прежде всего, на защите прав человека и гражданина.

Далее хотелось бы остановиться на проблеме проведения Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации юридической экспертизы проектов федеральных законов. Задача экспертизы - выявление положений, ущемляющих права и свободы человека. По мнению В. П. Лукина, «она (экспертиза - авт.) могла бы быть отнесена к формам участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека» .

В соответствии с законом Уполномоченный имеет право знакомиться с содержанием документов, принятых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, и при необходимости всегда может высказать своё мнение об их соответствии общепринятым стандартам в области прав и свобод человека.

Но при этом у Государственной Думы отсутствует обязанность учитывать его рекомендации в своей законотворческой деятельности, т. к. участие Уполномоченного в процедурах подготовки и обсуждения законопроектов в комитетах Государственной Думы не урегулировано Регламентом палаты. Отсутствие в нём положений, позволяющих Уполномоченному официально вносить заключения на законопроекты, лишает его возможности более эффективно участвовать в совершенствовании федерального законодательства.

Следует также обратить внимание на отсутствие специального Закона об основах деятельности регионального Уполномоченного по правам человека на федеральном уровне, что препятствует дальнейшему совершенствованию системы уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней.

Принятие указанного закона будет, во-первых, способствовать конструктивному взаимодействию уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней с иными государственными институтами и, во-вторых, позволит устранить пробелы в законодательстве по вопросам правового регулирования в указанной сфере.

Подводя итог анализа отдельных проблем реализации полномочий Уполномоченным по правам человека в России, хотелось бы подчеркнуть, что учреждение института Уполномоченного как государственного правозащитного органа знаменует важный этап развития Российского государства, на котором защита прав человека формулируется как одна из приоритетных задач государственной политики.

Такое восприятие правозащитной функции государства является непривычным для менталитета российской бюрократии. На процесс формирования и развития института Уполномоченного по правам человека оказывает отрицательное влияние и правовой нигилизм, имеющий место в российском обществе. Нельзя не отметить и несовершенство нормативно-правовой правовой базы, сдерживающей развитие института Уполномоченного по правам.

Таким образом, необходимо направить усилия общества и государства на совершенствование указанного государственного правозащитного института.

власть законодательство уполномоченный правовой

Библиографический список

• 1. Маркелова Е. Г. Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. - 222 с.
• 2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. // Рос. газ. - 2010. - 28 мая. - № 5194.
• 3. См. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ: принят Гос. Думой Федер. Собрания Рос. Федерации 24 июня 1994 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 12 июля 1994 г.: в ред. от 28 декабря 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 13. - Ст. 1447.
• 4. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации отстаивает интересы граждан в Конституционном суде // Рос. Газета. - 2010. - 1 июня. - № 5196 (117).
• 5. См. О признании недействительным пунктов 2 и 4 ст.1, ст. ст. 18, 23 Закона Санкт-Петербурга «Об Уполномоченным по правам человека в Санкт-Петербурге» [Электронный ресурс]: Определение Верховного суда РФ от 24 декабря 1998 г. № 78-Г98- Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
• 6. О незаконности прекращения полномочий Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. - URL: http: // www.zagr.org/419.html «Комитет за гражданские права» (дата обращения 10.01. 2011 г.).
• 7. Справочная информация по делам Верховного Суда РФ. - URL: http: // www.supcourt.ru/ (дата обращения 21.01. 2011 г.).
• 8. Заявление Уполномоченного по правам человека в РФ от 3 ноября 2009 г. // Рос. газ. - 2010. - 28 мая. - № 5194.
• 9. Козлова Н. Уполномочен протестовать // Рос. газ. - 2009. - 20 окт. - № 5022 (198).
• 10. Об утверждении обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2009 года: Постановление Президиума Верховного суда РФ от 3 июня 2009 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2009. - № 9.
• 11. Дикарев И. С. Участие омбудсмена в пересмотре судебных решений в порядке надзора // Российская юстиция. - 2010. - № 8.- С. 26.
• 12. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. - URL: http: // www.old.ombudsmanrf.ru/institut/institut.shtml (дата обращения 16.12.2010 г.).
• 13. Пресс-конференция В. П. Лукина на сервере «Лента.Ру» (LENTA.RU) 17 декабря 2009 г. - URL: http: // www.lenta.ru/conf/lukin/ (дата обращения 14.11. 2010 г.).
• 14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собрания Рос. Федерации 20 декабря 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер Собр Рос. Федерации 26 декабря 2001 г.: в ред. от 08 декабря 2011 г. // Собр. законодательства РФ. - 2002. - № 1 (Ч. I). - Ст.1.
• 15. Стенограмма заседания «круглого стола» «О ходе реализации Рекомендаций, проведённого Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 20 мая 2009 г., актуальных проблемах социально-правового обеспечения формирования нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации и перспективе их разрешения» (23 июля 2010 г.). - URL: http: // www.old.ombudsmanrf.ru/institut/institut.shtml (дата обращения 12.02. 2010 г.).
• 16. См. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2009 г.

22 мая аппарат уполномоченного по правам человека в России отмечает двадцать лет своего существования. В преддверии этой даты российский омбудсмен Татьяна Москалькова рассказала РИА Новости о возросшем количестве обращений, поступающих к ней в аппарат, о работе в изменившихся международных условиях, о самых сложных делах за прошедший год и планах на будущее.

— Какие проблемы в области права наиболее остро стоят в России на данный момент?

— Социальные вопросы и уголовно-процессуальные. Среди социальных прав наибольшее количество жалоб связано с медициной и с жильем. Потом — трудовые и пенсионные отношения и образовательные (вопросы). В медицинской сфере людей беспокоят вопросы доступности медицинской помощи из-за того, что реформа — и об этом говорил Владимир Владимирович Путин в послании Федеральному собранию — и ликвидация ФАПов привела к невозможности людям, проживающим в сельской местности, добраться до высокотехнологических центров, шикарных высокотехнологических центров, которые построены в городах, но скорая помощь, требующая немедленного вмешательства, из-за большой территории и транспортных проблем не может быть оказана быстро, поэтому, конечно, обязательно нужно восстанавливать медицинские учреждения там, где они прекратили свое существование.

— Раз вы затронули тему пенсий — в Совете федерации вновь поднимался вопрос о повышении пенсионного возраста. Как вы относитесь к этой инициативе?

— Сдержанно отношусь. С одной стороны, я понимаю, что аргументы, которые звучат со стороны правительства, имеют под собой основания, поскольку люди стали жить дольше, и это положительный факт. С другой стороны, увеличение пенсионного возраста приведет к замораживанию возможности ротации кадров и продвижению молодежи.

— Существуют ли какие-либо препятствия в работе омбудсмена в России? Если да, какие?

— Законодательно закрепленный инструментарий рассчитан на выполнение (данной работы) только самим омбудсменом. Поскольку за время существования института количество обращений увеличилось в десять раз и за это время сформировался высококвалифицированный аппарат, но он не может по закону выполнять даже по доверенности уполномоченного по правам человека такие функции, как проверки, посещение людей, которые жалуются и находятся в закрытых учреждениях, в частности, в следственных изоляторах, в колониях, закрытых медицинских учреждениях. Каждый раз я обращаюсь с этим вопросом к руководству ФСИН или к председателям судов, если мне нужно ознакомиться с уголовным делом, и это, конечно, снижает эффективность работы омбудсмена.

— Как продвигается ваше взаимодействие с иностранными ведомствами и омбудсменами?

— Результативно. В 2016 году было заключено соглашение с Киргизией и рядом других стран. В прошлом году мы заключили еще несколько двусторонних договоров с Ираном, Турцией, в этом году — с Казахстаном. Это позволяет нам без бюрократических проволочек напрямую решать вопросы, касающиеся оказания помощи людям, и, с другой стороны, быстро получать материалы о защите прав человека.

— Повлияла ли международная обстановка и антироссийские настроения на защиту российских граждан за рубежом?

— Безусловно. В этом году и в прошлом я сделала несколько заявлений и направляла обращения в международные сообщества. Генеральному секретарю ООН по правам человека, Ягланду в Совет Европы, в другие организации, в частности, в ГАНРИ, Глобальный альянс омбудсменов, по таким вопросам, как защита паралимпийцев и болельщиков, защита прав российских граждан, которые не имели возможности проголосовать в единый день голосования — в прошлом году за кандидатов в депутаты Государственной думы, а в этом году не могли участвовать в выборах президента, поскольку были заблокированы консульства, — и это является грубым нарушением международных норм права. Кроме того, я обращалась по поводу наших граждан, которые выдавались третьим странам, в частности, по делу Ярошенко, по делу Селезнева. Я обращалась также по поводу принятия закона о переводе школ только на национальный язык в Латвии по просьбе наших соотечественников, проживающих за рубежом. В Киргизии наши граждане обратились ко мне с просьбой об оказании помощи со стороны международных организаций национальным меньшинствам. Русскоязычные граждане теперь относятся к национальному меньшинству и могли бы получать определенную помощь и социальную поддержку со стороны международных организаций. Мне кажется, что удалось активизировать работу по защите соотечественников, проживающих за рубежом, благодаря более конструктивной работе с органами государственной власти, в том числе с российскими консульствами и посольствами, МИДом в целом.

— Многие страны сегодня обвиняют друг друга в нарушении принципов международного права. Как вы считаете, можно ли говорить о существовании единой системы международного права на сегодняшний день?

— К сожалению, как и международная безопасность, так и международная система защиты прав человека в значительной степени девальвировала: появились двойные стандарты, двойные подходы. На встрече с председателем Европейского суда по правам человека я поднимала такие вопросы, как непрозрачность очереди для российских граждан, которые получили, на мой взгляд, важный инструментарий защиты прав человека с помощью Европейского суда по правам человека начиная с конца девяностых годов. Сегодня непонятно, почему они стоят четыре-пять лет в очереди и почему граждане, которые подали обращения позже них, рассматриваются раньше. Я представила свои аргументы председателю Европейского суда по правам человека, и он со мной согласился в том, что эта система требует реформирования. Сегодня Европейский суд приступил к этой работе.

— В минувший четверг по решению суда был арестован ранее задержанный руководитель портала РИА Новости Украина Кирилл Вышинский. Планируете ли вы предпринимать какие-либо действия для помощи ему?

— С момента задержания я сразу же установила контакт с (омбудсменом Верховной рады Украины Людмилой — ред.) Денисовой, и буквально в режиме онлайн она сообщала, где он содержится и что с ним происходит. Я просила посетить Вышинского сотрудников аппарата Денисовой. Он первоначально содержался в Киеве в СБУ, и вот сейчас состоялся суд. Теперь понятно, в каком он находится СИЗО, и, поскольку у нас проблемы с консульскими посещениями, на мой взгляд, взаимодействие институтов уполномоченных играет очень важную роль в качестве гарантий, чтобы не было давления на человека и соблюдались его права с точки зрения неприкосновенности телесной и психологической.

В пятницу я направила обращение на имя Денисовой, в котором просила дать мне возможность лично посетить Вышинского, проверить условия его содержания, а также оказать ему консульскую и — при необходимости — медицинскую помощь.

— После внесения в Государственную думу законопроекта об ответственности за исполнение антироссийских санкций вы неоднократно говорили о том, что лекарства и медоборудование не должны быть объектом санкционной политики. А как вы оцениваете законопроект в целом?

— Институт уполномоченного должен дистанцироваться от политики, и для меня, как омбудсмена, главное — это права человека, чтобы они не стали заложником политических ситуаций. Я понимаю, что государство, имеющее свое национальное достоинство, выставляет зеркальные меры, но меры, связанные со здоровьем человека, не должны быть включены в этот перечень. Я бы даже не связывала с аналогом в России лекарственных препаратов и медицинского оборудования. Лекарственные препараты должны в той же мере, как и раньше, поставляться в Россию, потому что это связано со здоровьем человека.

— Как вы относитесь к рассматриваемому в Государственной думе законопроекту об ответственности за вовлечение несовершеннолетних в несанкционированные акции?

— Очень большая ответственность организаторов несанкционированных акций за вовлечение вообще людей в эти публичные мероприятия. Потому что несанкционированные публичные мероприятия всегда связаны с рисками безопасности, с возможными провокациями. Если на санкционированном митинге обязательно должна присутствовать медицина, скорая помощь, охрана, то на несанкционированном митинге законодательно не предусмотрены такие атрибуты. А когда речь идет о несовершеннолетних, то это риски, увеличивающиеся многократно, поэтому введение такой ответственности имеет под собой основание.

— Комиссар Совета Европы после обращения СПЧ заявляла о том, что готова способствовать сотрудничеству между вами и украинским омбудсменом Денисовой в том числе по делу Елены Одновол, родственники которой, по информации СПЧ, не могут с ней связаться. Готовы ли вы воспользоваться помощью комиссара СЕ?

— Ко мне лично со стороны Совета Европы не поступало такого предложения о налаживании некоего взаимодействия, и у меня это взаимодействие есть. У меня есть мобильный телефон (Денисовой), и мы практически в ежедневном режиме связываемся, обмениваемся информацией по WhatsApp в отношении конкретных людей. В частности, последнее обращение было связано с посещением крымских татар, которые находятся сейчас в следственном изоляторе № 1. Буквально в праздничные дни ко мне обращалась Денисова с просьбой оказать медицинскую помощь одному из крымских татар, и в течение дня мы решали эти вопросы. В частности, было получено разрешение на медицинский осмотр и оказание медицинской помощи теми врачами, которых предложат родственники этого человека. 18 мая я посетила данное СИЗО и пообщалась с заключенными на личном приеме. Замечаний по поводу условий содержания, а также претензий к оказанию медицинской помощи ни у кого не было.

Со своей стороны я хотела бы пожелать более активной помощи нашим российским гражданам (на Украине). Сегодня остается проблема с нашими моряками, которые на территории Украины находятся и не могут попасть в Крым: поставлено условие, что они могут пересечь границу только при наличии украинских паспортов.

— Сложными были все дела, потому что к нам обращаются граждане и мы вправе принять к производству только те дела, когда исчерпаны все возможности по защите прав, предусмотренные законодательством. То есть если человек считает, что в отношении него вынесен незаконный приговор, то я могу заниматься этим вопросом только в том случае, если гражданин обжаловал в апелляционном порядке, суд рассмотрел это дело и принял решение (отказать в пересмотре первичного приговора), то есть вынес апелляционное определение.

Одним из наиболее важных хочу назвать дело Д., которая вместе с супругом была осуждена за незаконный оборот БАДов для похудения, содержащих сильнодействующие вещества. Молодую супружескую пару осудили: мужа — к двенадцати годам лишения свободы, а жену — к девяти годам лишения свободы. У них осталась девочка четырех лет, на момент осуждения ребенку было два года. Я считала, что такая мера наказания слишком суровая и не учитывает, что осужденной можно было предоставить отсрочку исполнения наказания до четырнадцатилетнего возраста ребенка. Я обратилась в Верховный суд с ходатайством о пересмотре решений суда, и Верховный суд удовлетворил это ходатайство: дана отсрочка исполнения приговора, и у этой женщины будет возможность растить ребенка, а так ее воспитывала пожилая бабушка, которая нуждалась и материально, и имела целый ряд заболеваний. Поэтому это очень важный милосердный акт — акт и справедливый, и законный — со стороны Верховного суда.

Среди тех дел, которые хотелось бы еще упомянуть, это, наверно, выплаты задержанной заработной платы большим коллективам рабочих и служащих предприятий, которые были обанкрочены, в том числе космодрома Восточный. Здесь я хотела бы выразить благодарность министерству обороны, которое подключилось и тоже участвовало в решении этого трудного вопроса. Задолженность была в значительной степени ликвидирована перед рабочими. Этому предшествовал целый цикл переговоров между судебными приставами и между временно управляющими компанией. Это дело было достаточно сложное, трудоемкое. Мы работали вместе с уполномоченным по правам человека в Хабаровском крае Игорем Ивановичем Чесницким, это дало положительный результат, эта синергия двух уполномоченных, взаимодействие с министерством обороны, с главным судебным приставом.

К хорошим результатам я могла бы отнести еще одно сложное дело по оказанию помощи валютным ипотечникам. Я обратилась в прошлом году к президенту с просьбой о программе, которая могла бы выделить из федерального бюджета деньги для оказания помощи этим людям для погашения этого кредита. Сложность заключалась в том, что банки тоже не должны были потерпеть ущерб, а заключенный между банком и гражданином договор был оформлен в соответствии с нормативными правовыми актами, и у банка были свои аргументы. Никто не ожидал, что будет резкое падение рубля и люди, которые брали ипотеку в валюте, окажутся в трудном положении. Президент дал соответствующее поручение, из федерального бюджета были выделены два миллиарда. Была создана в том числе по инициативе уполномоченного и при большом, эффективном содействии правительства Российской Федерации межведомственная группа, в которую входила я, сотрудники аппарата и другие представители ведомств. Она собиралась еженедельно и рассматривала персонально каждого человека. Причем большинство этих дел были связаны с судебными решениями, вступившими в законную силу, которые должны были исполнить судебные приставы. Мы помогали тем, у кого имеется единственное жилье и кто с семьей должен был быть выселен из этих квартир. Вот таких граждан было около двух тысяч, которым удалось помочь, и они не пострадали, по крайней мере, в жилищной сфере.

— Какие задачи вы ставите перед собой на 2018 год?

— Увеличить эффективность инструментария, который мне дан в соответствии с федеральным конституционным законом, поэтому нужен высокопрофессиональный коллектив сотрудников, а для этого их нужно готовить, то есть создать систему подготовки, переподготовки внутренней служебной системы обучения именно сотрудников аппарата по вопросам рассмотрения жалоб и оказания помощи в восстановлении прав.

Второе — это укрепление взаимодействия между аппаратом уполномоченного на федеральном уровне и уполномоченными в субъектах федерации. Для этого нужно усовершенствовать законодательную базу. Разработанный уполномоченными по правам человека совместно с Советом Федерации законопроект об общих принципах организации деятельности уполномоченного в субъектах Российской Федерации, на мой взгляд, смог бы в значительной степени повысить эффективность этого института в целом.

В прошлом году мы завершили формирование института уполномоченных. Нет сегодня ни одного субъекта Российской Федерации, где бы не было закона о региональном уполномоченном и не было бы уполномоченного, назначенного в установленном законом порядке. Это очень важный момент.

Следующая задача — правовое просвещение. Меня поддержал председатель правительства по разработке образовательного курса «Права человека», и одной из важнейших задач является завершение работы над этим курсом для бакалавров, магистров, юридических и неюридических вузов, а также модуля для школьников.

В международной сфере, пожалуй, одной из важных задач остается развитие Евразийского альянса омбудсменов, для чего хотелось бы создать единый портал по обмену информацией, единый реестр обращений, ввести новые формы работы с омбудсменами в виде совместных приемов граждан. В России большая диаспора граждан Армении, большая диаспора граждан Киргизии, и мне кажется, что это могло бы помочь в решении вопросов.

<*> Sereda E.V. Problems of formation of institute of the commissioner for human rights in subjects of the Russian Federation.

Середа Елена Васильевна, доктор юридических наук, профессор, руководитель организационного управления аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

В статье освещены проблемы становления и развития института омбудсмена в субъектах Российской Федерации и пути их решения.

Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, субъект Федерации, институт.

The article dealt with problems of formation and development of the Ombudsman institution in the constituent entity of the RF and a way of their decision.

Key words: human rights commissioner, constituent entity of the RF, institute.

Институт уполномоченного по правам человека - один из самых молодых в системе государственных органов современной России: ему всего 15 лет. В феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", а в мае следующего года был назначен первый федеральный Уполномоченный.

Было понятно, что новый для нашей страны институт уполномоченного по правам человека, во-первых, в силу молодости российской демократии не станет полным аналогом давно существовавшего во многих странах Европы института "омбудсмена", а во-вторых, по причине специфичности своего мандата почти неминуемо столкнется с большими системными трудностями и отчасти даже непониманием со стороны как государства, так и общества.

Главная функция омбудсмена в странах развитой демократии, как правило, сводится к проверке чистоты и корректности административных процедур, а также правовых норм, примененных государственным органом в отношении конкретного частного лица. Такой узкий подход основан на предположении о том, что действующее законодательство и практика его применения сполна обеспечивают права и свободы человека, а независимый суд всегда стоит на их защите. Напротив, в подобных России странах развивающейся демократии законодательство о правах и свободах человека находится в процессе становления, а практика его применения не всегда единообразна и безупречна. Примерно так же можно оценить и состояние судебной системы. В связи с этим функции уполномоченного по правам человека неизбежно оказываются гораздо шире, чем у "классического" омбудсмена, и включают не только проверку соблюдения процедур и норм, но также, а возможно и в первую очередь, восстановление нарушенных прав, анализ действующего законодательства о правах и свободах с целью его совершенствования, правовое просвещение и многое другое.

Важно отметить, что в отличие от других государственных органов уполномоченный по правам человека не наделен распорядительными функциями, проще говоря, в случае выявления факта нарушения прав человека может рекомендовать, но никак не приказать конкретному государственному органу устранить допущенные нарушения. В силу этого эффективность уполномоченного прямо зависит как от его авторитета в государстве, так и от поддержки общества. Понятно, что ни то ни другое не возникает сразу, например в момент принесения уполномоченным его присяги. Авторитет в государстве и поддержку общества уполномоченный должен заслужить в процессе работы.

Главная особенность института уполномоченного по правам человека состоит в его независимости от каких-либо государственных органов и должностных лиц. Применительно к предмету настоящей статьи это, по-видимому, означает, что уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, каждый из которых назначается в соответствии со своим региональным законом, могут иметь не полностью совпадающие функциональные обязанности и порой строят свою работу в некотором отрыве от накопленного отечественного и международного опыта.

В настоящее время уполномоченные по правам человека назначены в 66 субъектах Российской Федерации <1>.

<1> В Тверской области институт учрежден и действовал, однако после перехода уполномоченного на другую работу его должность временно остается вакантной.

В четырех регионах России приняты законы об уполномоченном по правам человека (Республика Марий Эл, Тыва, Тюменская область, Чукотский автономный округ), но уполномоченные пока не назначены.

В остальных 17 субъектах России должность уполномоченного еще не учреждена.

Следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может учреждаться (а не "учреждается". - Е.С. ) специальным законом в соответствии с конституцией (уставом) данного субъекта Федерации и финансируется из его бюджета.

Обращает на себя внимание то, что данная статья Закона, регламентирующего деятельность федерального Уполномоченного, фактически устанавливает основу для деятельности региональных уполномоченных, что противоречит основам теории государства и права, в соответствии с которыми в законе, регулирующем деятельность федеральных структур, не могут содержаться правоустанавливающие нормы регионального характера. Кроме того, закрепив возможность создания такого института в субъектах России и определив источник его финансирования, Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" не конкретизировал (да и не мог этого сделать) эти положения, оставив все важные детали, такие, например, как порядок выдвижения кандидатов на должность уполномоченного и его избрание, компетенция уполномоченных и др., на "откуп" региональным властям.

Понятно, что учреждение института уполномоченного в субъекте Российской Федерации, а затем и назначение на эту должность зависят от многих факторов. Среди них - зачастую настороженное отношение главы субъекта Российской Федерации к перспективе получить в лице уполномоченного хотя бы формально независимого и неподотчетного ему "контролера", общее положение дел с соблюдением прав и свобод человека в регионе, уровень зрелости гражданского общества, наконец, финансовое благополучие региона.

От соотношения указанных привходящих обстоятельств во многом зависит и функционирование института регионального уполномоченного. Так, например, при отсутствии нормального финансирования реальная работа уполномоченного будет объективно парализована, независимо от его личных профессиональных и человеческих качеств. К сожалению, есть такие регионы, в которых финансирование уполномоченного по правам человека и его аппарата не прописано отдельной строкой в бюджете. На практике это означает, что финансирование уполномоченного "от случая к случаю", а точнее, в зависимости от его поведения объективно превращается в средство контроля над ним со стороны региональных властей. Подобная ситуация сложилась в целом ряде субъектов Российской Федерации, в частности в Республике Северная Осетия - Алания, в Еврейской автономной области и в Псковской области.

Существенно ущемляет независимость уполномоченного и отсутствие собственного аппарата. Так заведено в республиках Башкортостан и Карелия, в Псковской, Рязанской и Ивановской областях, в Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах.

Примечательно, что уполномоченные, не имеющие своего аппарата и использующие для обеспечения своей деятельности аппарат либо законодательного собрания, либо правительства региона, зачастую опасаются выносить данное обстоятельство на обсуждение общественности, а тем более выходить с предложением в законодательное собрание о внесении изменений в Закон "Об Уполномоченном по правам человека" в части закрепления в нем самого факта существования аппарата уполномоченного, необходимого для его функционирования.

Такое положение подтверждает высказанный тезис о существующей явной зависимости региональных уполномоченных от региональных властей и необходимости поиска путей решения этой, в сущности, системной проблемы.

Представляется, что, для того чтобы принцип независимости был действительно реализован, необходимо, во-первых, обеспечить финансирование уполномоченного отдельной защищенной строкой, а во-вторых, формировать его аппарат, подчиняющийся лишь персонально уполномоченному.

Изменить данную ситуацию к лучшему можно было бы, в том числе и поменяв сам порядок финансирования региональных уполномоченных.

Думается, что более полной независимости от региональных органов власти уполномоченный мог бы добиться в случае так называемого двойного финансирования своей работы. Так, часть расходов по обеспечению его функционала могли бы по-прежнему брать на себя регионы, а часть - федеральный центр.

Возможно, что в этом случае уполномоченные будут более свободны в своих действиях по отношению к региональным властям.

Еще одной проблемой, с которой сталкиваются региональные омбудсмены и которую необходимо решать, являются значительные расхождения в тех нормах региональных законов об уполномоченных по правам человека, которые касаются процесса их выдвижения на должность, а также реализации их основной компетенции. Казалось бы, что существование таких отличий вполне оправданно. Ведь, как уже указывалось выше, каждый субъект Российской Федерации обладает своим своеобразием, самобытностью и уровнем зрелости общества, что, вполне естественно, отражается и на нормах регионального закона об уполномоченном.

Так, в региональных законах закреплены различные варианты процесса выдвижения кандидатов на пост уполномоченного: в одних законах субъектами, которые могут предлагать кандидатов на пост уполномоченного, являются губернатор и члены законодательного собрания, в других - губернатор, члены законодательного собрания региона и общественные организации и т.д. Однако ни в одном из законов таким субъектом не является федеральный Уполномоченный по правам человека. При этом опыт работы федерального Уполномоченного в течение 15 лет, а также его взаимодействие с уполномоченными в субъектах Российской Федерации показывают, что в перечень таких субъектов можно включать и федерального Уполномоченного по правам человека. В пользу принятия такого предложения говорит то, что федеральный Уполномоченный, имея большой опыт правозащитной работы, несомненно, осведомлен и о состоянии правозащитной составляющей в том или ином регионе, а значит, и может рекомендовать на этот пост достойных кандидатов, которые смогут справиться со столь непростой работой.

Основой компетенции регионального уполномоченного, прописанной во всех региональных законах, является рассмотрение жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе.

Уполномоченный в данном случае является не должностным лицом, который должен разрешить жалобу по существу, а своеобразным "третейским" судьей, который, проведя необходимые действия по жалобе, обращается в компетентные инстанции с рекомендацией по разрешению жалобы. В связи с этим и порядок рассмотрения жалоб как федеральным, так и региональными уполномоченными должен отличаться от порядка рассмотрения жалоб граждан теми должностными лицами, которые призваны самостоятельно решить вопрос, поставленный гражданином в жалобе. Данное различие в компетенции омбудсмена и иных должностных лиц по рассмотрению жалоб является существенным и влечет различные правовые последствия.

В большинстве региональных законов, так же как и, конечно, в федеральном законе, закреплен именно такой, присущий только омбудсмену, порядок рассмотрения жалоб граждан.

Однако в некоторых региональных законах имеются отступления от этого положения. Так, в законы об уполномоченных по правам человека в восьми регионах Российской Федерации - Удмуртской Республике, Волгоградской, Калининградской, Кемеровской, Липецкой, Самарской, Смоленской, Томской областях были внесены поправки в уже действующие законы об уполномоченных, которые устанавливают порядок рассмотрения жалоб граждан, обращающихся к омбудсмену, который полностью совпадает с процедурой, установленной Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

При этом не совсем понятно, чем руководствуются омбудсмены перечисленных регионов, не реагируя на то обстоятельство, что законы, по которым они работают, в своей главной составляющей противоречат не только Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и иным федеральным законам, но и международным документам в сфере защиты прав граждан. Возможно, в данном случае у уполномоченных превалирует желание не портить хорошие отношения с прокуратурой, которая должна отслеживать такие противоречия в законах и не делает этого, либо с законодательным собранием, депутаты которого обязаны вносить необходимые изменения в региональные законы, а возможно, и с губернатором, от которого практически зависят, как указывалось выше, такие составляющие "независимости" омбудсмена, как финансирование его деятельности и самостоятельность его аппарата.

Пристальное внимание в последнее время привлекают также нормы региональных законов об уполномоченных по правам человека, касающиеся возможности совмещать должность уполномоченного с политической деятельностью.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

Характерно, что аналогичная норма, устанавливающая прямой запрет на членство в политической партии и занятие политической деятельностью, имеется лишь в 19 региональных законах об уполномоченных по правам человека.

Законами республик Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Чечня, Забайкальского, Красноярского, Пермского, Приморского краев, Астраханской, Курской, Ленинградской, Нижегородской, Оренбургской, Псковской, Самарской областей установлен прямой запрет для уполномоченных по правам человека на членство в политической партии и занятие политической деятельностью.

Как правило, этот запрет излагается в следующей формулировке: "...уполномоченный не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели".

Кроме запрета членства в политических партиях уполномоченным по правам человека в Республике Мордовия, Курской и Нижегородской областях законодательно запрещено поддерживать политические партии материально, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, объединений и иных организаций.

В Законе Ленинградской области "Об Уполномоченном по правам человека в Ленинградской области" отсутствует прямой запрет на членство в политической партии и занятие политической деятельностью. Однако одним из обязательных условий для кандидата на должность Уполномоченного по правам человека является представление им обязательства приостановить членство в политической партии или в ином общественном объединении, преследующем политические цели.

Такой подход регионального законодателя к решению вопроса о недопустимости совмещения уполномоченным своих полномочий с политической деятельностью представляется обоснованным и соответствует мировой практике.

Несмотря на то что по своему статусу уполномоченный по правам человека должен быть далек от политики и заниматься исключительно вопросами, входящими в его компетенцию, законодатели 26 субъектов Российской Федерации (республик Алтай, Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Удмуртия, Хакасия, Алтайского, Камчатского, Хабаровского краев, Белгородской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Калининградской, Московской, Ростовской, Рязанской, Саратовской, Свердловской, Тверской, Ульяновской, Челябинской областей, Еврейской автономной области, Москвы и Санкт-Петербурга) положение о запрете уполномоченным быть членом политических партий, иных общественных объединений, преследующих политические цели, заниматься политической деятельностью не включили.

В течение 2008 - 2011 гг. в законы об уполномоченном по правам человека 21 субъекта Российской Федерации (республик Адыгея, Коми, Татарстан, Краснодарского, Ставропольского краев, Амурской, Архангельской, Брянской, Калужской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Липецкой, Новгородской, Омской, Орловской, Пензенской, Смоленской, Томской областей, Ханты-Мансийского и Ненецкого автономных округов) были внесены изменения и дополнения, касающиеся ограничений, связанных с пребыванием в должности уполномоченного. В новых редакциях законов из ограничений, связанных с деятельностью уполномоченных, исключены положения о том, что они не вправе заниматься политической деятельностью (за исключением Кировской области), быть членом политической партии, иного общественного объединения, преследующего политические цели. В Кировской области законодатели позволили Уполномоченному быть членом политической партии, но запретили заниматься политической деятельностью.

Таким образом, сегодня 47 законов субъектов Российской Федерации позволяют уполномоченным по правам человека быть членами политических партий, а также не приостанавливать членство в политических партиях вновь назначенным уполномоченным.

Однако практика взаимодействия и взаимоотношений региональных уполномоченных с руководством субъекта Федерации показывает, что исполнять свои обязанности и осуществлять свои полномочия государственного защитника прав человека омбудсмен может лишь в случае отсутствия политической ангажированности и наличия политической лояльности.

Анализ деятельности региональных уполномоченных позволяет сделать вывод о наличии еще одного объективного ограничения мандата омбудсмена, действующего в субъекте Российской Федерации.

Речь идет о том, что компетенция регионального уполномоченного не может распространяться на территориальные органы федеральных министерств и ведомств. При этом значительная, если не большая, часть жалоб, поступающих к уполномоченным субъектов Российской Федерации, как раз и относится к нарушениям прав граждан, допущенных именно такими ведомствами: полицией, войсковыми частями, исправительными учреждениями и т.д. Региональному омбудсмену остается только один путь - обращаться к федеральному Уполномоченному по правам человека с просьбой защитить и восстановить права граждан, нарушенные территориальными подразделениями федеральных министерств и ведомств.

Таким образом, анализ ситуации со становлением и развитием института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации позволяет констатировать, что институт государственной защиты прав человека в регионах России состоялся. При этом региональные законы об уполномоченных по правам человека содержат достаточное количество спорных и неоднозначных положений, наличие которых препятствует полноценному использованию государственными защитниками прав человека своих полномочий.

С целью приведения региональных законов об уполномоченных по правам человека к единообразию и ликвидации указанных выше противоречий назрела необходимость принятия Основ законодательства об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, с закреплением в них рекомендательной нормы об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в императивную.

Кроме того, в этом законе необходимо предусмотреть правила выдвижения кандидатов на пост уполномоченного в субъекте, включив в список субъектов, имеющих право выдвигать кандидатов на должность уполномоченного в регионе, среди которых чаще всего фигурируют губернатор, законодательное собрание субъекта и общественные организации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

С целью реализации принципа независимости уполномоченного по правам человека в субъектах России представляется целесообразным предусмотреть возможности его двойного финансирования: из бюджета региона и из федерального центра.

Подводя итог сказанному, хочется еще раз обратить внимание на необходимость завершения учреждения института уполномоченного по правам человека во всех без исключения субъектах Российской Федерации, как одного из важнейших составляющих государственной внесудебной защиты прав человека.

Предлагается выделять внутреннее и внешнее взаимодействие государственных органов, входящих в механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Внутреннее взаимодействие - это процесс воздействия органов друг на друга, при котором их взаимное влияние как элементов единого механизма влечет развитие и совершенствование каждого.

Внешнее взаимодействие - это их совместные действия по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, основанные на принципах сотрудничества и взаимопомощи.

Выделены четыре сферы взаимодействия уполномоченных по правам человека с государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина. Это взаимодействие 1) в совершенствовании законодательства о правах и свободах человека и гражданина; 2) в восстановлении нарушенных прав и свобод; 3) в просвещении по вопросам прав и свобод человека; 4) в развитии международного сотрудничества в области прав человека Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации: Монография. - М.: Народный учитель, 2009. С.138..

В механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина основная роль уполномоченных состоит в том, чтобы стимулировать применение средств защиты иными государственными органами и должностными лицами. Без конструктивного взаимодействия с ними деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ крайне неэффективна.

Следует закрепить обязательность реагирования судебных органов и прокуратуры на ходатайства, заявления и заключения уполномоченных по правам человека. Это предложение требует закрепления в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и в проекте ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» обязанности письменного уведомления Уполномоченного этими органами о рассмотрении его ходатайств и заключений и принятых мерах не позднее одного месяца со дня их поступления.

Автор разделяет позицию правоведов, считающих, что для решения проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ необходимо создать систему уполномоченных по правам человека, основанную на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник (3-е издание. переработанное и дополненное). - Юристъ, 2009..

Основные меры по созданию единой системы уполномоченных, состоящей из Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ сводятся к следующему:

* предоставить право вносить предложения о кандидатурах на должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации;

* законодательно закрепить положение о системе уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, состоящей из Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, основанной на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи. Обязанность обеспечивать согласованную деятельность системы возложить на Уполномоченного по правам человека в РФ;

* наделить Уполномоченного по правам человека в РФ правом отдавать особые поручения научно-аналитического, информационного и методического характера региональным уполномоченным, обязанность исполнения которых возложить на региональных уполномоченных;

* предусмотреть обязательность участия всех уполномоченных в ежегодном «Координационном совете уполномоченных по правам человека» в целях разработки, планирования и осуществления согласованных действий по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, а также обмена информацией;

* проводить при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение, совместные проверки и направлять по их результатам заключения государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу или государственному служащему, в решениях или действиях (бездействии) которых выявлено нарушение прав и свобод граждан, содержащие рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

В ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законах субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» практически полностью отсутствуют полномочия для совершенствования законодательства о правах и свободах человека и гражданина, развития международного сотрудничества в области прав человека, а также правового просвещения по вопросам прав и свобод человека. Следовательно, уполномоченные не имеют возможности в полной мере осуществлять правотворческую (способствующую выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах), информационно-воспитательную, консультационную и координационную функции.

Этот серьезный пробел правового регулирования ведет к тому, что роль уполномоченных в механизме обеспечения прав и свобод умаляется и основополагающий принцип эффективного функционирования Уполномоченного по правам человека - соответствие поставленных перед ними задач и предоставленных полномочий - не реализуется.

Необходимо закрепить в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», в проекте ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» ряд полномочий, необходимых для осуществления уполномоченными указанных функций.

В частности, для реализации правотворческой функции Уполномоченного по правам человека в РФ следует наделить следующими правами: законодательной инициативы, участвовать в рабочих группах, создаваемых для разработки проектов законов, касающихся прав и свобод человека и гражданина, получать примерные программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и находящиеся на рассмотрении проекты законов, которые касаются прав и свобод человека и гражданина, для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» показал недостаточную гарантированность независимости уполномоченных. В связи с этим разработаны рекомендации, направленные на совершенствование законодательства Российской Федерации и ее субъектов, устанавливающего гарантии институциональной, функциональной и персональной независимости уполномоченных по правам человека.

В ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и в законах субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» наиболее тщательно регламентирована деятельность уполномоченных по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Однако, как показывает практика, и в осуществлении этой деятельности есть серьезные правовые проблемы.

На основе анализа законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» выделены три варианта правового регулирования компетенции региональных уполномоченных. Первый - ограничение компетенции уполномоченного рассмотрением жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих соответствующего субъекта РФ.

Второй вариант - использование в статье, устанавливающей компетенцию, формулировки, аналогичной ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Третий вариант - расширение компетенции региональных уполномоченных за счет включения дополнительных субъектов, на решения или действия (бездействие) которых они вправе рассматривать жалобы.

Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации должна быть следующая: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих; региональные уполномоченные по правам человека рассматривают жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих соответствующего субъекта Российской Федерации; муниципальные уполномоченные рассматривают жалобы на решения или действия (бездействие) органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих.

Для реализации таких важных принципов, как организационная доступность Уполномоченного по правам человека и оперативность его деятельности, предлагается предоставить региональным уполномоченным по правам человека полномочия рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие) должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ Гаврилов Ю. Защитник и правозащитник договорились // Российская газета от 22 июня 2008.. Важно принять Федеральный закон «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» и включить в него положение о том, что компетенция Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, его права при проведении проверки по жалобе, а также на действия по результатам рассмотрения жалобы распространяются на решения и действия (бездействие) должностных лиц и государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ. За территориальными органами федеральных органов исполнительной власти следует закрепить обязанности предоставления запрошенных Уполномоченным материалов, документов и иной информации, рассмотрения заключений Уполномоченного и сообщения в письменной форме о приятных мерах.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ обязан информировать Уполномоченного по правам человека в РФ о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, допущенных решениями и действиями (бездействием) должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия на территории субъекта РФ, а также иметь возможность обратиться к федеральному Уполномоченному с ходатайством о проведении проверки и оказании содействия в восстановлении нарушенных данными органами прав и свобод человека и гражданина Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М., 2009..

Анализ деятельности уполномоченных по правам человека по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан позволил выявить ряд правовых проблем, недостатков и противоречий в нормативно-правовых актах и сформулировать рекомендации по совершенствованию правового регулирования.

Первое, предоставить право вносить предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека в РФ Общественной Палате РФ и общероссийским правозащитным общественным организациям, на должность уполномоченных по правам человека в субъектах РФ -- региональным правозащитным общественным организациям и структурным подразделениям общероссийских и межрегиональных правозащитных общественных организаций, осуществляющим свою деятельность в субъекте РФ, общественным палатам субъекта, а также Уполномоченному по правам человека в РФ;

Второе, изложить статью 15 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» в следующей редакции: «Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, чьи права, свободы и законные интересы были нарушены на территории РФ, жалобы их законных представителей, а также общественных объединений, уставной целью которых является защита прав человека, при условии согласия на это лица, права и свободы которого были нарушены»;

Третье, исключить требование обжалования решений или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в судебном порядке до обращения к уполномоченным по правам человека в субъектах РФ;

Четвертое, внести изменения в статью 17.2. Кодекса РФ об административных правонарушениях в следующей редакции: «Неправомерный отказ должностного лица в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ; отказ должностного лица от рассмотрения заключения Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ и не предоставление в срок более одного месяца письменного ответа о принятых мерах по рекомендациям, содержащимся в его заключении, и неисполнение должностными лицами других обязанностей, установленных ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ», влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда»;

Пятое, закрепить в действующих Уголовно-процессуальном, Гражданском процессуальном кодексах РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях процедуру рассмотрения ходатайств и заявлений Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, их право знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел;

Шестое, предоставить, для достижения принципов оперативности и доступности деятельности уполномоченных по правам человека, право заявителям подавать жалобу на электронный почтовый ящик или сайт Уполномоченного в международной компьютерной сети Интернет.

Законодательные предложения по развитию института Уполномоченного в России.

Дальнейшее содержательное и структурное развитие в России государственной защиты прав человека целесообразно рассматривать по трем столбовым направлениям:

1) расширение и уточнение компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ;

2) стимулирование строительства службы региональных омбудсманов и определение основных принципов их взаимодействия с центром;

3) создание института специализированных уполномоченных.

Компетенция Уполномоченного

Рассматривая и принимая в 1996 году Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее - ФКЗ), Дума конструировала в значительной мере умозрительный институт, не имевший опыта функционирования в отечественной правовой системе. Работа первого российского омбудсмена С.А.Ковалева, занимавшего должность до принятия закона об Уполномоченном, может рассматриваться в общественно-политическом и, прежде всего, нравственном измерении, но никак не в институциональном. Таким образом, задачей ФКЗ было не закрепление или укрупнение на законодательном уровне неких действующих государственных институций, не реформирование уже существующего, а создание нового, во многом происходившее наугад, хотя и с учетом зарубежного опыта. Отсюда - многие недостатки и недоговоренности действующего закона.

Наверное, основным из них является невыстроенность взаимоотношений между федеральным Уполномоченным и его региональными коллегами. Неопределенность статуса региональных омбудсменов, их полная "оторванность" от Уполномоченного по правам человека в РФ на момент принятия ФКЗ были неизбежным компромиссом. Сильный и самостоятельный тогда Совет Федерации, состоявший из руководителей субъектов, блокировал любые попытки вмешательства центра в их исключительную компетенцию, распространявшуюся, как полагали на местах, и на институты защиты прав человека. По этой причине в ФКЗ и была включена статья 5, по сути закрывающая вопрос о какой-либо связи российского омбудсмена с омбудсменами территорий. Согласно данной статье, в субъекте Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека, которая финансируется из регионального бюджета.

Объективные трудности регулирования деятельности создаваемого института и столь же объективные политические обстоятельства послужили причиной принятия ФКЗ в редакции, остающейся неизменной по сей день. Но время практических действий по его ревизии, судя по всему, наступило. Опыт работы Уполномоченного как института, в сочетании с изменившейся политической ситуацией, дают основания ставить вопрос о внесении в ФКЗ ряда принципиальных и технических изменений. Помимо указанных оснований, существует и новый правовой контекст, с которым ФКЗ не во всем корреспондирует. Это касается прежде всего кодифицированных актов - ГПК, УПК, КоАП.

Кроме того, ФКЗ и сегодня вступает в перекличку с несколькими федеральными законами, и в дальнейшем регулирование деятельности Уполномоченного, имея основание в ФКЗ, должно еще шире отражаться в законодательстве Комментарий к ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева.- М., 2009. С. 61.. Следовательно, правовое развитие института Уполномоченного затрагивает, помимо ФКЗ, и другие правовые акты.

Основными проблемными блоками, требующими обновления или развития как в ФКЗ, так и в других законах, представляются следующие:

Определение места Уполномоченного в надзорном судопроизводстве в гражданском, уголовном процессах, производстве по делам об административных правонарушениях;

Право Уполномоченного по собственной инициативе обращаться в суд в защиту публичного интереса;

Активизация участия Уполномоченного в законотворчестве;

Участие Уполномоченного в становлении общественного контроля за обеспечением прав человека;

Развитие системы региональных омбудсменов и взаимодействие уполномоченных двух уровней.

1. Уполномоченный и пересмотр вступивших в законную силу судебных решений

Действующая редакция пункта 1 статьи 29 ФКЗ наделяет Уполномоченного правом по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда либо постановления судьи (подпункт 3), изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора (подпункт 4). Такая форма реагирования соответствовала ранее действовавшим ГПК РСФСР и УПК РСФСР, однако, в основном, вступает в противоречие с порядком надзорного производства, предусмотренным новыми кодексами.

Согласно главе 41 ГПК РФ Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / под ред. Г.А. Жилина. - М.: ТК Велби. 2009. в надзорную инстанцию вправе обратиться с жалобой лицо, участвующее в деле, а также другие лица, чьи права либо законные интересы нарушены постановлениями судов. Прокуроры не обладают правом принесения протеста и могут обращаться с представлениями в порядке надзора лишь по тем делам, в которых они участвовали в суде первой инстанции. При этом обращение с надзорной жалобой или представлением само по себе не включает процедуру пересмотра дела. Рассмотрев жалобу, судья надзорной инстанции выносит определение об истребовании дела либо об отказе в этом. В случае отказа председатель соответствующего суда (а в случае Верховного Суда РФ - председатель или его заместитель) вправе не согласиться с определением судьи и вынести определение об истребовании. Поступившее дело рассматривается судьей, принимающим еще одно определение - о передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции либо отказе в этом. Отказ, опять-таки, может быть преодолен председателем суда. После чего дело рассматривается - если оно истребовано и вынесено определение о передаче его для рассмотрения по существу - в порядке надзора в судебном заседании.

Уголовно-процессуальный порядок надзорного производства представляет примерно ту же модель, что и описанная в гражданском процессе, однако для доступа к правосудию подателю жалобы или представления надлежит преодолеть не две ступени, а одну. В соответствии с главой 48 УПК, судья, рассматривающий жалобу или представление, вправе либо отказать в их удовлетворении либо передать их на рассмотрение суда надзорной инстанции. Истребование дела не образует самостоятельного этапа: при рассмотрении жалобы (представления) судья в необходимых случаях может истребовать уголовное дело, но может вынести постановление и на основе жалобы (представления), без изучения материалов дела. Председатель суда надзорной инстанции, опять-таки, вправе не согласиться с решением судьи об отказе в удовлетворении жалобы и вынести постановление о возбуждении уголовного производства. В случае положительного решения (на уровне или судьи, или председателя суда) уголовное дело подлежит надзорному рассмотрению в судебном заседании.

Место Уполномоченного в этой цепочке не определено, и его права, предусмотренные ФКЗ, в том числе право присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора, не могут быть реализованы.

Чтобы найти место омбудсмена в новом надзорном производстве, встроить его в этот ряд, ФКЗ, с одной стороны, ГПК и УПК - с другой, должны быть гармонизованы. Кодексы следует дополнить положениями, предусматривающими участие омбудсмена в надзорном обжаловании. Новыми нормами кодексов (соответственно статьей 3831 ГПК и статьей 4061 УПК) должно быть установлено, что Уполномоченный, при рассмотрении жалобы, поступившей на его имя, вправе обратиться с ходатайством к председателю суда надзорной инстанции о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда в случае, если судьей, рассматривавшим надзорную жалобу, вынесены определение об отказе в истребовании дела (в случае ГПК) либо определение или постановление об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции. Кроме того, в дополнениях к ГПК возможно указание и на право Уполномоченного на обращение к Председателю Верховного Суда РФ после рассмотрения дела по существу в суде надзорной инстанции, поскольку в соответствии со статьей 389 ГПК Председатель Верховного Суда РФ или его заместитель вправе внести в Президиум Верховного Суда представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора "в целях обеспечения единства судебной практики и законности".

Кроме того, ГПК и УПК должны быть дополнены положениями об участии Уполномоченного в судебном заседании суда надзорной инстанции в случае удовлетворения направленного им ходатайства по жалобе.

2. Уполномоченный и судебная защита общественных интересов

ФКЗ в статье 29 наделяет Уполномоченного правом по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах. Правом на обращение в суд по собственной инициативе, вне зависимости от поступления жалобы конкретного лица или организации, Уполномоченный не обладает.

Представляется необходимым наделение федерального омбудсмена таким правом. Помимо очевидной общественной значимости расширения полномочий омбудсмена, такое решение соответствовало бы определенной в ФКЗ задаче Уполномоченного содействовать совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Такая задача, помимо весьма ограниченных - в силу отсутствия у него права законодательной инициативы - возможностей омбудсмена участвовать в законодательном процессе, может быть реализована путем судебного обжалования нормативных правовых актов, которые, по мнению Уполномоченного, нарушают права и свободы граждан Османов Т.С. Имеет ли право обратиться в суд надзорной инстанции Уполномоченный по правам человека // Юрист. 2009. N 6..

Кроме того, далеко не всегда обжалование Уполномоченным в суд действий органов власти, местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих права человека, возможно на основании поступившей к нему жалобы как в силу того, что жалоба может затрагивать лишь некую часть незаконных действий, непосредственно коснувшихся заявителя, так и по причине возможной неспособности группы или широкого круга лиц направить жалобу Уполномоченному. Нельзя также не учитывать, что направление жалобы Уполномоченному по общему правилу, установленному в ФКЗ, допустимо только в случае если ранее заявитель обжаловал действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (статья 16). Наконец, в ряде же ситуаций характер незаконных действий таков, что требует оперативного исправления допущенных злоупотреблений.

Изложенное свидетельствует в пользу включения в ФКЗ (предположительно, в статью 29) новелл о праве Уполномоченного по собственной инициативе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если он считает, что данным актом нарушаются или могут быть нарушены права и свободы человека и гражданина, а также, в аналогичных случаях, с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Корреспондирующие поправки надлежит внести в статьи 251 и 254 ГПК.

Предлагаемые изменения послужили бы более действенному осуществлению омбудсменом его полномочий, закрепленных в статье 21 ФКЗ, согласно которой при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

3. Правовые гарантии участия Уполномоченного в законотворческом процессе

Практика применения ФКЗ показала недостаточность имеющихся положений, регламентирующих влияние Уполномоченного на принятие законов. Такое влияние нельзя, конечно, представлять как право внесения документов, подлежащих обязательному рассмотрению в ходе рассмотрения проектов федеральных законов. В то же время позиция омбудсмена по находящимся на рассмотрении парламента проектам должна быть доведена до сведения депутатов, а его заключения иметь предусмотренный законом статус и, в случае принятия Уполномоченным такого решения, быть опубликованными.

Действующая редакция ФКЗ закрепляет следующие механизмы взаимодействия омбудсмена с парламентом:

1) обращение с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства либо о восполнении в нем пробелов, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства, либо в силу существующих пробелов в законодательстве, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ (статья 31);

2) выступление с докладом на очередном заседании Думы в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан (статья 32);

3) обращение в Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний и участие в их работе (статья 32);

4) направление в Совет Федерации и Думу доклада о деятельности Уполномоченного за календарный год и в Думу - специальных докладов (статья 33);

5) обеспечение Уполномоченного документами, принимаемыми Федеральным Собранием (статья 36).

Из приведенного перечня прямое отношение к законотворческому процессу имеет только первый пункт. И касается он, в основном, не рассматриваемых законопроектов, а законодательных предположений.

Поскольку текущий законотворческий процесс должен находиться в зоне контроля Уполномоченного, в ФКЗ необходимо внести дополнение о том, что омбудсмен вправе направить в Государственную Думу заключение на проект федерального конституционного закона, федерального закона, внесенный в Думу, либо подготовленный к рассмотрению в первом или во втором чтениях. При этом следует указать, что заключение Уполномоченного доводится до сведения депутатов. Кроме того, в ФКЗ должно быть отражено обеспечение Уполномоченного всеми законопроектами.

Несмотря на отсутствие указанных положений в конституционном законе, на протяжении всех лет существования института Уполномоченного заключения на проекты законов исправно направлялись им в Думу Шишкова А. Институт омбудсмана // Адвокат. - 2007. - № 12. - С. 20.. Однако отсутствие у данных заключений законного статуса препятствовало как обязательному ознакомлению с ними депутатов, так и опубликованию таких заключений в государственных СМИ в соответствии со статьей 30 ФКЗ.

Учитывая печальный опыт замалчивания мнения Уполномоченного по рассматриваемым законопроектам, следует не только внести дополнения в ФКЗ, но и отразить в Регламенте Государственной Думы приобщение заключений Уполномоченного, в случае их поступления, в раздаточный материал, представляемый профильным Комитетом в Совет палаты (статьи 114 и 122 Регламента).

4. Уполномоченный и общественный контроль

Проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности" был принят в первом чтении еще 16 сентября 2003 года. С тех пор всё встало.

Необходимость законодательно регламентировать в России общественную фиксацию нарушений прав человека в закрытых учреждениях (прежде всего - пенитенциарной системе и милиции) обсуждается давно. История проекта насчитывает более десяти лет. Цель его - обеспечить доступ общественности в колонии, следственные изоляторы, отделения милиции, места содержания задержанных.

Еще в специальном докладе Уполномоченного от 10 октября 2000 года "О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД России и уголовно-исполнительной системы Минюста России" на основании анализа многочисленных жалоб, докладов НПО были отмечены повсеместные и широкомасштабные злоупотребления властью по отношению к людям, задержанным или лишенным свободы, и сделан вывод о неспособности правоохранительных ведомств, в том числе прокуратуры, самостоятельно решить эти проблемы. На протяжении ряда лет, в том числе во всех своих годовых докладах, Уполномоченный О.О.Миронов указывал на необходимость принятия закона об общественном контроле, т.е. об активном и разумно организованном участии общественности в постепенном исправлении ситуации. О том же продолжает говорить действующий омбудсман В.П.Лукин.

Проектом, принятым в первом чтении, субъектами общественного контроля определены общественные наблюдательные комиссии, образуемые в каждом регионе. Кандидатуры членов комиссии выдвигаются имеющими государственную регистрацию общественными объединениями, уставной целью которых является защита прав человека. Данные кандидатуры поступают к Уполномоченному, который, выступая в роли некой фильтрующей и организующей общественный контроль инстанции, утверждает членов комиссий. Хотя к кандидатам предъявляются некоторые формальные требования (дееспособность, возраст - старше 25 лет, отсутствие судимости), решение по существу принятия или отклонения омбудсманом той или иной кандидатуры не предусматривает формальной мотивации. Предполагается, что на выбор Уполномоченного должна влиять совокупность факторов: авторитет выдвинувшей кандидатуру организации, консультации с региональными омбудсменами и экспертами НПО, в том числе с собственным Экспертным советом, возможно - личные собеседования.

Полномочия утвержденных Уполномоченным членов комиссий весьма велики. Главное в их работе - то, ради чего, собственно, и продвигается проект, - контроль без предупреждения, внезапность. Члены комиссии (в составе не менее двух) без специального разрешения вправе посещать все места принудительного содержания (кроме психиатрических стационаров), опрашивать содержащихся там заключенных (с учетом их процессуального статуса), принимать от них жалобы, участвовать в работе комиссий по изменению режима содержания. Беседы членов комиссии с арестованными и осужденными должны происходить в условиях, позволяющих представителю учреждения видеть их, но не слышать. Должностные лица обязаны безотлагательно принимать членов комиссии.

В настоящее время законопроект завис в стадии подготовки ко второму чтению. С учетом того, что деятельность Уполномоченного, в соответствии со статьей 103 Конституции, осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом, для реализации предложенной модели организации общественного контроля нуждается в дополнении и ФКЗ, в который должна быть внесена общая норма о праве омбудсмена утверждать членов общественных наблюдательных комиссий и принимать решения о прекращении их полномочий в порядке, определяемом федеральными законами.

Если эпопея с юридическим оформлением общественного контроля за обеспечением прав заключенных когда-нибудь успешно завершится, это можно будет считать первым этапом становления института гражданского контроля, в который будет включен, как связующее звено гражданского общества и власти, федеральный омбудсмен. В дальнейшем строительство системы общественного наблюдения могло бы включить в себя контроль за обеспечением прав детей (прежде всего, в интернатных учреждениях), за обеспечением прав человека при оказании психиатрической помощи, гражданский правозащитный контроль в Вооруженных Силах.

Развитие института региональных омбудсменов

Как уже отмечалось, статья 5 ФКЗ относит учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ к ведению самого субъекта РФ. Данная норма ФКЗ является факультативной и не порождает обязанности регионального законодателя принять соответствующий закон. В результате в ряде регионов законы об уполномоченном приняты, в части из них избраны и действуют омбудсмены, в большинстве же субъектов Федерации данный вопрос остается нерешенным либо даже не обсуждается. Такое положение приводит к неравенству российских граждан по уровню их институциональной защищенности в зависимости от территории проживания.

Мнение, что учреждение либо неучреждение должности территориального омбудсмена должно рассматриваться в порядке статьи 73 Конституции как предмет исключительного ведения субъекта Федерации, представляется ошибочным. Институт омбудсмена создается, прежде всего, для защиты прав и свобод человека, что, согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения, согласно статье 76 Конституции, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Из сказанного явствует, что, во-первых, федеральное регулирование деятельности региональных омбудсменов вполне конституционно, во-вторых - регулирование вопросов деятельности уполномоченного субъекта РФ федеральным конституционным законом не вполне корректно. В соответствии со статьей 108 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.

Выходом из сложившейся ситуации может быть подключение федерального Уполномоченного к формированию института региональных омбудсменов, что дает основания включить в ФКЗ нормы (или даже отдельную главу) по данному предмету. В таком случае, в целях придания региональным уполномоченным большей независимости от местных органов власти целесообразно предусмотреть в ФКЗ внесение или предложение Уполномоченным субъекту РФ кандидатуры регионального омбудсмена или даже нескольких кандидатур, из которых представительный орган субъекта Федерации мог бы сделать самостоятельный выбор. При таком подходе в ФКЗ вполне можно было бы определить порядок и условия внесения кандидатуры (кандидатур), а также установить, что досрочное освобождение уполномоченного по правам человека в субъекте РФ допускается с согласия федерального Уполномоченного, за исключением несомненных случаев (тяжелая болезнь или смерть, вступление в силу обвинительного приговора суда в отношении омбудсмена) Шишкова А. Институт омбудсмана // Адвокат. - 2007. - № 12. - С. 20..

Что касается компетенции регионального уполномоченного, то здесь имеется ряд проблем, предложения по законодательному решению которых неоднократно вносились, но неизменно отклонялись Думой.

Основная трудность горизонтального распространения службы в России связана с очевидным правовым пробелом: эффективное исполнение региональным омбудсменом своих обязанностей невозможно без определения пределов его полномочий в той сфере, где, по Конституции, установлено федеральное регулирование. Восполнить этот пробел предлагалось либо путем внесения дополнений в ФКЗ (что не совсем правильно), либо отдельным федеральным законом.

Занимаясь восстановлением прав граждан по жалобам, региональный уполномоченный должен обладать правом посещения не только государственных органов и учреждений, подведомственных субъекту Федерации, органам местного самоуправления, но территориальных учреждений и органов федерального подчинения. Должностные лица этих органов должны быть обременены обязанностью безотлагательно принимать регионального омбудсмена по вопросам его деятельности. Это относится, прежде всего, к учреждениям уголовно-исполнительной системы, воинским частям, расположенным на соответствующей территории. Без закрепления таких полномочий защищать права граждан местный омбудсмен не может: допускать его или нет на территорию колонии либо воинской части зависит от доброй воли начальника или командира Чуксина В.В. Сравнительно-правовой анализ государственных несудебных правозащитных институтов: комиссия по правам человека и омбудсмен // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4.

Столь же актуально право Уполномоченного субъекта РФ знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях при поступлении жалоб от лиц, находящихся в его территориальной юрисдикции. В противном случае, т.е. не обладая таким правом, а лишь переправляя поступающие к нему жалобы "по принадлежности", Уполномоченный вынужден ограничиваться почтово-пересыльными функциями, а его реальная компетенция существенно ограничивается разборками коммунальных проблем. Важность для населения и этих проблем не вызывает сомнений. Но в каждом регионе есть исправительные колонии, следственные изоляторы, расположены воинские части, в которых с правами человека не все благополучно.

Другая проблема - свидетельский иммунитет уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. По сути, омбудсмен выступает как адвокат, доверенный представитель обратившихся к нему граждан - недаром во многих странах (например, в Испании, Хорватии) эта должность именуется "народный защитник", а Конституция Румынии называет уполномоченного по правам человека "адвокатом народа". Человек, обратившийся к региональному уполномоченному с просьбой защитить его права, должен быть уверен, что сообщаемые им сведения не будут использованы против него ни при каких обстоятельствах.

Вывод по второй главе: в отсутствие необходимого регулирования на федеральном уровне, стремясь создать действенную службу защиты прав человека в своих регионах, субъекты Федерации в большинстве случаев самостоятельно ввели соответствующие нормы в свои законы. Хотя это свидетельствует о понимании субъектами Федерации значимости должности регионального защитника прав человека, субъект Федерации не вправе определять порядок деятельности федеральных органов, в том числе устанавливать их обязанности, а также осуществлять процессуальное регулирование в части свидетельского иммунитета. Представляется, что принятие специального федерального закона, посвященного указанным проблемам компетенции и статуса уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, не противоречило бы Конституции и послужило бы ликвидации досадного правового вакуума.