Нормативно-правовые акты, регулирующие борьбу с коррупцией в российской федерации
Основанием для привлечения лица к юридической ответственности является совершение им правонарушения. Под нарушением бюджетного законодательства понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов уровней бюджетной системы Российской Федерации.
К нарушителю бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: 1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; 2) блокировка расходов; 3) изъятие бюджетных средств; 4) приостановление операций по счетам в кредитных организациях; 5) наложение штрафа; 6) начисление пени; 7) иные меры, предусмотренные Кодексом и федеральными законами.
В соответствии с Кодексом применять меры принуждения могут руководители органов Федерального казначейства и их заместители, которые вправе:
1) списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств: а) используемых не по целевому назначению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок которых истек;
2) списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
3) взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
4) выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
5) составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;
6) взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
7) приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях сроком до одного месяца.
Как уже отмечалось, одной из мер принуждения, применяемых органами Федерального казначейства, является бесспорное списание бюджетных средств. В БК РФ предусмотрено бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов их получателей, списание бюджетных средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения, списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансовых органов, а также списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждении без их распоряжения.
Бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств осуществляется на основе постановления, подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа Федерального казначейства.
Названное постановление принимается в течение 10 дней после составления акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом органа Федерального казначейства, либо на основании заключения должностного лица того же органа об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование бюджетными средствами.
При недостаточности средств на лицевом счете получателя бюджетных средств постановление о бесспорном списании бюджетных средств исполняется в соответствии с ч. 2 ст. 855 ГК РФ, при этом указанное постановление относится к очереди, предусматривающей расчеты с бюджетом.
Списание названных средств производится кредитной организацией либо Федеральным казначейством.
Списание средств с единого счета бюджета без распоряжения Федерального казначейства и его территориальных органов осуществляется по решению арбитражного суда.
Размер средств, списываемых со счета территориального органа Федерального казначейства, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете указанного территориального органа, и суммой средств, которые в момент списания отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений либо считаются зачисленными на их счет.
Списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения органов, исполняющих соответствующие бюджета, осуществляется по решению арбитражного суда. Данное списание не должно превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете соответствующего бюджета, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов финансирования на месяц по всем получателям бюджетных средств.
Списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения осуществляется в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством. Порядок списания средств подробно регламентируется ст. 285-288 Бюджетного кодекса РФ.
В БК РФ впервые дается перечень различных нарушений бюджетного законодательства (ст. 283, 289-306), совершение которых является основанием для применения названных ранее мер. К сожалению, существуют противоречия и несовпадения между ст. 283 БК РФ, в которой перечислены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, и ст. 289-306, в которых раскрываются отдельные виды правонарушений. Перечень статьи 283 должен был бы носить исчерпывающий характер и включать все виды бюджетных правонарушений, но в следующих статья Кодекса дается характеристика некоторых видов правонарушений, не вошедших в данный перечень. Несомненно, что имеющиеся противоречия усложнят привлечение к ответственности виновных лиц, поэтому необходимо серьезно доработать данный раздел Бюджетного кодекса.
К нарушениям бюджетного законодательства законодатель, в частности, относит:
Нецелевое использование бюджетных средств;
Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;
Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;
Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением;
Глава 1. Исторический опыт правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России.
§ 1. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства в дореволюционной России.
§ 2. Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства в Советском государстве с 1917 по 1990 г.г.
§ 3. Опыт правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России с 1991 по 1998 г.г.
Глава 2. Теоретические основы ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
§ 1. Понятие «юридическая ответственность»: его структура и основные признаки.
§ 2. Сущность понятия «нарушение бюджетного законодательства» и его соотношение с понятием «бюджетное правонарушение».
§ 3. Определение понятия «бюджетная ответственность» и его соотношение с понятием «ответственность за нарушение бюджетного законодательства».
Введение диссертации (часть автореферата) на тему "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства"
Актуальность темы. Бюджетное право, как элемент системы позитивного права, отражает правовую действительность, объективно существующие общественно-политические отношения в стране. Неразрывную связь позитивного права и государственной власти отмечает и С.С. Алексеев. Эта связь, по его мнению, проявляется в двух основных плоскостях: посредством своих актов государственная власть придает нормам позитивного права такие качества, как публичность и общеобязательность; именно государственная власть, создавая правоохранительные органы, определяя порядок их деятельности и наделяя соответствующими функциями, дает значительные гарантии для реализации правовых установлений.1
Состояние государственных финансов, степень их правового регулирования являются зеркалом внутренней жизни государства. Первым ученым, осознавшим органическую связь финансового устройства со всем внутренним развитием государственной жизни, по справедливому мнению В.А. Лебедева, был Монтескье.2 Как отмечает О.Н. Горбунова, основой финансовой системы государства является общегосударственный фонд денежных средств - бюджет. Данная система может нормально функционировать и развиваться только при условии адекватного правового регулирования финансовой деятельности государства, прежде всего нормами финансового права. Это выдвигает проблемы бюджетного права на первый план.
1 См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001г. С. 196-197.
2 См.: Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник. Том 2. Золотые страницы финансового права России.
3 См.: Горбунова О.Н. Введение к учебнику «Финансовое право» под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2004. С. 3.
Бюджетное право регулирует отношения, которые обеспечивают выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Вследствие этого, в бюджетных правоотношениях реализуются политико-экономические интересы практически всего населения страны. Они затрагивают интересы как налогоплательщиков и плательщиков сборов, так и получателей бюджетных средств (в т. ч. субъектов РФ и муниципальных образований, которым бюджетные средства выделяются в порядке бюджетного финансирования). По данным, приведенным академиком РАН А.Г. Аганбегяном, из 144 млн. населения России социальные льготы и выплаты из госбюджета получают 103 млн. человек, не считая льгот на содержание жилья, оплату коммунальных услуг и услуг пассажирского транспорта. Таким образом, от бюджетных выплат непосредственно зависит уровень жизни большей части населения России. Ничего подобного нет ни в одном капиталистическом государстве4.
Именно поэтому, значимость бюджетного законодательства и ответственности за нарушение бюджетного законодательства - трудно переоценить. Нарушения бюджетного законодательства посягают на основы нормального функционирования государства и местного самоуправления, т.к. согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ5 (далее - БК РФ) бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Подтверждение этого тезиса можно найти в Конституции РФ6, которая особо выделяет государственный бюджет и отводит ему первостепенное место:
4 См.: Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. М., 2003. С.59.
5 Российская газета. 1998, № 153-154.
6 Российская газета. 1993, № 237.
Так п. «з» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительной компетенции Российской Федерации право на собственный бюджет;
Федеральные законы по вопросам бюджета, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. «а» ст. 106 Конституции РФ);
Разработка и организация исполнения федерального бюджета возложена на Правительство РФ, которое также представляет бюджет и отчет о его исполнении на рассмотрение Государственной Думы (ст. 114 Конституции РФ).
Бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Конституция РФ также отводит определенные нормы, выделяя их среди иных объектов правового регулирования (например ст. 73, 132 Конституции РФ)7.
В то же время, несмотря на особую значимость регулирования правоотношений в бюджетной сфере, ответственность за нарушение бюджетного законодательства недостаточно разработана с точки зрения детального и четкого закрепления в нормативно-правовых актах в связи с тем, что не проводилось специальное комплексное исследование по соответствующей теме.
История становления бюджетного права, бюджетного законодательства и юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России представляет особый интерес. Несмотря на огромное значение для государства, они сначала вообще не упоминались в правовых источниках, а затем им отводилась второстепенная роль, что связано с особенностями политического развития Российского государства.
В дореволюционной России практически не существовало разграничения между финансами монарха и финансовыми ресурсами
7 См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм М., 2002. С. 105. государства в целом. Это приводило к тому, что правители страны распоряжались финансами государства как своей собственностью.8
В советское время, образно говоря, роль «коллективного монарха» исполняло Политбюро ЦК КПСС, которое определяло финансовую политику государства по своему усмотрению, далеко не всегда совпадающему с интересами общества (бесконечное финансирование иностранных коммунистических партий, ведение «интернациональных» войн и осуществление иных, не контролируемых обществом затрат).
В постсоветское время имели место многочисленные примеры злоупотреблений в бюджетной сфере. Да и сейчас ситуация коренным образом не изменилась.
К сожалению, можно утверждать, что понятие «юридическая ответственность за нарушение бюджетного законодательства» является традиционно недостаточно разработанным в российском праве, т.к. ни раньше, ни в настоящее время не было и нет политического интереса для решения данной проблемы. И это несмотря на то, что бюджет является средством государственного управления, а также решения текущих и перспективных задач, стоящих перед обществом: задачи обороны, сохранения и восстановления окружающей среды, поддержки экономических субъектов, развития духовной сферы общества, поднятия уровня жизни бедных слоев населения.9
Включение в Бюджетный кодекс РФ Части IV, специально посвященной правовому регулированию ответственности за нарушение бюджетного законодательства, безусловно, является огромным шагом вперед в решении данного вопроса. Вместе с тем, следует заметить, что отсутствуют нормативные определения ряда основополагающих понятий, в частности,
8 См.: Эриашвили Н.Д. Финансовое право. Учебник. М., 2001. С.14.
9 См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. Учебное пособие. М., 2002. С.7. понятий «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность». Кроме того, имеют место терминологическая неточность и расхождение многих норм БК РФ с нормами других правовых актов, устанавливающих ответственность за нарушения бюджетного законодательства. Указанные обстоятельства могут повлечь неправильное правоприменение. И если подобные ошибки, допущенные в области гражданско-правовых отношений, могут быть впоследствии тем или иным образом эффективно исправлены, то ошибки в области применения бюджетного законодательства отражаются на конституционных правах и свободах граждан и могут носить необратимый характер.
Таким образом, исследование вопросов правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, имеют актуальный характер.
Состояние научной разработки темы. Тема, избранная для исследования, является сравнительно новой для российской правовой науки. Проблема правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства до настоящего времени в юридической литературе не получила должной теоретической разработки. Отсутствуют комплексные исследования актов бюджетного, административного, уголовного права применительно к вопросам правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Между тем, анализ показывает, что правильное толкование и применение ряда норм БК РФ невозможно без всестороннего рассмотрения положений нормативно-правовых актов, принадлежащим указанным отраслям, взятым в их единстве и взаимосвязи.
Незначительность объема научных исследований по данной проблематике негативно сказывается как на правотворческой, так и на правоприменительной практике.
Вместе с тем, определенный вклад в разработку отдельных вопросов, послуживших основой для настоящего исследования, внесли следующие авторы:
А.П. Алехин, С.С. Алексеев, К.С. Вельский, И.С. Блиох, А.В. Брызгалин, А.Б. Венгеров, А.Ю. Викулин, JI.K. Воронова, Г.А. Гаджиев, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.Н. Гуев, М.А. Гурвич, Ю.В. Другова, И.В. Духно, А.С. Емельянов, В.И. Ивакин, А.А. Иванов, О.С. Иоффе, М.В. Карасева, В.А. Козлов, А.А. Кармолицкий, А.Н. Козырин, Д.Л. Комякин, Т.В. Конюхова, С.А. Котляревский, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, В.В. Лазарев, В.А. Лебедев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.В. Мудрых, B.C. Нерсесянц, A.M. Никитин, А.А. Никитский, М.И. Пискотин, Н.А. Поветкина, А.П. Погребинский, С.А. Пономарев, Э.Э. Понтович, Н.Н. Ровинский, И.Н.Сенякин, Н.А. Синицин, М.М. Сперанский, Л.В. Тернова, Г.А. Тосунян, P.O. Халфина, Н.И. Химичева, А.С. Шабуров, М.Д. Шаргородский, А.Е. Шерстобитов, Н.Д. Эриашвили, О.И. Юстус и другие.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом исследования является совокупность правовых норм, устанавливающая ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ особенностей ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
Исследование истории возникновения института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
Выявление причин, тормозивших формирование института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
Анализ создания и развития органов государственной власти, контролирующих соблюдение бюджетного законодательства и привлекающих к юридической ответственности;
Исследование сущности и содержания понятия «юридическая ответственность», его структуры и основных признаков;
Установление содержания и объема понятия «нарушение бюджетного законодательства» и его соотношения с понятием «бюджетное правонарушение»;
Исследование понятия «ответственность за нарушение бюджетного законодательства» и его соотношения с понятием «бюджетная ответственность»;
Выявление неточностей и противоречий действующего законодательства, устанавливающего ответственность за нарушение бюджетного законодательства;
Анализ ответственности кредитных организаций за нарушения бюджетного законодательства;
Разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Методологическая основа исследования. Межотраслевой и ретроспективный характер исследования обусловили привлечение и использование не только специальной литературы, освещающей вопросы бюджетного права, но и работ по финансовому, конституционному, административному, гражданскому, уголовному праву, а также по общей теории государства и права, экономике, истории и философии.
В исследовании применен методологический подход, в соответствии с которым обеспечивается неразрывная связь теории и практики. Работа выполнена с использованием диалектического, системного, сравнительно-правового, логического, формально-юридического анализа и других методов исследования, правовых актов и практики их применения.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые осуществлено специальное комплексное исследование правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Проведенное исследование позволило вынести на защиту следующие положения:
1. Анализ развития института ответственности за нарушение бюджетного законодательства показал, что отдельные нормы, регулирующие привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, появились уже в дореволюционной России, однако ответственность за нарушение бюджетного законодательства как правовой институт сформировалась только после принятия БК РФ в 1998 г.
2. В работе обоснованно несоответствие объемов понятий «нарушение бюджетного законодательства» и «бюджетное правонарушение», а также предлагается следующее определение понятия «бюджетное правонарушение»: бюджетное правонарушение - это виновно совершенное, противоправное (в нарушение бюджетного законодательства) деяние лиц (организаций-получателей бюджетных средств, органов государственной власти или местного самоуправления, кредитных организаций) связанное с порядком составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена бюджетная ответственность, налагаемая компетентными финансовыми органами государства.
3. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства носит разноотраслевой характер, т.к. не за все нарушения бюджетного законодательства можно привлечь исключительно к бюджетной ответственности. При этом, привлечение к ответственности за различные нарушения бюджетного законодательства отнесено к компетенции не только финансовых органов государства. Вследствие изложенного, необходимо констатировать фактическое наличие в бюджетном законодательстве нескольких разновидностей юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства: ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения; ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки уголовного преступления; ответственность за бюджетное правонарушение.
4. Под «бюджетной ответственностью» следует понимать правоотношение, в рамках которого компетентные финансовые органы государства применяют меры государственного принуждения, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, к организациям-получателям бюджетных средств, органам государственной власти или местного самоуправления, кредитным организациям, совершившим бюджетное правонарушение.
5. Предлагается внести следующие поправки в Бюджетный кодекс РФ:
Ввести понятие «бюджетное правонарушение» как одно из основных понятий бюджетного права;
6. Предлагается Кодекс об административных правонарушениях РФ дополнить нормами: а) устанавливающими ответственность руководителей организаций-получателей бюджетных средств за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением; б) устанавливающими ответственность руководителей государственных органов и органов местного самоуправления:
За неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
За несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств;
За несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом;
За несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи;
За финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;
За предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка;
За предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;
За предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;
За осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;
За нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление;
За несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;
За несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; в) устанавливающими ответственность руководителей кредитных организаций:
За несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление неналоговых доходов и безвозмездных и безвозвратных перечислений, подлежащих зачислению на счета бюджетов;
За несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Центре финансового и банковского права Института государства и права РАН. В процессе подготовки диссертация обсуждалась на заседаниях Центра финансового и банковского права Института государства и права РАН, кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, а также в Центре научных исследований Межбанковского финансового дома.
Отдельные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором научных работах.
Аргументированные в диссертации выводы позволили автору выдвинуть ряд предложений по совершенствованию правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Теоретическое значение работы заключается в исследовании автором понятий «нарушение бюджетного законодательства» и «ответственность за нарушение бюджетного законодательства». Из указанного сложного правонарушения вычленен ряд простых (бюджетное, уголовное, административное) правонарушений. В работе обоснована позиция, в соответствии с которой ответственность за нарушение бюджетного законодательства - разноотраслевой вид ответственности. Автором сформулированы определения понятий «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность». Проанализирован механизм возникновения и привлечения кредитной организации (хозяйствующего субъекта особой значимости для бюджетной системы) к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Выявлен ряд противоречий в законодательных актах, регулирующих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость диссертационной работы обусловлена ее актуальностью и для законотворческой, и для правоприменительной деятельности. В диссертации исследуются как теоретические, так и практические вопросы.
Проведенное исследование позволило обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства, которые могут быть использованы в законотворческой деятельности на федеральном уровне.
Результаты исследования могут найти применение в учебно-педагогической практике, в частности, в процессе преподавания и изучения курсов финансового, бюджетного, административного, уголовного права в юридических и экономических высших учебных заведений. Материалы диссертации могут быть использованы при проведении научно-практических работ по соответствующей проблематике.
Структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена целями, задачами и содержанием исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, а также списка использованной литературы и правовых актов.
Заключение диссертации по теме "Административное право, финансовое право, информационное право", Емельянова, Елена Сергеевна
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенный в настоящем диссертационном исследовании анализ ответственности за нарушение бюджетного законодательства позволяет сделать следующие выводы.
В силу особой значимости бюджетной системы для функционирования и развития государства и общества в целом, роль и значение института ответственности за нарушение бюджетного законодательства чрезвычайна велика.
Первые нормы регламентирующие ответственность за нарушение бюджетного законодательства (в т.ч. и уголовно-правового характера) появились уже в дореволюционной России, а также были сформированы и органы государственной власти, контролирующие соблюдение правовых норм в бюджетной сфере (Государственный Контроль, Контрольные палаты, Государственная Дума).
В то же время необходимо констатировать, что правовые положения, устанавливающие юридическую ответственность за нарушение бюджетного законодательства, касались лишь отдельных сторон соответствующих правоотношений и были размещены в различных правовых актах. При этом данные правовые положения не были взаимосвязаны и взаимообусловлены, что, в целом, не позволяет говорить о формировании в дореволюционной России института юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Основной причиной неразвитости ответственности за нарушение бюджетного законодательства и бюджетного контроля в дореволюционной России было отсутствие политического интереса.
О понимании степени важности бюджетного права и ответственности за нарушение бюджетных норм руководителями постреволюционной России говорит тот факт, что в первую Конституцию РСФСР, принятую 10.07.1918г., был введен целый раздел под названием «Бюджетное право». Необходимо отметить, что именно в Советский период ответственность за нарушение бюджетного законодательства особенно тесно связана с понятиями «финансовый контроль» и «бюджетная дисциплина».
Основной целью бюджетного контроля (а следовательно и финансового контроля) является соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса, достижение высокого уровня бюджетной дисциплины для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций.
Выявление нарушителей бюджетного законодательства и привлечение их к ответственности - один из элементов содержания понятия бюджетного (а следовательно и финансового) контроля.
Уже до Великой отечественной войны существовали нормативно-правовые акты, на основании которых можно было привлечь к ответственности за нарушение бюджетного законодательства:
К дисциплинарной ответственности (вплоть до отстранения от должности)336;
К уголовной337 по ст. 109, 111, 116, 120, УК РСФСР от 1922г.;
К финансовой ответственности (уменьшение или закрытие кредита по тем подразделениям, по которым они расходуются не по прямому назначению339, приостановление бюджетного финансирования340, бесспорное взыскание средств;
К материальной ответственности в виде наложения начета. Однако нельзя не отметить, что отсутствует единый систематизированный перечень нарушений бюджетного законодательства;
336 См.: Постановление ЦИК и CHK от 11.06.1926 г. «О режиме экономии»; Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 13.09.1926 г., а также ст. 120 УК РСФСР от 1922 г.
337 См.: Постановление Президиума Верховного Суда от 03.11.1932 г.; Постановление ЦИК и СНК СССР от 27.11 1933г.
338 См.: Положение о Финансовом контроле 1927 г.
339 См: Постановление ВЦИК СНК РСФСР от 13.09.1926 г.
340 См.: Постановление ЦИК СССР «По отчету об исполнении единого государственного Бюджета СССР за 1934 г.» меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства разбросаны по разным нормативно-правовым актам без конкретизации условий и механизма привлечения, крайне далека от совершенства юридическая техника изложения (чего только стоит формула «в случае необходимости привлекать к судебной ответственности»341).
Все это создавало возможность органам государственной власти злоупотреблять предоставленными полномочиями, использовать «максимальную ответственность при минимальном правонарушении», что вполне соответствовало духу того времени, но абсолютно противоречило одному из основных принципов права - соразмерности тяжести наказания степени общественной опасности правонарушения.
В 50-е - 80-е годы вопрос о финансовом контроле, выявляющим нарушения бюджетного законодательства с последующим привлечением к ответственности, не перестает быть крайне актуальным. Однако «палочная» дисциплина и репрессивный характер наказаний после смерти Сталина сходит на нет, в то же время не появляются дополнительные правовые рычаги воздействия.
К началу 90-х годов, существовали нормативно-правовые документы, содержащие в себе нормы, регулирующие бюджетные правоотношения, в том числе и связанные с ответственностью за нарушение бюджетного законодательства.
На основании существовавших в то время нормативно-правовых актов, можно было привлечь к следующим видам ответственности за нарушение бюджетного законодательства:
К дисциплинарной ответственности (вплоть до отстранения от должности)342;
К уголовной ответственности343
341 См.: Приказ наркома финансов СССР от 15.01.1945 г. №.15 «О контроле за недопущением расходования государственных средств на устройство банкетов»
342 См.: Положение о Комиссии советского контроля Совета Министров СССР от 18.12.1957 г. Ст.
343 См.: Ровинский Е.А. Советское финансовое право. Учебник С.58.
К административной ответственности;
К финансовой ответственности (например, ограничение или приостановление бюджетного финансирования345, досрочное взыскание сумм, использующихся не по целевому назначению346). Изложенное, позволяет констатировать только начало оформления законодательного регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства при более или менее развитой системе государственного финансового контроля и существования отдельных норм, имеющих отношение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Однако данные нормы были бессистемно разбросаны по разным нормативно-правовым актам. В научной литературе того времени также не нашли детальную разработку вопросы, касающиеся юридической ответственности в области бюджетных правоотношений.
В период правления Сталина в условиях возможности привлечение к самым жестким мерам юридической ответственности без каких-либо законных на то оснований; не только за действия, но даже за мысли, не было необходимости совершенствовать законодательство вообще, и бюджетное законодательство в частности, развивать институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Однако при общем смягчении репрессивного характера законодательства, практически все вопросы, касающиеся юридической ответственности, за исключением традиционной уголовно-правовой ответственности, оказались недостаточно разработанными. Последствия этого правового «вакуума» в вопросах ответственности за нарушение бюджетного законодательства будут носить особенно катастрофический характер в начале 90-х годов.
344 См.: там же.
345 См.: ст. 7 Положения о Министерстве финансов СССР от 1971 г.
346 См.: ст. .67 Устава Госбанка СССР, утв. Постановлением Совета Министров СССР от 18.12.1980 г.
На смену полного хаоса и правового вакуума начала 90-х годов пришел период попыток государственного регулирования бюджетных отношений. Уже к 1998г. были приняты нормативно-правовые акты, регулирующие:
Компетенцию органов государственной власти в области бюджетного контроля (Постановление Правительства РФ от 27.08.1993г. «О федеральном казначействе РФ», Конституция РФ, Положение «О министерстве финансов РФ», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19.08.1994г. N 984, Закон «О Счетной Палате» от 11.01.1995г.);
Отдельные составы нарушений бюджетного законодательства (нецелевое использование бюджетных средств; непредъявление (или отказа предъявить) органам казначейства и их должностным лицам бухгалтерских документов, связанных с использованием бюджетных средств; несвоевременное зачисление кредитными организациями бюджетных средств и т.д.);
Меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства (приостановление операций по счетам предприятий, учреждений, организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), использующих средств государственного бюджета или государственных внебюджетных фондов; взыскание в бесспорном порядке бюджетных средств, наложение штрафа, представление на лишение соответствующих банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на осуществление банковских операций, и т.д.). Однако, как уже отмечалось, нельзя не отметить следующие недостатки, присущие правовому регулированию ответственности за нарушение бюджетного законодательства того времени:
Отсутствие одного или нескольких системообразующих правовых актов, детально перечисляющих как составы нарушений бюджетного законодательства, так и меру ответственности;
Нормативно-правовые акты, регулирующие нарушения бюджетного законодательства и наложение бюджетной ответственности подчас носят частный, а не общий характер;
В законодательных актах часто дублируется одни и те же нормы (например, Постановления Правительства, дублируют Указы Президента), что создает значительные трудности в правоприменительной деятельности;
Практически единственным более или менее детально прописанным нарушением бюджетного законодательства было нецелевое использование бюджетных средств;
Думается, что проблема правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства находилась по большей части вне поля зрения законодателя не только из-за отсутствия политической воли, но и из-за недостаточной разработки этой темы в научной литературе учеными теоретиками. Именно вследствие этого, а также для грамотной правоприменительной деятельности, необходим детальный анализ такого правового института как институт юридической ответственности вообще и ответственности за нарушение бюджетного законодательства в частности.
В правовой науке юридическая ответственность объективируется как межотраслевой институт, т.е. в равной степени относящийся и к гражданскому, и к уголовному, и к административному, и к бюджетному праву347. Вследствие этого, сущностные характеристики юридической ответственности (структура, принципы, цели, функции, субъекты применения) являются одинаковыми для всех отраслевых видов юридической ответственности.
Таким образом, юридическая ответственность за нарушение бюджетного законодательства обладает всеми чертами, присущими юридической ответственности вообще:
347 См.: Иванов А.А. Цели юридической ответственности, ее функции и принципы. С.67-68.
Имеет пакет законодательных норм, следовательно выступает на основе норм права;
Наступает за нарушение правовых норм, регулирующих правоотношения, касающиеся бюджета;
Состоит в применении к нарушителю правопорядка мер государственного принуждения, выражающихся в применении санкций, приводящих к отрицательным последствиям личного, общественного или имущественного порядка;
Применяется органами государственной власти, наделенными специальной компетенцией.
Однако каждый из этих обязательных признаков юридической ответственности применительно к ответственности за нарушение бюджетного законодательства обладает своей ярко выраженной спецификой, что и было рассмотрено в данной работе.
Анализ норм главы 4 БК РФ нам позволяет прийти к следующим выводам, характеризующим специфику ответственности за нарушение бюджетного законодательства:
Уже само по себе появление единого нормативно-правового акта, регулирующего вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в котором приводится перечень нарушений бюджетного законодательства (основания возникновения ответственности), устанавливаются виды юридической ответственности и конкретные санкции за нарушения бюджетного законодательства, говорит о том, что можно констатировать появления правового института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства наступает за нарушение бюджетного законодательства, которое само по себе является сложным правонарушением, состоящим из нескольких простых;
Понятие «нарушение бюджетного законодательства» не является синонимом понятия «бюджетное правонарушение»;
Нарушение бюджетного законодательства является сложным правонарушением, состоящим из: уголовного преступления, административного проступка, бюджетного правонарушения;
Под бюджетным правонарушением следует понимать виновно совершенное, противоправное (в нарушение бюджетного законодательства) деяние лиц (организаций-получателей бюджетных средств, органов государственной власти или местного самоуправления, кредитных организаций) связанное с порядком составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена бюджетная ответственность, налагаемая компетентными финансовыми органами государства;
Нормы, устанавливающие нарушения бюджетного законодательства, закреплены в Бюджетном кодексе РФ с нарушением юридической техники (есть только названия нарушений, но нет состава; нормы разбросаны по разным главам БК РФ и т.д.) и не согласованы с Кодексом об административных правонарушениях РФ, а также с Уголовным кодексом РФ, что создает значительные трудности в правоприменительной деятельности;
БК РФ разграничивает понятие административной, уголовной и бюджетной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, т.к. не за все нарушения бюджетного законодательства наступает именно и только «бюджетная ответственность», т.е. ответственность наступающая за бюджетное
178 правонарушение, мера ответственности за которое предусмотрена БК РФ, а также не все нарушения бюджетного законодательства отнесены к компетенции финансовых органов;
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства -разноотраслевой вид ответственности;
6. под «бюджетной ответственностью» следует понимать правоотношение, в рамках которого компетентные финансовые органы государства применяют меры государственного принуждения348, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, к организациям-получателям бюджетных средств, органам государственной власти или местного самоуправления, кредитным организациям, совершившим бюджетное правонарушение;
Вычленение бюджетного правонарушения и бюджетной ответственности позволяет нам констатировать фактическое наличие в бюджетном законодательстве нескольких разновидностей юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства: ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащая признаки административного правонарушения; ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащая признаки уголовного преступления; ответственность за бюджетные правонарушения;
Именно бюджетная ответственность, а не ответственность за нарушение бюджетного законодательства является подвидом финансовой ответственности.
Таким образом, состояние действующего законодательства, устанавливающего ответственность за нарушение бюджетного
348 Мерами государственного принуждения за совершение бюджетного правонарушения являются(ст. 282 БК РФ): блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление по счетам кредитных организаций; начисление пени. законодательства, дает основание сделать вывод о необходимости его дальнейшего совершенствования.
Однако, даже справедливая критика российского законодательства, высказываемая без конкретных рекомендаций по исправлению критикуемых положений, является неконструктивной. В связи с изложенным, представляется не только целесообразным, но и необходимым предложить внести нижеперечисленные изменения в действующее законодательство.
В Бюджетный кодекс РФ:
Ввести понятие «бюджетное правонарушение» как одно из основных понятий права;
В ст.ст. 289-191 БК РФ добавить норму об административной ответственности организаций-получателей бюджетных средств;
В ст. 304 БК РФ уточнить, что бюджетная ответственность кредитных организаций наступает в случае несвоевременного исполнения платежных документов на перечисление неналоговых доходов, а также безвозмездных и безвозвратных перечислений.
В КоАП РФ закрепить нормы: а) устанавливающие ответственность руководителей организаций-получателей бюджетных средств за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением; б) устанавливающие ответственность руководителей государственных органов, органов местного самоуправления за:
Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств;
Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом;
Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи;
Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;
Предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка;
Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;
Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;
Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;
Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление;
Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;
Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; в) устанавливающие ответственность руководителей кредитных организаций за:
Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление неналоговых доходов и безвозмездных и безвозвратных перечислений, подлежащих зачислению на счета бюджетов;
Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств.
Унификация федерального законодательства и устранение концептуальных противоречий являются необходимыми условиями для обеспечения эффективности действия правовых регуляторов в бюджетной сфере.
Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Емельянова, Елена Сергеевна, 2005 год
1. Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. М., 2003.
2. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1996.
3. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001.
4. Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999.
5. Артюхин Р. Нецелевое использование бюджетных средств, выделенных из федерального бюджета// Финансовая газета. №.6 1996.
6. Архипенко Т.В. и Макаров А.В. Соотношение административной и бюджетной ответственности// Финансовое право. 2004, № 4.
7. Батыров С.Е. Финансово-правовая ответственность. Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юр. н. М., 2004.
8. Батыров С.Е. Проблема применения и перспективы развития ответственности за нарушение бюджетного законодательства.// Финансовое право. № 2. 2003.
9. Вельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. М., 2004.
10. Вельский К.С. Финансовое право. М., 1995.
11. Блиох И.С. Финансы России XIX столетия. История -статистика. Том II С.-Петербург., 1882 г.
12. Богданов М.С. О понимании юридической ответственности в современных условиях. // Юрист. 1997. №7.
13. Болдырев Г.И. Лекции по финансовой науке. М., 1928.
14. Большой Юридический Словарь под ред. Сухарева А.Я., Зорькина В.Д., Кругеких В.Е. М., 1998.
15. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник по ред. Врубелевской О.В. и Романовского М.В. М., 2003.
16. Бюджетная система Союза ССР. Сборник законов и инструкций составленных Глезиным С. Под ред. и со вступительной статей Дьяченко В.М., 1937.17,18,19,20,21,22,23,2425,2627,2829,30
Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 19.28. Незаконное вознаграждение от имени юридического лица, ст. 19.29. Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего).
7. Указ Президента РФ от 01.01.2001г. № 000 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на годы».
8. Указ Президента РФ от 01.01.2001г. № 000 «О мерах по реализации отдельных положений федерального закона «О противодействии коррупции».
9. Указ Президента РФ от 01.01.2001г. № 000 «О Национальном плане противодействия коррупции на годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции».
10. Постановление Правительства РФ от 01.01.2001г. № 000 «О порядке сообщения работодателем при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской федерации, в течение 2 лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы».
20. Решение Совета МР Белокатайский район РБ от 01.01.2001г.№ 000 «О Программе противодействия коррупции в муниципальном районе Белокатайский район Республики Башкортостан».
21. Решение Совета МР Белокатайский район РБ от 01.01.2001г.№ 000 «О внесении изменений в Перечень должностей муниципальной службы аппаратов Совета и Администрации муниципального района Белокатайский район Республики Башкортостан, ее структурных подразделений, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны предоставлять сведения о доходах, имуществе, об обязательствах имущественного характера и о доходах, имуществе, об обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
22. Решение Совета МР Белокатайский район РБ от 01.01.2001г. №74 «Об утверждении Порядка размещения сведений о доходах, имуществе, об обязательствах имущественного характера лиц, замещающих должности муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального района Белокатайский район Республики Башкортостан, и членов их семей в сети Интернет на официальном сайте органов местного муниципального района Белокатайский район Республики Башкортостан и предоставления этих сведений средствам массовой информации для опубликования».
23. Решение Совета МР Белокатайский район РБ от 01.01.2001г. №79 «Об утверждении Порядка применения представителем нанимателя (работодателя) взысканий , предусмотренных статьями 14.1, 15 и 27 Федерального закона от 01.01.2001г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
24. Постановление администрации МР Белокатайский район РБ от 01.01.2001г. № 000 «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации муниципального района Белокатайский район Республики Башкортостан и урегулированию конфликта интересов».
25. Постановление администрации МР Белокатайский район РБ от 01.01.2001г. № 000 «Об утверждении Перечня должностей муниципальной службы в администрации муниципального района Белокатайский район Республики Башкортостан, после увольнения с которых граждане в течение двух лет имеют право замещать на условиях трудового договора должности или выполнять работы (оказывать услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов».
26. Постановление администрации МР Белокатайский район РБ от 01.01.2001г. № 000 «Об утверждении порядка рассмотрения обращения гражданина, замещавшего должность муниципальной службы в администрации муниципального района Белокатайский район Республики Башкортостан о даче согласия на замещение на условиях трудового договора в организации и (или) на выполнение в данной организации работ (оказание данной организации услуг) на условиях гражданско-правового договора».
27. Постановление администрации МР Белокатайский район РБ от 01.01.2001г. № 000 «Об утверждении Положения о проверке соблюдения гражданином, замещавшим должность муниципальной службы, запрета на замещение на условиях трудового договора должности и (или) на выполнение работ (оказание услуг) в организации на условиях гражданско-правового договора, если отдельные функции муниципального управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, и соблюдения работодателем условий заключения трудового договора или гражданско-правового договора с таким гражданином».
В Российской Федерации разработана система законов и подзаконных актов, регулирующих способы профилактики, противодействия коррупции, минимизации её последствий. Рассмотрим следующие нормативные правовые акты, входящие в неё:
1. Конституция Российской Федерации;
2. Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ
3. "О противодействии коррупции";
4. Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции";
5. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
6. Федеральный закон от 2.03. 2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
7. Уголовный кодекс Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации как нормативный акт высшей юридической силы закладывает основы борьбы с проявлениями коррупции. Это прослеживается в следующих статьях:
· статья 2: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью»;
· статья 15 пункт 2: «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»;
· статья 46 пункт 2: «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд»;
· статья 52: «права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба»;
· статья 53: «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц».
Из приведённых статей следует, что Конституция Российской Федерации не только утверждает приоритет прав человека и гражданина, но и устанавливает пути защиты этих прав от возможного произвола со стороны должностных лиц, в том числе и служащих на должностях государственной гражданской и муниципальной службы. Помимо этого, в Конституции Российской Федерации закрепляется необходимость и гражданами соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, поскольку причиной коррупции и взяточничества не всегда является инициатива должностного лица; это могут быть и действия гражданина. Более того, Конституция утверждает принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений.
Одним из наиболее значимых правовых документов в сфере борьбы с коррупцией также является Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ
"О противодействии коррупции", который включает положения некоторых других федеральных законов (например, статьи по вопросу конфликта интересов из Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ
"О государственной гражданской службе Российской Федерации"), а также является основанием для других нормативных правовых актов. Закон утверждает принципы и способы противодействия, предупреждения коррупции, а также меры по ликвидации её негативных последствий.
Законотворец дает следующее определение противодействия коррупции - «деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий».
В соответствии с законом, борьбу с коррупцией осуществляют:
· Президент Российской Федерации (определение направления антикоррупционной политики, распределение компетенций федеральных органов в области противодействия коррупции);
· Федеральное собрание Российской Федерации (принятие законов);
· Правительство Российской Федерации (распределение функций по осуществлению борьбы с коррупцией между федеральными органами);
· Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий;
· Правоохранительные органы, иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица (информирование кадровых служб органа власти о неурегулированном конфликте интересов);
· Прокуратура Российской Федерации (координация деятельности органов власти в области борьбы с коррупцией);
· Счётная палата Российской Федерации.
Статья 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» устанавливает следующие меры профилактики коррупционных правонарушений:
· «формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
· антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
· предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
· установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставление ведений, либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
· внедрение в практику кадровой работы органов всех уровней управления правил, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
· развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции».
Законом установлены обязанности государственных и муниципальных служащих, например такие, как необходимость предоставления сведений о доходах и расходах. Эта мера способствует отслеживанию финансового благосостояния служащих, что позволяет выявлять факты уже совершённых коррупционных правонарушений и привлекать виновных к ответственности. Помимо обязанностей в законе также прописаны ограничения, налагаемые на государственных и муниципальных служащих. Все они направлены на профилактику, пресечение и выявление уже совещённых фактов коррупции в сфере государственной и муниципальной службы.
Более того, Федеральный закон «О противодействии коррупции» устанавливает особые требования и обязанности для служащих Центрального банка Российской Федерации, государственных корпораций, а также сотрудников организаций, выполняющих задачи, поставленные перед ними органами федеральной власти. Повышенное внимание именно к этим должностям объясняется особой сферой деятельности указанных организаций, вследствие чего повышается риск возникновения конфликта интересов, который в свою очередь может привести к совершению коррупционного правонарушения.
31 июля 2008 года Д.А. Медведевым был принят «Национальный план противодействия коррупции», предназначенный для предотвращения негативных последствий коррупции. Подобные документы с несколько различающимися названиями принимаются ежегодно (например, Указ Президента Российской Федерации о национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы № 460 от 13 апреля 2010 года). Рассмотрим Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции". Данный указ содержит в себе Национальный план противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы.
Национальный план противодействия коррупции устанавливает меры, необходимые для организации исполнения Федерального закона "О противодействии коррупции" и реализации Национальной стратегии противодействия коррупции. Данный план включает в себя детальный план действий, необходимый к исполнению федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами. Среди них Министерство иностранных дел Российской Федерации, руководитель Администрации Президента Российской Федерации, Генеральный Прокурор Российской Федерации, Следственный комитет и многие другие.
В перечне возлагаемых обязанностей хотелось бы выделить следующие:
1. Правительство Российской Федерации:
a. осуществляет подготовку к проведению в Российской Федерации в 2015 году шестой Конференции государств - участников Конвенции ООН против коррупции;
b. создаёт систему обратной связи с обществом и общественными институтами для корректировки антикоррупционной политики с учётом их мнений;
c. проведение семинаров для преподавателей образовательных учреждений, участвующих в реализации образовательных антикоррупционных программ.
2. Федеральные органы исполнительной власти должны уделять внимание вопросу формирования отрицательного имиджа коррупции среди государственных и муниципальных служащих;
3. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации совместно с Министерством юстиции Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации должны разработать комплекс мер, который бы привлекал государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции.
Указанные пункты направлены на воспитание нетерпимости к коррупции как с момента обучения будущих государственных и муниципальных служащих, так и в процессе прохождения ими службы. Помимо этого, государство учитывает мнение населения путём опросов, с целью своевременного изменения реализуемой антикоррупционной политики. Немаловажным пунктом является и участие Российской Федерации в международных конференциях по вопросам коррупции.
Государственную гражданскую и муниципальную службу регулируют Федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации». В обоих законах регулируется вопрос конфликта интересов, который может стать причиной будущего акта коррупции.
Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации (определения в обоих законах практически идентичны).
В случае возникновения конфликта интересов гражданский/муниципальный служащий обязан сообщить об этом представителю нанимателя в письменном виде. Если представителю нанимателя становится известно о возможности возникновения конфликта интересов о служащего, он обязан предпринять меры для урегулирования конфликта. Для устранения конфликта интересов служащий отказывается от выгоды, являющейся причиной возникновения конфликта, или изменяется должностное или служебное положение служащего (в том числе возможно его отстранение от выполнения служебных обязанностей). В случае если служащий или представитель нанимателя не предпринимает действий для устранения конфликта, происходит увольнение со службы служащего или его представителя нанимателя.
Меры наказания за коррупцию предусмотрены Уголовным кодексом Российской Федерации в главе 30 Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Так к коррупционным деяниям можно отнести следующие:
· Статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями
· Статья 285.1. Нецелевое расходование бюджетных средств
· Статья 285.2. Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов
· Статья 289. Незаконное участие в предпринимательской деятельности
· Статья 290. Получение взятки
· Статья 291. Дача взятки
· Статья 291.1. Посредничество во взяточничестве
· Статья 292. Служебный подлог
В качестве наказания за совершения любого из этого деяния законом предусмотрены такие меры, как: штраф, либо принудительные работы, либо лишение свободы со штрафом или без него (мера зависит от таких отягчающих обстоятельств, как совершение деяния группой лиц по предварительному сговору; деяние в особо крупном размере; должность служащего; деяния, повлекшие тяжкие последствия). Также статья 104.1 Конфискация имущества Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства денег, ценностей и другого имущества, полученных в результате совершения преступлений, если преступления совершены из корыстных побуждений.
Примечательно, что статья 104.1 обходит стороной тот факт, что нажитое служащим незаконным путём имущество, может быть оформлено на родственников. Чтобы пресечь такую форму ухода от закона, в начале декабря 2013 года в Государственную Думу Российской Федерации внесён соответствующий законопроект. Как пишет газета Metro, все думские фракции готовы одобрить подобное изменение, которое, возможно, будет внесено в Уголовный кодекс Российской Федерации. Идею также поддерживаю Генеральный Прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка, Глава Администрации Президента Российской Федерации С.Б. Иванов, представители «Комиссии по борьбе с коррупцией» и другие.
Также, если говорить об актуальных событиях антикоррупционной политики на федеральном уровне, хотелось бы обратить внимание на факт создания Президентом Российской Федерации Управления по вопросам противодействия коррупции, входящего в структуру Администрации Президента Российской Федерации. Соответствующий Указ был подписан В.В. Путиным 3 декабря 2013 года.
Функции Управления заключаются во всесторонней информационной поддержке Президента Российской Федерации по вопросам борьбы с коррупцией (подготовка докладов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и для других выступлений, анализ применения федерального законодательства в области коррупции и другое), принятие мер для профилактики, выявления, устранения последствий конфликта интересов и актов коррупции в Администрации Президента Российской Федерации.
Одной из наиболее значимых, на наш взгляд, функций, является «участие Управления в подготовке предложений Президенту Российской Федерации по кандидатурам на государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или по представлению Президента Российской Федерации, в части, касающейся соблюдения кандидатами запретов и ограничений, выполнения ими обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции». Данная функция является предупредительной, и направлена на то, чтобы руководящие, наиболее значимые должности (например, Председатель Правительства Российской Федерации) замещали граждане, действия которых с большей долей вероятности не будут коррупционными.
