Совершенствование законодательства - приоритет государственной политики. Рекомендации по совершенствованию действующего законодательства

Парфенов

В переходное время, в обществе, в т.ч. и в Российском, со всей остротой встает вопрос о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства, т.к. без этого нельзя обеспечить проведение экономических и других реформ, приостановить рост правонарушений и успешно формировать правовое государство.

Дело не сводится к количеству принимаемых н.п.а., их число не свидетельствует о повышении уровня правового регулирования общественных отношений и укреплении законности. Здесь нужна новая современная концепция развития российского законодательства, позволяющая предвидеть динамику его развития, определить приоритетные законы на ближайшую перспективу, исходя из потребностей экономики, интересов граждан и государства.

В этой концепции д.б. отражены как задачи переходного периода формирования рыночной экономики, создания новых институтов государства и гражданского общества, так и стратегические задачи повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения. В процессе выработки концепции развития российского законодательства прежде всего необходимо сформировать новые представления о праве с учетом всего полезного, что было накоплено нашей правовой системой.

Необходимо помнить, что любой принятый закон д.б. обеспечен как организационно, так и материально.

Основные положения, которые необходимо сформулировать:

1. Право должно рассматриваться как ценность общества, как нормативное выражение справедливости, способ закрепления прав и свобод человека. Право не является только результатом деятельности гос. власти. Напротив, оно выступает основой её построения и функционирования.

2. Целесообразно отказаться от широкой трактовки законодательства, под которым понимались не только законы, но и иные н.п.а. Высшей юридической силой должен обладать закон, на основе и во исполнение которого должны приниматься иные н.п.а.

3. Развитие законодательства д.б. направлено прежде всего на реализацию положений КРФ. Прошлый опыт показывает, что разрыв между Конституцией и законодательством существовал. Конституционные нормы были обречены на бездействие, слабо отражались в отраслях законодательства. Д.б. созданы механизмы, обеспечивающие прямое и опосредованное действие конституционных норм.

4. Современная концепция законодательства призвана в полной мере раскрыть особенности федеративной природы нашего государства. Наметившаяся децентрализация правового регулирования находит выражение в разумных формах, прежде всего в законодательстве двух уровней – федерального и субъектов федерации. Поэтому особое значение приобретает создание эффективного правового механизма по реализации полномочий и выравниванию статуса СРФ

5. Концепция законодательства должна соответствовать преодолению несогласованности между принятыми правовыми актами и их реализацией. Словесное признание верховенства закона и его реальное бездействие д.б. преодолены. Это позволит считать приоритетом правотворчества степень поддержки обществом законов и эффективность их реализации.

6. Следует в большей мере учитывать сближение общепринятых норм и принципов международного права и норм национального права. Особенно влияние на источники правовых актов межгосударственных объединений. Допустимо лишь научно обоснованное сопоставление национальных и иностранных законов, позволяющее избежать механического копирования.

7. В процессе развития законодательства необходимо согласованно решать две главные задачи:

Строже увязывать законодательство с проводимыми реформами, достижением целей экономики, политики, соц. развития

Обеспечивать целостность и четкую структуру законодательства, мобильность и устойчивость его отраслей.

В противном случае привязка законов только к текущим задачам приведет к нарастанию правового хаоса.

Факторы, которым должно подчиняться развитие законодательства:

1. Удовлетворение основных потребностей общества с помощью закона, на основе научного анализа и прогноза,

2. Законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития РФ в качестве их составного элемента.

3. Совершенствование структуры законодательства должно проводиться с учетом обеспечения развития системы права, отраслей и основных правовых институтов.

4. Необходимо учитывать децентрализацию правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления.

Основные направления развития законодательства:

Государственное право

Необходимо принятие Федеральных законов:

Об институтах власти,

О процедурах преодоления разногласий и разрешении споров между ОГВ РФ и ОГВ СРФ.

Об утверждении института федерального принуждения для устранения разногласий между РФ и СРФ.

О порядке принятия в РФ СРФ, образования нового Субъекта Федерации.

Об изменении конституционного статуса СРФ,

О статусе самих субъектов РФ,

О границах между СРФ,

О процедуре заключения федеральных договоров между СРФ

Укрепление статуса граждан и развитие демократических начал будут способствовать законы:

О национальных меньшинствах

О культурно-национальной автономии

Законы, предусматривающие гарантии реализации конституционных прав и свобод граждан.

Законодательство в сфере экономики:

Совершенствование налогового законодательства.

Изменение законов и бюджетной системе и бюджетном процессе.

Формированию рыночных отношений в экономике и новых сфер деловых отношений должны способствовать Законы об информационном обмене и праве граждан на информацию.

Трудовые отношения и социальное развитие:

О внесении изменений в законы о коллективных трудовых спорах, о коллективных договорах.

О гарантированном МРОТ (для обеспечения социальной защиты необходимо принятие ряда н.п.а. в развитие ст. 7 КРФ),

О защите интересов детей

О системе социальных служб.

Основы законодательства об организации науки в РФ (базовый акт в этой области)

Необходимо обновить законы:

Об образовании

О здравоохранении

О культуре

О спорте

В сфере борьбы с преступностью

Необходимо выработать эффективные законы для борьбы с преступлениями, порождаемыми экономическими и иными функциями, чтобы обеспечить соразмерность преступления и наказания. Принцип: ни один виновный не должен уйти от ответственности, не один невиновный не должен нести наказания.

Принятие административно-процессуального кодекса.

При развитии законодательства надо учитывать, что общепризнанные принципы и нормы международного права должны стать неотъемлемой частью национального законодательства. Необходима процедура обжалования в случае противоречия. Необходимо достижение открытости. Многие международные договоры не опубликованы, их надо опубликовать. Необходимо чтобы международные договоры были в полном объеме изложены в своде законов РФ.

Перевалов В.Д.

Основные направления развития и совершенствования права связаны с социально-экономическими и политическими реформами, происходящими в стране. Одновременно идут глубинные процессы изменения самого содержания права, обновления законодательства и осознания новой роли правовых явлений в жизни человека и общества.

Здесь можно выделить следующие тенденции:

1. Общие тенденции, характерные для права в целом, включая систему права и систему законодательства как две стороны одного целостного явления

Тенденции развития структуры (системы) права

1. Общие тенденции:

Постепенное изменение соотношения «человек и право».

С одной стороны, речь идет о создании такой правовой системы, где бы в центре внимания всегда были человек, его права и свободы. Реальные шаги в этом направлении сделаны в Декларации прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ, Гражданском кодексе, законах о собственности, государстве, других н.п.а.

Сюда же относится изменение методов правового регулирования: переход от императивных к диспозитивным методам, преобладание общедозволительного типа регулирования в отношениях между людьми, одним словом, все больше расширяется сфера действия частного права.

С другой стороны наблюдается определенное ограничение публично-правового регулирования, которое в прежние времена было доведено до абсурда. В настоящее время происходит выравнивание отношений между государством и отдельным человеком с т.з. объема прав и обязанностей между ними, гарантий их реализации.

Децентрализация правового регулирования. КРФ и Федеративный договор создали базу для законодательного стимулирования развития субъектов РФ, ОМСУ. Значительное развитие получают такие средства децентрализированного регулирования, как договоры, субсидиарное применение, аналогия закона и права.

Интеграция в российское законодательство в определенных случаях общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ (ст. 15 КРФ). Можно говорить также об интеграционной тенденции законодательства стран – участниц СНГ в экономическом, информационном пространстве, сфере борьбы с преступностью.

2. Тенденции развития структуры (системы) права

Процесс постепенного накопления нормативного материала и распределение его по структурным блокам – институтам, отраслям.

Все более заметна тенденция к определенной унификации подобных блоков как равнозначных по объему, структуре и другим характеристикам, что позволяет расширять плоскости их взаимодействия, повышать эффективность регулирования. Данный процесс включает в себя образование новых институтов и отраслей (банковское, налоговое право), а также вычленение их из уже существующих структурных подразделений (семейное право)

Рост значения правового регулирования, что влечет за собой образование комплексных структурных объединений юридических ном. Это обусловлено комплексным характером предмета и метода правового регулирования, субъектов и объектов правовых отношений. Возникновение комплексных образований зависит и от степени развитости правовой системы, от взаимодействия её с другими нормативно-регулятивными системами общества.

Возможное развитие системы права в направлении от современной структуры с её довольно порочными связями между институтами и отраслями к «плазменному» строению, где первичные структурные элементы будут находиться в состоянии относительной автономности. В необходимых случаях при наличии определенных системообразующих факторов они могут создавать структурные ассоциации для решения каких-либо вопросов. Проблемы, возникающие из естественных потребностей общественного развития, обусловливают цели законодателя по их урегулированию. Цель законодателя «притягивает» к себе из нормативного массива различные по своему назначению и функциональной специализации нормы для эффективного и быстрого её достижения.

3. Тенденции совершенствования законодательства

Приведение всего законодательного массива в соответствие с КРФ. Этот процесс включает:

Пересмотр действующего законодательства,

Отмену устаревших н.п.а.,

Создание новых законов,

Совершенствование законодательной техники

Совершенствование законодательного процесса.

Формирование новых комплексных отраслей законодательства о банках и банковской деятельности, банкротстве, налогах, местном самоуправлении и др. Комплексное правовое воздействие позволяет более эффективно и целенаправленно решать экономические и социальные вопросы.

Становление новой структуры законодательства, вызванное разграничением полномочий между Федерацией, республиками в составе РФ и другими субъектами РФ. Появляются новые виды законодательных актов (уставы СРФ, законы СРФ, указы и постановления глав администраций и иные н.п.а.)

Сенякин И.Н.

1. Первая группа направлений:

Всестороннее усиление законодательного приоритета

Устранение засоренности

Устранение ведомственной урегулированности

Охват правовым регулированием новых областей

Строгое соответствие подзаконных актов законам

Интенсификация

Принятие новых актов

Повышение качества и эффективности действующих актов (максимальное использование ресурсов имеющегося законодательного массива)

Правотворческая оперативность

Правоприменительная активность (полновесное и грамотное использование акта)

Стремление к стабильности

Материальные факторы:

Устойчивость соц.-экономических, гос.-политических взаимосвязей

Своевременное законодательное реагирование на важнейшие соц. процессы с учетом перспективности характера их развития

Объективность и обоснованность целей экономических преобразований

Прогнозирование необходимости юридического опосредования той или иной общественной сферы в будущем.

Специальные юридические факторы:

Соответствие текущего законодательства КРФ

Издание и функционирование подзаконных н.п.а. на основе и во исполнение закона

Высокий уровень правовой интенсификации

Совершенство законодательной техники

Юридически грамотное, активное использование принятого н.п.а.

2. Вторая группа направлений – специализация:

Формы (стадии):

Дифференциация – разветвление, расщепление, приобретение той или иной ветвью все более специфических, своеобразных черт в механизме законодательного упорядочения определенных групп общественных отношений. Главная задача – выявить различие и своеобразие в общей массе социальных явлений

В условиях федерализма правовая система государства успешно функционирует только при согласованном регулировании общественных отношений как на федеральном уровне, так и в субъектах. Для достижения указанного состояния необходимы эффективные способы предотвращения и разрешения коллизий. Предложения и рекомендации направлены на совершенствование законодательства и возможных действий органов государственной власти субъектов РФ по предотвращению и разрешению юридических коллизий путем обращения к судебным органам, применению коллизионных норм и использованию иных способов устранения и преодоления коллизий в законодательстве. I. Для своевременного предотвращения противоречий между федеральным законодательством и нормативными актами субъектов РФ рекомендуется: 1. При разработке законопроектов учитывать разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ закрепленное не только в статьях 71-73 Конституции России, но и в федеральных законах, устанавливающих разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в конкретных сферах общественных отношений. 2. Осуществлять квалифицированную правовую и грамматическую экспертизу проектов нормативных правовых актов. Для эффективной реализации данной рекомендации предлагается в субъектах РФ принять соответствующие нормативные акты (в форме постановления законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ). В них предусмотреть проведение экспертизы не только правовыми управлениями государственных органов, но и профессорско-преподавательским составом высших учебных заведений (юристами и специалистами в сфере регулирования конкретных законов). При разработке положения о правовой экспертизе предлагается использовать Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.125 Предметом грамматической экспертизы оценка законопроектов по следующим критериям: 1) соответствие текста законопроекта нормам современного русского языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических документов; 2) единство понятийно-терминологического аппарата законодательства субъекта РФ, его соответствие федеральным законам; 3) точность и однозначность понимания понятий и терминов, содержания правовых норм. К разработке нормативного акта, регулирующего проведение грамматической экспертизы, рекомендуется привлекать специалиста- филолога. 3. Закрепить обязательные формы повышения уровня правового образования депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (семинары, конференции, лекции и др.) - в форме постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, либо в законах о статусе депутатов. В частности, в законе Воронежской области «О статусе депутата Воронежской областной Думы». 4. Ввести предварительный конституционно-уставный контроль законов субъектов РФ, принятых по предметам совместного ведения, на их соответствие Конституции России, федеральному законодательству и конституции (уставу) субъекта РФ. Данную функцию предлагается возложить на конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Критерием оценки законов субъектов РФ является соответствие Конституции России, федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта РФ содержания норм, формы акта и порядка принятия. Для ускорения процесса образования конституционных (уставных) судов субъектов РФ и повышения их роли в предотвращении коллизий предлагается следующее: а) внести изменения в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»: - ч. 1 ст. 27 изложить в следующей редакции: «Субъект Российской Федерации обязан создать конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации»; - ч. 2 ст. 27 изложить в следующей редакции: «Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств федерального бюджета»; данное предложение обосновывается тем, что статьей 124 Конституции Российской Федерации предусматривается финансирование судов только из федерального бюджета, а ныне действующая ч. 2 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» ей противоречит; б) поддержать предложение126© необходимости принятия Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ», в котором установить: - обязательный предварительный конституционно-уставный контроль (осуществляемый конституционными (уставными) судами субъектов РФ) законов субъектов РФ по предметам совместного ведения на их соответствие Конституции России, федеральному законодательству и конституции (уставу) субъекта РФ; - ограничительный порядок принятия конституционными (уставными) судами запросов (не принимается, если заявление с аналогичным содержанием подано в суд общей юрисдикции) - для разграничения их компетенции. II. Возникновение коллизий зачастую связано с недостаточным учетом региональных интересов при принятии федеральных законов. Отсутствует проработанная стратегия и прогноз политического и социально- экономического развития субъектов РФ при принятии федеральных законов. Это связано с противоречиями между: - принципом единства государственной власти и недостаточной разработанностью механизмов взаимодействия между государственными органами всех уровней и ветвей власти; - функциями, возложенными на органы власти субъектов РФ, местного самоуправления и распределением доходов бюджетов. Для устранения указанных противоречий предлагается закрепить в ст. 5 Конституции РФ еще один принцип федеративного устройства: прогнозирование политического и социально-экономического развития субъектов РФ при принятии федеральных законов. Он включает в себя и прогнозирование коллизий при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Действующее федеральное законодательство не закрепляет процессуальных гарантий участия субъектов РФ в законодательном процессе при принятии федеральных законов. Нарушаются их права при регулировании предметов совместного ведения из-за противоречия между принципом согласования интересов центра и регионов и возможностью не учитывать мнение субъектов, даже если более одной трети выскажутся против принятия федерального закона по предметам совместного ведения. Поэтому предлагается в ст. 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» внести следующие изменения и дополнения: - установить обязательное создание согласительной комиссии, если против принятия проекта федерального закона по предмету совместного ведения в первом чтении выступило не менее одной трети субъектов РФ; - закрепить срок, в течение которого законопроекты, внесенные в Государственную Думу, а также принятые в первом чтении, направляются в субъекты Федерации; - ответственность должностных лиц за нарушение вышеназванных сроков. Указанные нормы, закрепленные в ст. 13, создадут дополнительные гарантии участия субъектов РФ в процессе принятия федеральных законов, что позволит учитывать интересы регионов при регулировании общественных отношений и уменьшить количество коллизий федеральных законов и нормативных актов субъектов РФ в сфере совместного ведения. III. Если коллизия возникла, то прежде чем обращаться в суд, рекомендуется активно использовать предусмотренные законодательством меры воздействия государственных органов друг на друга с целью устранения противоречий в законодательстве: а) представление Президента РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации; б) приостановление Президентом РФ действие актов органов исполнительной власти субъекта Федерации в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом; в) обращение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые им постановления либо об их отмене; г) обращение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ к органам исполнительной власти субъекта Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в правовые акты, либо об их отмене; д) принесение протестов и представлений прокуратурой. IV. При невозможности устранить коллизию без участия судебных органов, рекомендуется правильно (в соответствии с подведомственностью) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. 1. В Конституционный Суд РФ направляется запрос при возникшей неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли Конституции России конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. Бели возникает противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ при регулировании вопросов, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения, то Федерация вмешивается в исключительное ведение субъектов РФ. В данном случае рекомендуется законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъекта РФ направлять запрос в Конституционный Суд РФ на основании подпункта «а» пункта 2 статьи 125 Конституции России и соответствующих статей ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». 2. Коллизии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ разрешают суды общей юрисдикции или арбитражные суды. К подведомственности арбитражных судов отнесено рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Остальные противоречия между законами и иными нормативными актами разрешают суды общей юрисдикции. Для совершенствования мер по обеспечению соответствия Конституции России и федеральным законам правовых актов субъектов РФ при разрешении коллизий судами диссертантом предлагается: а) внести дополнения в ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части предоставления права высшему должностному лицу субъекта РФ обжаловать в судебном порядке закон субъекта Федерации, если данный закон был им отклонен, после чего повторно одобрен большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов; б) предоставить право органам юстиции обращаться в суд с заявлением о признании недействующими нормативных актов субъектов РФ (в Положении о Министерстве юстиции РФ). Это даст возможность органам юстиции более оперативно добиваться разрешения коллизий. V. До момента устранения коллизий необходимо применять коллизионные нормы. Их специфика заключается в установлении общих правил о том, какой нормативный акт надлежит применять при обнаружившейся коллизии. Рекомендуется использовать, прежде всего, коллизионные нормы, закрепленные в следующих актах: 1. Статья 76 Конституции Российской Федерации содержит две коллизионные нормы. Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако норма, закрепленная в ч. 5 ст. 76 Конституции России, сформулирована не совсем корректно, поскольку в ней не указано, что федеральный закон издан по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения. К такому выводу можно прийти только на основании первого предложения ч. 5 ст. 76, в котором есть указание на то, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения. Если коллизионную норму ч. 5 ст. 76 толковать буквально, то она вступает в противоречие с ч. 6 ст. 76. Позтому предлагается закрепить следующую формулировку коллизионной нормы: «В случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон». Во-вторых, при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Данная коллизионная норма предусмотрена частью 6 статьи 76 Конституции России. 2. Статья 4 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит коллизионную норму о том, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения, действуют положения Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов. 3. Часть 3 статьи 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» содержит норму, согласно которой, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору, закону субъекта РФ, суд принимает решение согласно правовым положения, имеющим наибольшую юридическую силу. 4. Субъекты Федерации в своих Основных законах устанавливают коллизионные нормы, аналогичные закрепленным в ст. 76 Конституции России. При исследовании коллизионных норм в законодательстве субъектов РФ, направленных на разрешение коллизий между Конституцией России, федеральным законодательством и нормативными актами субъектов РФ, установлено, что не во всех субъектах предусмотрены три вида коллизионных норм для разрешения противоречий в зависимости от регулируемых предметов ведения. Поэтому в конституциях (уставах) субъектов Федерации127 предлагается закрепить: а) положения, устанавливающие соотношение федерального и регионального законодательства; б) коллизионные нормы применительно к каждой группе предметов ведения, указывающие, какой нормативный правовой акт должен применяться при противоречии между федеральным законодательством и актом субъекта РФ. До настоящего времени не принят Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Противоречия возникают между нормами равной и неравной юридической силы. Коллизионные нормы, устраняющие данные противоречия, отсутствуют. Поэтому предлагается принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором закрепить: а) иерархию нормативных правовых актов; б) коллизионные нормы, применяемые при противоречии нормативных актов равной и неравной юридической силы; в) требования к внесению законопроектов субъектами законодательной инициативы. Для совершенствования законодательства субъектов РФ, регулирующего разрешение противоречий между нормами, предлагается принять законы о нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации, регулирующие их иерархию. На региональном уровне существуют иерархические коллизии, для разрешения которых необходимо законодательное определение юридической силы различных нормативных актов по отношению друг к другу. VI. Одной из причин возникновения противоречий в законодательстве является неправильное понимание смысла правовых норм. Официальное толкование является одним из способов преодоления коллизий. Поэтому целесообразно: а) направлять в Конституционный Суд РФ запросы о толковании Конституции России; б) законодательно урегулировать порядок толкования федеральных законов; в) на региональном уровне закрепить процедуру официального толкования законов и иных нормативных актов субъектов РФ; г) использовать доктринальное толкование законов учеными- юристами и юридическими научными учреждениями для предотвращения коллизий. VII. Предотвращению коллизий и оперативному их устранению будет способствовать применение мер ответственности к участникам федеративных отношений, закрепленных в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», при допущении ими нарушений Конституции России, федерального законодательства, международных договоров (см. Приложение 6.2.): вынесение предупреждения Президентом РФ законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ; - роспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ по федеральному закону, проект которого вносится Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, а также роспуск высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации; отрешение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности Президентом РФ; - выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ. Все предусмотренные меры ответственности относятся к субъектам РФ. Предлагается установить ответственность Российской Федерации за нарушение конституционного разграничения предметов ведения и вторжение в исключительную компетенцию субъектов РФ. VIII. Для комплексного и эффективного регулирования сферы обеспечения соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ возникла необходимость в подготовке и принятии Федерального закона «О предотвращении и разрешении коллизий между нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». В проект закона предлагается включить следующие главы: 1. Цели закона. 2. Понятие и виды коллизий. 3. Предотвращение коллизий (3.1. Правовая и грамматическая экспертиза проектов нормативных правовых актов. 3.2. Обязательные формы повышения уровня правового образования депутатов. 3.3. Предварительный конституционный контроль). 4. Разрешение коллизий (4.1. Взаимодействие Президента РФ, законодательных и исполнительных органов государственной власти в сфере обеспечения соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ. 4.2. Конституционный Суд Российской Федерации. 4.3. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды. 4.4. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ. 4.5. Коллизионные нормы. 4.6. Толкование). 5. Ответственность участников федеративных отношений за нарушение федерального законодательства, повлекшее возникновение коллизий. Регулирование указанных вопросов в одном нормативном акте приведет к систематизации и совершенствованию правовых норм, направленных на обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Федерации, а также установлению ответственности Российской Федерации за вмешательство в исключительную компетенцию субъектов РФ. 136

§ 3. Предложения по совершенствованию действующего

законодательства

В законодательстве необходимо прямо закрепить ряд положений, определяющих и раскрывающих сущность и значение государственной регистрации, а точнее, записи в ЕГРП.

Во-первых. Запись в ЕГРП не является самостоятельным правовым основанием возникновения, изменения, прекращения права на недвижимое имущество , так как не порождает никаких гражданских прав и обязанностей в отношении недвижимого имущества. Таковым основанием является в каждом конкретном случае сделка, нормативный или ненормативный акт, судебный акт, юридический факт и др. Запись в ЕГРП, определяющая содержание зарегистрированного права, условия его осуществления и т.д., основывается на содержании правоустанавливающих документов.

Запись в ЕГРП не заменяет и не подменяет существующее гражданско-правовое основание возникновения, изменения, перехода, прекращения, обременения права; такая запись не является «новым» основанием, в которое «перерастает» первоначальное основание.

Запись в ЕГРП, не являясь по своей правовой природе ненормативным актом (подобно тому, как не являются ненормативными акты органов регистрации актов гражданского состояния, действия нотариусов и др.), представляет собой особый юридический факт , который вместе с соответствующим правовым основанием образует сложный «фактический состав», и в этом смысле с момента государственной регистрации права можно говорить о юридической неразрывности государственной регистрации и зарегистрированного права .

Государственная регистрация носит обязательный характер и осуществляется только в случаях, предусмотренных законом.

Во-вторых. Запись в ЕГРП представляет собой юридический факт, определяющий момент возникновения (перехода, обременения) вещного права . Соответственно, указанный момент, приобретает характер «публично достоверного», сведения о котором может получить любое лицо.

Государственная регистрация определяет момент возникновения, перехода, прекращения, обременения этого права независимо от основания его возникновения (сделка, ненормативный акт, судебный акт, нормативный акт). В случаях, прямо указанных в законе, право считается возникшим, перешедшим, прекратившимся, обремененным до государственной регистрации (например, право собственности прекращается в случае гибели объекта и без государственной регистрации, право собственности к наследникам переходит до государственной регистрации). В этих случаях до государственной регистрации своих прав на недвижимое имущество соответствующий правообладатель имеет право владеть и пользоваться соответствующим имуществом, но не имеет право распоряжаться им, если такое распоряжение влечет необходимость регистрации перехода, изменения, обременения, прекращения его прав на это имущество. В указанных случаях государственная регистрация осуществляется с указанием момента, когда право возникло, перешло, прекратилось и т.д.

Государственная регистрация, определяя момент возникновения, прекращения, обременения вещного права, в то же время не затрагивает гражданско-правовых обязательств сторон по сделке друг перед другом ; однако для третьих лиц порождаемые этой сделкой права, их переход, изменение или обременения признаются существующими только с момента государственной регистрации .

Момент возникновения, перехода, изменения, прекращения, обременения вещного права на недвижимое имущество не может быть изменен соглашением сторон.

Государственная регистрация определяет момент перехода вещного права или возникновения обременения независимо от момента фактической передачи недвижимой вещи.

В-третьих. Запись в ЕГРП является доказательством существования зарегистрированного права . Это означает, что:

Запись в ЕГРП доказывает принадлежность данного объекта недвижимости данному лицу на данном праве;

При возникновении противоречий между содержанием правоустанавливающих документов и содержанием записи в ЕГРП приоритет отдается записи в ЕГРП, если не будет доказано, что заинтересованное лицо знало или должно было знать о противоречиях;

До тех пор, пока нет спора о праве на недвижимое имущество, никто не обязан доказывать свое право ни в отношениях с другими участниками оборота, ни в отношениях с государственными органами, ни в суде иначе, как представив доказательство того, что его право зарегистрировано в ЕГРП;

Запись в ЕГРП заменяет собой для третьих лиц с точки зрения доказывания существования и действительности права всю цепочку предшествующих правоустанавливающих документов;

Любое лицо, действующее, полагаясь на содержание записи в ЕГРП, считается действующим добросовестно и разумно в смысле правил ст. 10 ГК, и является добросовестным приобретателем в смысле правил ст. 302 ГК, до тех пор пока не доказано иное.

В-четвертых. Зарегистрированное право, а также основание возникновения, изменения, прекращения, обременения этого права (сделка, нормативный и ненормативный акт) может быть оспорено только в судебном порядке. В этом случае запись в ЕГРП оценивается судом как доказательство наравне с другими доказательствами .

Незаконные действия (бездействие) учреждения юстиции в процессе государственной регистрации, в том числе отказ в государственной регистрации и уклонение от нее, а также действия по внесению записи в ЕГРП могут быть обжалованы в судебном порядке при условии отсутствия спора о правах. Это означает, что если действия (бездействие) учреждения юстиции будут признаны решением суда незаконными, исполнение учреждением юстиции такого решения посредством совершения записей в ЕГРП не приведет к прекращению, изменению и т.д. чьих-либо прав на какое-либо недвижимое имущество.

При наличии спора о праве на недвижимое имущество ни государственная регистрация, ни действия учреждения юстиции в процессе государственной регистрации не могут быть оспорены в судебном порядке.

Вместе с тем, вследствие признания юридической неразрывности государственной регистрации и зарегистрированного права, законодательно должна быть предусмотрена обязанность суда при разрешении споров, касающихся прав на недвижимое имущество (об оспаривании зарегистрированного права на недвижимое имущество, о признании сделки недействительной и (или) о применении последствий недействительности сделки с недвижимым имуществом и др.), в зависимости от принятого решения по существу такого спора разрешить вопрос о судьбе соответствующей записи о праве в ЕГРП .

В-пятых. Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество должна обеспечивать защиту прав добросовестного приобретателя недвижимости :

Доказывание добросовестным приобретателем «добросовестности» при приобретении недвижимого имущества, истребуемого собственником по виндикационному иску, либо доказывание собственником «недобросовестности» приобретателя осуществляется прежде всего посредством представления доказательства обращения или, напротив, необращения к ЕГРП за сведениями о собственнике недвижимости;

В ЕГРП должны в обязательном порядке вноситься сведения о существовании спора о праве на недвижимое имущество. О существовании такого спора может также свидетельствовать наличие в ЕГРП записи об аресте имущества или записи о запретах совершать сделки с этим имуществом, которые были сделаны учреждением юстиции на основании соответствующих судебных актов о принятии данных мер по обеспечению исков;

Доказывание истцом по виндикационному иску своего права собственности на истребуемое недвижимое имущество осуществляется посредством представления доказательства, что его право зарегистрировано в ЕГРП. Если же добросовестный приобретатель зарегистрировал свои права на недвижимое имущество в ЕГРП, то такой добросовестный приобретатель является «собственником» имущества. Следовательно, лицо, которое предъявляет к такому «добросовестному приобретателю-собственнику» виндикационный иск об истребовании у него недвижимого имущества, должно либо в рамках предъявленного виндикационного иска, либо до его предъявления оспорить право добросовестного приобретателя на истребуемую недвижимость, зарегистрированное в ЕГРП;

Добросовестный приобретатель недвижимого имущества, у которого это имущество не может быть истребовано его собственником (если собственнику суд отказал в удовлетворении виндикационного иска), приобретает право собственности на это имущество. Статья 183 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. устанавливала, что «если имущество продано не собственником, покупатель приобретает право собственности лишь в тех случаях, когда согласно ст.ст. 59 и 60 собственник не вправе истребовать от него имущество»;

Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и осуществление такой регистрации по заявлению правообладателя существенно снижает возможность собственника ссылаться на то, что имущество утеряно им или лицом, которому оно было передано собственником во владение, либо похищено у того или другого, либо выбыло из их владения иным путем помимо их воли (п. 2 ст. 302 ГК);

Проблема конкуренции виндикационного иска и иска о признании сделки недействительной и (или) о применении последствий недействительности сделки должна быть разрешена посредством установления в законе:

(а) прямого запрета на возможность предъявления стороной по недействительной сделке виндикационного иска к своему контрагенту по этой сделке, а также ко всем последующим приобретателям этого имущества, и

(б) положения о допустимости предъявления стороной по недействительной (оспоримой или ничтожной) сделке только иска к своему контрагенту по недействительной сделке и только иска о признании этой сделки недействительной и (или) о применении последствий недействительности этой сделки (но не исков к третьим лицам). Исключение может быть установлено только для недействительных сделок, совершенных под влиянием обмана, насилия, угрозы (ст. 179 ГК).

Раздел II . Предмет государственной регистрации

§ 1. Действующее законодательство и его оценка

Действующее законодательство в качестве предмета государственной регистрации называет (1) права на недвижимое имущество, (2) сделки с недвижимым имуществом и (3) обременения (ограничения) прав на недвижимое имущество, не называя, однако, каких-либо существенных оснований именно такой классификации подлежащих регистрации явлений и необходимости регистрации всех этих явлений.

Существующее законодательное регулирование в том, что касается предмета регистрации, можно охарактеризовать как хаотичное вследствие отсутствия чёткого понимания природы и назначения государственной регистрации, и поэтому допускающее неоправданное расширение её предмета.

Во-первых , определенное несоответствие заложено уже в самой ст. 131 ГК, устанавливающей обязательность государственной регистрации именно прав на недвижимое имущество (в контексте п. 1 этой статьи - «вещных» и иных прав), поскольку в п. 3 той же статьи, в наименовании органа, осуществляющего государственную регистрацию, говорится о регистрации не только прав на недвижимое имущество, но и сделок с ним . Указание на регистрацию сделок со ссылкой на случаи, предусмотренные в ст. 131 ГК, имеется и в ст. 164 ГК. Это положение закона требует толкования, поскольку буквального и точного определения таких случаев в ст. 131 ГК нет.

Есть основания полагать, что в данном случае законодателем была допущена неточность. В пункте 1 ст. 131 ГК имеется в виду государственная регистрация не только уже существующих прав на недвижимость в их статике, но и их динамика – возникающие и отпадающие «ограничение этих прав, их возникновение, переход и прекращение» . В подавляющем большинстве случаев (но не во всех) юридическими фактами, порождающими эту динамику, являются сделки, что и получило отражение в названии регистрирующего органа в пункте 3 ст. 131 ГК. К сожалению, это неточное указание закона было воспринято практикой как необходимость регистрации именно самой сделки , а не изменений, вносимых ею в состояние права собственности или иного вещного права на недвижимость. Затем эта неточность породила огромный объем дополнительной работы регистрирующих органов и излишние траты времени и средств для правообладателей.

Во-вторых , отсутствует последовательность в определении того, какие вещные права (их обременения и ограничения) подлежат государственной регистрации . Статьи 24, 56 ЗК устанавливают необходимость государственной регистрации публично-правовых ограничений (публичных сервитутов, градостроительных ограничений), не являющихся ни субъективными гражданскими правами, ни сделками, а Закон о государственной регистрации (ст. 2) устанавливает возможность государственной регистрации «установленных уполномоченными органами запрещений». При этом в названных случаях с самими фактом государственной регистрации не связывается возникновение каких-либо определенных правовых последствий.

В-третьих , в законодательстве отсутствует логическое обоснование в выборе оснований для регистрации сделок , и в то же время нормы, касающиеся государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в ряде случаев противоречат нормам о регистрации сделок с этим имуществом. Например:

По общему правилу при продаже недвижимости регистрации договора продажи не требуется (ст. 550 ГК), но устанавливается обязательность государственной регистрации перехода права собственности на недвижимость (ст. 551 ГК). Вместе с тем, по ст. 558 ГК при продаже жилых домов, квартир (их частей) дополнительно требуется государственная регистрация договора продажи этих объектов недвижимости. При продаже предприятия обязательными являются как государственная регистрация перехода права собственности на предприятие, так и государственная регистрация договора продажи предприятия (ст.ст. 560 и 564 ГК);

Для доверительного управления установлена только государственная регистрация передачи недвижимого имущества (п. 2 ст. 1017 ГК);

Если при аренде недвижимого имущества, включая аренду предприятия, договор аренды всегда подлежит государственной регистрации, то при аренде здания, сооружения, земельного участка договор аренды регистрируется лишь в случае его заключения на срок не менее года (п. 2 ст. 609, п. 2 ст. 651, п. 2 ст. 658 ГК, п. 2 ст. 26 ЗК). При безвозмездном пользовании недвижимым имуществом регистрации договора не требуется (гл. 36 ГК). Вместе с тем для договоров безвозмездного срочного пользования земельным участком сроком менее одного года специально установлено, что они не подлежат регистрации (п. 2 ст. 26 ЗК).

В-четвертых , в соответствии со ст. 165 ГК сделка, не прошедшая государственную регистрацию, в случаях, установленных законом, является недействительной (ничтожной) . При этом уклоняющуюся сторону можно понудить к регистрации, в то время как в соответствии со ст.ст. 433 и 558 ГК договор, подлежащий регистрации и не зарегистрированный, не считается заключённым . Следовательно, если сторону, уклоняющуюся от регистрации, можно понудить к регистрации через суд, то фактически речь идёт о понуждении к заключению договора.

Такое положение порождает неоправданные различия в правовом регулировании оборота различных видов недвижимого имущества. Кроме того, при отсутствии государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом для разных случаев, когда она предусмотрена законом, установлены различные правовые последствия.

§ 2. Предложения по совершенствованию

действующего законодательства

Первое. Основное предложение по совершенствованию законодательства в этой области заключается в утверждении правила, согласно которому государственной регистрации может быть подвергнуто только право на недвижимую вещь .

Предметом государственной регистрации должны быть признаны:

1) субъективные гражданские вещные права в отношении объектов, признаваемых гражданским законодательством недвижимыми вещами. Перечень таких прав, устанавливаемый ГК, должен носить исчерпывающий характер . Такой перечень вещных прав должен включать:

- право собственности (право владения, пользования и распоряжения своей недвижимой вещью наиболее абсолютным образом);

Сервитут (право ограниченного пользования чужой недвижимой вещью, не связанное с лишением собственника владения);

Право хозяйственного ведения (в настоящее время право унитарных предприятий в ограниченных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собственника в соответствии с назначением имущества и под контролем собственника);

Право оперативного управления (в настоящее время право казённого предприятия и учреждения в ограниченных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собственника в соответствии с назначением имущества и указаниями собственника);

Право пожизненного наследуемого владения земельным участком (право гражданина владеть, пользоваться и передавать по наследству земельный участок, принадлежащий на праве собственности государству или муниципальному образованию);

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (право казённого предприятия и учреждения 2 владеть и пользоваться земельным участком, принадлежащим на праве собственности государственному или муниципальному образованию) 3 ;

Право ограниченного владения чужим земельным участком для эксплуатации своего недвижимого имущества на этом участке;

Право проживания в жилом помещении членов семьи собственника (бывшего собственника) этого жилого помещения (жилищный узуфрукт).

2) иные (не имеющие вещной природы) субъективные гражданские права , осуществление которых связано с объектами, признаваемыми гражданским законодательством недвижимыми вещами, и только в случаях, прямо определённых гражданским законодательством. Это - исключение из общего принципа необходимости регистрации только субъективных гражданских вещных прав, и поэтому обязателен замкнутый перечень таких случаев.

Для обеспечения публичной достоверности регистрации может быть предложено введение регистрации для следующих четырех случаев:

- ипотека , имея в виду возникновение права залогодержателя с момента егорегистрации. При этом договор о залоге (договор ипотеки) считается заключённым и связывает заключивших его лиц с момента заключения, а право залогодержателя в приоритетном перед другими кредиторами порядке требовать удовлетворения из стоимости заложенной вещи считается возникшим лишь с момента регистрации. То же должно быть предусмотрено и для случаев так называемого «законного залога»;

- владение , имея в виду титульное юридическое владение, принадлежащее не собственнику, возникающее из предусмотренных законом оснований и обременяющее в таком качестве право собственности. В качестве примера можно назвать случаи владения на основании договоров аренды, ссуды, доверительного управления. Договоры сами по себе регистрации не подвергаются, но связывают лиц, заключивших их, так, что управомоченная сторона может потребовать передачи вещи. Регистрация передачи недвижимой вещи во владение, как акт более высокого порядка нежели акт приёмки-передачи вещи, в данном случае должна заменить таковой. Правила о передачи вещи во владение по акту приёмки-передачи, таким образом, должны быть исключены из действующего законодательства;

- рента (право на получение ренты). Необходимость регистрации этого права обусловлена наличием так называемого «права следования» 4 ;

- права дольщика (право на получение в собственность квартиры или нежилого помещения в строящемся здании).

3) факты, имеющие юридическое значение для осуществления субъективных гражданских вещных прав в отношении объектов, признаваемых гражданским законодательством недвижимыми вещами , и только в случаях, определённых гражданским законодательством.

В отношении некоторых фактов, имеющих юридическое значение для осуществления вещных прав на недвижимые вещи, представляется целесообразным учредить систему отметок , вносимых в ЕГРП, но не являющихся записями о регистрации . Внесение этих отметок полезно также в целях обеспечения публичности оборота недвижимых вещей и обеспечения доказательств тех или иных обстоятельств, имеющих или могущих иметь существенное значение для оборота, для прав и обязанностей сторон правоотношения или третьих лиц. Следует особо подчеркнуть, что такие случаи являются специальными исключениями из общего правила, изложенного выше, и в таком качестве должны быть прямо названны в законе:

Случаи беститульного владения имуществом, когда факт владения имуществом в определённое время имеет доказательственное значение как владение для давности (возможно предусмотреть также осуществление за счёт лица, владеющего для давности, публикации о факте владения либо уведомления зарегистрированного собственника о регистрации владения). Соответственно во внесении такой записи должно быть отказано при наличии основаниий владения, отражённых в реестре;

Случаи, когда правомочия собственника недвижимой вещи не могут быть осуществлены по постановлению компетентных государственных органов (суд, органы следствия и т.д.) – арест , применяемый как мера обеспечения. Внесение записи возможно лишь, когда право собственности в отношении вещи зарегистрировано в реестре за тем лицом, в отношении имущества которого применён арест (установление такого правила позволит существенным образом уменьшить количество исков об освобождении от ареста в отношении недвижимых вещей);

Случаи, когда совершение регистрационных действий приостановлено или запрещено по решению самого правообладателя или по решению компетентных государственных органов (подлежит определению перечень таких органов), не являющемуся, однако, решением о наложении ареста, – запрет регистрационных действий . Необходимо закрепить в законе существенные отличия данной меры от ареста, имея в виду возможность применения ареста лишь в отношении вещи, принадлежащей на праве собственности лицу, являющемуся стороной по гражданскому делу или участником уголовного процесса. Запрет же регистрационных действий по требованию любого лица из числа определённых законом (за исключением самого правообладателя) допустим лишь в случае отсутствия – на момент установления запрета в реестре – регистрации права собственности на недвижимую вещь;

Случаи, когда договор или акт государственного органа, в том числе суда, являющийся основанием возникновения подлежащих государственной регистрации прав на недвижимую вещь, признан судом недействительным – решение суда ;

Случаи, когда по решению уполномоченного государственного органа недвижимая вещь (земельный участок) подлежит изъятию (принудительному выкупу), – решение об изъятии (принудительном выкупе) земельного участка . Внесение записи здесь обеспечивает интерес любого третьего лица – возможного приобретателя такой недвижимой вещи, а также обеспечивает доказательства при решении вопроса о выплате собственнику компенсации за произведённые в установленный законом период улучшения имущества;

Случаи, когда по решению уполномоченного государственного органа недвижимая вещь (здание, земельный участок) подлежит уничтожению (снос здания, грозящего обвалом и т.п.) – соответствующее решение уполномоченного государственного органа ;

Случаи, когда по решению уполномоченного государственного органа недвижимая вещь (земельный участок) ставится на учёт в качестве бесхозяйной вещи – решение о принятии на учёт бесхозяйного имущества ;

Случаи предъявления в суде исков, оспаривающих зарегистрированное право на недвижимую вещь, – факт нахождения недвижимой вещи в споре .

Второе. Должна быть упразднена государственная регистрация двух- и многосторонних сделок с недвижимостью (договоров) .Такое упразднение оправдывается явной избыточностью регистрации и прав и сделок одновременно, а также тем, что с позиции принципа публичной достоверности допущение регистрации сделок не является необходимым.

При этом общее число регистрационных действий не уменьшится, а, напротив, возрастет в связи с введением регистрации владения (передачи недвижимой вещи во владение), прав дольщика, а также фактов, имеющих юридическое значение.

Раздел III. Форма и государственная регистрация сделок

с недвижимым имуществом

праве. С. 88 ...

Недвижимое имущество государственная регистрация и проблемы правового регулирования

Книга

... . *(190) См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе . С. 15-39. *(191) См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе . С. 12; Степанов С.А. Недвижимое имущество в гражданском праве. С. 88 ...

Автореферат диссертации

... КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (Концепция ... имущественный комплекс недвижимости является недвижимым имуществом , представляя собой...

Концепция развития гражданского законодательства российской федерации i введение

Закон

... КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ I. ВВЕДЕНИЕ 1. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (Концепция ... имущественный комплекс недвижимости является недвижимым имуществом , представляя собой...

Помимо вышеуказанных критериев в договорах концессии в транспорте стоит отдельно выделить следующие требования, которые являются определяющими для этой отрасли, а именно:

Определение размера тарифов.

Дорожное ценообразование (размеры сборов с пользователей дорог), состоящее преимущественно из дорожных сборов и специальных налогов, является основополагающим вопросом для политиков, который следует рассматривать вне контекста финансовых ограничений осуществимости проектов с частным капиталом.

При установлении цен необходимо принимать во внимание желание и способность пользователей платить. Дорожное ценообразование является очень четким методом проецирования политики государства по определению той части общих затрат (инвестиции, обслуживание и эксплуатация), которая будет покрыта за счет пользователей дорог и общества в целом.

Когда сборы напрямую связаны с доходами частного сектора, эти цели

должны быть четко отражены в документах, применяемых в процессе отбора концессионера.

Непосредственное взимание платы частным оператором как основа для компенсации его издержек является наиболее распространенным способом структурирования проектов платных дорог с частным финансированием. Целесообразность такого подхода, как правило, должна изучаться государством на раннем этапе для того, чтобы определить сопоставимость объема генерируемого проектом дохода с уровнем инвестиций, требуемых от частных застройщиков.

В тех случаях, когда предполагаемый доход не соответствует объему инвестиций или работ, требуемых от частного сектора, государственная поддержка может способствовать финансовой реалистичности проекта благодаря снижению доли частного сектора в эксплуатационных издержках и перевода остальной деятельности и расходов под ответственность государственных учреждений.

Должны быть четко определены правила, регулирующие принципы установления дорожных сборов, которые критичны для стабильности проекта. Размеры тарифов, как правило, являются предметом отдельных положений контракта, причем максимальный уровень обычно привязан к инфляции, либо может применяться более сложная формула с учетом факторов инфляции, транспортной нагрузки и показателей эффективности.

Безопасность движения.

Ежегодно в мире в дорожно-транспортных происшествиях погибают свыше 1,2 миллионов человек и 50 миллионов человек получают травмы. Если такая тенденция сохранится, то 250 миллионов человек могут погибнуть или получить увечья в течение следующих 20 лет. Аварии на дорогах продолжают оставаться основной причиной смерти среди молодых людей.

Мировой опыт показывает, что существенное снижение количества аварий на дорогах может быть быстро достигнуто за счет базовых мер, включая обеспечение безопасной дорожной инфраструктуры для того чтобы пользователи дорог знали, как им следует действовать и как может быть применено дорожное законодательство.

Органы государственного управления несут общую ответственность по обеспечению безопасности дорожного движения, включая регламенты по транспортным средствам, выдачу водительских удостоверений, учет вопросов безопасности при разработке стандартов и законов в сфере дорожной безопасности, законодательных актов по максимальной нагрузке и перевозке опасных грузов, а также за сбор и анализ данных по дорожной безопасности и т.д. Эти широкие полномочия не могут быть делегированы партнерам из частного сектора, поскольку власти несут ответственность перед гражданами.

При составлении контракта ГЧП государственные органы должны определить, каким образом вопросы безопасности будут учитываться при

проектировании, строительстве и эксплуатации дорог. В частности, должно быть указано любое необходимое специальное оборудование с учетом характеристик дороги (аварийная телефонная связь, устройства для автоматического обнаружения аварийных ситуаций, различные предупреждающие знаки, устройства для автоматического обнаружения гололеда и т.д.), а также принципы эксплуатации такого оборудования и управления им. Должны быть включены четкие положения о распределении функций между оператором и дорожной полицией, что должно быть подробно изложено в двустороннем соглашении между ними.

Взаимоотношения между дорожной полицией и организацией, осуществляющей управление дорогой, должны быть тесными, и, следовательно, с самого начала выполнения контракта им необходимо совместно и подробно проанализировать, как каждая из сторон будет выполнять свои функции, и как будет осуществляться взаимодействие.

Следует проанализировать следующие задачи:

Проверка соблюдения водителями правил дорожного движения (ограничения скорости, использование ремней безопасности, соблюдение безопасной дистанции между транспортными средствами, опасный обгон и т.д.);

Данные задачи входят в компетенцию исключительно дорожной полиции, но оператор может оказать содействие посредством установки контрольного оборудования, организации площадок размещения транспортных средств, эвакуированных за нарушения и т.д.;

Проверка соблюдения правил в местах сбора платы за проезд. Невнесение оплаты за проезд или мошенничество обычно влекут за собой санкции. Помощь дорожной полиции может оказаться эффективной при наложении санкций;

Контроль веса транспортных средств. Соблюдение законодательно установленных норм по максимальной нагрузке на ось имеет важнейшее значение для сохранения дорожного покрытия. Таким образом, проверка соблюдения законодательных требований приобретает особую значимость. В зависимости от организационных схем конкретной страны, эти функции могут выполнять различные ведомства, как правило, одновременно с другими проверками соблюдения транспортных норм (общий вес транспортного средства, характер перевозимых товаров, часы движения и т.д.);

Сотрудники дорожной полиции часто привлекается для оказания помощи и усиления групп по контролю за весом транспорта, но могут также проводить проверки самостоятельно. Оператор должен оказывать содействие в проведении таких проверок посредством оборудования специальных участков. Оператору могут быть также переданы функции по весовому контролю на контрактной основе. Весовой контроль неподвижных транспортных средств может сопровождаться контролем в движении, для чего существуют различные

измерительные приборы (на основе пьезоэлектрических сенсоров или кабелей). Установка и эксплуатация такого оборудования может являться обязательным для оператора в качестве составной части работы по сбору данных о транспортных потоках;

Сбор данных о дорожно-транспортных происшествиях, повлекших телесные повреждения: в большинстве стран дорожная полиция осуществляет сбор базовой информации о дорожно-транспортных происшествиях, повлекших травмы людей и составление отчетов, которые затем используются для подготовки национальной статистики по дорожно-транспортным происшествиям (далее – ДТП). Оператор должен быть включен в список получателей отчетов по ДТП, в которые он может включать дополнительные данные, не имеющие правовой силы, с тем, чтобы лучше определить свои действия;

Система оповещения о дорожно-транспортных происшествиях. системе оповещения о ДТП используются различные устройства и механизмы: аварийная телефонная связь, сотовые телефоны, патрульные группы оператора или дорожной полиции, устройства для автоматического обнаружения аварий и т.д. Распределение функций касательно оповещений зависит от того, как осуществляется управление различными частями системы и, в частности, аварийной телефонной связью. Как правило, первой уведомляется дорожная полиция, которая, таким образом, отвечает за оповещение и вызов аварийных служб (скорой помощи и пожарных) и уведомление больниц, гаражей и т.д. наряду с оператором;

Действия на месте ДТП. Как оператор, так и дорожная полиция выступают в качестве заинтересованных организаций и выполняют различные задачи. Дорожная полиция, как правило, отвечает за организацию и контроль над действиями аварийных служб, регулирование движения в месте ДТП и составление протокола. Оператор отвечает за установку оградительных знаков на месте ДТП, контроль за эвакуацией поврежденных транспортных средств совместно с дорожной полицией, оценку ущерба объектам инфраструктуры и оборудованию, проведение ремонтных работ и направление официального уведомления страховым компаниям для возмещения ущерба, нанесенного государственному имуществу.

Необходимо также отметить следующее.

Если дорога эксплуатируется как автострада, настоятельно рекомендуется передать функции полиции специальным подразделениям, сотрудники которых прошли соответствующую подготовку. Условия функционирования автострад являются достаточно нестандартными, главным образом ввиду количества транспортных средств и высоких скоростей.

В любом случае, и даже если патрулирование осуществляют территориальные подразделения дорожной полиции, особый характер задач по эксплуатации дороги предполагает специальную систему, понятную водителям

и организации, осуществляющей управление дорогой. Спонтанные действия в последний момент могут привести к катастрофе.

Даже применительно к автострадам следует также отметить весьма высокий риск «вторичных» аварий. Крайне важно обеспечить максимально оперативное прибытие аварийных служб к месту ДТП, а также планирование и неотложное осуществление мер по своевременному предупреждению водителей о том, что произошла авария. Прогресс в сфере эксплуатации дорог, позволивший разработать концепцию «интеллектуальной дороги», открывает совершенно новые возможности и позволяет надеяться, что в краткосрочной перспективе будет, достигнут значительный прогресс. Операторов следует стимулировать для использования соответствующих преимуществ.

Многие специализированные центры ГЧП уполномочены проводить анализ социального эффекта и оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) на каждый проект. В международной практике реализации проектов ГЧП в туризме проект с чрезмерной планируемой пропускной способностью запрещаются. Пропускная способность может определяться физическими, социальными и экономическими параметрами. Государства требуют, чтобы тип и масштаб развития туризма не противоречат и не причиняют вреда окружающей природе и социально-культурной специфики местности . Независимый мониторинг влияния на окружающую среду при реализации проекта учитываются в условиях контракта ГЧП. Во всех случаях, частный партнер берет на себя строгие обязательства в этом направлении.

Привлечение центром ГЧП независимых экспертов в области охраны окружающей среды широко применяется в мировой практике, особенно в проектах ГЧП в туризме, которые предполагают строительство зданий и сооружений в экологически чувствительных зонах природы.

Помимо вышеуказанных критериев в договорах концессии в отрасли туризма стоит отдельно выделить следующие требования, которые являются определяющими для этой отрасли, а именно:

Обязательное максимальное вовлечение местного населения в окрестности объекта ГЧП в развитии проекта и управлении средствами проекта.

Это приводит к улучшению экономических условий местности и эффективному управлению природными ресурсами местности. Местное население могут вовлекаться в качестве гидов и помощников в рамках центров по экотуризму . Это создает новые возможности развития сельской местности. Одной из целей политики развития ГЧП в отдаленных депрессивных регионах страны является уменьшение бедности путем увеличение занятости местного трудоспособного населения, где проекты ГЧП в туризме имеют значительный потенциал. Местное сельское население владеет подлинной культурой и знанием местности, где находится объект концессии, и соответственно может предоставить подлинное гостеприимство туристам. За

подлинный, содержательный, и качественный сервис, местное населения, работая в качестве персональных гидов, может запрашивать достаточно высокую цену. Однако, местное население не имеет опыта ведения полномасштабного бизнеса туристических услуг. Поэтому, они зависят от концессионера. Взаимозависимость определяется тем, что ни местное население, ни концессионер не владеют всеми навыками и возможностями для реализации успешного и устойчивого проекта. Это требует третьего партнера – государства – для продвижения бизнес партнерства. Концессионеру в таком партнерстве не приходится инвестировать в развитие навыков своего персонала для предоставления уникального своеобразного, характерного для той или иной местности, отдыха туристам. Поэтому, наем местного населения для разнообразных услуг в рамках проекта ГЧП ведет решению не только вопросов оригинальности услуг, но и проблем бедности населения, загрязнения окружающей среды (местные гиды будут знать, как не загрязнять свою среду и не дадут туристам загрязнять), трансферта знаний и сохранения культурных достопримечательностей .

В Намибии, например, существуют ключевые принципы определения бенефициаров с местного населения. Например:

Если местное население страдает от персональных травм, урона урожаю или домашнему скоту вследствие разведения диких животных и других мер, связанные с деятельностью концессионера;

Если местное население страдает от каких-то других негативных воздействий туризма;

Если местное население уже демонстрирует приверженность сохранению природы и могут предоставлять поддержку природоохранной зоне;

Если местное население особенно нуждается в финансовой помощи из-за отдаленности и/или экономической неактивности местности

Юридические и финансовые схемы внедрения новых видов контрактов (договоров) государственно-частного партнерства в различных отраслях внедрения государственно-частного партнерства (контракт (договор) на управление и обслуживание, контракт (договор) на строительство и эксплуатацию, контракт (договор) на строительство, эксплуатацию и передачу, контракт (договор) на строительство и передачу объекта концессии, находящегося в частной собственности в долгосрочную аренду (лизинг) государству), с указанием механизмам и срокам осуществления платежей

1.3.2.1 Юридические схемы

Мировой опыт партнерства государства и частного бизнеса в сфере развития инфраструктуры свидетельствует о том, что наиболее распространенным типом такого партнерства является концессия. На концессии

приходится от 60% до 80% всех партнерских договоров между государством

и частным бизнесом при реализации средних и крупных проектов в странах Европы и США . Особенно велика роль концессий в реализации крупных и дорогостоящих проектов в области развития транспортной инфраструктуры.

Западными странами и международным строительным сообществом накоплен большой опыт реализации ГЧП в форме концессий, который может и должен быть изучен и в необходимом объеме использован в Казахстане.

В связи с этим ниже рассмотрим предлагаемые для внедрения в Республике Казахстан юридических и финансовых схем действующих и новых видов договоров концессии в контексте опыта зарубежных стран и международного профессионального сообщества, представленного такой авторитетной организацией как Международная федерация инженеров-консультантов (ФИДИК).

Для установления понятийного аппарата, установим, что под юридической схемой договоров концессии понимается предмет договора концессии, позволяющий идентифицировать тот или иной вид договора концессии.

Государственно-частное партнерство в форме концессий может быть реализовано в соответствии с различными схемами (моделями), наиболее часто из которых в зарубежной и международной практике встречаются

следующие:

Схема СЭП «Строительство - Эксплуатация - Передача» (BOT – Build - Operate - Transfer) – в соответствии с контрактом объект строится и эксплуатируется концессионером и в установленный в контракте срок переходит в собственность концедента;

Схема СВЭП «Строительство - Владение (по праву собственности) – Эксплуатация - Передача» (BOОT – Build - Own - Operate - Transfer) – в соответствии с контрактом объект строится и эксплуатируется концессионером и переходит в собственность концедента после окончания контракта (частный случай предыдущей схемы);

Схема СПЭ «Строительство - Передача - Эксплуатация» (BTO – Build - Transfer - Operate) – в соответствии с контрактом объект строится и эксплуатируется концессионером, при этом он принимается концедентом в собственность по завершению строительства;

Схема СВЭ «Строительство - Владение (по праву собственности) - Эксплуатация» (ВОО – Build - Own - Operate) – в соответствии с контрактом объект строится и эксплуатируется концессионером, при этом он остается в собственности концессионера, который связан с концедентом обязательством, эксплуатируя объект, оказывать определенный комплекс услуг в соответствии с установленными стандартами.

В дополнение к указанным схемам Международная федерация инженеров-консультантов (ФИДИК, FIDIC) и ряд других профессиональных

организаций, например, Национальный совет США по государственно-частным партнерствам (NCFPPP, The National Council for Public-Private Partnerships) выделяют еще одну схему, а именно:

Схема ПСЭ «Проектирование - Строительство - Эксплуатация» (DBO – Design - Build - Operate) и ее частный вариант для использования в проектах реконструкции, а не строительства, – ЭПС «Эксплуатация - Проектирование - Строительство» (ODB – Operate - Design - Build).

Подробности о различных схемах реализации концессионных проектов и материалы дискуссий на эту тему можно найти в работах российских и зарубежных исследователей . В частности, детальный глоссарий по схемам реализации концессионных проектов содержится в публикации Главного бюджетно-контрольного управления США . Краткое, но ёмкое, описание этих схем можно найти на сайте Национального совета США по государственно-частным партнерствам . Нам же представляется важным определить, какая схема наиболее полно соответствует казахстанским видам договоров концессии. Нетрудно заметить, что основное (хотя и не единственное) отличие перечисленных схем друг от друга заключается в факте и времени перехода объекта концессионного соглашения в собственность концедента. В действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях» недвусмысленно сказано о том, что объект концессии находится в собственности концедента в момент заключения договора, если содержанием соглашения является его модернизация и эксплуатация, и становится собственностью концедента после ввода его в эксплуатацию, если содержанием соглашения является новое строительство и эксплуатация. Передача объекта в собственность концессионеру законом не предусмотрена вовсе. В связи с этим отпадает возможность применения схемы «СВЭ» (BOO), так как по этой схеме объект находится в собственности концессионера и вообще не переходит в собственность концедента. Схема «СЭП» (BOT) в принципе может быть применима в соответствии с законом «О концессионных соглашениях», так как она не устанавливает однозначно, когда построенный объект передается в собственность концеденту. Чтобы сделать эту схему соответствующей действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях» необходимо «привязать» принятие в собственность концедентом завершенного строительством объекта к моменту ввода объекта в эксплуатацию. Вариант этой схемы - «СВЭП» (BOOT), который наиболее часто применяется в зарубежной практике , и который предусматривает передачу объекта в собственность концессионеру по завершению проекта, не соответствует требованию действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях». Схему «СПЭ» (BTO) следует признать в полной мере соответствующей концепции и требованиям действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях», и она может применяться без какой-либо адаптации. Что касается схемы «ПСЭ» (DBO), то она менее всего

"привязана" к вопросам, связанным с собственностью, и также может быть в полной мере применима в рамках действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях».

Таким образом, полностью соответствующей действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях» следует признать схему «СПЭ» (BTO) «Строительство - Передача - Эксплуатация» и схему «ПСЭ» (DBO) «Проектирование - Строительство - Эксплуатация».

Новыми видами договоров концессии, предлагаемых для внедрения в Республике Казахстан в соответствии с находящимся в настоящее время на стадии разработки проектом Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по внедрению новых форм государственного - частного партнерства и расширение сфер их применения», являются:

Договор концессии, предусматривающий создание концессионером объекта концессии с последующей передачей объекта концессии в собственность государства (BTO);

Договор концессии, предусматривающий совместную деятельность концессионера и концедента по созданию или реконструкции и/или эксплуатации объекта концессии (BOT, BOОT) ;

Договор концессии, предусматривающий, передачу объекта концессии, находящегося в государственной собственности, в доверительное управление, либо в имущественный наем (аренду) концессионеру в целях реконструкции и/или эксплуатации (ODB) ;

Договор концессии, предусматривающий передачу объекта концессии, находящегося в собственности концессионера, в имущественный наем (аренду) концеденту либо уполномоченному им лицу, в том числе с правом выкупа объекта концессии концедентом, в целях удовлетворения общественных потребностей, обеспечение которых законодательно возложено на государственные органы (ВОО, BOОT) .

Также проектом закона предусмотрено, что договор концессии, может включать в себя элементы одного или нескольких видов договоров концессии, а также включать элементы иных договоров, не запрещенных законодательством, направленных на создание или реконструкцию и/или эксплуатацию объекта концессии.

Таким образом, с внедрением в Республике Казахстан новых видов договоров концессии будет возможно применение всех указанных выше схем (моделей) концессии, применяемых в зарубежной и международной практике.

При этом, договоры концессии, являясь смешанными договорами, могут включать элементы различных договоров, предусмотренных гражданским законодательством Республики Казахстан, таких как доверительное управление имуществом, имущественный наем, строительный подряд, оказание услуг, купля –продажа, дарение, займ и др.

1.3.2.2 Финансовые схемы

Одной из наиболее важных и актуальных проблем экономического и социального развития страны является финансирование капитальных проектов с длительным сроком окупаемости. Для реализации комплексных проектов, позволяющих достигнуть синергетического эффекта, как для государства, так и для бизнеса целесообразно построение гибридных схем финансирования, объединяющих финансовые ресурсы государства и бизнеса.

Оценка эффективности финансирования проектов, реализуемых на базе моделей ГЧП, должна основываться на анализе финансовой привлекательности проекта.

Проекты ГЧП имеют довольно много потенциальных источников финансирования. Одни из них используются постоянно, другие могут быть доступны только на отдельных стадиях проекта. Все эти источники можно разделить на три группы.

Внутренние ресурсы предприятия, включаемые в состав собственного капитала:

Прибыль и специальные фонды, формируемые за ее счет.

Амортизационные отчисления.

Страховые возмещения.

Земельные участки.

Основные фонды.

Иные виды ресурсов.

Привлеченные средства, включаемые в состав собственного капитала:

Акционерный капитал.

Средства, выделяемые учредителями.

Гранты и благотворительные пожертвования (взносы).

Государственные субсидии (прямые и косвенные).

Привлеченные средства, не включаемые в состав собственного капитала:

Банковские кредиты и займы.

Кредиты и займы в денежной форме, предоставляемые небанковскими учреждениями.

Финансовые средства, привлекаемые за счет эмиссии и размещения облигаций.

Государственные кредиты и займы.

Коммерческие кредиты, предоставляемые поставщиками машин, оборудования, других инвестиционных товаров и подрядчиками.

Лизинг машин и оборудования.

Основными источниками проектного финансирования являются: акции, коммерческие кредиты, долговые финансовые обязательства, лизинг, учреждения развития. Кроме того, важную роль играют экспортные кредиты, денежные средства или гарантии, предоставляемые национальными,

двусторонними и международными агентствами по кредитованию экспорта, и прочие источники.

Акции являются основной формой аккумуляции капитала в целях реализации проектов ГЧП. В качестве акционеров выступают представители частнопредпринимательского сектора, финансовые структуры, различные фонды, население. Часто акционерами являются разного рода государственные структуры. Инвесторы в форме акционерного капитала несут наибольшие риски потери средств при неудаче проекта, поскольку по законодательству большинства стран в случае банкротства требования кредиторов удовлетворяются раньше требований акционеров. Кроме того, кредиторы проекта имеют и другие преимущества. В частности, они могут ограничивать объем и время выплаты дивидендов и других видов дохода из чистой прибыли держателям акций.

Вместе с тем, если проект реализуется успешно, акционеры извлекают значительно большую выгоду, чем кредиторы. Выигрывают они в этом случае и по сравнению с теми, кто размещает свои средства в коммерческих банках.

Объем акционерного капитала зависит от многих факторов: проектной стоимости, рисков, расчетной эффективности проекта и поэтому определяется учредителями (управляющей компанией) для каждого конкретного проекта индивидуально.

В большинстве проектов ГЧП частный партнер стремится получить долгосрочные кредиты, поскольку строительство инфраструктурных объектов занимает, как правило, годы, а полный возврат средств инвесторов нередко составляет 10 и более лет. В некоторых случаях финансирование строительства объектов инфраструктуры обеспечивается краткосрочными ссудами. Особенно это характерно для объектов, которые могут вводиться в эксплуатацию по мере готовности отдельных линий, участков, блоков (автомобильные дороги, электростанции).

Большая часть кредитных учреждений обычно видит себя только в качестве заимодавцев на короткие и средние сроки, предполагая возмещение затраченных средств в интервале 3–5 лет. Однако число проектов ГЧП в сфере производственной инфраструктуры, которые способны обеспечить возврат кредитного долга в течение таких сроков, весьма незначительно. Коммерческие банки, предпочитая кратко– и среднесрочные ссуды, часто не имеют возможности предоставлять долгосрочные кредиты без страхования их под значительный процент, что приводит к повышению общей стоимости проекта.

В то же время высокие риски в проектах ГЧП и ограниченные возможности по страхованию долгосрочных инвестиций делают объекты производственной инфраструктуры непривлекательными как для рядовых инвестиционных банков, так и для крупных финансовых институтов, международных банков. Именно по этой причине разнообразные, в первую очередь политические, экономические, валютные, риски оказались довольно

разрушительными для рынка инфраструктурных проектов в конце 1990-х гг.

Вместе с тем в последние годы (до начала мирового финансового кризиса 2008 г.) вследствие обострения конкурентной борьбы на рынке кредитования реальных проектов многие крупнейшие финансовые институты, осуществляющие инвестиции в долгосрочные проекты, увеличили максимальные сроки предоставления кредитов.

Важным фактором расширения возможностей финансирования становятся долговые обязательства, выдаваемые заемщиком кредитору при получении ссуды (векселя, облигации, договоры, кредитные соглашения, срочные обязательства по ссудам банка и т.д.). Они имеют более продолжительные сроки платежей и фиксированные ставки, а также содержат меньшее число ограничительных соглашений. Например, рынки еврообязательств считаются более надежным средством инвестирования в долгосрочные проекты, чем коммерческие кредиты, поскольку еврообязательства имеют много фиксированных стандартов и могут с успехом распространяться на финансовом рынке.

До настоящего времени эта форма привлечения инвестиций использовалась лишь в развитых странах. Однако по мере увеличения интереса к схемам проектного финансирования на развивающихся рынках, вероятно, следует и в этих странах ожидать возрастания роли долговых финансовых обязательств при реализации инфраструктурных проектов.

Лизинг представляет собой аренду на определенный срок (как правило, от нескольких месяцев до нескольких лет) технических средств и сооружений производственного назначения. Лизинг осуществляется на основе договора между лизинговой компанией (лизингодателем), приобретающей имущество за свой счет и сдающей его в аренду, и фирмой-арендатором (лизингополучателем), которая постепенно вносит арендную плату за использование лизингового имущества. В период действия договора право собственности на лизинговое имущество принадлежит лизингодателю, а право пользования – лизингополучателю. Лизинг позволяет расширять спектр источников финансирования за счет передачи компании-оператору материальных активов, что может увеличивать экономическую жизнеспособность проектного финансирования.

Страница 1

В целом, анализируя динамику функционирования отдел пособий и социальных выплат можно говорить о ее положительной направленности, обусловленной улучшением финансирования и повышением квалификации сотрудников данных учреждений.

Финансовое обеспечение органов социального обслуживания населения, занимает одно из первых мест при рассмотрении эффективности функционирования данной системы. Поскольку федеральный бюджет и бюджет г. Новосибирска не в состоянии выделить суммы для достаточно полного финансирования системы социального обслуживания населения, то законодательство предусматривает дополнительные внебюджетные источники финансирования мер по социальному обслуживанию граждан:

Средства, поступающие из целевых социальных фондов; кредиты банков и средства других кредиторов, доходы от хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций системы социального обслуживания населения (доход от хозрасчетных организаций);

Доходы от ценных бумаг, средства, поступившие от населения в качестве платы за социальные услуги; благотворительные взносы и пожертвования;

Другие источники, не запрещенные законом.

Итак, проанализировав деятельность отдел пособий и социальных выплат можно отметить следующие проблемы:

– нехватка денежных средств и неэффективное распределение полученных финансовых средств;

– недостаток квалифицированных специалистов в этой области;

– ограниченный набор предоставляемых услуг.

– привлечение предприятий всех форм собственности к финансированию деятельности органов социальной защиты путем предоставления льгот в налогообложении;

– подготовка специалистов по социальной работе в вузах г. Новосибирска, открытие курсов переквалификации;

– разрешение деятельности органам социальной защиты путем введения новых услуг, в которых нуждаются малоимущие.

Однако такое «точечное» исправление ошибок не может и не приведет к позитивным изменениям в оказании социальной поддержки населению, для этого необходимо создание комплексной программы по совершенствованию социальной защиты населения на территории муниципального образования.

За последние годы ситуация в сфере социального обслуживания населения претерпела значительные изменения. Взамен действовавшей ранее системы социального обеспечения создана принципиально новая система социальной защиты населения, включающая в себя учреждения социальной защиты семьи и детей, территориальные центры социального обслуживания населения, отделения социальной помощи на дому и службы срочной социальной помощи.

Вместе с тем остаются недостаточными материально-техническая база и финансирование отрасли, имеющиеся возможности не обеспечивают потребности населения, нуждающегося в социальном обслуживании. До настоящего времени не приняты стандарты социального обслуживания населения, не внедрен порядок лицензирования этой деятельности.

В основу модернизации системы социальной защиты граждан должны быть положены следующие принципы.

Принцип государственной ответственности - постоянная деятельность по созданию условий для надежной социальной защиты населения соответственно происходящим в обществе изменениям; по улучшению их социального положения путем достаточного материально-технического, кадрового и организационного обеспечения соответствующих институциональных структур; выполнение обязательств по предупреждению бедности и лишений, связанных с вынужденной миграцией, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.