Главная » Страхование » Глава 28 возбуждение дела об административном правонарушении

Глава 28 возбуждение дела об административном правонарушении

Протокол об административном правонарушении

Комментарий к статье 28.2 КоАП РФ:

1. Протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, служащим основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, поскольку в данном документе фиксируется факт совершения соответствующего нарушения.

В целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления нарушения уполномоченное лицо вправе применить соответствующие меры обеспечения производства по делу (см. комментарий к ст. 27.1).

Протокол составляется в большинстве случаев совершения правонарушений. Кодексом установлены исключения из этого общего правила. Во-первых, дела о некоторых категориях административных правонарушений возбуждаются только прокурором, который выносит соответствующие постановления (см. комментарий к ст. 28.4). Во-вторых, предусмотрены случаи, когда административное наказание в виде предупреждения или штрафа назначается на месте совершения правонарушения, где и происходит процессуальное оформление соответствующих действий, не требующих составления протокола (см. комментарий к ст. 28.6). В-третьих, с 1 июля 2008 г. вступили в силу положения, устанавливающие, что протокол не составляется при выявлении правонарушения в области дорожного движения (гл. 12 Кодекса), зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств или средств фото- и киносъемки, видеозаписи (см. комментарий к ст. 28.6). Отметим также, что согласно ч. 1.1 ст. 28.6 протокол не составляется при применении судебными приставами-исполнителями ст. ст. 17.14 (ч. ч. 1 и 3) и 17.15 Кодекса.

2. В протоколе об административном правонарушении указываются данные о том, когда, где и кем он составлен. Важное значение имеет указание должности лица, составившего протокол об административном правонарушении (см. комментарий к ст. 28.3). В случае составления протокола неправомочным лицом он признается ничтожным и должен быть возвращен в орган, где был составлен.

3. В протокол заносятся сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело. Применительно к физическому лицу помимо его фамилии, имени и отчества необходимо фиксировать дату его рождения, поскольку административная ответственность наступает с 16-летнего возраста, а к лицам в возрасте от 16 до 18 лет применяются меры воздействия, предусмотренные федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (см. комментарий к ст. 2.3). В протоколе указываются и иные необходимые сведения (см. комментарий к ст. ст. 2.4, 2.5, 2.6, 2.8, 3.6 - 3.11, 4.1 - 4.3).

Сведения о личности нарушителя устанавливаются по имеющимся у него документам. В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, необходимые сведения могут быть проверены в адресном бюро, а также по месту жительства и работы (учебы) нарушителя с помощью телефонной связи. В целях установления личности нарушителя допускаются доставление и административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортного средства и изъятие вещей и документов (см. комментарий к ст. ст. 27.2 - 27.7, 27.9, 27.10).

Аналогичная ситуация характерна и для юридического лица, в отношении которого возбуждено дело. Сведения о наименовании и месте нахождения юридического лица при необходимости дополняются иными сведениями в соответствии со ст. ст. 51 - 58 ГК РФ. Это вытекает из положений Кодекса, определяющих особенности привлечения к административной ответственности юридических лиц (см. комментарий к ст. ст. 2.6, 2.10 и 4.1). В целях установления данных о нарушителе применяется осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов (см. комментарий к ст. 27.8).

4. В протоколе об административном правонарушении указываются фамилии, имена, отчества, адреса потерпевших и свидетелей (см. комментарий к ст. ст. 25.2 и 25.6) в случае, если таковые имеются. Важно обратить внимание на то, что наличие свидетелей не является обязательным условием при составлении протокола, как иногда полагают отдельные лица, осуществляющие рассмотрение дел об административных правонарушениях.

5. В протоколе об административном правонарушении фиксируются место, время совершения и событие административного правонарушения.

Фиксация места совершения правонарушения необходима, поскольку по общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения (см. комментарий к ст. 29.5).

Указание на время совершения правонарушения имеет важное значение в силу того, что постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено не позднее двух месяцев (в отдельных случаях - не позднее одного года) со дня совершения правонарушения (см. комментарий к ст. 4.5).

Подробное описание события совершенного правонарушения необходимо для его правильной квалификации, т.е. определения статьи Особенной части Кодекса или статьи закона субъекта РФ, которой предусмотрена административная ответственность за подобные действия (бездействие).

6. В протоколе указывается статья Особенной части Кодекса или статья закона субъекта РФ, устанавливающая ответственность за совершенное нарушение.

7. В протоколе об административном правонарушении фиксируется объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. Законным представителем юридического лица является его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (см. комментарий к ст. 25.4).

Наличие данных объяснений является одним из источников доказательств по делу (см. комментарий к ст. 26.2). Они отражаются в протоколе, а в случае необходимости записываются и приобщаются к делу (см. комментарий к ст. 26.3). Именно исходя из объяснений нарушителя можно сделать вывод о наличии его вины в содеянном (см. комментарий к ст. 2.2) и выявить обстоятельства, смягчающие ответственность, например чистосердечное раскаяние или способствовавшее совершению нарушения сильное душевное волнение (см. комментарий к ст. 4.2).

8. В протоколе фиксируются и иные сведения, необходимые для разрешения дела. Это касается, например, описания нанесенного ущерба, который является одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу (см. комментарий к ст. 26.1).

9. Необходимо отметить, что при составлении протокола об административном правонарушении предусмотренные Кодексом процессуальные права и обязанности должны разъясняться не только физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело (см. комментарий к ст. ст. 25.1 и 25.4), но и иным участникам производства (см. комментарий к ст. ст. 25.2, 25.3, 25.5 - 25.10). О разъяснении соответствующих прав и обязанностей в протоколе об административном правонарушении делается запись.

10. Важной гарантией полноты и достоверности сведений, содержащихся в протоколе об административном правонарушении, является то, что физическому лицу и законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом. При этом указанные лица наделены правом представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола, которые затем прилагаются к протоколу в качестве материалов дела.

11. Если же физическое лицо или его законный представитель либо законный представитель юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу, будучи извещенными в установленном порядке, не явились, то протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. При этом копия протокола направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления.

12. Оформление протокола об административном правонарушении завершается его подписанием лицом, составившим протокол, а также лицом, в отношении которого возбуждено дело (имеется в виду физическое лицо или законный представитель юридического лица). Лицо, совершившее правонарушение, имеет право отказаться от подписания протокола. В таком случае в указанном процессуальном документе делается запись об этом. При неявке извещенных в установленном порядке участников производства по делу, которые определены в ч. 4.1 комментируемой статьи, в протоколе также делается соответствующая запись.

13. После составления протокола об административном правонарушении его копия вручается под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также потерпевшему.

14. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (РГ. 2005. 19 апр.) разъясняется, какие недостатки протокола следует считать существенными или несущественными. К существенным недостаткам относятся отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 комментируемой статьи, а также отсутствие иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела (например, данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело, языком, на котором ведется производство).

К несущественным недостаткам протокола относятся те, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело, если ему было надлежащим образом сообщено о времени и месте составления протокола, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или эти причины были признаны неуважительными.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Маматов М. В.

заведующий отделом проблем участия прокурора в гражданском,

арбитражном и административном процессе НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ

Маслов И. А.

научный сотрудник отдел проблем участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАКТИКИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОКУРОРАМИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ ПО СТ. 19.28 КоАП РФ

В статье анализируется практика осуществления прокурорами административного преследования за коррупционные правонарушения по ст. 19.28 КоАП РФ, определено современное состояние и показана специфика соответствующей работы, а также обращается внимание на ряд проблемных моментов, требующих внимания законодателя.

Ключевые слова: прокурор, коррупция, КоАП РФ, незаконное вознаграждение, юридическое лицо.

Значительные масштабы коррупционных проявлений в Российской Федерации несут угрозу интересам национальной безопасности. Поэтому для противодействия коррупции в настоящее время в стране реализуется комплекс правовых, организационных и иных мер на основе объединения усилий всех органов власти и общества в целом.

Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Я. Чайка отметил, что «коррупция подрывает принцип верховенства закона, нарушает общественный порядок, ослабляет экономическое развитие и разрушает доверие общества к власти, в целом, и государственным органам... Масштабы этого негативного явления таковы, что, если смотреть глубже - коррупция способствует росту организованной преступности, терроризму и другим угрозам безопасности человечества. Именно по этой причине борьба с коррупцией ведется в нашей стране последовательно и системно - от совершенствования законодательства, деятельности правоохранительных, контрольно-надзорных органов, органов власти всех уровней - до воспитания в гражданах нетерпимости к любым проявлениям этого социального зла» .

Практика показывает, что одним из наиболее эффективных средств противодействия коррупции, реализуемым прокурорами, является привлечение нарушителей к административной ответственности по ст. 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) за незаконное вознаграждение от имени юридического лица.

Необходимо отметить, что состав указанного административного правонарушения был введен в КоАП РФ Федеральным законом от 25.12.2008 № 280-ФЗ, а с 2011 г. соответствующая статья кодекса действует в современной редакции . Изначально и до настоящего времени полномочия по возбуждению дел данной категории, возложены на прокуроров, которые активно их применяют .

Только в 2016 г.1 прокурорами вынесено 511 постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях по ст. 19.28 КоАП РФ (в том числе 32 - по ч. 2 указанной статьи). За это время 453 лица привлечено к административной ответственности по постановлению (заявлению в арбитражный суд) прокурора (в том числе 26 - по ч. 2 указанной статьи). Причем 25 дел по результатам рассмотрения прекращены судом за отсутствием события и состава административного правонарушения. Сумма наложенных штрафов по указанной статье составила 983 585 тыс. рублей (1/3 от этой суммы приходится на штрафы, назначенные по ч. 2 указанной статьи), из которых реально взыскано лишь 18,7%. В связи с отсутствием случаев выявления правонарушений, сопряженных с передачей (предложением или обещанием) имущества (оказание услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав) в особо крупном размере (более 20 млн рублей), дела об административных правонарушениях по ч. 3 ст. 19.28 КоАП РФ прокурорами в 2016 г. не возбуждались.

Интерес представляет сравнение этих количественных показателей с судебной статистикой: в 2016 г. в суды поступило 612 дел, возбужденных по ст. 19.28 КоАП РФ (в том числе 51 - по ч. 2, 2 - по ч. 3), по результатам их рассмотрения подвергнуто наказанию 430 лиц (33 - по ч. 2), которым назначено наказание в виде административного штрафа на сумму 678 283 809 рублей, а также в 30 случаях применено дополнительное наказание в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения. Таким образом, налицо некоторые расхождения в показателях прокуратуры и судов, что, на наш взгляд, может объясняться спецификой ведомственных подходов к учету статистических показателей работы.

В своей совокупности приведенные данные свидетельствуют о значительном масштабе рассматриваемой категории правонарушений. Учитывая это, руководство Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также прокуратур регионального уровня ориентирует подчиненных прокуроров на принятие активных мер, направленных на реализацию положений законодательства об ответственности в соответствии со ст. 19.28 КоАП РФ3.

Одной из особенностей организации работы прокуроров в рассматриваемой области правоотношений является то, что с целью выявления правонарушений, наказуемых по ст. 19.28 КоАП РФ, они осуществляют мониторинг дел о преступлениях коррупционной направленности. Специфика в том, что привлечение в данном случае физического лица к уголовной ответственности не освобождает юридическое лицо от административной

1 Выборочные данные из Сводного отчета по Российской Федерации по форме К «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции и результаты расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности» за 2016 г.

2 Выборочные данные из формы 1-АП «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях» за 2016 г.

3 См., например: Методические рекомендации об организации взаимодействия контрольно--надзорных органов, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и органов следствия с органами прокуратуры при выявлении признаков правонарушений, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ, и при расследовании дел об административных правонарушениях указанной категории (направлены письмом первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 16.02.2015 № 86-242-2014/Нд4167-15), Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 20.08.2012 № 288/86 «О совершенствовании работы по привлечению к ответственности юридических лиц, от имени или в интересах которых совершаются коррупционные преступления», информационное письмо первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 05.09.2014 № 86/1-202-2012/Нп44037-14 «О правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 05.06.2014 № 1308-О», информационное письмо Северо-Западного транспортного прокурора от 22.07.2015 № 86-15/142-2015 «О положительном опыте Санкт-Петербургской транспортной прокуратуры по выявлению правонарушений, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ», информационное письмо и.о. СевероЗападного транспортного прокурора от 12.02.2015 № 86-15/20-2015 «О практике привлечения к административной ответственности за совершение коррупционных правонарушений по ст. 19.28, 19.29 КоАП РФ» и др.

ответственности, причем материалы уголовного дела могут содержать исчерпывающие доказательства совершения административного правонарушения.

Например, прокуратурой г. Муравленко Ямало-Ненецкого автономного округа в ходе проверки установлено, что в ноябре 2014 г. директор ООО «В.» передал и. о. руководителя тендерного комитета филиала «Г.- М.» денежные средства в размере 70 тыс. рублей. За это он рассчитывал получить информацию о наименьшем ценовом предложении для победы в отборе заявок и заключения договора.

За совершение преступления, предусмотренного п. «в» ч. 4 ст. 204 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), и.о. руководителя была осуждена по приговору суда, однако в соответствии с постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 70-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» освобождена от наказания.

Прокуратура г. Муравленко возбудила в отношении ООО «В.» дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ, которому суд по результатам рассмотрения дела назначил наказание в виде административного штрафа в размере 500 тыс. рублей4.

В 2016 г. только по постановлениям прокуроров г. Москвы к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ привлечено 28 юридических лиц с назначением наказания на общую сумму 52,9 млн. рублей. Все административные дела возбуждены по результатам изучения материалов уголовных дел (на стадиях до судебного производства (11), судебного производства (2) и вынесения приговоров (15) по преступлениям коррупционной направленности). Разумеется, данный подход требует налаженного взаимодействия с органами, уполномоченными возбуждать дела о преступлениях коррупционного характера, в том числе в части направления соответствующих материалов в органы прокуратуры для последующего возбуждения дела об административном правонарушении по ст. 19.28 КоАП РФ.

Практика показывает, что использовать другие способы выявления правонарушений, наказуемых по ст. 19.28 КоАП РФ, прокурорам во многом не позволяет отсутствие в примечании к данной статье норм, предусматривающих возможность освобождения юридического лица от административной ответственности (по аналогии с уголовным законодательством). Безальтернативность в привлечении к административной ответственности предопределяет нерациональность всякого сотрудничества виновного юридического лица с правоохранительными органами даже в случаях вымогательства взятки со стороны должностного лица либо стремления предать огласке факт незаконного получения должностным лицом вознаграждения.

В определенной степени ситуацию иллюстрирует случай привлечения ООО «Т.» к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 500 тыс. рублей. Основанием для этого решения явились противоправные действия работника данной организации, который в ее интересах передал государственному инспектору пограничного ветеринарного контроля денежные средства за выдачу ветеринарных сертификатов без проведения ветеринарного контроля при импорте охлажденной рыбы. За эти деяния государственный инспектор был осужден по ст. 290 УК РФ, а работник общества (в соответствии с примечанием к ст. 291 УК РФ) освобожден от уголовной ответственности в связи с явкой с повинной в органы следствия и активным содействием раскрытию преступления5.

Прокуратурой Тюменской области в отношении ООО «Г.» было возбуждено административное дело по ч. 1 ст. 19.28. КоАП РФ (по результатам его рассмотрения суд

4 http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-1060925 (дата обращения: 26.01.2017).

5 http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-1032929 (дата обращения: 26.01.2017).

назначил юридическому лицу штраф в размере 500 тыс. рублей). Основанием послужили материалы уголовного дела в отношении бывшего заместителя начальника полиции УМВД России по г. Тюмени А. В ходе следствия установлено, что директор торговой компании ООО «Г.» в течение года с апреля 2014 г. неоднократно передавал А. вознаграждения на общую сумму 280 тыс. рублей за то, что тот прекращал проверки в магазинах указанной фирмы, а также за невыявление нарушений впредь. Поскольку директор ООО «Г.» активно способствовал расследованию указанного преступления, в отношении него уголовное дело не возбуждалось6.

Следует отметить, что на разрешение выше обозначенного законодательного пробела, а также на изучение вопроса о легализации новых мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, наказуемому по ст. 19.28 КоАП РФ, обращено внимание в абзацах втором и пятом подп. «а» п. 4 Перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 26.01.2016. По нашему мнению, реализация соответствующих законодательных инициатив благоприятно скажется на правоприменительной практике.

Анализ показал, что постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ зачастую выносятся прокурорами лишь на основе вступивших в законную силу обвинительных приговоров суда (не препятствует этому и предусмотренный в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ 6-летний срок давности привлечения к административной ответственности за совершение коррупционных правонарушений). Между тем, законодательство подобным образом прокуроров не ограничивает, позволяя решать вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении на любом этапе при наличии достаточных данных, указывающих на признаки административного правонарушения.

Например, в информационном письме прокурора г. Москвы от 31.03.2015 № 86-28-2015/44561 «О состоянии работы прокуроров по привлечению к административной ответственности лиц, совершивших коррупционные правонарушения» дана положительная оценка принципиальной позиции прокурора Центрального административного округа г. Москвы, возбудившего в отношении ЗАО «С.» дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ в ходе расследования уголовного дела. Определением мирового судьи, оставленным без изменения решением Тверского районного суда г. Москвы, указанное административное дело возвращено прокурору, ввиду отсутствия вступившего в законную силу обвинительного приговора суда в отношении физического лица, совершившего коррупционное преступление от имени или в интересах юридического лица. В последующем указанные судебные акты по инициативе прокуратуры отменены, дело направлено на новое судебное рассмотрение, по результатам которого виновное юридическое лицо привлечено к административной ответственности.

Разумеется, прокурорам известны разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в определении от 05.06.2014 № 1308-О, согласно которым, если деяния, предусмотренные ст. 19.28 КоАП РФ, совершены в рамках оперативно-розыскной деятельности, юридическое лицо привлечению к административной ответственности не подлежит. Если же они совершены до добровольного сообщения в правоохранительные органы и предшествовали проведению оперативно-розыскных мероприятий, то юридические лица подлежат привлечению к административной ответственности, а добровольное сообщение о совершенном правонарушении должно учитываться при назначении административного наказания.

6 http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-1059211 (дата обращения: 26.01.2017).

7 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.06.2014 № 1308-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Приоритет» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Так, по инициативе прокуратуры г. Сыктывкара Республики Коми ООО «С.» за незаконное вознаграждение от имени юридического лица привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 1 млн. рублей. Прокурорской проверке, в ходе которой был установлен факт правонарушения, наказуемого по ст. 19.28 КоАП РФ, предшествовало возбуждение и расследование уголовного дела в отношении исполнительного директора ООО «А.» К., которому представители ООО «С.» передали незаконное вознаграждение.

Установлено, что в 2014-2015 гг. ООО «А.» осуществляло технический надзор при возведении многоквартирных домов в г. Емва Княжпогостского района Республики Коми. К. вымогал у представителей подрядчика - ООО «С.» денежные средства за беспрепятственное подписание актов выполненных работ. В случае отказа он угрожал по формальным основаниям документы не подписать, что привело бы к затягиванию сроков строительства, неоплате выполненных работ и прочим неблагоприятным последствиям для подрядчика. К. оговорил стоимость своих «услуг», оценив их в 1% от цены муниципальных контрактов - 716 тыс. рублей. Денежные средства передавались трижды, последний «платеж» был осуществлен под контролем сотрудников правоохранительных органов.

В сентябре 2016 г. К. осужден за вымогательство коммерческого подкупа (п. «б» ч. 7 ст. 204 УК РФ) к 5 годам лишения свободы условно с испытательным сроком на 3 года и

штрафом в размере 3,5 млн. рублей, а также лишением права занимать определенные

должности на срок 3 года.

Как ранее отмечено, в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ предусмотрен 6-летний срок давности привлечения к административной ответственности за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, который в целом является достаточным. Возникающие сложности связаны, как правило, с неосведомленностью отдельных представителей органов административной юрисдикции и мировых судей о специфике положений законодательства в данной части, либо с неверным пониманием ими природы правоотношений, охраняемых ст. 19.28 КоАП РФ (отчасти этому способствует отсутствие до настоящего времени в названном кодексе перечня административных правонарушений, носящих коррупционный характер). А потому на практике, к сожалению, по-прежнему встречаются случаи необоснованного прекращения дела об административном правонарушении в связи с неверным применением судами сроков давности привлечения виновных лиц к ответственности.

При анализе правоприменительной практики в рамках данного состава следует обратить внимание на особый субъектный состав рассматриваемого административного правонарушения, по которому, как уже неоднократно отмечалось, ответственность несут виновные юридические лица, в чьих интересах действует лицо, передающее вознаграждение . До настоящего времени это один из тех вопросов, который нередко вызывает затруднения у правоприменителя.

Например, постановлением мирового судьи дело об административном правонарушении в отношении ООО, возбужденное по постановлению Замоскворецкого межрайонного прокурора г. Москвы, прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ. В решении суд обоснованно указал, что продавец торгового павильона, принадлежащего обществу, когда предлагала взятку сотруднику полиции за внесение в административный материал заведомо ложных сведений о возрасте лица, совершившего покупку алкогольной продукции, действовала не в интересах и от имени юридического лица, а в своих личных интересах с целью избежать административной ответственности, предусмотренной ч. 2.1 ст. 14.16 КоАП РФ9.

8 http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-1128204 (дата обращения: 26.01.2017).

9 См.: информационное письмо прокурора г. Москвы от 31.03.2015 № 86-28-2015/44561 «О состоянии работы прокуроров по привлечению к административной ответственности лиц, совершивших коррупционные правонарушения».

Имеются примеры и иного порядка. Так, прокуратура Кавказского района Краснодарского края провела проверку по факту коррупционного правонарушения, допущенного одним из предприятий региона. Как установлено, представитель соответствующей фирмы в целях непривлечения юридического лица к административной ответственности за продажу алкоголя без лицензии предложил должностному лицу полиции за 50 тыс. рублей составить протокол в отношении реализатора продукции, поскольку санкция ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ (нарушение правил продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции) предусматривает для физических лиц штраф в меньшем размере, чем для юридических. Однако сотрудник правоохранительных органов отказался от указанного предложения. По факту противоправных действий в отношении юридического лица возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого нарушителю назначен штраф в размере 1 млн. рублей10.

Следует упомянуть, что специфика субъекта правонарушения по ст. 19.28 КоАП РФ обуславливает определенные особенности в сборе доказательств по делам данной категории. Поскольку субъектом административной ответственности является юридическое лицо, помимо сведений, перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, при возбуждении дела об административном правонарушении прокурорам важно уделять внимание информации о самом юридическом лице: юридический адрес; сведения о государственной регистрации; банковские реквизиты и др.

Кроме того, подлежит установлению факт обладания физическим лицом, совершившим правонарушение, правомочия действовать от имени юридического лица с учетом требований ст. 2.10 КоАП РФ.

Известны случаи, когда в интересах юридического лица при совершении правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ, действовало лицо, которое не было связано с этим юридическим лицом трудовыми отношениями. Действия таких граждан также образуют состав административно наказуемого деяния для юридического лица.

Например, в г. Ульяновске весной-летом 2015 г. трое местных жителей, действуя в интересах общества, занимались коммерческим подкупом: добывая информацию об участниках открытых электронных аукционов, они неоднократно организовывали незаконную передачу денежных средств руководителю другой коммерческой организации (с целью побудить последнего не снижать начальную цену контрактов на ремонт зданий и помещений одного из образовательных учреждений области). В связи с этим сообщники были задержаны и осуждены.

По факту установленных противоправных действий прокурор Ленинского района г. Ульяновска возбудил в отношении общества дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого названная коммерческая структура оштрафована судом на 1 млн. рублей11.

Значительное количество фактов привлечения за взяточничество к уголовной ответственности лиц, действующих в интересах индивидуальных предпринимателей, обуславливает, на наш взгляд, необходимость постановки вопроса о внесении в ст. 19.28 КоАП РФ изменений, предусматривающих также ответственность по данной статье лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ, формальный, то есть правонарушение считается оконченным с момента совершения незаконных действий вне зависимости от последствий.

Следующий пример из прокурорской практики иллюстрирует этот тезис. Прокуратура Ямало-Ненецкого автономного округа провела проверку исполнения коррупционного законодательства. Установлено, что в марте 2015 г. в магазине одной из фирм сотрудники полиции изъяли более 90 товаров, имеющих признаки контрафакта. При этом в момент дачи объяснения юрисконсульт организации предложил сотруднику полиции сфальсифицировать

10 http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-1127426 (дата обращения: 26.01.2017).

11 http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-1141297 (дата обращения 26.01.2017).

материалы проверки, удалить сведения об обнаружении товара, принять решение об отказе в возбуждении уголовного дела, а также вернуть изъятые предметы одежды и обуви. За указанные действия предлагалось организовать закрытый банкет в одном из ресторанов города, а также передать подарки к наступающему празднику 8 марта.

В связи с тем, что неправомерные действия юрисконсульта фирмы были совершены в интересах юридического лица, прокуратура округа возбудила в отношении общества дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого юридическому лицу суд назначил административное наказание в виде штрафа в размере 1 млн. рублей. Уголовное дело о приготовлении юрисконсультом к передаче взятки сотрудникам полиции находится в производстве следственных органов12.

Важно обратить внимание, что признаки объективной стороны рассматриваемого правонарушения не препятствуют прекращению дел этой категории на основании ст. 2.9 КоАП РФ, то есть путем признания нарушений малозначительными. Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце третьем п. 21 постановления от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. Также указано, что с учетом признаков объективной стороны некоторых административных правонарушений они ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными, поскольку существенно нарушают охраняемые общественные отношения (однако относительно ст. 19.28 КоАП РФ каких-либо обязательных в этой связи директив не сделано, и потому соответствующий вопрос определяется судом в каждом конкретном случае с учетом всех обстоятельств дела в совокупности). Вместе с тем прокурорская практика о применении данных положений авторами не выявлена.

При анализе результативности противодействия коррупции средствами административной ответственности в рамках ст. 19.28 КоАП РФ важно также обратить внимание на показатели реальной исполняемости назначенных виновным лицам наказаний.

Согласно данным Федеральной службы судебных приставов (далее - ФССП России)13 в 2016 г. на исполнении у приставов находилось 512 исполнительных производств по ст. 19.28 КоАП РФ на общую сумму 949 842 тыс. рублей (непосредственно возбуждено за это время 284 исполнительных производства на сумму 468 581 тыс. рублей). Всего окончено и прекращено за это время 221 исполнительных производства (около 43% от их общего количества, находящихся на исполнении) на сумму 393 089 тыс. рублей.

Анализ практики свидетельствует о существенных недостатках и часто низкой эффективности организации исполнительской деятельности. Среди распространенных нарушений, допускаемых судебными приставами, несоблюдение сроков регистрации исполнительных документов, порядка возбуждения исполнительных производств; несвоевременность вручения должникам постановлений о возбуждении исполнительного производства и совершения исполнительных действий; незаконное предоставление отсрочек и отложение исполнительных действий; несвоевременность направления в суд представлений о замене штрафа за совершение коррупционных преступлений другим видом наказания; принятие решений об отказе в возбуждении, окончании, прекращении и приостановлении исполнительных производств при отсутствии законных оснований;

12 http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-1080733 (дата обращения: 26.01.2017).

13 Выборочные данные из формы № 1-3 «Сведения о взыскании ФССП России денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации» за 2016 г.

несвоевременное, неполное и незаконное проведение мероприятий по розыску и аресту имущества и обязательств должников; несоблюдение сроков и порядка передачи на реализацию арестованного имущества и др.

В сложившихся условиях прокурорский надзор за исполнением законов в деятельности судебных приставов является важной гарантией реализации административной ответственности в сфере противодействия коррупции. Прокурорам необходимо добиваться соблюдения законности при применении судебными приставами мер принудительного исполнения, повышения уровня взыскиваемости штрафов, назначенных за правонарушения, наказуемые по ст. 19.28 КоАП РФ. При этом надлежит обеспечить соблюдение прав и законных интересов всех участников исполнительного производства.

Организация прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами регламентирована указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами». За прошедшие годы после издания этого организационно-распорядительного документа внесены изменения в законодательство, в том числе в Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Необходимость пристального внимания прокуроров к обеспечению законности в деятельности судебных приставов и в целом реализации системного подхода, на наш взгляд, требует подготовки нового организационно-распорядительного документа, определяющего ключевые моменты прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере.

В разрезе анализируемого состава административного правонарушения актуальна также постановка перед законодателем вопроса о внесении корректив в ч. 4 ст. 3.7 КоАП РФ, предусматривающих возможность применения судом конфискации в отношении орудия совершения или предмета административного правонарушения, принадлежащих на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в судебном порядке виновным в его совершении.

Реализация этих и иных, предлагаемых в статье мер, на наш взгляд, позволит существенно повысить эффективность борьбы с правонарушениями коррупционного характера, что крайне важно, поскольку в решении коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 14.03.2017 «Об итогах работы органов прокуратуры за 2016 г. и о задачах по укреплению законности и правопорядка на 2017 г.» прокурорам предписано продолжать работу по пресечению фактов незаконного вознаграждения от имени и в интересах юридических лиц.

Литература

1. Беловецкий, Д. Д. Противодействие коррупции: состояние исследований и основные взгляды на административную ответственность за коррупционные правонарушения // Юрист. - 2016. - № 14. - С. 28-34.

2. Неговора, Д. С. Работа органов прокуратуры по противодействию коррупции // Законность. - 2016. - № 7. - С. 16-17.

3. Прокурор. - 2016. - № 4. - С. 5-19.

4. Солодовникова, С. В. Меры предупреждения коррупционных правонарушений юридическими лицами при применении ст. 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и механизм их реализации // Ленинградский юридический журнал. - 2016. - № 3. - С. 248-254.

5. Федоров, А. В. Оценка эффективности ответственности юридических лиц как одно из направлений партнерства государства и бизнеса в противодействии коррупции // Юридический мир. - 2015. - № 12. - С. 36-37.

1. Организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого действует имеющее законную силу решение о приостановлении его деятельности, а также участие в такой деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, -
(Абзац в редакции, введенной в действие с 25 ноября 2012 года Федеральным законом от 12 ноября 2012 года N 192-ФЗ.

влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на участников - от пятисот до одной тысячи рублей (абзац в редакции, введенной в действие с 8 июля 2007 года Федеральным законом от 22 июня 2007 года N 116-ФЗ.

2. Организация деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, в отношении которой принято решение о приостановлении ее деятельности, либо участие в такой деятельности -
влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на участников - от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

(Часть дополнительно включена с 25 ноября 2012 года Федеральным законом от 12 ноября 2012 года N 192-ФЗ)
(Статья дополнительно включена с 15 мая 2006 года Федеральным законом от 29 апреля 2006 года N 57-ФЗ)

Комментарий к статье 20.28 КоАП РФ

1. Комментируемая статья включена в Кодекс в связи с принятием Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". Указанным Законом определено понятие экстремистской деятельности (ст. 1), которая рассматривается, в частности, как деятельность общественных и религиозных объединений по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; подрыв безопасности РФ; захват власти или присвоение властных полномочий; создание незаконных вооруженных формирований; осуществление террористической деятельности либо публичное оправдание терроризма; возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывом к насилию; унижение национального достоинства; осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы; пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности.

Таким образом, объектом правонарушений по данной статье являются общественные отношения в сфере противодействия экстремистской деятельности (экстремизму), защиты прав и свобод человека и гражданина, безопасности общества и государства.

2. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с учетом внесенных в него последующих изменений, в том числе внесенных Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ) устанавливает порядок приостановления деятельности общественного объединения, его ликвидации либо запрета его деятельности по соответствующим основаниям, перечисленным в данном Законе, в том числе и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности". Федеральный закон от 28 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (с изм. и доп.) также предусматривает возможность приостановления деятельности религиозной организации, ее ликвидации, запрещения деятельности религиозного объединения, не являющегося религиозной организацией, в порядке и по основаниям, которые предусмотрены в том числе Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности".

Во всех случаях решение о ликвидации общественного объединения или запрете деятельности общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, о ликвидации религиозной организации или запрете на деятельность религиозного объединения, не являющегося религиозной организацией, принимается в судебном порядке.

Решения о приостановлении деятельности указанных объединений и организаций принимают уполномоченные на то соответствующим федеральным законом органы исполнительной власти или прокуроры.

3. Объективную сторону данного правонарушения составляют действия физических лиц по организации деятельности объединений, в отношении которых действуют имеющие законную силу решения о приостановлении их деятельности, а также участие иных граждан в такой деятельности.

4. Субъекты правонарушения - физические лица: организатор деятельности соответствующего объединения, а также иные граждане, участвующие в такой деятельности.

5. С субъективной стороны форма вины организаторов - прямой умысел, вины иного лица - как правило, умысел, но возможны и противоправные действия такого лица по неосторожности (например, гражданин не знал о факте приостановления деятельности общественного или религиозного объединения).

6. Дела об административных правонарушениях рассматривают судьи судов общей юрисдикции (ч. 1 ст. 23.1).

Дела об административных правонарушениях возбуждаются прокурором (ч. 1 ст. 28.4), также протоколы об этих правонарушениях составляют должностные лица органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3).

Другой комментарий к статье 20.28 КоАП РФ

1. Объектом рассматриваемых составов административных правонарушений являются общественные отношения в сфере противодействия экстремистской деятельности (экстремизму), защиты прав и свобод человека и гражданина, безопасности общества и государства.

Объективную сторону данного правонарушения составляют действия физических лиц по организации деятельности объединений, в отношении которых действуют вступившие в законную силу решения о приостановлении их деятельности, а также участие иных граждан в такой деятельности.

2. Субъектами административной ответственности по данной норме права являются физические лица.

С субъективной стороны рассматриваемый состав административного правонарушения характеризуется неосторожной и умышленной формами вины.

Текущая редакция ст. 28.2 КоАП РФ с комментариями и дополнениями на 2018 год

1. О совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1 и 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса (часть в редакции, введенной в действие с 11 августа 2007 года Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 210-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 21 октября 2011 года Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 225-ФЗ.

2. В протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

3. При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

4. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
4.1. В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола (часть дополнительно включена с 11 августа 2007 года Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 210-ФЗ).

5. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае, предусмотренном частью 4.1 настоящей статьи, в нем делается соответствующая запись (часть дополнена с 11 августа 2007 года Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 210-ФЗ.

6. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении (часть в редакции, введенной в действие с 11 декабря 2003 года Федеральным законом от 8 декабря 2003 года N 161-ФЗ.

Комментарий к статье 28.2 КоАП РФ

Консультации и комментарии юристов по ст 28.2 КоАП РФ

Если у вас остались вопросы по статье 28.2 КоАП РФ и вы хотите быть уверены в актуальности представленной информации, вы можете проконсультироваться у юристов нашего сайта.

Задать вопрос можно по телефону или на сайте. Первичные консультации проводятся бесплатно с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.

Просмотров