Зарубежный опыт муниципальной службы. Зарубежный опыт правового регулирования государственной службы
Рассматривая опыт отдельных стран в области организации и правового регулирования муниципальной и государственной службы можно выделить ряд особенно прогрессивных черт, способствующих развитию муниципальной службы вообще и применению данного опыта в Российской Федерации. Разумеется, при этом необходимо, понимать, что одни и те же меры в разных социальных условиях не всегда дают одинаково положительный результат1).
Учитывая это замечание можно отметить, что муниципальной службе в Российской Федерации предоставляется самостоятельный статус и полномочия, которые исключают ее из системы государственной службы. К примеру, во Франции, напротив, к профессионально-трудовой деятельности госслужащих относится и муниципальная служба. Таким образом, и государственная и муниципальная служба являются лишь составной частью государственного управления. Функционирование последней (де-юре) ограничивается рамками исполнительно-распорядительной деятельности, что само по себе требует осторожного применения опыта данной страны к специфической системе муниципальной службы в Российской Федерации. Не менее важным обстоятельством ограниченного применения опыта Французской республики является ее унитарное устройство.
Обращаясь к опыту муниципальной службы и правовой регламентации статуса муниципальной службы в зарубежных странах, и Европы прежде всего, следует обратить внимание на два принципиальных положения международного документа – Европейской Хартии местного самоуправления, заключенных в ст.6,и ст.7 документа.
В ст. 6 Европейской Хартии «Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления» декларируется, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законодательством, вправе самостоятельно устанавливать свои внутренние организационные структуры и соответственно устанавливают организационную основу муниципальной службы. В соответствии с положениями ст. 7 Хартии «Условия осуществления полномочий на местном уровне» статус местных выборных лиц должен не только обеспечивать свободное осуществление их мандата, но и предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждение за проделанную работу. Выборным лицам должно быть гарантированно также соответствующее социальное обеспечение. Иными словами, выполнение общественных публичных обязанностей должно соответствующим образом компенсироваться. Однако положения Европейской Хартии Местного самоуправления признаются не всеми странами. Если Россия и Германия ратифицировали в этой части хартию без оговорок, в то время, как Греция, Болгария, Австрия, Латвия, Румыния и целый ряд других, не считают себя связанными положениями п. 2 ст. 7 Хартии о надлежащей денежной компенсации выборным лицам1).
Рассмотрим более подробно опыт двух стран Европы Германии и Великобритании по вопросам организации и правовому регулированию муниципальной службы. Этот выбор не случаен, поскольку с Германией нас объединяет ратификация Европейской Хартии о местном самоуправлении, а так же федеративное устройство и характер перераспределения полномочий федерального центра, земель и органов местного самоуправления. Необходимо отметить бургомистерский тип организации муниципальной власти имеющий общие черты с организацией муниципальной власти в Российской Федерации. Великобритания интересна нам как страна, имеющая значительный опыт организации трехуровневой, а с 1972 года согласно Акта о местном управлении 1972 и двух уровневой системой местного самоуправления.
Муниципальная служба Германии1). Правовой основой формирования местного самоуправления в Германии явился Прусский Устав городов, введенный фон Штейном в 1808 г. Он предполагал развитие системы общинного самоуправления: наряду с представительным городским органом образовывался коллегиальный исполнительный орган - магистрат. Его возглавлял бургомистр, который являлся одновременно и председателем представительного органа власти. Уже в реформе барона фон Штейна прослеживалась идея устранения параллелизма в деятельности органов правительственных и органов местного самоуправления, сливающихся как бы в одну целостную организацию. Согласно Уставу органы местного самоуправления обязаны были решать местные дела не только от своего имени, но и по поручению государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления2).
Правовой статус чиновников определяется в Германии федеральными и земельными законами, устанавливающими должностной оклад. Вопросы занятости рабочих и служащих регулируются федеральными тарифными соглашениями. Коммуны, как члены местных союзов работодателей, обязаны соблюдать эти соглашения3).
Основной Закон ФРГ содержит принципиальное положение (ст. 33, абз. 4) об организации службы, в соответствии с которым осуществление властных полномочий должно производиться на постоянной основе. Из этого следует, что, как правило, осуществление публично-властных полномочий должно поручаться официальным должностным лицам, состоящим на службе в публично-правовой корпорации4). На федеральном уровне в Германии приняты законы: «Федеральный закон об окладах», «Федеральные основы законодательства о чиновниках» и др1). На уровне земель существую нормативные положения о продвижении по муниципальной службе. В муниципальных образованиях основным органом, устанавливающим правила для муниципальных чиновников, является представительный орган немецкой общины.
На муниципальной службе в органах местного самоуправления Германии находятся выборные чиновники и чиновники, поступившие на службу по контракту. Причем выборные чиновники могут быть штатными профессиональными чиновниками, работающими определенный срок, или внештатными, что зависит от типа организации общины2). Так, например, выборный бургомистр может быть как штатным работником, так и внештатным сотрудником. Внештатных чиновников так же называют почетными. Почетные чиновники наряду с исполнением своих публично-правовых обязанностей в соответствии с внештатной должностью могут заниматься в полном объеме другой деятельностью.
Выборные чиновники, включенные в штат на время исполнения своих полномочий, как и чиновники, принятые на службу по контракту, не могут заниматься другой деятельностью. В этом случае почетные чиновники могут получать денежную компенсацию в виде «почетного оклада». Между штатными и почетными чиновниками существую так же различия в пенсионном обеспечении. Чиновник, временно включенный в штаты, получает государственную пенсию, также как и чиновник, пожизненно принятый на службу.
В соответствии со ст. 19 «Положение об общинах вольного государства Бавария» «Почетная деятельность (деятельность на общественных началах)» «Положения об общинах вольного государства Бавария» граждане общины, избираемые на должности в общине, обязаны занимать эти почетные должности и посты»1). Причем, необходимо отметить, что термин «общественный», например, никак не связан с безвозмездным трудом. Под этим термином понимается деятельность, направленная не на решение частных, личных, семейных интересов, а деятельность, направленная на реализацию, защиту интересов групп населения, общественных союзов и объединений, партий и т. д.
В Германии лица занимающие выборные должности, осуществляют общественные обязанности, что понимается не как безвозмездная, «бесплатная» деятельность, а как деятельность, осуществляемая наряду с основной работой, службой на постоянной основе, направленной на удовлетворение сугубо личных, индивидуальных потребностей и интересов конкретных лиц. Гражданин может отказаться от выборной должности в оговоренных случаях: в связи с достижением возраста, некоторых профессиональных, семейных обстоятельств, состояния здоровья.
В земле Баден-Вюртемберг, согласно параграфу 16 «Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг» в число оснований отказа от общественной обязанности в этой земле также входит такое основание, как исполнение в течение десяти лет почетной обязанности в муниципальном или поселковом совете. Важно, что общинный совет принимает решение о степени важности причины, на основании которой гражданин прекращает исполнение почетных обязанностей. За необоснованный отказ от исполнения почетных обязанностей общинный совет может наложить штраф в размере 500 марок (в земле Баден-Вюртемберг – 1000 марок)2).
Приведенные выше правила распространяются на все выборные должности за исключением бургомистра. Для бургомистра применяются особые процедуры. В параграфе 15 «Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг» содержится более подробное положение об обязанности граждан работать в общине на общественных началах. К работе на общественных началах приравнивается работа на выборных должностях в муниципальном или поселковом совете, другая деятельность в общине на общественных началах, привлечение к сотрудничеству на общественных началах. Муниципальный совет поручает гражданам работу на общественных началах. В «Положении об общинах земли Баден-Вюртемберг» в отличие от «Положения об общинах земли Бавария» не используется термин «почетная должность» для обозначения выборной должности, однако, анализ его текста показывает, что определения «общественный» и «почетный» имеют одно и то же значение и употребляются в отношении выборных должностных лиц, а также лиц, привлекаемых муниципальным советом для исполнения тех или иных обязанностей, на не освобожденной основе.
Согласно статье 20 а «Положения об общинах земли Бавария» граждане, занимающие почетные должности, имеют право на соответствующее вознаграждение, устанавливаемое в уставе общины. Законодательство Земли Бавария устанавливает запрет на отказ от права на вознаграждение, данное право не подлежит и передаче другим лицам. Кроме того помимо вознаграждения, в соответствии с уставом граждане, занимающие почетную должность, получают компенсацию за исполнение своих обязанностей, – участие в заседаниях, совещаниях и других мероприятиях. Им компенсируется: понесенная и документально подтвержденная потеря в заработке, потеря времени в соответствии с установленной ставкой и др. Подобная норма содержится и в параграфе 19 «Вознаграждение за исполнение работы на общественных началах» «Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг».
В соответствии со ст. 40 «Положения об общинах земли Бавария» в общинах, насчитывающих более 10 тыс. жителей, общинный совет может избрать профессиональных членов общинного совета1). Согласно, норме закрепленной в ст. 42 того же Положения каждой общине для обеспечения административных функций предписывается принимать на работу специально подготовленный персонал. Персонал является категорией муниципальных служащих и состоит из муниципальных чиновников, служащих и рабочих, осуществляющих свои служебные обязанности на штатной профессиональной основе. Статья 43 данного документа закрепляет компетенцию общинного совета по вопросам прохождения службы чиновниками. Так, в компетенцию общинного совета входит назначение чиновников, повышение их в должности, увольнение или перевод на другую работу, увольнение на пенсию.
Указанные Положения об общинах Баварии, и Баден-Вюртемберга в статье 49 и параграфе 18 соответственно содержат оговорки о возможных ограничениях статуса члена общинного совета связанных с личной заинтересованностью лица замещающего данную должность. Содержание статьи и параграфа сводится к следующему правилу. Член общинного совета не может участвовать в совещании и голосовании, если:
1) решение может принести выгоду и причинить ущерб ему самому;
2) его супругу, родственнику или лицам, находящимся в родстве;
3) физическому или юридическому лицу.
Решение о наличии или отсутствии такой заинтересованности принимает общинный совет. Решение может быть признано недействительным в случае, если оно было принято при участии члена общинного совета, имеющего личную заинтересованность в данном вопросе.
В отличии от общин коммуны, как низовые органы местного самоуправления имеют право принимать на службу чиновников, служащих и рабочих для выполнения соответствующих полномочий, повышать их в должности и увольнять. Прием сотрудников осуществляется в рамках штатного расписания (приложение к бюджетному плану) и поэтому находится в компетенции органа представительной власти коммуны. Органы местного самоуправления, как правило, сами обучают чиновников и служащих. Обучение происходит в специальных учебных заведениях и во время практической работы. Кадровая политика приобретает на современном этапе приоритетное значение для местного самоуправления: в крупных городах в коммунальной администрации работают представители более чем ста профессий.
В отличии от Российской Федерации законодательством ФРГ не предусмотрено ограничений для работы выборных лиц (в Российской Федерации – это депутаты органов местного самоуправления) на освобожденной основе в представительных органах местного самоуправления. Вполне возможным представляется использовать опыт ФРГ и пересмотреть подобные ограничения в новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», что позволит более экономно использовать средства местных бюджетов и повысить эффективность работы представительных органов проверенным способом, используемым в ФРГ. Как вариант решения данной проблемы возможно введение критерия, который бы стимулировал сокращение расходов на управление и создал бы предпосылки для поиска механизмов оценки эффективности управленческих расходов и контроля за расходами на управление со стороны представительного органа. Таким критерием могла бы стать общая предельная цифра расходов на управление в соотношении с общим объемом бюджета муниципального образования органы местного самоуправления1). Однако представляется, что второй вариант, решения проблемы грамотного распределения средств муниципального образования приемлем в том случае, если установить не предельную цифру расходов, а ежегодного установления процента в соотношении с общим объемом бюджета муниципального образования. Данное предложение требует введения контрольных полномочий со стороны органов государственной власти и предполагает разработку норм правового регулирования данного вопроса, что значительно усложняет восприятия данного предложения на практике.
Таким образом, ряд положений о муниципальной службе в землях Германии близки по содержанию с положениями, регулирующими статус муниципальной службы и муниципальных служащих в Российской Федерации. Это в основном касается штатных муниципальных служащих. Состав же муниципальных служащих в России и Германии существенно различается. Так, например, учителя, врачи в Германии имеют статус муниципальных служащих1). Существенное же различие в принципах организации муниципальной службы в Германии и России состоит в различном понимании характера отношений, возникающих при осуществлении властных полномочий на выборных должностях.
Муниципальная служба Великобритании. На сегодняшний день муниципальная организация Великобритании отличается значительным своеобразием.
Обращаясь к опыту Великобритании, в первую очередь, необходимо отметить, что в этой стране была упразднена должность мэра как независимого должностного лица (за исключением муниципального управления Сити). Представительские функции осуществляет председатель муниципального совета, он же организует работу представительного органа, его постоянных комиссий, других форм деятельности муниципальных советников, поддерживает связь с общественностью, контролирует с помощью постоянных комиссий деятельность исполнительного муниципального аппарата, поддерживает связь с главой муниципального управления и его командой. Все они, в том числе и глава исполнительной власти, являются наемными работниками муниципального совета, составляют штаб муниципальной службы.
В Великобритании нет стандартной организации управленческих служб. Каждый местный орган вправе создавать собственную внутреннюю структуру. На практике традиционными стали такие отделы, как секретариат (или юридический отдел), отдел кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения и охраны окружающей среды и др.
Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена управления.
Формирование кадров аппарата местного управления, регулирование правового положения муниципальных чиновников охватывается понятием «муниципальная служба». Чиновники, работающие в аппарате местного органа, являются не государственными служащими, а служащими совета, который их назначил.
В советах создаются специальные комитеты по вопросам кадров, которые разрабатывают схемы классификации служащих, схемы должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают трудовые конфликты и др.
Как правило, орган местного управления имеет право назначать таких чиновников, какие ему представляются необходимыми. Однако законодательством может устанавливаться перечень чиновников, которые в обязательном порядке должны быть назначены: например, чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в области мер и весов и др.
Муниципальные служащие работают на контрактной основе. Условия труда и оплаты труда вырабатываются Национальным объединенным советом и другими сходными с ним органами, в состав которых входят представители органов местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать к исполнению рекомендации этих органов.
Среди категорий муниципальных служащих следует особо назвать главного администратора. Важность этой фигуры в аппарате местного совета объясняется следующим: как мы уже отмечали, практически все вопросы местной жизни предварительно или окончательно решаются в комитетах, в деятельности которых активно участвуют чиновники, занимающиеся выработкой общей политики. Множественность комитетов совета и различных отделов наряду с отсутствием единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата придают особую важность координации работы всех структурных подразделений местного органа. Эту функцию (наряду с другими) и осуществляет главный администратор, фактически выступая как глава аппарата чиновников.
Британский опыт привлекает своеобразными подходами к реформированию службы. Поэтому важно не только изучить чужой опыт, но и использовать эффективные формы работы, адаптировав их к нашим условиям. В этом плане вызывает интерес методика оценки исполнительской деятельности административных учреждении разработанная Рэйнером1).
Предложенная им концепция отдачи денег базируется на таких понятиях как «экономия», «действенность», «эффективность» (э д э).
Понятие «экономия» связано с инвестициями, «действенность» и « эффективность» отражают соответственно степень достижения цели и соотношение между входящими затратами и выпуском продукции
Таким образом, отдача денег = действенность×эффективность×экономия. Отдача денег увеличивает ценность выходящею ресурса по отношению к действительной стоимости входящего ресурса.
Возможно ли, применить эту формулу к деятельности органов муниципальной власти и их служащих учреждений и как нормативно закрепить критерии оценки их работы? Каким образом измерить экономию, действенность и эффективность работы административного учреждения? Ответ на данные вопросы требует анализа деятельности административной работы.
Очевидно, что критерии, с которыми подходят к оценке исполнительской деятельности нельзя рассматривать в отрыве от культуры, структуры и внешней среды данного учреждения. Об этом, в частности, пишут Джексон и Пальмер: «Обязанности руководства – добиться, чтобы у организации были представления о перспективе и стратегии, пути достижения которых отражают отдаленные и ближайшие цели. Не может быть системы оценок, если цели четко не сформулированы и их не поняли те, перед кем они поставлены. Кроме того, сами по себе эти цели бессмысленны, если нет возможности оценить их выполнение»1). Формулировка подобных критериев может быть проведена на основе определения целей данной деятельности.
В качестве основных целей проверки административной организации ставятся: а) отдача денег; б) повышение качества работы, в) улучшение руководства и организации. Временные рамки типичной проверки составляют два года. Она проводится в несколько этапов: 1) определяется предмет и условия проверки: 2) составляется план проверки, рассчитанной на 15 дней; 3) проводится работа на месте; 4) по истечении 60 дней обсуждаются поступающие данные; 5) через 90 дней составляется отчет о проверке; 6) спустя три месяца разрабатывается план мероприятий: 7) через два года составляется отчет о проделанной работе2).
В Великобритании, к такого рода проверкам привлекаются лица с конкретным опытом управленческой работы и качествами, наиболее пригодными для их проведения. Речь идет об умении анализировать, решать проблемы, работать с коллегами, составлять отчеты, представлять их, понимать процесс перемен и др.
Использование подобной разновидности контроля для муниципальной службы Российской Федерации позволит увеличить эффективность деятельности муниципальной службы и станет необходимым дополнением такого вида контроля как административно-ведомственный контроль. Поскольку Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» так же как и Федеральный Закон от28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный Закон 8 января 1998г. «Об основах организации муниципальной службы в Российской Федерации» не содержит норм, регламентирующих систему контроля в области муниципальной службы, соответствующих системе местного самоуправления.
В одном из своих классических трудов середины 70-хх годов Б.М. Лазарев подчеркивал необходимость целостной контрольной системы в государстве создание и функционирование которой, требует проведения регулярной "инвентаризации" всех контрольных аппаратов в отраслях и сферах управления и упразднить дублирующие звенья1).
По нашему мнению, следовало бы принять Федеральный закон «О контроле в сфере государственной и муниципальной службы» и в качестве основных принципов данного нормативного акта воспринять принципы, сформулированные Рэйнером и методику их применения в муниципальном управлении Великобритании.
Подобная разновидность контроля в условиях российского государства позволил бы увеличить эффективность деятельности муниципальных служащих и дополнило такой вид контроля как административно-ведомственный контроль.
Таким образом, роль муниципальной службы в функционировании и развитии местного управления современного государства, в конечном счете, определяется социально-политическим содержанием этого института. Распространяя на местное управление принципы подбора основных управленческих кадров и регулирования правового статуса чиновников, свойственные всей государственной службе, институт муниципальной службы нацелен на слияние аппарата муниципалитетов с бюрократической машиной государства. Он должен обеспечивать лояльность служащих независимо от их партийной принадлежности, формировать чиновничью психологию с ее идеалами повиновения власти, субординации и кастовым духом. Муниципальная служба выступает средством и выражением бюрократизации местного управления, способствует усилению независимости муниципальных служащих от выборных органов местного управления и изоляции муниципалитетов от влияния масс. Было бы, однако, ошибкой считать организацию муниципальной службы во всех отношениях направленной на нарушение демократических принципов самоуправления. Социальная база и конкретные установления этого института носят противоречивый характер, что обуславливает необходимость использования опыта местного самоуправления и следовательно муниципальной службы стран, где традиция местного самоуправления не прерывалась и развивалась хотя и в общих традициях определенных систем, но с учетом собственного опыта. Фактом, играющим не в пользу России является то, что в нашем случае время для развития собственного самобытного пути в определенной мере упущено, что показал анализ истории развития муниципальной службы. Однако позитивным моментом в данном случае является то, что мы можем использовать зарубежный опыт, наработанный многими десятилетиями с оговоркой на специфику России как большого по территории государства с особой спецификой федеративного устройства и как результат устройства муниципальной власти.
Лекция 3. Зарубежный опыт функционирования государственной и муниципальной службы
Для того чтобы более конкретно разобраться с отличиями организации деятельности государственной службы в зарубежных странах обратимся к различным правовым семьям государств. Классификация стран по правовым семьям позволяет оптимально систематизировать информацию о зарубежном опыте функционирования государственной и муниципальной службы. Рассмотрим примеры государственной и муниципальной службы в странах англосаксонской, романо-германской правовой семьи, а также в странах Восточной Европы.
1. Особенности организации государственной службы в англосаксонских странах (Великобритания, США)
В англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере государственной службы традиционно выступает создание системы защиты частных лиц, граждан от произвола в государственном управлении. Правовые механизмы в этой сфере призваны создать жесткие рамки для действий выборных должностей и государственных служащих. Главное внимание в странах данной правовой семьи уделяется проблеме ответственности представителей государственных органов, судебному контролю и процессуальным нормам. В Великобритании основным принципом деятельности государственной службы является отделение государственного управления от политики. В связи с этим все правительственные структуры в стране разделены на политические, которые принимают решения, и исполнительные, которые решения реализуют. В Великобритании действует трехзвенная система государственного управления: министерства - неминистерские исполнительные органы - децентрализованные учреждения.
Министерства определяют стратегию государственного развития, обеспечивают эффективное функционирование различных сфер управления, разрабатывают и реализуют различные программы, готовят законопроекты и проводят их экспертизу, совершенствуют структуру управления и осуществляют надзорные функции. Второй уровень государственной службы составляют исполнительные неминистерские органы и совещательные неминистерские органы. Исполнительные неминистерские органы обладают определенной самостоятельностью по реализации возложенных на них функций (например, исполнительная служба по вопросам безопасности). Совещательные органы создаются министерствами для получения консультаций по определенным вопросам (например, комитет по здравоохранению).
Децентрализованные учреждения создаются в Великобритании в форме публичных корпораций (Британское радиовещание, Почтовое ведомство и др.) Они выполняют функцию оказания публичных услуг физическим и юридическим лицам. Публичные корпорации независимы в выборе средств и методов реализации своих задач. Однако министерства контролируют расходование средств, выделенных из бюджета в распоряжение публичных корпораций. Таким образом, публичные корпорации используют в своей деятельности рыночные механизмы, способны адекватно реагировать на изменяющуюся обстановку, но действуют в рамках общих направлений политики, определяемой министерствами.
Также государственную службу Великобритании можно подразделить на внутреннюю и дипломатическую. Секретарь кабинета министров возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества - дипломатическую.
Исторически государственной служба считалась прерогативой королевской власти и регулировалась приказами короны в Тайном совете Великобритании, а также распоряжениями министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции. В настоящее время управление государственной службой осуществляет премьер-министр страны.
Государственные служащие Великобритании делятся на служащих, занимающихся политическими вопросами и служащих-управленцев. К числу государственных служащих-политиков относятся в первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Безусловно, высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической ответственности за их последствия.
Гражданскими служащими не считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием - «служащие общественного (публичного) сектора».
По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных обязанностей.
В состав высшей группы служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари министерств, их заместители и помощники заместителей. Для них существуют особые правила пребывания в должности. Все остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая, «общая», категория включает группы: административную (старшие исполнители, ученики-администраторы, секретари-помощники, клерки и т.д.); экономистов; статистиков; сотрудников служб информации и др. Вторая категория - научные работники. Третья - технические специалисты (инженеры, архитекторы и т.д.). Имеется также категория юристов. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные .
В целом государственную службу Великобритании отличает эффективная система контроля над деятельностью чиновников всех уровней, ориентация на постоянную модернизацию своих структур и общая ориентированность на менеджериальную модель организации государственной службы. Следует отметить, что и в настоящее время продолжаются административные реформы в стране, направленные на повышение эффективности деятельности государственной службы.
Государственная служба в США определяется федеративным устройством страны, системой разделения властей и ориентирована на противодействие бюрократическим традициям и организации эффективного менеджмента в системе государственного управления. Так, в ходе реформирования государственной службы на протяжении десятилетий значительное внимание уделялось сокращению численности государственных служащих федеральных учреждений. Были выдвинуты следующие приоритеты: улучшение финансовой дисциплины; стратегическое управление человеческим капиталом; закупки на конкурентной основе; интеграция бюджетного процесса с оценкой исполнения; расширение сферы электронного правительства.
Важной особенностью института государственной службы в США является отсутствие единой государственной службы. Она разделена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем, что при наличии в США более 150 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично. Существуют и так называемые исключенные федеральные службы - заграничная служба, ФБР, ЦРУ и другие.
Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США «государственным служащим» или «служащим общественного сектора» в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.
Управление государственной службой осуществляют следующие государственные органы: Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг, Служба высших руководителей. Их деятельность направлена на выполнение трех различных функций: управление набором, обучением и продвижением служащих; расследование случаев нарушений правовых норм; вынесение решений по таким нарушениям.
Особую роль в системе государственной службы США играет Служба высших руководителей - персональная система в органах исполнительной власти, насчитывающую около 8 тыс. карьерных и некарьерных служащих, занятых на ключевых постах в 75 ведомствах. Они занимают промежуточное положение между политическими руководителями, назначаемыми президентом, и остальными федеральными госслужащими. В Службе высших руководителей введены 4 типа назначений: карьерные, некарьерные, чрезвычайные и временные. Карьерные назначения происходят в соответствии с квалификационными требованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кадровых служащих. Они могут осуществляться как на общие, так и на карьерные должности. Некарьерные назначения распространяются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегического курса. Временные назначения на общие должности производятся на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее длительности не устраивает. Чрезвычайные назначения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости .
В настоящее время в США происходит обновление механизма финансирования и оценки государственных программ. Выделение бюджетных денег ставится в зависимость от эффективности программ и конкретных результатов. Для этого разрабатываются различные стандарты и нормативы, по которым оцениваются успехи в деятельности государственных органов. Все министерства и ведомства должны ориентироваться на «конечного потребителя» их услуг, повышение качества самих услуг, оперативность федеральных программ при рациональных издержках и сокращении потерь. Осуществляется работа по устранению излишних административных барьеров, содержащихся в актах регулирующих деятельность ведомств, принятых в разные годы. В сфере управления государственной службой проводится перераспределение служащих: должно быть увеличено число тех, кто непосредственно производит услуги, и сокращены звенья служебной иерархии, число начальников.
2. Опыт организации государственной службы в романо-германских странах (Германия, Франция)
К романо-германской правовой семье относятся страны континентальной Европы (в том числе и Россия). Характерными чертами данной правовой семьи являются доминирование нормативного правового акта в системе источников права, четкое отраслевое деление норм права. Отрасли права подразделяются на публичное право и частное право. Романо-германская система противостоит англосаксонской правовой семье, в которой большее значение уделяется процессуальным нормам, а система права состоит из различных нормативно-правовых актов, и даже не всегда имеет Основной закон (Великобритания). Изучая опыт организации государственной службы в романо-германской правовой семье, обратимся к особенностям института государственной службы в Германии и Франции.
Для государственной службы Германии характерны различия в правовом положении чиновников и служащих государственных учреждений, сложная четырехступенчатая система уровней государственной службы, весьма архаичная система государственных должностей, наименования которым были даны еще в Германии империи. Как отмечают российские исследователи зарубежного опыта государственной службы, в процессе административных реформ в Германии предлагалось унифицировать правовое положение чиновников и служащих государственных учреждений, создать систему последовательно возрастающих должностей, единую систему оплаты труда на основе оценки его эффективности. Многие из этих предложений не были реализованы. Существенных изменений в этой сфере достичь не удалось: сохраняется громоздкость системы должностей, преобладает централизованно установленная оплата труда за выслугу лет .
Лица, находящиеся на государственной службе в Германии, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в их статусе определяются характером их взаимоотношений с государством, в порядке приема на работу, прохождения и прекращения службы, в установленных к ним требованиях, прав и обязанностей. Статус чиновника в стране подразумевает осуществление государственных функций, обеспечивающих безопасность государства и общества. Чиновник состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности» и публичное служебное отношение фиксируется в административном акте о назначении на должность.
На должность чиновника назначают Федерация, земли, союзы общин, общины, а также другие публично-правовые образования, учреждения и организации. В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между политическими должностями и собственно государственными служащими. Политические чиновники оставляют свою должность с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь высший уровень профессионально-административной подготовки. Именно они обеспечивают непрерывность и стабильность управленческого процесса.
Министры также принадлежат к системе государственной службы, однако, не являются чиновниками в установленном законом смысле. Их правовой статус определен специальным законом о министрах, принятым еще 1953 г. Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься политической деятельностью.
Согласно немецкому законодательству закону, чиновники делятся на четыре ранга: низший, средний, повышенный и высший. Претенденты на государственную должность должны пройти, как правило, длительную подготовительную службу и сдать экзамен на допуск к работе в соответствующей должности (по некоторым профессиям вместо этого требуется определенный стаж работы). В рамках каждого служебного ранга имеется несколько должностей от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служебной лестнице.
Различия между чиновниками и служащими (и рабочими) государственной службы состоят в том, что первые назначаются на службу, а со вторыми (и третьими) заключается трудовое соглашение. Чиновники назначаются пожизненно, а трудовое соглашение может быть расторгнуто. Оплата труда чиновников - это установленное законом денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию, а служащие и рабочие - пенсию на основе договора о социальном страховании .
Сегодня в Германии продолжают решать задачи регулирования государственного управления. В ходе реформирования системы государственной службы в стране идет дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, наделенных особым статусом. Такие требования обосновываются формированием чиновничества в замкнутую касту и наличием у чиновников многих привилегий. Серьезные изменения происходят на уровне земель и местного самоуправления.
На современном этапе общественно-политического развития Франции в качестве приоритетов деятельности государственной службы выступают деконцентрация и модернизация государственных структур, внедрение рыночных механизмов в государственное управление. Так, в стране расширяются права коммун (административно-территориальные единицы Франции) в области полиции, юстиции, социальной деятельности и развития транспорта, они сами регулируют и планируют застройку городов. Внедряются контракты между центральными учреждениями и их деконцентрированными службами.
В организации государственной службы Франции сочетаются система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:
1) Служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму. Сюда относятся те, кто работает на условиях почасовой оплаты и по контракту, стажеры.
2) Служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы и составляющие ее костяк .
Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) государственных служащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов.
Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около тысячи таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю свою профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой.
Внутри корпуса чиновники распределяются по четырем категориям или классам: А, В, С.
- категория «А» - объединяет чиновников, исполняющих функции по руководству и разработке концепций, они должны иметь высшее образование. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена;
- категория «В» - чиновники занимаются исполнительными функциями и набираются из числа бакалавров или лиц, имеющих равноценный диплом;
- категория «С» соответствует вспомогательной и технической работе, куда принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании.
Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Присвоение ранга должно основываться на конкретной деятельности чиновника. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Законодательство Франции установило единую табель классификации персонала, должностей и чинов, как для центральной государственной службы, так и для местной службы. Чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную, с сохранением своего должностного положения .
Во Франции большое значение имеет эффективное использование людских ресурсов, экономия материальных и финансовых средств. Предусмотрено, что каждое министерство составляет план прогнозируемого управления кадрами, занятостью и потребностями в специалистах. Отсутствуют ограничения при переходе служащих из одного учреждения в другое, в зависимости от личного желания или профессиональной необходимости. Действующие процедуры оценки административной деятельности позволяют в большей степени учитывать при продвижении по службе приобретенный опыт и результаты их работы.
3. Органы государственной службы в странах Восточной Европы (Венгрия, Польша)
Страны Восточной Европы прошли особый путь становления и развития государственной службы. На протяжении нескольких десятилетий этим странам был присущ советский тип государственной организации с руководящей ролью коммунистических партий, социалистической формой собственности и единством системы государственной власти. С 1990-х годов в этих странах, как и в России, произошли коренные изменения общественного и политического строя. В ходе административных реформ выдвигались приоритеты создания эффективной системы государственного управления, демократизации и децентрализации государственной службы, формирование публичного статуса государственного служащего. Из всех стран Восточной Европы наиболее успешно осуществлены реформы государственной службы в Венгрии и Польше, поэтому именно эти страны и взяты для нашего анализа зарубежного опыта государственной службы.
В Венгрии высшим органом государственной власти и народного представительства является Государственное собрание. Государственное собрание избирает премьер-министра и принимает программу правительства. Правительство отчитывается перед Государственным собранием и систематически отчитывается перед ним. Министров по предложению премьер-министра назначает и освобождает от должности президент республики. Перечень министерств устанавливается законом.
Министерства Венгрии разделены по отраслям и функциональному назначению. В каждом министерстве работает специальный отдел, занимающийся проблемами стратегического планирования. Координация деятельности в этой области возложена на канцелярию премьер-министра. Канцелярия оказывает помощь премьер-министру в выработке направлений политики, координации деятельности кабинета и министерств, организует заседания кабинета, обнародует и рассылает решения кабинета.
Решения принимаются в два этапа: на первом этапе утверждается концепция, на втором этапе разрабатывается проект нормативного правового акта. На заседании административных статс-секретарей принимается решение о внесении документов в кабинет министров, доработке их или возвращение в профильное министерство. Доработка предложений осуществляется в комитетах кабинета министров.
Особое внимание в Венгрии уделяется процессу обучения государственных служащих. Система подготовки государ-ственных служащих утверждена во всех сферах государственного уп-равления: на уровне министерств государственных учреждений и в местных органах власти. Государственный служащий обязан располагать необходимыми начальными навыками для прохождения данной подготовки. Поэтому государственные служащие должны проходить обучение, по крайней мере, по одной соответствующей программе под-готовки каждые четыре года. Государственные служащие высшего зве-на повышают квалификацию в Венгерском институте государственно-го управления.
Другим важным компонентом венгерского профессионально-тех-нического образования в области государственного управления являет-ся особая внеакадемическая экзаменационная система, являющаяся основой процесса подготовки государственных служащих. В экзаменационный процесс входят следующие процедуры:
Каждый государственный служащий обязан сдать основной экзамен по государственному управлению (при наличии у служащих образова-ния, полученного в колледжах факультета государственного управле-ния в области юриспруденции или государственного управления, они от экзамена освобождаются);
Каждый государственный служащий, занимающий управленческий пост, должен сдать специальный экзамен по государственному управлению, который включает клас-сические вопросы государственного управления, организационной струк-туры Европейского Сообщества, законодательно-конституционные ас-пекты, государственные финансы и бюджетирование, а также вопро-сы по специальному разделу, выбранному самим кандидатом.
На современном этапе общественно-политического развития Венгрии правительство периодически принимает решения о стратегиях административной реформы и очередных шагах в этом направлении. Так, в органах централизованной администрации внедряются стандарты государственных услуг. Проведена приватизация многих структур, оказывающих такие услуги, включая даже энергетику.
Новые законы о государственной службе Венгрии утвердили разделение временных политических и постоянных административных должностей. С этой целью в министерствах созданы должности двух государственных секретарей: политического, выполняющего функции заместителя министра на период работы правительства, и административного, с функциями профессионального заместителя министра, ведающего вопросами государственной службы в министерстве. Сегодня в стране также решаются задачи по обеспечению прозрачности государственной службы. С этой целью были введены декларации об имуществе и доходах чиновников высшего ранга. Карьера государственного служащего ставиться в зависимость от конкретных результатов его деятельности .
В 1990-х годах в Польше были проведены административные реформы, направленные на комплексную реструктуризацию административных функций. В государственном управлении выделены различные отрасли, охватывающие основные сектора. Министры несут ответственность за политику и стратегию в отдельных областях, а не за текущее государственное управление. На различных уровнях публичной администрации ликвидировались сложные административные процедуры.
Главным принципом государственной службы в Польше является прозрачность государственного управления. Отсюда, денежное содержание государственных служащих зависит от результатов их деятельности. Государственных служащих делят на наемных работников государственной службы, работающих на основании контракта, и государственных служащих, работающих на основании назначения.
В законодательстве Польши отсутствует единая классификация по чинам и званиям. В пределах отдельных видов государственной службы установлена своя система рангов, чинов и званий. Также в государственной службе страны выделена категория лиц, занимающих руководящие государственные должности: Президент Республики, маршал и вице - маршалы Сейма и Сената, Председатель Совета Министров, вице - премьер, Председатель Верховной палаты контроля, Первый Председатель и Председатель Верховного суда, Председатель Польской академии наук и еще более 30 должностей.
На государственной службе Польши установлены категории работников корпуса гражданской службы в зависимости от вида исполняемых обязанностей и задач, а также от квалификации. Утверждены четыре категории: A, B, S, C.
К категории «А» причисляются руководящие должности высшего уровня. Служащие этой категории должны обладать способностями по руководству большими коллективами и навыками принятия управленческих решений, распоряжения финансовыми, материальными и информационными средствами. Они должны иметь высшее образование, не менее семи лет трудового стажа, в том числе четыре года на руководящих должностях, знать не менее одного иностранного языка.
Служащие категории «В» занимают руководящие должности более низкого уровня. Они должны уметь руководить коллективом, управлять финансовыми, материальными и информационными средствами, быть способными к самостоятельной аналитической работе. Необходимыми требованиями для этой категории являются высшее образование и не менее пяти лет трудового стажа.
К категории «S» отнесены должности, требующие специальной профессиональной квалификации либо специальных знаний и наличия высшего образования. К категории «С» относятся лица, способные к исполнению вспомогательной работы при служащих предыдущих категорий. Они должны иметь высшее образование и не менее двух лет трудового стажа либо не менее семи лет стажа при наличии среднего образования. Такая классификация служащих более всего близка к французской модели, также ставящей отнесение к одной из четырех категорий в зависимость от характера выполняемых функций и соответствия квалификационным требованиям .
Организация государственной службы в Польше позволяет любому польскому гражданину, не имеющему судимости, обладающему необходимой квалификацией, может стать наемным работником государственной службы. Кандидаты на назначение государственными служащими должны быть наемными работниками государственной службы, пройти подготовительную службу, иметь не более чем двухлетний опыт государственной службы при наличии диплома магистратуры или равноценной университетской степени, знать не менее одного иностранного языка, быть военнослужащим запаса или освобожденным от воинской службы. Наиболее важные должности замещаются на конкурсной основе .
4. Организация муниципальной службы в зарубежных странах
В теме о муниципальной службе затронут важный аспект статуса муниципального служащего в Российской Федерации. Особенность организации муниципальной службы в нашей стране заключается в различии понятий «муниципальной должности» и «муниципального служащего». Служащим является не выборное лицо, осуществляющее исполнительную, вспомогательную работу в органах местного самоуправления. В то время как выборные лица, например, глава районного поселения или мэр города, относятся к муниципальным должностям. Важно подчеркнуть, что подобное различие существует также и в различных муниципальных системах зарубежных стран. Отсюда, для того чтобы завершить сравнительный срез различных систем государственной и муниципальной службы, мы рассмотрим структурный аспект органов местного самоуправления в различных странах и выделим общие принципы функционирования муниципальной системы.
Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента — выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может именоваться по-разному - дума, совет) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Единоличным органом выступает, к примеру, мэр (Франция ) или бургомистр (ФРГ ). Примером коллегиального органа является магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии .
Исполнительный орган представляет собой постоянно действующую структуру, а выборное собрание собирается периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут обозначаться как совет графства (США и Великобритания ), или муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин «муниципалитет», означающий и территорию, и орган.
Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием, как правило, по мажоритарной системе (голосование проводится индивидуально за конкретных лиц - депутатов местных органов). Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные либо многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различен: от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться. Другими словами проводится ротация, как например, во Франции , генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.
Представительные органы местного самоуправления чаще всего однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают двухпалатные, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента — сессии. Сессии проводятся 1—2 раза в месяц. Иногда — 1 раз в неделю. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год) а генеральный совет — представительное собрание департамента Франции — собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Этим представительным органом на сессии принимаются решения в пределах той компетенции, которая отведена законом .
Основным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются также акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган, как на коллегиальный, так и на единоличный. Единоличный орган, или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) как правило, выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия, Голландия). Функции мэра или бургомистра бывают очень разными: в одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других — это председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т. д.
Такая система встречается в США и называется «совет - менеджер». Менеджер - это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, если нет — совет ищет другого, более подходящего управляющего. Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ .
Нужно отметить, что муниципальные органы — собрания, советы и т. д. — могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т. д. Занятые в этих комиссиях относятся к категории муниципальных служащих. В некоторых случаях муниципальные служащие выполняют некоторые отдельные поручения местного представительного органа. Следует отметить, что в ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами.
Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Такие акты принимаются представительными органами в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда и специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).
Таким образом, муниципальная служба в зарубежных странах представлена органами местного самоуправления и в зависимости от муниципальной системы имеет структурные и организационные отличия. Однако особый акцент делается на разделении выборных и нанимаемых должностей по аналогии с делением государственных служащих на политические (руководящие) должности и исполнительные (чиновники) служащие. Зарубежный опыт организации государственной и муниципальной службы имеет особое значение для России, где на протяжении последних десятилетий происходят серьезные изменения в организации работы государственного аппарата. Исторический срез и современное положение дел в государственной и муниципальной службе нашей страны рассмотрим в следующей лекции.
Список использованной литературы
Научная и учебная литература
1. Зенков М.Ю. Зарубежный опыт управления: Государственная служба: Учебное пособие. - Новосиборск: НГАУ, 2004. - 130 с.
2. Козырин А.Н. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: учебное пособие / А.Н. Козырин, Е.К. Глушко, М.А. Штатина; под ред. А.Н. Козырина; Гос. Ун-т - Высшая школа экономики. - М. : ТЕИС, 2006. - 287 с.
3. Литвинцева Е.А. Управление персоналом государственной службы в зарубежных странах / Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2010. - 124 с.
4. Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности / Ю.В. Фененко. - М. : МГИМО-Университет, 2004. - 401 с.
новосибирский государственный аграрный университет
Факультет государственного и муниципального управления
М. Ю.ЗЕНКОВ
Зарубежный опыт управления
Государственная служба
Учебное пособие
Новосибирск
Издается в соответствии с планом учебно-методической работы
факультета государственного и муниципального управления
Новосибирского государственного аграрного университета
ББК 67
З
Рецензент:
– профессор, доктор филос. н, СибАГС
З Зенков опыт управления: Государственная служба: Учебное пособие. - Новосибирск: НГАУ, 2004.- 130 с.
Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе . Для Службы высших руководителей установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения .
Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им программам, а также экзаменует претендентов на должности административных судей. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему также нужно выдержать экзамен.
Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их проведение департаментами и ведомствами. В 1988 г. почти 97% всех федеральных служащих прошли оценку своих профессиональных способностей. Она проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От ее итогов зависит судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим (но не более чем половине сотрудников), труд которых оценен положительно, полагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов).
Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на забастовку ограничены. Политические права служащих также ограничены, поскольку официально они должны быть политически нейтральными. Особо льготные условия пребывания на службе предусмотрены для высших руководителей. Всего их около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначение на должность и перемещение на межведомственной основе производится лишь на основе оценки их труда руководителем. Имеются льготы в повышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении.
Известно, что одной из целей предыдущей администрации Билла Клинтона являлось обновление госаппарата. Это, в частности, относилось к Службе высших руководителей (СВР), так как данный институт играл важную роль в проведении реформ. Не случайно в докладе, посвященном изменениям в системе административного управления, был включен специальный раздел «Усилить службу высших руководителей, чтобы она стала ключевым элементом в преобразовании правительственной культуры». В нем были перечислены основные проблемы и указаны направления будущего развития СВР.
Кратко очертив области, где надо провести изменения, авторы доклада предложили три направления действий.
Во-первых, изменить подход к управлению руководящими кадрами путем:
а) развития учебных центров, занятых обучением государственных служащих, с ориентацией на потребности XXI в.;
б) выработки стратегии для изменения бюрократической культуры в министерствах и агентствах;
Комиссия гражданской службы занимается вопросами набора на государственную службу, а также увольнения с нее. Она является независимым агентством, подотчетным Парламенту. Во главе Комиссии находится Председатель и два комиссионера . Помимо центрального аппарата Комиссия имеет 7 региональных и 8 окружных подразделений, расположенных по всей стране. Комиссия уполномочена создавать специальные органы по разрешению споров между администрацией и государственным служащим по вопросам прохождения государственной службы, а также по другим вопросам.
Непосредственное руководство персоналом возложено на должностных лиц департаментов и ведомств, которые отвечают за кадры.
РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СТРАНАХ ЕВРОПЫ
Глава 1. Государственная служба в Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии
Современный облик института государственной службы в Великобритании во многом определили крупные административные реформы 70-80-х годов. Для их подготовки был создан комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель административно-государственного управления.
Гражданскими (государственными) служащими Великобритании являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом.
Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.
В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.
Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.
Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.
В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, "новый государственный менеджеризм" - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.
В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.
Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплоченным и сильным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.
Один из уроков административных реформ состоит в придании им характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.
Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.
Одним из эффективных инструментов развития современных демократических государств, начиная с 80-х гг. XX века, стала административная реформа, методологической основой которой явилась концепция государства, ориентированная на потребителей, государства как некоего "сервисного центра", предоставляющего соответствующие услуги, определяющего исчерпывающие обязательства, дифференцированные по сферам и уровням государственного управления, обеспечивающего подготовку граждан с соответствующей квалификацией к разработке механизмов внутригосударственного и гражданского контроля и оценку качества выполнения государственных обязательств.
Среди задач административной реформы в России, закрепленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года (ред.28 марта 2008 г.) №1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах" названы: реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление"); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.
Административная реформа и должна формировать иную модель государственной службы, отзывчивой к нуждам граждан. Когда органы государственной власти и соответственно государственные служащие вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность своей деятельности, ориентированную на результат.
Так, например, государственные гражданские служащие Австрии пользуются уважением граждан своего общества с момента создания этой службы в 18 веке с "целью служения государству". Система государственной гражданской службы традиционно жестко регламентирована. Вновь принятые на службу проходят церемонию служебной клятвы, в которой они обязуются подчиняться своему руководству и не разглашать служебную информацию. Государственные гражданские служащие не могут являться членами ассоциаций и объединений или заниматься деятельностью, которая может рассматриваться в качестве несовместимой с их статусом или порочащей его.
В международной практике назначение на должность, основанное на учете служебных заслуг, считается наилучшей и в отношении процесса подбора, и в отношении процесса отбора персонала, что подтвердило исследование, проведенное в 1998 году в 22 странах мира.
В рамках этого исследования было выделено 8 главных элементов в организации подбора и отбора персонала на основе заслуг:
- - анализ должности, в результате которого в письменном виде составляются описание должностных обязанностей, а так же описание знаний и навыков, которыми должен обладать человек на данной должность (профиль подходящей кандидатуры);
- - стандартная форма заявления / анкеты;
- - система назначения баллов на основе профиля, подходящего кандидата;
- - реклама вакансий, содержащая краткую сводку описания должностных обязанностей и профиля подходящего кандидата, среди подходящих групп людей;
- - процедура шорт-листинга (отбора наиболее подходящих заявлений, что уменьшает количество поданных заявлений до числа, при котором становится возможным осуществить отбор сотрудника);
- - заключительная процедура отбора на основе профиля, включая собеседование с определенным кругом лиц;
- - процедура назначения на должность на основе системы начисления баллов;
- - уведомление всех кандидатов (и успешных, и тех, кто не прошел процедуру отбора) о результатах отбора.
Однако в том же исследовании было отмечено, что ни в одном государстве нет системы назначения на основе заслуг для всех должностей. Типичными исключениями являются избранные должностные лица, политические назначения, практика позитивной дискриминации и внутренние назначения и переводы (в особенности на высшем уровне). Объективный, прозрачный и недискриминационный процесс подбора и отбора квалифицированных, опытных и мотивированных кадров - это краеугольный камень в достижении внутренней эффективности гражданской службы и упрочения чувства доверия общественности к органам государственного управления Бэйрсто П. Принципы подбора и отбора персонала // Реформа государственной гражданской службы // под. ред. К. Плоккера и М. Николаева. М., 2008.С. 256. .
Рассмотрим, каким образом осуществляется отбор и подбор кадров государственных служащих в разных странах. Кодекс гражданской службы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, принятый в 1996 г., представляет собой краткое изложение функций и обязанностей служащих гражданской службы. Уполномоченные по вопросам гражданской службы вносят свой вклад в развитие эффективной и беспристрастной гражданской службы, а также в поддержку ее основных моральных ценностей посредством обеспечения назначений, основанных на заслугах назначаемых лиц, и рассмотрения в соответствии с Кодексом гражданской службы возражений против обвинений в нарушении Кодекса.
Это совершенно новая поведенческая концепция, которая основывается на 6 основных видах профессиональных навыков: постановка целей и выбор направления; личный пример; стратегическое мышление; умение использовать наилучшие навыки подчиненных; обучение и совершенствование; ориентация на оказание услуг.
В Великобритании привлечение кадров на гражданскую службу характеризуются определенной степенью открытости, это означает, что критерии отбора новых кадров основывается на имеющемся у кандидатов опыте управленческой работы и открытости конкурса на замещение вакантных должностей лицами, не находящимися на государственной службе. Считается, что лица, занимающие должности исполнительного руководства, которые обладают руководящими навыками и опытом работы вне государственной службы, способны привнести изменения в менталитете госслужащих. Это фундамент гражданской службы как высоко профессионального, политически беспристрастного механизма, обладающего высокими стандартами добросовестности и избегающего любых форм несправедливой дискриминации посредством следующих элементов:
- - найм на работу наиболее подходящего кандидата;
- - совершение всех назначений таким способом, при котором невозможно заподозрить чье-либо покровительство (например, покровительство друзей, родственников или деловых партнеров);
- - обеспечение принципа политической беспристрастности самим способом осуществления процедуры подбора персонала.
Набор на службу в этой стране входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы на основе письменного экзамена общего типа, как главного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов - Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты. Экзамен включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью.
Принципы, заложенные в основание гражданской государственной службы в Великобритании, а именно: неподкупность, беспристрастность, объективность, отбор и продвижение на основе деловых качеств, подотчетность парламенту остаются незыблемыми более столетия Правительство постоянно стремится к их совершенствованию.
В США гражданская служба в соответствии с законом о реформе гражданской службы принятым Конгрессом в 1978 году подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. Название "исключительная" отражает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия закона о гражданской службе. В число "исключительных" входят служащие Агентства Национальной Безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, представительств США в международных организациях. В США существует и внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников после успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности временного характера - на срок до 120 дней. Исключения могут быть сделаны для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.
Для американской гражданской службы характерна так же патронажная система и система добычи, то есть назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегодня только 5% важных должностей заполняются "патронажными" методами, это - послы, консулы, главы исполнительских ведомств и агентств. Эффективность государственного регулирования экономики в Японии объясняется высочайшим профессионализмом и сознательностью государственных служащих. В сравнении с другими развитыми странами в Японии значительно меньше государственных служащих. Они составляют лишь 8,1% к общему числу работающих (в США этот показатель составляет 15,5%, во Франции - 22.6%).
Стремительное вхождение Японии в состав высокоразвитых стран мира, так называемое "японское чудо", основано на пяти японских системах, базирующихся на традициях и философии народа. Структуру этих систем составляют: система пожизненного найма; система кадровой ротации; система репутаций; система подготовки на рабочем месте; система оплаты труда.
Поступление на государственную службу Японии производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственной службе, принятый в 1947 году, уточняет, что лица зачисляются на государственную службу в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые призваны конкурсные экзамены. Вступительный конкурс достигает до 100 человек на одно место. Цель вступительного экзамена - проверить, сможет ли человек затем выполнять функции госслужащего. Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце 19 века, действует без существенных изменений до настоящего времени. Право сдавать экзамены имеют только японские подданные. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается поведение экзамена по физической подготовке, а так же оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются по принципу "открытых дверей": время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации. Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. Проводят их специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора.
Впервые поступающие на государственную службу сдают экзамены тремя отдельными группами:
- 1. окончившие высшие учебные заведения;
- 2. имеющие неполное высшее образование;
- 3. окончившие средние учебные заведения.
Кроме экзамена способом назначения на государственную службу является отбор кадров, при котором проводится собеседование, анкетирование, тестирование. Для того чтобы поступить на государственную службу соответствующего уровня через вступительный экзамен (конкурс) или систему отбора требуется:
- а) диплом о высшем образовании;
- б) лицензия образовательного учреждения о том, что этот человек действительно его закончил и имеет право поступить на государственную службу;
- в) пройти конкурс.
Одной из характерных особенностей приема на государственную службу Японии является распространение классической системы пожизненного найма государственных служащих, когда на государственной службе работают до предельного возраста. Интересен опыт конкурных экзаменов государственных гражданских служащих в Южной Корее, где практикуются весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация.
В результате реформы государственной службы конкурсная система отбора кадров действует в Казахстане. Здесь создано специальное агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны. Согласно законодательству Казахстана о государственной службе, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90 % государственных служащих Аскаров А. Новые кадры для новой модели развития. // Независимая газета. - 2010. - № 8.С. 4. .
Иностранный опыт становления и развития системы государственной службы позволяет понять основные тенденции реформирования важнейшего института государственного управления; сравнить различные модели организации государственной службы; помогает увидеть как недостатки, так и перспективы развития и ориентироваться на эффективные формы и методы. При этом речь идет о важнейшей закономерности социодинамики цивилизованных стран, которая состоит в том, что уровень экономического и социально-политического развития любого государства прямо зависит от качества управленческих кадров, которые являются движущей силой общественного прогресса. И эта закономерность все более усиливается. Впоследствии, она может перерасти в устойчивый закон цивилизованного социального развития.
Безусловно, Россия не осталась в стороне от общих мировых тенденций реформирования государственной службы. Постаралась учесть весь огромный положительный опыт в процессе формирования собственного института государственной службы с учетом исторических традиций и особенностей государственного управления. В данной статье мы рассматриваем только аспекты подбора и отбора кадров на государственную службу. Нам важно как российское законодательство использует существующую международную практику в этих вопросах.
Трудовой кодекс Российской Федерации избрание по конкурсу рассматривает как один из способов возникновения трудовых отношений статьи 16, 18 ТК РФ. Замещение соответствующей должности по конкурсу осуществляется в том случае, если законом или иным нормативно правовым актом, либо локальным актом организации определены перечень должностей, подлежащих замещению по конкурсу и порядок конкурсного избрания на эти должности.
Эту позицию закрепила Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации", утвержденная Указом Президента от 19 ноября 2002 года, в которой в качестве одного из основных мероприятий было определено создание эффективного механизма подбора кадров для государственной службы. Применение современных кадровых технологий при поступлении на государственную гражданскую службы РФ и ее прохождение, а также содействие должностному росту государственных гражданских служащих на конкурсной основе является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы.
С принятием Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ критерии отбора специалистов для прохождения государственной гражданской службы изменились. Законом установлено, что поступление гражданина на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. По итогам конкурсных процедур оценивается профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям.
Положение о конкурсе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 112, предусматривает, что оценка кандидатов осуществляется на основании:
представленных документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности;
конкурсных процедур с использованием методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование. Анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.
Введена новая конкурсная процедура - тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности. Следует заметить, что широкое применение тестов, выполняющих роль профессионального экзамена действительно целесообразна, так как затраты на их проведение не так велики, а сами тесты достаточно универсальны.
Гражданский служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе, направляет заявление на имя представителя нанимателя. Кадровая служба государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, обеспечивает ему получение документов, необходимых для участия в конкурсе.
Таким образом, действующим законодательством закреплено общее правило, согласно которому замещение любых должностей гражданской службы осуществляется на конкурсной основе. Фактически данная норма устанавливает исчерпывающий перечень исключений из этого правила, который не может быть расширен даже федеральным законом. При этом выделяется два случая: первый, когда конкурс на замещение должности гражданской службы не может проводиться, второй, когда может не проводиться. части 2, 3 и 4 статьи 22 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
Конкурс не может проводиться при назначении на должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", если эти должности замещаются на определенный срок полномочий. Кроме того, конкурс не проводится при замещении должностей категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или правительством Российской Федерации.
Конкурс на замещение должностей гражданской службы также не проводится при заключении срочного служебного контракта. По общему правилу срочный служебный контракт заключается на срок от одного года до пяти лет в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на определенный срок. Перечень таких случаев определен ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". ч. 4 ст. 25 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
Таким образом, так называемые технологии отбора, позволяющие обеспечивать количественные и качественные характеристики кадрового состава государственной службы, не только предусмотрены в отечественном законодательстве и активно используются на практике. Однако в России государственная служба по-прежнему остается консервативным институтом, которому присущи формы и методы работы с персоналом в исторически иных условиях, и это накладывает свой отпечаток на всю систему в целом.
Интерес специалистов к проблематике реформирования государственной службы как процесса радикальной перестройки взаимоотношений государства и общества вполне закономерен. Обращение к опыту реформирования государственной службы зарубежных стран (особенно обладающих наиболее эффективными системами государственной гражданской службы) дает возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие модели реформирования и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также, по возможности, учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты избежать их. Хотя относительно возможности и объемов заимствования отдельных элементов этих систем существуют различные, порой диаметрально противоположные мнения, сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит лучше понять логику эволюции российской модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.
Отечественная политологическая литература, в отличие от правовой, не располагает пока значительным количеством исследований по проблематике реформирования государственной службы (работы Г.В.Атаманчука, Л.А.Окунькова, Ю.А.Тихомирова и др.). Однако несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования государственной службы в нашей стране и за рубежом, анализ реформирования государственной службы как политико-административного процесса еще далек от завершения.
Заслуживает внимание точка зрения А.А.Гришковца, что «…специфику государственной службы в одной стране можно воспроизвести в другой стране с иными условиями только формально, позаимствовав некоторые внешние формы. Но совокупность факторов, предопределяющих содержательное наполнение и эффективность государственной службы, «скопировать» невозможно. Следовательно, России нужна модель государственной гражданской службы, учитывающая национальную специфику и базирующаяся на лучших дореволюционных и советских традициях государственной службы».
Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям систем государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют тенденции развития государственной службы.
Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Окончательно французская система государственной службы формируется в период французской революции и при Наполеоне I. С одной стороны, провозглашается открытость государственной службы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали государственных служащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация «кастовость», социальная селекция государственных служащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается системы социального обеспечения государственных служащих.
В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят «Закон об общем статусе чиновника», которым была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. С 1959 года в Пятой республике политической влияние чиновников существенно увеличилось, в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих.
Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.
Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.
Германия
Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 году, когда чиновники набирались в основном из числа офицеров.
Серьезная задержка с формированием в германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших на территории современной Германии до 70-х годов XIX века, собственных систем государственной службы, как правило более открытых и демократичных. Это явилось предпосылкой создания в Германии после второй мировой войны федеративного государства с относительно децентрализованной системой государственной службы.
Современное развитие государственной гражданской службы в Германии базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципа партийного «патронажа»).
Становление современной государственной службы началось с Основного закона Федеративной республики Германии Конституции 1949 г. Все основные положения о государственной службе вытекают их это документа:
1. Каждый немец имеет в каждой земле равные гражданские права и обязанности.
2. Каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией.
3. Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, независимы от исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.
4. Осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений службы и верности.
5. Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников.
В 1957‑1985 гг. были приняты основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Положение о прохождении федеральной службы в Федерации от 15 ноября от 8 марта 1990 года, федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 ода. На основе Рамочного закона были приняты соответствующие законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.
Основным принципом всех этих положений является одностороннее регулирование прав только на основе законодательных норм и специального процессуального права, в которых, в частности, закреплено, что важнейшие должностные посты должны принадлежать профессиональным чиновникам. Государственные чиновники должны при этом находиться в таких условиях, чтобы вместе с тем не затрагивать прав граждан. Верховный суд подтвердил, что чиновники выполняют функции на основе профессиональных знаний и соблюдении всех прав.
Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.
Государственная служба Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения. Для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких «шагов» можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса государственных служащих, переориентацию государственной службы на «клиентские» отношения с гражданами.
Великобритания
Хотя основы государственной службы в Великобритании были заложены в средние века, до второй половины ХIX века в стране не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы, система экзаменов и конкурса отсутствовала, процветал непотизм. В XIX веке, особенно Крымской войны, неэффективность такой архаичной системы управления стала очевидной.
Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота-Тревельяна британскому парламенту в 1854 году и шла очень медленно, встречая серьезное сопротивление. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы, на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы). Поскольку программа экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов, это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, а «дженералистов» ‑ служащих с общих гуманитарным образованием.
Столетие спустя (в 1968 году), учитывая критику «кастового» и «любительского» характера государственной службы в стране, комитет по реформе государственной службы под руководством лорда Фултона разработал новую модель, в основу которой была положена модель государственной службы США. Однако из 158 рекомендаций, содержащихся в докладе «Государственная служба», была реализована только одна – об упразднении классов и введения семи «ступеней» государственной службы.
С 1979 году премьер-министром стала М.Тэтчер. Она начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров. При этом государственная служба как таковая была сохранена лишь для служащих формирования центров политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила, сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации, С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньше, чем в частном секторе.
Несмотря на то, что реформа Тэтчер была признана в целом удачной и «Скопирована» в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.
До 60-х годов XIX века в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 году Президентом Э.Джексоном victor’s spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX веке, а также начало централизации государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. В 1883 в соответствии с Законом Пендлтона была введена единая система должностей окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих. Актом прямого действия ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.
В 1960-1970-з одах в США вновь доминирующей стала тенденция «политизации» государственной службы: число политических назначений при Дж.Картере достигло 2800, при Рейгане и последующих президентах оно стабилизировалось на уровне 3000.
В 1978-1979 гг. был проведена реформа государственной службы. в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов merit system «»системы заслуг», введения регулярной аттестации и контроля результативности служащих государственного аппарата. Была упорядочена система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Наконец, была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Службы высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и карьерных назначений. В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.
В 1993-1999 гг. в СШа была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководители не кадровые служащие, а политические назначенцы. В 1992 году была проведена «общенациональная проверка результатов деятельности», на основе которой был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. Результатом реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17%.
Обращает на себя внимание тесная и неотъемлемая связь качественных скачков в развитии общества и изменения моделей государственной службы. Это проявляются в том, что «волны» реформирования государственной службы приходились именно на период глубинных социально-экономических изменений.
Так, например, реформы государственной службы 50-80-х годов XIX века в Великобритании, Германии, США, Японии, России и др. связаны с завершением стадии индустриализации и переходов на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х годах ХХ века обусловлены переходом постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.
Начало последней «волны» реформирования государственной службы приходится на 90-е годы ХХ века.
Среди основных направлений реформирования государственной службы на современном этапе можно выделить:
Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;
Ориентация государственной службы на оказание услуг гражданам и общества наряду с исполнением государственных функций;
Децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);
Усиление открытости, демократичности гражданской службы, 22 «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;
Повышение внимание к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.);
«Менеджеризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.), создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;
Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе;
Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введение прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).
Участие государства в процессах финансовой и экономической глабализации было во многом поставлено в зависимость от ряда факторов, имеющих прямое отношение к государственной службе, а именно: наличие системы управления, оптимальной для иностранных инвесторов, уровня гарантий инвестиций, эффективного исполнения государственных функций, уровня коррупции и др. В этой связи практически во всех государствах, реформирующих государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.
В настоящее время усиливается конвергенция различных моделей государственной гражданской службы на основе:
заимствования друг у друга наиболее позитивных элементов;
глобальных процессов сближения режимов, форм правления и форм государственного устройства (авторитарные режимы формально демократизируются, а демократические движутся по существу к «управляемой демократии» в условиях массового общества, федеративные государства централизуются, а унитарные децентрализуются и т.д.).
Тем не менее, несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах не завершилась полным успехом. По-видимому, это связано с тем, что государственная службы не должна реально опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае будет либо отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь элементов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям.
