Что понимает закон под правотворческой инициативой граждан. Обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Правотворческая инициатива граждан. Публичные слушания. Опрос граждан и другие формы участия насе

Предоставление гражданам права непосредственно вносить проекты нормативных документов является весьма полезным именно на уровне местного самоуправления, поскольку здесь гораздо проще организовать подобные процедуры, а число граждан, инициирующих нормативный проект, соизмеримо с нормой народного представительства. В масштабах всего государства прямая законодательная инициатива выглядела бы менее выигрышно, поскольку законодателю пришлось бы установить высокую планку по количеству собранных подписей в поддержку инициативы, что затруднило бы механизм участия граждан в публичном самоуправлении, либо признать право незначительного числа граждан воздействовать на Государственную Думу, а это перегрузило бы федеральный парламент потоком законопроектов.

Эффективность прямой правотворческой инициативы граждан во многом зависит от регулятивной компетенции соответствующих органов местного самоуправления. Если их нормотворческие полномочия охватывают значительный массив общественных отношений, прямая народная инициатива имеет смысл и ее применение способно повысить уровень участия населения в общественной жизни. В противном случае институт прямой правотворческой инициативы обречен на декоративную роль.

Как известно, люди любят те правила, авторами которых они считают себя или в которые они вложили определенную долю своего участия. Кроме того, реализация правовых предписаний во многом зависит от степени привычности той или иной нормы. По указанным причинам прямая правотворческая инициатива особенно востребована тогда, когда муниципалитет бездействует в признании ставших обычными в данной местности правил поведения либо диктует свои нормы вопреки общественному мнению и сложившейся практике . Однако чтобы нормативный юридический акт остался уравновешенным и создавал баланс публичных и частных интересов, необходима осторожность в предпочтении какому-либо одному из нескольких вариантов правового регулирования. Под лозунгом «народности» инициируемого решения прямая правотворческая инициатива нередко препятствует этому. Авторы проекта могут также сопровождать свои предложения слаженными и красивыми речами, которые лишь внешне способны удовлетворить желания каждого, в то время как в нормотворческой деятельности требуется создание более правдивой модели межчеловеческих отношений.

Для использования рассматриваемого института консультативной местной демократии требуется достаточная квалификация в области права. Чтобы подготовить проект, необходимо знать систему организации публичной власти и конституционный механизм распределения полномочий между ее уровнями, уметь видеть общественные проблемы и оформлять их решение через нормативные предписания уполномоченного на то органа местного самоуправления. В общественной жизни много единичного; задача нормотворческого органа, напротив, сводится к выявлению параллелей, соответствий и отношений, которые в действительности могут и не существовать, но возникнуть в будущем. Разработка нормативного документа есть сложный исследовательский процесс, требующий определенного терпения при анализе соответствующих проблем, которые нельзя обходить умолчанием. Поэтому инициаторам проекта следует прибегать к профессиональной юридической помощи. Что касается студентов, которые сегодня изучают курс «Муниципальное право, им полезно задуматься над тем, что это –приложение интеллектуального труда, высокий потенциальный спрос на который может приносить определенные доходы.

В соответствии со ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Приведенные нормы можно истолковать так, что представительный орган муниципального образования может управомочить небольшую по численности инициативную группу на внесение проекта нормативного акта, которая реализует это право в форме собрания, либо потребовать сбора подписей в поддержку соответствующей инициативы (подписавшиеся избиратели признаются членами инициативной группы). Если представительный орган муниципального образования не урегулирует соответствующие общественные отношения, то граждане вправе собирать подписи в поддержку инициативы, ссылаясь непосредственно на Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», причем наличие более чем 3 % достоверных подписей влечет за собой обязанность соответствующего органа местного самоуправления рассмотреть соответствующую инициативу.

Выдвижение прямой правотворческой инициативы на собрании граждан представляется целесообразным при минимальной численности инициативной группы приблизительно до 100 человек, но эта цифра во многом зависит от наличия соответствующих помещений на территории данного муниципального образования. Инициатива подлежит обсуждению и вотированию, причем голосование может быть открытым или тайным. Документирование результатов собрания по выдвижению прямой правотворческой инициативы обычно осуществляется в форме протокола, подписанного председательствующим и секретарем собрания. Нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования может потребовать обязательного присутствия на собрании по выдвижению прямой правотворческой инициативы представителя соответствующего органа местного самоуправления, который несет обязанность контроля за соблюдением процедуры проведения собрания, в том числе – итогового голосования. Существенное нарушение процедуры является основанием для отклонения соответствующей инициативы. При окончательном принятии решения на собрании голоса граждан могут разделиться, поэтому при определении фактической численности инициативной группы следует зачитывать не общее число участников собрания, а только голоса тех избирателей, которые высказались за выдвижение инициативы.

Несколько иначе выглядит порядок сбора подписей в поддержку прямой правотворческой инициативы. Здесь целесообразно применение по аналогии ряда норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Соответствующий нормативный акт представительного органа муниципального образования может не дублировать положения данного Федерального закона, ограничившись ссылкой на них, хотя не исключается частичное воспроизведение либо модернизация этих законоположений, поскольку в указанной части представительный орган муниципалитета не связан нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Подписи могут собираться только среди граждан, обладающих активным избирательным правом, в том муниципальном образовании, в котором выдвигается прямая правотворческая инициатива. Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций в сборе подписей, равно как и принуждение граждан в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, как правило, не допускаются. Сбор подписей целесообразно запретить на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи. Право сбора подписей граждан обычно принадлежит дееспособному гражданину Российской Федерации, достигшему к моменту сбора подписей возраста 18 лет.

Форма подписного листа и порядок его заверения устанавливаются правовым актом представительного органа муниципального образования. Граждане, как правило, ставят в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, а также указывают свои фамилию, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет – дополнительно день и месяц рождения), серию, номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина. Данные о гражданах, ставящих в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, могут вноситься в подписной лист по их просьбе лицом, собирающим подписи в поддержку прямой правотворческой инициативы. Указанные данные вносятся только рукописным способом, при этом использование карандашей не допускается. Подпись и дату ее внесения граждане ставят собственноручно.

Правовым актом представительного органа муниципального образования должна предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений о гражданах и их подписей, а также основания для признания подписей недействительными.

По окончании проверки подписных листов обычно составляется итоговый протокол, в котором указываются количество заявленных, представленных и проверенных подписей граждан, а также количество подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, с указанием оснований (причин) признания их таковыми. Копия протокола передается инициаторам выдвижения проекта правового акта.

После проверки представленных документов уполномоченным органом местного самоуправления, проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. Если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта , внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Опрос граждан

Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти (ст. 31 ФЗ).

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Опрос граждан проводится по инициативе:

1. 1. представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;
   2. органов государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

• • дата и сроки проведения опроса;
  • формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
  • проведения опроса;
  • форма опросного листа;
  • минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:

1. 1. за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;
   2. за счет средств бюджета субъекта РФ - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении

Наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов РФ (ст. 33 ФЗ).

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности.

Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Это деятельность компетентного органа, состоящая в юридически значимом предложении об издании нормативного юридического акта, т.е. в решении о необходимости подготовки его проекта и внесении проекта на рассмотрение правотворческого органа.

Правотворческая (законодательная) инициатива представляет собой такое начальное звено правотворческой процедуры, которое придает ей официальный, юридически обязательный характер1. Этим правотворческая инициатива отличается от правотворческого почина, т.е. от неофициальной инициативы – предложения об издании нормативного акта, исходящего от любого лица и не порождающего обязательных юридических последствий в области правотворчества.

а) решение о необходимости подготовки официального проекта нормативного юридического акта, которое выражается в акте органа официальной правотворческой инициативы (например, в отношении законов – в решении Верховного Совета, его Президиума, Совета Министров СССР и т.д.).

Такое решение не определяет ни самого факта издания нормативного акта, ни его содержания. Все это входит в компетенцию правотворческого органа. Юридическое значение рассматриваемого решения состоит главным образом в том, что оно кладет начало правотвор-

1 Об юридическом содержании правотворческой (законодательной) инициативы см.: Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе // Советское государство и право. 1964. № 9. С. 63; Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. № 9. С. 122–123.

Глава XXII. Правотворчество в социалистическом обществе

ческому процессу. Вместе с тем надо полагать, что значение данного решения не исчерпывается одной лишь организационной стороной правотворческой процедуры; здесь все же в предварительном порядке решается вопрос о необходимости издания нормативного юридического акта и в ряде случаев определяются основные линии его разработки; б) внесение подготовленного проекта на рассмотрение правотворческого органа. Юридическим последствием такого действия является

принятие правотворческим органом проекта к рассмотрению.

Правом на внесение проекта нормативного акта на рассмотрение правотворческого органа пользуются субъекты официальной правотворческой инициативы, т.е. органы, которые принимают решение о необходимости подготовки проекта акта. Конечно, в социалистическом обществе любой гражданин, любая организация могут обратиться непосредственно в правотворческий орган с предложением об издании акта.

Однако в этом случае (если предложение признано правильным) последний не сразу же принимает предложение к рассмотрению, а, как показывает практика, лишь выносит решение о необходимости подготовки его проекта.

Юридический характер правотворческой инициативы определяется тем, что она является реализацией особого субъективного права на правотворческую инициативу. Это право имеет структурно сложный характер – включает два правомочия на положительные дейст-

вия: правомочие вынести решение о подготовке официального проекта нормативного акта и правомочие внести проект на рассмотрение правотворческого (законодательного) органа.

Реализация этого права порождает обязательные юридические последствия (обязанность соответствующих органов приступить к работе по подготовке официального проекта нормативного юридического акта; обязанность правотворческого органа рассмотреть проект).

Понятие правотворческой (законодательной) инициативы трактуется в нашей литературе нередко слишком узко. Между тем это не только право внести проект нормативного акта на рассмотрение правотворческого органа. Право

«на внесение» (и возникающая при его реализации обязанность компетентных лиц по рассмотрению проекта) потому и существует, что соответствующим организациям и должностным лицам предоставлено право в предварительном порядке решать вопрос о необходимости подготовки проекта данного нормативного юридического акта. Отсюда, собственно, и начинается правотворческая (законодательная) инициатива и весь официальный правотворческий процесс. Таким образом, действия, подпадающие под понятие правотворческой (законодательной) инициативы, весьма разнообразны. В соот-

Раздел третий. Нормативные юридические акты

ветствии с этим структурно сложное строение имеет и субъективное право, охватываемое понятием правотворческой (законодательной) инициативы: оно состоит из двух связанных между собой, но все же разнородных правомочий. В последнее время мысль о более широком содержании и более глубоком юридическом значении правотворческой инициативы все более утверждается в юридической литературе. Так, в частности, Н.П. Колдаева подчеркнула, что реализация права на законодательную инициативу связана «с подготовкой за-

конопроекта (как внутри законодательного органа, так и вне его) и внесением законопроекта в высший законодательный орган» и что сообразно этому

«основная деятельность по созданию законопроекта сосредоточивается в руках субъектов права законодательной инициативы»1.

Правотворческая инициатива граждан - форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления, реализующая право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, которая осуществляется путем внесения проектов правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления). Федеральные гарантии правотворческой инициативы установлены в статье 26 Федерального закона NQ 131-ФЗ. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, или орган тос. Минимальная численность этой группы не может превышать 3 про цента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятия к рассмотрению и рассмотрения проекта муниципального правового акта должен устанавливаться нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. При этом нормы - гарантии реализации правотворческой инициативы должны быть указаны в Уставе МО. В случае отсутствия названного акта принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом NQ 131-ФЗ.

Внесенный гражданами проект подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Публичные слушания - обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, организуемые по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования (часть 1 статьи 28 Федерального закона NQ 131-ФЗ).

Если публичные слушания проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, то они назначаются представительным органом, а если проводятся по инициативе главы муниципального образования, то назначаются главой (статья 28 Федерального закона NQ 131-ФЗ).

В качестве федеральных гарантий участия граждан в законе перечислены вопросы, которые должны пройти публичные обсуждения обязательно:

l) проект устава муниципального образования или проект муниципального правового акта о внесении в него изменений;

• 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
• 3) проекты планов и программ развития муниципального образования, правил землепользования и застройки, планировки территорий и межевания территорий;
• 4) вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
• 5) вопросы о преобразовании муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Причем этот порядок должен предусматривать:
  • - заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний;
  • - заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта;
  • - другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования;
  • - опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
• 4. Тест
• 1. Принятое на местном референдуме решение:
• 1) подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования
• 2) должно быть утверждено органами государственной власти
• 3) должно быть утверждено представительным органом муниципального образования
• 4) нуждается в утверждении главой муниципального образования
• 5) может быть обжаловано в судебном порядке
• 6) не нуждается в утверждении какими-либо органами власти и

должностными лицами.

Ответ: 1 и 6

• 2. Муниципальные выборы назначаются:
• 1) исполнительным органом муниципального образования
• 2) главой муниципального образования
• 3) органами власти субъекта Федерации
• 4) представительным органом муниципального образования
• 5) Госдумой.

THE RIGHT-CREATIVE INITIATIVE OF CITIZENS IN THE RIGHT-CHANGING PROCESS IN THE SYSTEM LOCAL SELF-GOVERNMENT

Ivan Uporov

doctor of Historical Sciences, Ph.D., Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia,

Russia, Krasnodar

Andemirkan Abazov

Ph.D., Associate Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia,

Russia, Krasnodar

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются особенности правотворческой инициативы граждан как формы реализации населением права на местное самоуправление. Анализируются нормы ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставы муниципальных образований и другие муниципальные акты в данной сфере общественных отношений, научные труды по заявленной теме. Обосновываются предложения по совершенствованию механизма реализации правотворческой инициативы граждан.

ABSTRACT

The article considers the peculiarities of the law-making initiative of citizens as a form of realization by the population of the right to local self-government. The norms of the Federal Law "On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation", the statutes of municipalities and other municipal acts in this sphere of public relations, scientific works on the stated subject are analyzed. Proposals on improving the mechanism for implementing the law-making initiative of citizens are justified.

Ключевые слова: правотворческая инициатива, граждане, местное самоуправление, проект, представительный орган, закон, регламент, положение, депутат, полномочия.

Keywords: lawmaking initiative, citizens, local government, project, representative body, law, regulations, deputy, powers.

В современной России специфика правотворческого процесса в муниципальных образованиях заключается в том, что субъектом его могут быть сами граждане, и вполне объяснимо, что этот аспект находит отражение в уставах муниципальных образований, равно как в иных муниципальных правовых актах – в соответствии со ст. 26 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ 2003 г.). Так, в соответствии со ст. 16 Устава города-курорта Сочи «с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избира­тельным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом Городского Собрания Сочи, регулирующим порядок реализации правотворческой инициативы граждан на территории города Сочи. Минимальная численность инициативной группы граждан уста­навливается нормативным правовым актом Городского Собрания Сочи и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муници­пального правового акта, внесенный в порядке реализации право­творческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соот­ветствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции Городского Собрания Сочи, указанный проект должен быть рассмотрен на открытой сессии Городского Собрания Сочи. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан» .

Данные положения взяты практически без текстуальных изме­нений из ст. 26 ФЗ 2003 г. Аналогичные нормы содержатся во всех уставах муниципальных образований. В некоторых из них содержатся уточняющие положения. Так, в ст. 13 Устава города Саратова уточ­няется понятие правотворческой инициативы граждан, под которой понимается «право граждан вносить в органы местного самоуправ­ления проекты правовых актов по вопросам местного значения» . Однако в большинстве уставов муниципальных образований наблюдается воспроизведение законодательных положений. При этом следует констатировать, что правотворческая инициатива граждан как муниципально-правовой институт пока является редкостью. В числе причин следует назвать неоправданно завышенные требования, определяемые самими муниципалитетами для того, чтобы жители муниципальных образований могли реализовать эту возможность участия в управлении делами на местном уровне.

Например, в Положении о правотворческой инициативе граждан в городском округе Нальчик указывается, что «с правотворческой инициативой в городском округе Нальчик может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 25 человек. Решение о создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы прини­мается на собраниях с числом присутствующих граждан, обладающих избирательным правом, не менее 300 человек. Собрание проводится в соответствии с Положением о порядке назначения и проведения собраний граждан, конференций (собраний делегатов). Решением инициативной группы граждан, оформленным соответствующим прото­колом, избирается уполномоченный представитель (представители), который от имени инициативной группы граждан участвует в обсуждении и рассмотрении проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы» (п. 2). При этом требуется сформировать множество документов, куда, помимо собственно проекта муниципального правового акта включаются пояснительная записка, финансовая справка, протокол проведенного собрания инициативной группы и др. Анализ перечня требуемых документов показывает, что подготовить их не всегда под силу самим муниципальным депутатам, и поэтому точно такие же требования распространять на граждан, решивших проявить правотворческую инициативу, на наш взгляд, неправильно.

В литературе уже обращалось внимание на это обстоятельство. Так, В.А. Затонский отмечает: «Тревожиться по поводу того, что законодатель "потонет" в инициативах, оснований нет. Если же учет, классификацию, анализ инициатив поставить на уровень современной информационной техники, многие трудности и проблемы будут сняты. Думается, более демократичным будет сделать субъектами законода­тельной инициативы любую общественную организацию, политическую партию, группу граждан или в принципе даже любого гражданина. Но обязательность рассмотрения той или иной инициативы высшей законодательной инстанцией (РФ или субъекта РФ) должна наступать после предварительной экспертизы. Порядок может быть различен при обязательности рассмотрения. Не нужно бояться инициативы собственных граждан» . Но пока граждане не спешат проявлять правотворческую инициативу, и прежде всего потому, что соот­ветствующая процедура по ее применению очень сложная . Нужно учитывать также, в России активность жителей муници­пальных образований находится еще на низком уровне .

Такое положение ставит необходимость изменить требования, предъявляемые для реализации правотворческой инициативы граждан, на что уже обращалось внимание в литературе . Это особенно актуально для сравнительно небольших поселений, в которых население может выступить с инициативой, например, оборудования дополнительной автобусной остановки или удлинения водопроводной трубы, как это было, например, в Новодмитриевском сельском поселении Краснодарского края .

Поэтому мы полагаем, что для осуществления правотворческой инициативы должны предъявляться такие требования, которые не представляются невыполнимыми, в частности, на наш взгляд, если несколько десятков жителей муниципального образования поддержат предложенный проект муниципального правового акта, то он должен быть рассмотрен представительным органом местного самоуправления в рамках действующей правотворческой процедуры. Как позитивный в этом отношении мы расцениваем пример Челябинска, где указанная численность составляет всего 10 человек , что идет ни в какое сравнение с Ярославлем, где эта цифра составляет 10000 человек ) – совершенно очевидно, в Ярославе правотворческая инициатива заведомо нереализуема.

С другой стороны, условия для правотворческой инициативы не могут быть совершенно простыми. В частности, в литературе указывается, что «формой проявления народной инициативы являются предложения, заявления, жалобы населения муниципального образо­вания, которые позволяют лучше узнать положение дел в той или иной сфере жизни и побуждают к проявлению нормотворческой инициативы» . Однако указанные заявления и жалобы нет оснований квалифицировать как правотворческую инициативу.

Говоря о «народной инициативе», затронем вопрос о работе представительных органов местного самоуправления с обращениями граждан. В большинстве муниципальных образований эта работа ведется на основе соответствующих нормативно-правовых актов, касающихся всех органов государственной и муниципальной власти как на федеральном уровне (ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), так и на региональном уровне (например, Закон Краснодарского края «О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае»). Такого рода прини­маются также на муниципальном уровне, при этом, как правило, речь идет о рассмотрении обращений граждан во всех органах местного самоуправления, и в этом смысле заслуживает внимания издание в муниципальных образованиях специальных актов, регулирующих работу с обращениями граждан. Так, Инструкция о работе с обраще­ниями граждан, изданная в Курсавском сельсовете Андроповского муниципального района Ставропольского края , содержатся нормы, способствующие более эффектной работе с такими обращениями именно в этом муниципальном образовании. Например, в разделе «Контроль за состоянием работы с обращениями граждан» закреплена норма о том, что «Председатель Думы несет персональную ответственность в соответствии с действующим законодательством за своевременным, правильным и полным рассмотрением обращений граждан и исполнением поручений по ним» (п. 4.1). Мы полагаем, что такой опыт необходимо распространять. При этом, на наш взгляд, если в обращении граждан содержатся данные, позволяющие транс­формировать его в правотворческую инициативу, то целесообразно предложить сделать это жителю, обратившемуся с соответствующим обращением.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
2. Решение Городского Собрания Сочи от 29.07.2010 N 92 (ред. от 31.05.2017) "О принятии Устава муниципального образования город-курорт Сочи (в новой редакции)" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
3. Устав города Саратова (принят решением Саратовской городской Думы от 18.12.2005 № 67-649, ред. от 15.12. 2016 г. № 9-63) // Официальный сайт Саратовской городской думы (Дата обращения: 06.01. 2017 г.).
4. Положение о правотворческой инициативе граждан в городском округе Нальчик (утверждено Решением Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 04. 07. 2006 г.) // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 05. 01. 2018).
5. Затонский В.А. Правовая инициатива - мощный фактор прогресса. право на инициативу и его обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 28.
6. Велиева Д.С., Лысенко В.В. и др. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Саратов, 2005.
7. Тимофеев Н.С. Государство, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9. С. 19-23.
8. Горнеев Р.В. Правотворческая инициатива как форма участия общественных объединений в осуществлении местного самоуправления // Вестник Марийского гос. ун-та. 2016. Т. 2. № 4. С. 67-70.
9. Юсупов А.А. Правовые основы процессуальной деятельности представи­тельных органов местного самоуправления (по материалам Республики Татарстан): дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006.
10. Сергеев Г. Сход граждан Новодмитриевского сельского поселения предложил напоить главу района Батищева водой, которая течет из их кранов // Новая газета на Кубани. 2007. 14 июня.
11. Бычкова Е.И. Проблемы реализации правотворческой инициативы граждан (на примере муниципальных образований Челябинской области) // Вестник Южно-Уральского ун-та. 2009. № 17. С. 67-71.
12. Борисов А.С., Щеголева Н.А. К вопросу об ограничении права на правотворческую инициативу населения муниципального образования // Среднерусский вестник общественных наук. 2013. № 4. С. 154-158.
13. Попов Д.В. Реализация нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования: теоретико-правовой аспект исследования // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1. С. 18-21.
14. Инструкция о работе с обращениями граждан в Думу муниципального образования Курсавского сельсовета Андроповского муниципального района Ставропольского края от 10.02.2006 № 41 // Официальный сайт муниципального образования «Курсавский сельсовет Андроповского муниципального района Ставропольского края» (Дата обращения – 12. 12. 2017 г.).