Взаимоотношения совета федерации с органами государственной власти субъектов рф. Сергей миронов: «между советом федерации и правительством установился конструктивный режим взаимодействия Порядок взаимодействия федерального собрания с правительством рф
Президент как глава российского государства взаимодействует со всеми ветвями власти. Рассмотрим, как конкретно проявляется это взаимодействие.
Президент во взаимоотношениях с Федеральным Собранием.
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Федеральным Собранием:
обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. "е" Ст. 84);
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 Ст. 87);
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (Ст. 88);
назначает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. "м" С. 83).
Президент во взаимоотношениях с Государственной думой.
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Государственной Думой:
назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации (п. "а" Ст. 83);
представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка (п. "г" Ст. 83);
ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка (п. "г" Ст. 83);
назначает выборы Государственной Думы (п. "а" Ст. 84);
вправе созвать первое заседание Государственной Думы ранее 30-го дня после ее роспуска (ч. 2 Ст. 99);
распускает Государственную Думу (п. "б" Ст. 84);
вносит законопроекты в Государственную Думу (п. "г" Ст. 84);
праве отклонить федеральный закон и возвратить его в Государственную Думу на новое рассмотрение (ч. 3 Ст. 107);
Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение против Президента для отрешения его от должности (Ст. 93].
Президент во взаимоотношениях с Советом
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Сонетом Федерации:
Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской федерации (п, "е" Ст. 83);
Президент вносит в Сонет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора (и. "е " Ст. 83);
Совет Федерации может отрешить от должности Президента (Ст. 93),
Совет федерации назначает выборы Президента Российской Федерации (п. "д" Ст. 102);
Совет Федерации утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения (п. "6", "в" Ст. 102).
Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Президент имеет право законодательной инициативы, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием.
От права на отклонение законов отличается право на возвращение принятою палатами закона, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения закона нарушение конституционных условий и процедур его принятия или одобрения Конституционный Суд РФ подтвердил такое право президента; "В то же время в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Р Ф"// "Вестник Конституционного Суда РФ". 1996. N3.".
Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации.
Конституционный Суд РФ установил, что "роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти Постановление Конституционного Суда РФ от11.11.1999 N15-П "По делу о толковании статей 84 (ПУНКТ "Б") ,99 (части 1, 2 И 4) И 109 (часть 1)Конституции Р Ф 7/" Российская газета". 1999. N 229.".
Президент во взаимоотношениях с Правительством РФ
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Правительством РФ:
принимает решение об отставке Правительства (п. "в" Ст. 83);
по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п. "д" Ст. 83);
имеет право отменять постановления Правительства (ч. 3 Ст. 115);
по предложению Председателя Правительства РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти РФ (ч. 1 Ст. 112);
имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. "б" Ст. 83).
Взаимодействие Президента и Правительства регламентируется Указом от 26 ноября 2001 г., в котором названы постановления и распоряжения Правительства, требующие предварительного согласования с Администрацией Президента РФ.
По мнению многих исследователей, во взаимоотношениях Президента РФ с Правительством РФ после принятия Конституции РФ 1993 г. очень сложно разграничить полномочия.
Так, Л.А. Окуньков полагает, что после принятия Конституции РФ было покончено с жестким разделением властей, типичным для президентской формы правления. Президент Российской Федерации не отвечает за состояние исполнительной власти, но имеет ключевые полномочия по руководству ею и может прямо вмешиваться в дела Правительства.
Исследователь считает, что можно говорить о двух основных носителях федеральной исполнительной власти - Президенте и Правительства. Главная проблема в их правовом "сосуществовании" - оптимальное разделение управленческих функций, исключение дублирования и параллелизма в работе. Ясно, что Президент осуществляет свои функции главным образом через (а не вместо) Правительство, а также те органы исполнительной власти, которые находятся в его непосредственном подчинении Окуньков Л. А. Конституционный статус Президента Российской Федерации. В кн.: Конституционное законодательство России. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1999. С. 133 - 134..
Президент во взаимодействии с судебной властью
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с судебной властью РФ:
представляет Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской федерации (п. "е" ст. 83);
самостоятельно назначает судей других федеральных судов (п. 2 Ст. 128)
вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации (п. 1 Ст. 125).
С полномочиями Президента относительно судебной власти тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ. Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность, и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения. Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначить исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ. Неоднократные случаи отклонения Советом федерации кандидатур, предлагавшихся Президентом на должность Генерального прокурора РФ, как и судей Конституционного Суда РФ, приводил к длительной задержке с формированием этих органов. Конституционный суд РФ установил, что "исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.1999 N 17-П "По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Р.Ф. относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела" // "Собрание законодательства РФ". 1999. N 51. ст. 6364.".
Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности
Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании.
Право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.
Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам.
Разрабатываемые Правительством Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства Российской Федерации направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.
Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы.
Заключения Правительства Российской Федерации на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства Российской Федерации о рассматриваемых палатами Федерального Собрания федеральных законах и законопроектах подписываются Председателем Правительства Российской Федерации или одним из его заместителей и направляются в палаты Федерального Собрания.
Члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.
Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства Российской Федерации. Для защиты позиций Правительства Российской Федерации по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства Российской Федерации или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства Российской Федерации присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.
Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством Российской Федерации одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.
Доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации
Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, либо отказать в доверии Правительству Российской Федерации.
Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству Российской Федерации.
Ответы членов Правительства Российской Федерации на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы
Члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.
Приглашение палаты Федерального Собрания с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства Российской Федерации не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты.
В случае невозможности присутствия на заседании палаты Федерального Собрания соответствующий член Правительства Российской Федерации заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.
Запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы
Порядок рассмотрения Правительством Российской Федерации запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы определяется законодательством Российской Федерации о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы.
Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и комитетов и комиссий палат Федерального Собрания
Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти.
О результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.
Предоставление информации об исполнении федерального бюджета
Правительство Российской Федерации в соответствии с федеральным законом информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета.
Правительство Российской Федерации в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату Российской Федерации при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законом.
Дипломная работа бакалавра
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как представительный и законодательный орган
Волгоград – 2010
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО – ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТА В РОССИИ
1.1 Исторические аспекты становления российского парламента
1.2 Формирование парламента в Российской Федерации
ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННО – ПРАВОВОЙ СТАТУС СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Внутренняя организация и порядок формирования Совета Федераций Федерального Собрания Российской Федерации
2.2 Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
2.3 Конституционно-правовой статус члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
ГЛАВА 3. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1 Проблемы действующего порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
3.2 К вопросу о взаимодействии Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Российская Федерация определена в ст. 1 Конституции Российской Федерации как демократическое федеративное правовое государство. Формирование и деятельность высших органов государственной власти осуществляется в соответствии с принципом разделения властей и принципами федеративного устройства, к которым в соответствии со ст. 5 Конституции РФ относятся: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Среди высших органов государственной власти, формирование которых обусловлено федеративной природой России, особое место занимает Федеральное Собрание Российской Федерации. Конституционно-правовой статус одной из палат российского парламента - Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) с момента ее учреждения стал объектом пристального внимания отечественной науки конституционного права. При этом актуальность этой темы не снижается. Напротив, события последних лет свидетельствуют о возрастании ее значимости благодаря появлению новых аспектов, нуждающихся в углубленном, системном исследовании. К ним относится, в частности, вопрос о реальной роли Совета Федерации в системе государственной власти и особенностях совершенствования его статуса в контексте задач укрепления государственности и развития федеративных отношений.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президентом Российской Федерации среди приоритетных направлений развития федеративных отношений особо выделена задача повышения роли Совета Федерации в отражении интересов субъектов Российской Федерации, координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления . В законодательном порядке реализовано предложение Президента РФ о новом порядке формирования Совета Федерации только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации, осуществлена отмена «ценза оседлости», позволяющая дополнительно вовлечь в работу граждан, прошедших процедуру публичного избрания, имеющих опыт работы с избирателями и представляющих не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население.
Совершенствование конституционно-правового статуса Совета Федерации требует соответствующего научно-теоретического осмысления новых его аспектов в контексте повышения роли данной палаты в укреплении и развитии федеративной государственности России.
Вышеизложенное свидетельствует об актуальности анализа исторических, теоретических и конституционно-правовых аспектов содержания и особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации, позволяющих оценить уровень эффективности его деятельности, направленной на реализацию задач по совершенствованию федеративных отношений в России.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере регулирования законодательной деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Предметом исследования выступают правовая природа, современное состояние и перспективы эффективной деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Целью дипломной работы является комплексной исследование представительного и законодательного характера Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Данная цель реализуется в работе на основе решения следующих задач:
· проанализировать историчесике аспекты становления российского парламента;
· показать формирование парламента в Российской Федерации;
· выявить внутреннюю организацию Совета Федерации Федерального Соборания Российской Федерации;
· определить порядок формирования Совета Федерации Федерального Соборания Российской Федерации;
· рассмотреть полномочия Совета Федерации Федерального Соборания Российской Федерации;
· дать характеристику конституционно-правовому статусу члена Совета Федерации Федерального Соборания Российской Федерации;
· теоретически обосновать некоторые проблемы эффективности работы Совета Федерации Федерального Соборания Российской Федерации.
Методологической основой дипломной работы является диалектический метод познания. При проведении исследования использовался также ряд частнонаучных методов: сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный и другие методы исследования.
Структура дипломной работы определена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав с подразделением на параграфы, заключения, списка используемой литературы.
Во введении обозначена актуальность выбранной темы дипломной работы, определены объект и предмет исследования, поставлены цель и задачи.
Первая глава состоит из двух параграфов. В ней рассматриваются теоретико-правовые основы формирования парламента в России.
Во второй главе, состоящей из трех параграфов, проанализирован конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Третья глава посвящена вопросу эффективности работы Совета Федерации Федерального Собрания как представительного и законодательного органа и состоит из двух параграфов.
В заключении подведены итоги дипломного исследования, сформулированы основные выводы и предложения.
ГЛАВА 1. Теоретико–правовые основы формирования парламента в России
1.1 Исторические аспекты становления российского парламента
Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли еще в XII - XIII веках. Однако история современного парламента как общенационального представительного учреждения, отличного от сословных представительных учреждений времен феодализма, начинается с эпохи буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.
Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих важнейших элементов парламентаризма относятся, прежде всего разделение властей, представительность и законность .
Каждая страна по-своему шла к парламентаризму. Рождение парламентских форм в России растянулось на многие века. Еще в глубокой древности существовали совещательные органы при князьях. Затем появилось вече как форма принятия коллегиальных решений, Земские соборы, Боярская дума.
Первый российский парламент был учрежден лишь в начале XX в. Понадобилось несколько столетий чтобы смысл и традиции западноевропейского парламентаризма начали свое становление в России.
Правящие круги России в последней четверти XIX в. все более осознавали, что в политической истории российского государства неумолимо приближается время его превращения в конституционную монархию. Надеялись совместить медленное реформирование экономики на рыночных основах и социальной сферы со старой политической системой в лице неограниченной монархии.
В начале XX в. под мощным давлением либерально-оппозиционных и радикальных сил монархическое правительство было вынуждено согласиться на некоторое «обновление» государственного строя. Но дело его модернизации оказалось в руках тех кругов, для которых введение институции и парламентаризма означало утрату ими политического всевластия. Естественно, что император и особы, «приближенные к императору», разрабатывали проекты учреждения представительного органа в России с учетом прежде всего собственных интересов. Вот почему рождение Государственной думы происходило в тяжелых муках, в условиях использования любых возможностей власть имущими для торможения этого процесса.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те субъекты, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ). Ранее этим правом обладали Президиум и Председатель Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, Генеральный прокурор России, некоторые общественные организации (ст. 110 Конституции РСФСР 1978 года).
Законопроекты вносятся в Государственную думу Российской Федерации (Государственная дума, Госдума) конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы.
Согласно основной норме законопроекты, исходящие от государственных органов и их должностных лиц, не обладающих правом законодательной инициативы, общественных объединений, граждан, не могут быть самостоятельно внесены в нижнюю палату Федерального собрания.
Ежегодно в Госдуму поступает большое количество проектов законов. Так, в 2006 году субъектами права законодательной инициативы внесено 1249 законопроектов, в 2007 - 1376, в 2008 - 1204, в 2009 -- 1130, в 2010 году -- 1054 законопроекта. За весеннюю сессию (январь -- июль 2011 года) внесено 664 законопроекта, однако, по данным одного из депутатов, остались нерассмотренными около 200 законодательных инициатив.
С 1994 по 2010 год в Государственную думу внесено более 4,5 тыс. законопроектов, разработанных законодательными органами регионов, из которых стали федеральными законами только 5,5%. За период 2004--2010 гг. 265 законопроектов (8,4%), внесенных региональными законодателями, были приняты Федеральным собранием (в 2004 -- 16 федеральных законов, в 2005 -- 24, в 2006 -- 32, в 2007 -- 70, в 2008 -- 37, в 2009 -- 45, в 2010 году 41 закон). Из них в указанный период Белгородская областная дума добилась принятия 5 федеральных законов.
Примечательно, что в 2004--2010 гг. отозваны, возвращены, сняты с рассмотрения или отклонены около 2 тыс. законопроектов регионов. Как видно, доля принятых законопроектов по отношению к внесенным по-прежнему остается невысокой. Одна из причин этого -- отсутствие общей консолидированной позиции представительных органов российских субъектов в отношении внесенных ими законопроектов. К сожалению, ни одного законопроекта не было внесено от законодательных органов Алтая, Калмыкии, Мордовии.
Данные показатели свидетельствуют о высокой активности субъектов права законодательной инициативы, однако количество так называемых поправочных законов (о внесении тех или иных изменений и дополнений в уже принятые акты) достаточно велико и не снижается.
По утверждению председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга В.А. Тюльпанова, представительный орган государственной власти северной столицы внес за последние 10 лет 132 законопроекта, из них только 6 стали федеральными законами. Это авторитетное суждение еще раз подтвердило существование проблем качества законопроектов, эффективности выражения и отстаивания региональных интересов в Совете Федерации.
Регламент Государственной думы (утв. постановлением от 22.01.1998 № 2134-II ГД; далее -- Регламент Госдумы) устанавливает, что до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя председателя палаты или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы -- коллегиального органа (п. 6 ст. 112). На практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем вплоть до момента одобрения Советом Федерации. Однако подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы.
Обращаясь к опыту Франции, отметим, что статьи 25 и 26 Регламента Сената 1958 года (Регламент Сената) устанавливают, что законопроекты, внесенные правительством или другим субъектом, могут быть ими отозваны на всех стадиях процедуры (даже если уже началось обсуждение) до их окончательного одобрения. Регламент Сената определяет, что предложения, внесенные сенаторами и отклоненные палатой, не могут вновь представляться до истечения 3-месячного срока (ст. 28). Таким образом, установлен барьер в отношении злоупотребления правом законодательной инициативы. В Российской Федерации данное ограничение отсутствует, что, на наш взгляд, не является правильным.
Анализ парламентской практики показывает необходимость совершенствования подобной деятельности не только официальными субъектами права законодательной инициативы, но и институтами общества.
В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом РФ принят Указ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» (далее -- Указ № 167). Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты таких законопроектов размещаются в Интернете, тем самым обеспечивается возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту гражданам, принимающим участие в обсуждении.
Не умаляя достоинств Указа № 167, следует заметить, что современная практика позволяет более активно и эффективно использовать ресурсы и инструменты отечественного парламентаризма в законотворчестве. Это относится к членам Совета Федерации, которые должны участвовать (а в ряде случаев и организовывать) обсуждение федеральных законопроектов в представляемых ими регионах. Подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения, а не только на законопроекты, как это отмечено в Указе № 167, в сфере социально-экономического развития России. Еще раз подчеркнем, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы.
Нижняя палата парламента самостоятельно и без всяких ограничений может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119 Регламента Госдумы). Однако в полном объеме такая инициатива ни разу не реализовывалась.
В целях усиления демократических начал правотворчества названные в Указе № 167 законопроекты в императивном порядке необходимо выносить на широкое общероссийское или межрегиональное обсуждение. Это требует более четкой правовой регламентации «дозаконодательных стадий» парламентского законотворческого процесса. Следует также учитывать опыт ряда стран (Австрии, Италии, Испании), в которых признан и действует институт народной правотворческой инициативы. Его суть состоит в том, что проект закона может быть подготовлен и официально выдвинут в представительный орган государственной власти, если инициативная группа соберет в течение установленного периода времени определенное число подписей граждан-избирателей.
Представляется, что усмотрение в данном вопросе ответственного комитета не позволяет в полной мере говорить об участии в законотворческом процессе широкого круга участников и об эффективности этого процесса. Повышению качества законодательства могла бы способствовать организация экспертизы законопроектов, проводимая научными организациями, ведущими вузами, Общественной палатой РФ по всем законопроектам. Эта задача -- сложная, требующая соответствующего финансового и организационного обеспечения, но решаемая.
Несомненно, важная роль в законодательном процессе отводится верхней палате Федерального собрания. Совет Федерации обладает правом вето на решения Государственной думы, что позволяет ему позиционировать себя в качестве самостоятельного властного института в рамках установленной конституционной модели 1993 года.
Все принятые федеральные законы подлежат в течение 5 дней передаче из нижней палаты в Совет Федерации. «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации» (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Отметим, что если в Государственной думе законопроекты могут находиться годами (для нее сроки рассмотрения законопроекта не установлены), то для рассмотрения законопроектов в верхней палате основной нормой установлен короткий срок. Как конституционное требование и политический императив это вполне оправданно. Однако на практике Совет Федерации порой превращается в регистратора поступивших законопроектов, так как он из-за нехватки времени или субъективных факторов не всегда способен выступать в виде барьера (своеобразного «фильтра») для непродуманных или конъюнктурных решений, поступивших из другой палаты.
Введение
ГЛАВА 1. Институционально-правовые основы взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе 20
1.1. Парламент и правительство как субъекты законодательного процесса 20
1.2. Политический спектр Государственной Думы различных созывов и ее взаимодействие с Правительством в процессе подготовки и принятия законов 40
1.3. Взаимодействие Государственной Думы и Правительства РФ при рассмотрении "финансовоемких" законопроектов 63
ГЛАВА 2. Особенности участия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательной политике 83
2.1. Роль Государственной Думы и Правительства РФ в формировании законодательных основ государственной политики 83
2.2. Проблемы парламентского контроля за вектором государственной политики, осуществляемой Правительством РФ 99
2.3. Перспективы взаимодействия парламента и правительства в современной России 119
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 142
ПРИЛОЖЕНИЕ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. От особенностей
взаимодействия парламента и правительства во многом зависит направление развития общественных отношений. Законодательная деятельность парламента является одной из составляющих взаимодействия государственной власти и общества, и ее результатом являются акты, непосредственно и весомо влияющие на жизнь граждан 1 .
Однако проведение государственной политики, одобряемой обществом, и благотворно влияющей на развитие общественных отношений, возможно лишь в условиях формирования действительно представительного органа законодательной власти, активного сотрудничества законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере законотворчества, при наличии соответствующих правовых механизмов 2 .
Актуальность изучения опыта взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе диктуется потребностями создания таких механизмов, которые позволяли бы принимать оптимальные для общества решения в сфере законодательного регулирования государственной политики.
Проблемы взаимодействия парламента и правительства вызывают пристальный интерес обществоведов, политологов, юристов. Особенно актуальным является изучение данных проблем в современной России, в которой процесс формирования новых институтов власти и механизмов их взаимодействия еще не завершен.
См.: Новикова Т.В. Многопартийная система как фактор становления открытого государства // Открытое государство: пути достижения / Под ред. В.В. Смирнова М., 2005. С. 120-142.
2 См.: Осавелюк A.M. Современный механизм системы сдержек и противовесов в зарубежных государствах // Государство и право.1993. №12. С. 105-114.
Влияние представительного органа власти на формирование государственной политики - важнейший и неотъемлемый атрибут правового государства. В большинстве парламентских государств решение ключевых вопросов государственной политики (управления государственной собственностью, налогообложения, экономической политики в целом, социального обеспечения) не обходится без участия представительного органа власти. Правительство должно реализовывать курс, определяемый законодательным органом.
Важнейшим измерением степени демократического развития государства является влияние депутатского корпуса на деятельность исполнительной ветви власти, в том числе - контроль за реализацией законов, принимаемых представительным органом власти. В современной России многие негативные последствия социально-экономического реформирования были вызваны неэффективным влиянием парламентского большинства на работу Правительства. В отличие от большинства современных демократических государств в России это влияние носит весьма ограниченный характер. В российском конституционном праве отсутствуют нормы, которые бы обязывали Президента формировать Правительство с учетом расстановки политически сил в парламенте, включение членов парламентских партий в Правительство зависит исключительно от политической воли главы государства. Поэтому в российской практике возникала ситуация, когда большинство избранной населением Государственной Думы и сформированное Президентом Правительство придерживались диаметрально противоположных политических взглядов по важнейшим вопросам государственной политики.
Не прописаны в законодательстве и механизмы парламентского контроля за реализацией исполнительной властью вступивших в силу законов и за соответствием нормотворческой деятельности Правительства
стратегическому курсу государственной политики, определяемому представительной властью.
В настоящее время в политической системе России нарастают антидемократические тенденции, система государственного управления все в большей степени приобретает централизованный характер. Совет Федерации перестал быть представительным органом власти. В 2000 году Государственная Дума приняла закон, устанавливающий новый порядок формирования Совета Федерации, в соответствии с которым губернаторы, которыми ранее становились избранные гражданами соответствующего субъекта Федерации должностные лица, в составе верхней палаты заменены представителями субъектов Федерации 3 . В 2004 году был принят закон о порядке назначения на должность глав исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, в соответствии с которым губернаторов утверждают законодательные собрания субъектов Федерации по представлению Президента, причем глава государства может распустить законодательное собрание, которое отказывается утвердить представленную им кандидатуру 4 .
В настоящее время в современном российском обществе, среди его политической элиты отсутствует согласие по поводу базовых принципов социального строительства, часть депутатов Государственной Думы предлагают альтернативные правительственным, поддерживаемым парламентским большинством проекты развития общественных отношений. Представленные КПРФ и ее союзниками, по сути - социал-демократические
3 См.: Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации" от 5 августа 2000 г. №113- ФЗ // СЗ РФ. 2000. №32. Ст.
3336.
4 См.: Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" от 11 декабря 2004 г. №159 - ФЗ // СЗ РФ. 2004. №50. Ст. 4950.
политические силы выступают за проведение ренационализации предприятий, имеющих важное государственное значение, усиление государственного регулирования экономики, проведение активной социальной политики, направленной на снижение социальной поляризации. Им противостоит находящийся у власти праволиберальный лагерь, который отстаивает интересы бизнес-элиты, рыночные механизмы формирования экономических отношений. В этих условиях актуальным является изучение подходов к согласованию различных политических позиций в законодательном процессе.
Таким образом, общественно - политическая актуальность изучения особенностей взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе определила выбор темы диссертационного исследования.
Степень изученности темы и научная новизна исследования.
Несмотря на существование обширной литературы, касающейся проблем федерального законодательного процесса, многие его аспекты остаются недостаточно изученными или весьма спорными. До сих пор очень мало исследований, в которых рассматриваются такие вопросы, как место и роль Государственной Думы в формировании законодательной базы государственной политики, технологии корректировки парламентом правительственного экономического курса. Более чем десятилетний опыт законодательной работы Государственной Думы содержит огромный фактический и концептуально-теоретический материал, который требует изучения и систематизации под этим углом зрения.
В научной литературе освещаются главным образом конституционно-теоретические аспекты взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти, в то время как практика этого взаимодействия изучена слабо.
Мы же попытались провести комплексное юридико-политологическое исследование взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе. Новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней одновременно исследуются нормативный аспект федерального законодательного процесса и его политические составляющие и результаты. В работе, с одной стороны, рассмотрены конституционно-правовые основы взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе, а с другой - практика и основные тенденции взаимодействия этих органов власти.
В научной литературе, как правило, рассматриваются уже принятые федеральные законы, в то время как значительная часть внесенных законопроектов, направленных на совершенствование механизмов взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе, остается за рамками научного анализа.
На основе имеющегося опыта законодательной работы Государственной Думы мы стремились выявить основные механизмы влияния парламента на политику исполнительной власти. Анализ законодательной деятельности депутатов позволяет оценить степень значимости Государственной Думы в системе государственного управления, а также политическую направленность законопроектной работы нижней палаты.
В работе автор сравнивает правовые нормы, регулирующие взаимодействие парламента и правительства в законодательном процессе современной России, и нормы крупнейших стран с президентской, парламентской и полупрезидентскои системами (США, Германия, Италия, Франция). Такой подход позволяет рассмотреть специфику взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе в государствах с различными формами правления. Подобного рода сравнительных
исследований в научной литературе пока, к сожалению, очень мало. Таким образом, научная новизна данной работы состоит в комплексном исследовании недостаточно изученных вопросов взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе. Объектом исследования являются:
1) Политические позиции и социально-экономические программы
основных участников законодательного процесса и субъектов
законодательных инициатив - фракций и групп депутатов Государственной
Думы и Правительства РФ;
2) Положения и нормы Конституции РФ, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, законопроектов,
Регламентов Государственной Думы и Правительства РФ, постановлений
Правительства РФ, которые регулируют взаимодействие Государственной
Думы и Правительства РФ в законодательном процессе;
4) Результаты опросов общественного мнения.
Предметом исследования являются юридические и политические особенности взаимодействия Государственной Думы и Правительства в процессе рассмотрения и принятия федеральных законов, формы и механизмы взаимодействия этих институтов власти.
В работе рассматривается в основном роль Государственной Думы и Правительства в формировании законодательной базы государственной политики. В государственной политике, в зависимости от сферы общественных отношений, которая регулируется государством, можно выделить отдельные направления, такие как социальная, экономическая,
промышленная, аграрная, экологическая, молодежная политика и т.д. 5 . В рамках настоящего исследования мы рассматриваем взаимодействие Государственной Думы и Правительства РФ в процессе формирования законодательных основ экономической и социальной политики государства.
Основная цель диссертационной работы заключается в выявлении наиболее существенных особенностей взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе, в юридико-политологическом анализе опыта взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе, в выявлении политико-правовых проблем, с которыми сопряжено участие этих институтов власти в законодательном процессе, в поиске путей их решения.
Для достижения данной цели мы попытались решить следующие исследовательские задачи.
1) Рассмотреть конституционно-правовые основы и практику взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе.
2) Проанализировать особенности взаимодействия Государственной
Думы и Правительства РФ в процессе принятия "финансовоемких"
законопроектов, а также программ социально-экономического развития.
Выявить основные тенденции и рассмотреть перспективы взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти в политической системе современного российского общества.
5 См.: Введение в политологию. Словарь-справочник / Под ред. В.П. Пугачева. М., 1996. С. 170.
Основными гипотезами исследования являются следующие предположения.
В Российской Федерации влияние депутатского корпуса на деятельность Правительства носит чрезмерно ограниченный характер. У Государственной Думы отсутствуют рычаги, с помощью которых она могла бы контролировать работу Правительства.
Современный российский парламент не достаточно выполняет функцию представительства социальных интересов, не использует в полной мере возможности для внесения корректив, учитывающих интересы большинства населения, в государственную политику, проводимую Правительством и закрепляемую им посредством своих законодательных инициатив.
Обзор использованной литературы. Среди экспертов и политиков сложились противоречивые оценки взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ. Исследователи придерживаются различных точек зрения в вопросах о том, полномочия какого института власти, парламента или правительства, должны быть расширены в законодательном процессе, созданы ли в современной России необходимые правовые основы для конструктивного взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти.
Часть исследователей подчеркивает эффективность работы Государственной Думы, высказывает мысль о том, что законодательный процесс в современной России соответствует мировым парламентским стандартам. По их мнению, в современной России созданы правовые гарантии демократического законодательного процесса, установлены
оптимальные формы взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе 6 .
А.Н. Шохин, И.И. Шувалов, в целом положительно оценивая действующую модель взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе, приводят аргументы в пользу усиления роли в нем Правительства. По их мнению, законопроекты, требующие расходов из федерального бюджета, должны рассматриваться депутатским корпусом только при наличии положительного заключения Правительства, исполнительная власть должна иметь возможность препятствовать принятию парламентом тех законопроектов, для реализации которых в государственной казне нет денежных средств, или с концепцией которых оно не согласно 7 .
Другая часть исследователей высказывает мысль о том, что право законодательной инициативы депутатов должно реализовываться свободно, у Правительства не должно быть возможности препятствовать прохождению законопроектов в парламенте 8 .
Большинство ученых отмечает, что в настоящее время Государственная Дума не в полной мере отражает интересы большинства населения страны. По мнению О.В. Гаман-Голутвиной, З.М. Зотовой,
6 См.: Быков Е.С.
Законотворческие вехи парламентаризма России. М., 2004. С. 87;
Ткаченко ВТ.
Некоторые аспекты ограничения законотворческой компетенции
Федерального Собрания РФ // Право и политика. 2000. №11. С. 53-59.
7 См.: Шохин А.Н.
Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.,1997.
С 74-75; Шувалов И.И.
Правительство Российской Федерации в законотворческом
процессе. Дисс. канд. юридич. наук. М., 2003. С. 67.
См.: Вишневский Б. Каков путь к нормальному парламенту? // Российская Федерация сегодня. 2001. № 1. С. 23; Красников Д.Ф. "Стране нужен порядок" // Президент. Парламент. Правительство. 1997. № 1. С. 15-17; Рагозин В.Ю. О некоторых аспектах взаимодействия Государственной Думы и Правительства Российской Федерации в процессе подготовки законодательных актов // Российская юриспруденция на рубеже XX-XXI веков: проблемы и решения в творчестве молодых ученых. Барнаул, 1997. С.81-84.
А.И. Соловьева, И.Г. Шаблинского, нижняя палата современного
российского парламента все больше становится "инструментом", который автоматически одобряет решения, принимаемые Правительством. С их точки зрения, роль парламента в системе государственного управления определяется не только правовыми, но и политическими факторами, Государственная Дума РФ не достаточно использует имеющиеся у нее возможности для внесения корректив в курс государственной политики 9 .
Дискуссионным является также вопрос о том, какая модель организации государственной власти является оптимальной в современной России. По мнению одних исследователей, оптимальной является та модель организации государственной власти, которая сложилась -полупрезидентская республика, поскольку эта модель в наибольшей степени соответствует историческим традициям России и современным реалиям. С их точки зрения, сильный глава государства может обеспечить политическую стабильность, эффективное государственное управление в условиях поляризации политических сил 10 .
Противоположной точки зрения придерживаются те, кто считает, что Конституция РФ закладывает структурные причины для противоречивых отношений между Государственной Думой и Правительством РФ. Задача
9 См.: Гачан-Голутвина О.В.
Особенности эволюции системы партийно-политического
представительства в современной России // Pro Nunc: современные политические
процессы. Тамбов, 2004. Вып. 2. С. 24-42; Зотова 3. М.
Власть и общество: проблемы
взаимодействия. М., 2001. С.346; Соловьев А.И.
Взаимоотношения законодательной и
исполнительной власти в современном российском обществе: проблемы и перспективы.
М., 2001. С. 11; Шаблинский И.
Расколотое общество, консолидированная власть:
(Заметки о политическом режиме, открывающем XXI в.) // Конституционное право:
Восточноевропейское обозрение. 2002. N 2. С. 86-93.
10 См.: Головлев В.И., Нефедова Т.Н.
Государственная Дума второго созыва: роль и место
в политическом переломе. М., 2000. С.95; Медушевский А.
Конституционный переворот
или конституционная реформа: поправки к Конституции 1993 года как инструмент
борьбы за власть // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. №3.
С. 154-166.
демократического строительства состоит в том, чтобы преодолеть традиции единоначалия в политическом управлении и не допустить поляризации политических сил. Оптимальной формой правления, с их точки зрения, является парламентская республика, предполагающая формирование правительства парламентским большинством и прямые выборы членов Совета Федерации, поскольку при такой модели организации государственной власти весь ее механизм работает более согласованно и эффективно, в большей степени отражает интересы широких слоев населения 11 .
Отдельную позицию занимают те, кто считает, что не следует кардинальным образом изменять механизм формирования правительства, но следует сбалансировать полномочия ветвей власти в рамках действующей Конституции, предоставить Государственной Думе право утверждать состав кабинета министров.
Наша позиция в наибольшей степени соответствует мнению тех авторов, которые считают оптимальным механизм формирования Правительства парламентским большинством. Однако в настоящее время такие изменения являются преждевременными в силу того, что до сих пор решающую роль при формировании представительных органов играют административно-финансовый ресурс и подотчетные исполнительной власти СМИ.
11 См.: Елисеев Б.П.
Система органов государственной власти в современной России. М.,
1997. С. 87; Селезнев Г.
Перспективы развития российской государственности //
Российская Федерация сегодня. 1999. С. №24. С. 13.
12 См.: Варданян В. В.
Институт президенства в свете формирования открытого
государства // Открытое государство: пути достижения / Под ред. В.В. Смирнова М., 2005.
С.167-181; Исполнительная власть в России: История и современность, проблемы и
перспективы развития / Отв. ред. Н.Ю. Хамапева.
М., 2004. С. 58; Рыжков В.
"Право
контролировать работу Правительства парламент еще не проиграл" // Российская
Федерация сегодня. 2001. №17. С. 16-17.
Теоретическую базу исследования составляют работы российских ученых, посвященные теоретическим аспектам законотворчества, вопросам взаимодействия органов государственной власти и развития демократического правового государства, а также ряд работ крупнейших европейских и американских политологов.
Публикации, в том числе - в средствах массовой информации, содержащие высказывания депутатов, сотрудников Аппарата Государственной Думы.
Монографии и статьи политологов и юристов по актуальным вопросам взаимодействия парламента и правительства в современной России. Особо следует отметить работы сотрудников Института государства и права РАН, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Материалы "круглых столов", научно-практических конференций и международных семинаров, проводимых Комитетом Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе, крупнейшими российскими университетами и научно-исследовательскими организациями.
Монографии и статьи, обобщающие опыт организации законодательного процесса в крупнейших государствах с парламентской системой.
Труды, посвященные в целом деятельности Федерального Собрания, а также работы, посвященные парламентскому праву и самому законодательному процессу.
Классификация используемых источников и материалов. Цели и задачи исследования во многом определили характер и содержание его
источниковой базы. Источниковую базу работы составляет широкий круг документов и материалов, в котором можно выделить пять групп.
К первой группе относятся официальные государственно-правовые документы, нормативные источники. Правовое регулирование работы парламента и правительства осуществляется на различных уровнях: на уровне конституции, федеральных законов, регламентов парламента и правительства, на уровне указов президента и постановлений правительства - подзаконных актов. В современной российской Конституции не выделен специальный раздел, посвященный вопросам взаимодействия парламента и правительства. Однако порядок такого взаимодействия описан в отдельных статьях Конституции РФ, отдельных федеральных законах и подзаконных актах, которые дополняют и конкретизируют установленные в Конституции принципы взаимодействие Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе 13 .
К первой группе нормативных источников следует также отнести законопроекты, которые рассматривались Государственной Думой, но не были приняты по результатам чтений.
Во вторую группу входят программные документы парламентских партий. В этих документах отражаются различные концепции государственного строительства, альтернативные точки зрения относительно
См.: Конституция Российской Федерации. М., 2000. Ст. 94, 101-104, 106; Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712; Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации М., 2003; Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 №260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации " // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313; Постановление Правительства РФ от 21 декабря 1996 г. №1536 "О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 170.
пути политического реформирования и модернизации институтов власти в современном российском обществе.
Третью группу составляют стенографические отчеты пленарных заседаний Государственной Думы РФ. Вопросы совершенствования механизмов взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе неоднократно поднимались на пленарных заседаниях нижней палаты, в выступлениях депутатов, принадлежащих к самым разным сегментам политического спектра.
В четвертую группу включена пресса: публикации в официальных печатных изданиях Государственной Думы и Правительства РФ - "Парламентской газете" и "Российской газете", а также публикации, содержащие высказывания депутатов и официальных лиц по интересующей нас проблематике.
Пятую группу источниковой базы составляют электронные системы
Государственной Думы РФ:
Автоматизированная система обеспечения
законодательной деятельности (АСОЗД), автоматизированная
информационная система "Законопроект", автоматизированная система "Голосования". Использование этих ресурсов дает ценный фактический материал для диссертационной работы: статистические данные о ходе и результатах федерального законодательного процесса: хронику законодательной деятельности нижней палаты, информацию о рассмотренных законопроектах и принятых законах, итоги голосований депутатских объединений по законопроектам Правительства.
Хронологические рамки исследования. Хронологические рамки исследования охватывают период 1994-2005 г., то есть в работе рассматривается взаимодействие Правительства и Государственной Думы первого, второго и третьего созывов, а также почти трехлетний период работы Государственной Думы четвертого созыва. Такой подход позволяет
рассмотреть динамику и выявить тенденции взаимодействия этих институтов власти.
За более чем десятилетний период сформировался огромный опыт взаимодействия депутатов и Правительства в законодательном процессе, на основании анализа которого можно сделать выводы относительно успехов и проблем отечественного парламентаризма.
Методологическую основу исследования составил комплекс научных подходов и методов познания, включая как общенаучные (диалектический, системный, структурно-функиональный, сравнительный), так и частнонаучные, используемые в политологии и смежных с ней дисциплинах (ретроспективный, институциональный, конфликтологический, статистический).
Основные положения работы, которые выносятся на защиту.
В результате работы над диссертацией мы пришли к следующим выводам.
Влияние парламентского большинства на работу Правительства РФ малоэффективно. Правительство оказывает решающее влияние на ход законодательного процесса в Государственной Думе, фактически определяет его результаты, лоббируя интересы крупного бизнеса.
В современной России в период с 1999 года по настоящее время сформировался парламент, не достаточно выполняющий функцию представительства социальных интересов, в законодательном процессе зачастую игнорируется общественное мнение.
3) Наметившаяся в современной России тенденция к
"консенсуализации" законодательной и исполнительной ветвей власти
зачастую выступает как отрицательный фактор, так как вступает в
противоречие с интересами большинства населения.
4) Механизмы и формы взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ нуждаются в дополнительной правовой регуляции. Круг полномочий российского парламента, касающихся контроля за деятельностью исполнительной власти, должен быть расширен.
Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертационного исследования докладывались автором на заседаниях сектора Политологических исследований Института государства и права РАН, отражены в трех публикациях диссертанта.
В ежегодно выпускаемом Институтом государства и права РАН сборнике "Статьи и тезисы докладов аспирантов и соискателей Института государства и права Российской академии наук" опубликованы следующие статьи автора: "Особенности межфракционного взаимодействия в Государственной Думе РФ второго созыва", "Правовые основы и проблемы повышения эффективности взаимодействия Государственной Думы и Президента РФ в законодательном процессе", "К вопросу о порядке представления заключений Правительства РФ на "финансовоемкие" законопроекты" 14 .
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение актуальных вопросов совершенствования механизмов взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе.
14 См.: Веснин Р. М. "Особенности межфракционного взаимодействия в Государственной Думе РФ второго созыва" // Статьи и тезисы докладов аспирантов и соискателей Института государства и права РАН. М, 2002. С.36-52; "Правовые основы и проблемы повышения эффективности взаимодействия Государственной Думы и Президента РФ в законодательном процессе" // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН. М, 2004. С. 80-93; "К вопросу о порядке представления заключений Правительства РФ на "финансовоемкие" законопроекты" // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН. М, 2004. С. 147-157.
Автор проводит сравнительное исследование взаимодействия парламентов и правительств ряда зарубежных стран, опыт которых может быть использован для совершенствования совместной законотворческой деятельности Государственной Думы и Правительства РФ. На основе обширного теоретического и фактического материала диссертантом предлагаются практические рекомендации решения проблем, с которыми сопряжено участие Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе.
Работа представляет интерес для политиков, политологов, работников аппаратов законодательных и исполнительных органов власти федерального уровня. Положения данной работы могут быть также использованы в учебном процессе.
Структура работы предопределена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложения.
Парламент и правительство как субъекты законодательного процесса
Законодательный процесс - деятельность органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов. Понятие "законодательный процесс" имеет два значения:
1) Процедура прохождения законопроекта в высшем представительном органе власти, последовательность решений, принимаемых этим органом государственной власти;
2) Законодательная деятельность, законодательная политика.
Законодательная деятельность проявляется в принятии новых, отмене или изменении действующих законов в соответствии с интересами субъектов политики.
Рассмотрим общую стадиальную схему законодательного процесса, выделим в нем стадии, на которых происходит взаимодействие парламента и правительства. В законодательном процессе можно выделить пять основных стадий.
На первой стадии законодательного процесса осуществляется право законодательной инициативы. Субъект законодательной инициативы вносит в парламент проект закона, законопроект о внесении изменений и дополнений в уже действующие законодательные акты, законопредложение (предложение к разработке и принятию закона), поправку к находящемуся на рассмотрении парламента законопроекту.
Согласно Конституции РФ, законопроекты могут быть внесены только в Государственную Думу, нижнюю палату Федерального
Собрания. Между тем, в ряде государств (США, Франция) законопроект может быть внесен в любую из палат. Эта особенность правового статуса нижней палаты российского парламента обуславливает необходимость ее активного взаимодействия с исполнительной ветвью власти.
На второй стадии внесенный законопроект поступает в профильный комитет, который проводит его предварительное обсуждение. Структурные подразделения парламента обязаны рассмотреть законопроекты органов и должностных лиц, которые по конституции обладают правом законодательной инициативы, и принять по ним решение: включить в план законопроектных работ и приступить к проработке законопроекта для дальнейшего вынесения на рассмотрение депутатского корпуса либо вернуть его инициатору.
Третья стадия представляет собой процедуру рассмотрения законопроекта депутатским корпусом. Принятие закона осуществляется, как правило, на пленарных заседаниях парламента в нескольких чтениях. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, его основные принципы, дается оценка актуальности и практической значимости законопроекта, соответствия его положений конституции.
По результатам голосований в первом чтении законопроект либо принимается за основу для дальнейшей работы над ним, либо отклоняется. Во втором чтении рассматриваются конкретные поправки к тексту законопроекта. Субъекты права законодательной инициативы вносят поправки в тех случаях, когда они в целом одобряют законопроект, но имеют отдельные замечания. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, дополнения законопроекта конкретными статьями или исключения конкретных статей. В третьем чтении утверждается окончательная редакция законопроекта, принимается закон4.
На четвертой стадии закон рассматривается верхней палатой российского парламента - Советом Федерации. Принятый Государственной Думой закон в течение пяти дней передается на рассмотрение его членов. Конституция РФ устанавливает круг законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации: законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы, войны и мира5.
Взаимодействие Государственной Думы и Правительства РФ при рассмотрении "финансовоемких" законопроектов
В президентских и полупрезидентских республиках законотворческие полномочия представительного органа, как правило, ограничены. Депутаты, в частности, не могут выступать с законодательными инициативами по финансовым вопросам. Право законодательной инициативы по этим вопросам принадлежит исключительно правительству1.
Российский же парламент относится к категории парламентов со слабоограниченной законотворческой компетенцией. Согласно действующему законодательству депутаты как субъекты законодательной инициативы могут выносить на рассмотрение Государственной Думы и принимать законопроекты по любым вопросам государственной политики, кроме государственного бюджета2, в действующий закон о котором они, тем не менее, могут вносить изменения и поправки.
Направление государственной политики во многом определяется содержанием "финансовоемких" законов, от реализации которых напрямую зависит благосостояние общества. В эту категорию входят: законы о налогообложении, о повышении оплаты труда работников государственных учреждений, об индексации пенсий, о прожиточном минимуме, о минимальных социальных стандартах, о государственной социальной помощи, о предоставлении льгот и денежных выплат отдельным категориям граждан3.
Большинство законодательных инициатив депутатов
Государственной Думы РФ в той или иной степени касается финансовых вопросов. Правительство же всячески препятствует принятию парламентом тех законопроектов, вносимых депутатами Государственной Думы и другими субъектами законодательной инициативы, которые не вписываются в праволиберальную концепцию государственной политики.
Рассмотрим механизмы, с помощью который Правительство РФ оказывает влияние на прохождение в парламенте неприемлемых для него законопроектов.
Правительство назначает специальных представителей, которые озвучивают и отстаивают позиции исполнительной власти по законопроектам, внесенным другими субъектами законодательной инициативы. В обязанности специальных представителей входит оказание информационной поддержки законотворческим инициативам депутатов, представление на заседаниях Государственной Думы, ее комитетов и комиссий официальных отзывов и поправок Правительства.
Специальные представители могут присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях парламентских комитетов. Они могут участвовать также в создании рабочих групп в ходе подготовки законопроекта ответственным комитетом к рассмотрению в первом чтении5.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ любой законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, в обязательном порядке направляется в Правительство для ознакомления.. Свою позицию по законопроектам, вносимым другими участниками законодательного процесса, Правительство может изложить и довести ее до сведения депутатов в официальных отзывах. В официальных отзывах Правительство может предложить необходимую аргументацию за или против рассмотрения и принятия законопроекта. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении законопроектов и законов на пленарных заседаниях Государственной Думы, сопровождают законопроекты на дальнейших стадиях законодательного процесса, то есть с позицией Правительства РФ может ознакомиться глава государства при принятии решения о подписании закона.
Решения, принимаемые парламентскими органами Государственной Думы, часто наводят на мысль о наличии теневых аспектов в отношениях между нижней палатой и Правительством. Так, например, теневой аспект взаимодействия парламентариев и правительства проявился, на наш взгляд, при рассмотрении Советом Государственной Думы второго созыва законопроектов о национализации. Депутаты от фракций КПРФ и ЛДПР инициировали более 30 законопроектов о пересмотре итогов "стихийной" приватизации, направленных на признание незаконной приватизации конкретных предприятий. Несмотря на то, что в Думе второго созыва национал-патриотические силы доминировали, ни один из этих законопроектов не был вынесен на рассмотрение депутатов. Удивительно, но они рассматривались Советом Государственной Думы, большинство в котором (три голоса) составляли представители от фракций-инициаторов законопроектов о национализации, как антиконституционные7. Между тем, согласно Конституции РФ, депутаты имеют право выходить с законодательными инициативами о национализации, и принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено при условии равноценного возмещения8.
Частичная национализация может оказать положительное влияние на развитие экономики, и новейшая история крупнейших европейских государств знает немало подобных примеров. Проведение частичной национализации путем принятия законодательных актов позволяет государству более оперативно реагировать на происходящие в обществе процессы, повышать эффективность собственности, ориентировать ее на решение общественных и государственных задач. В большинстве крупнейших демократических государств соотношение государственной и частной собственности меняется в зависимости от экономической политики, проводимой государством, то есть отношения собственности могут быть изменены на основе принятых парламентом законов. Так, например, в скандинавских странах вопросы национализации собственности, принципы управления и распоряжения собственностью решают парламенты9.
Роль Государственной Думы и Правительства РФ в формировании законодательных основ государственной политики
Основные задачи системы государственной власти - организация поступательного движения социально значимых процессов, обеспечение безопасности государства, личности и общества на основе баланса их интересов1. Согласно Конституции РФ, "Российская Федерация -социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" . Под терминами "достойная жизнь" и "свободное развитие" подразумевается прежде всего материальная обеспеченность на уровне стандартов современного общества.
Реализация социально-экономических прав населения, установленных в Конституции РФ, во многом зависит от деятельности представительного органа власти. Эффективность работы парламента с точки зрения электората определяется тем, в какой мере принятые им законы влияют на рост благосостояния населения.
В эволюции парламентского представительства и его взаимодействия с исполнительной властью в течение последнего десятилетия можно выделить два этапа. Первый охватывает период работы Государственной Думы первых двух созывов, основной период президенства Б. Ельцина. Второй - период работы Государственной Думы третьего и четвертого созывов, президенство В. Путина. В период Б. Ельцина "левое" большинство Государственной Думы постоянно шло на конфронтацию с исполнительной властью, проводившей праволиберальную политику, использовало почти все свои права и возможности, порождая парламентско-правительственные кризисы. В президенство В. Путина был сформирован парламент, лояльный исполнительной власти.
Расклад политических сил в Государственной Думе первых двух созывов в основном соответствовал структуре сложившихся в обществе того периода интересов. Левое, социал-демократическое большинство депутатского корпуса неоднократно предпринимало действия, направленные на изменение курса государственной политики, пыталось реализовать на практике декларированные в Конституции РФ социально-экономические права и принципы. Обстановка вынуждала законодателей к принятию ситуативных решений по повышению уровня минимальной заработной платы и минимальных пенсий, по изменению пенсионного обеспечения и социальной защиты различных категорий граждан.
Однако, как правило, эти попытки не приводили к успеху. Предусмотренная в российском законодательстве возможность наложения Президентом вето на принятые законы и достаточно высокая (2/3 голосов от списочного состава депутатского корпуса) квота для его преодоления существенно снижали роль Государственной Думы в законодательной политике.
Б. Н. Ельцин неоднократно отклонял принимаемые левым большинством Государственной Думы первого и второго созывов базовые законы, от введения в действие которых могли зависеть характер и направление развития социально-экономических отношений: Земельный кодекс РФ, федеральные законы "О прожиточном минимуме", "О повышении минимального размера оплаты труда", "О государственном регулировании агропромышленного комплекса", "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики", "О трудовой занятости", "О защите экономических интересов Российской Федерации", "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" и др.3.
Отклонение Президентом Земельного кодекса было наглядной иллюстрацией противостояния двух идеологий и концепций социального строительства, которых в тот период придерживались законодательная и исполнительная ветви власти, было. Позиция левого большинства по земельному вопросу выражалась в том, что в России отсутствуют необходимые экономические предпосылки для принятия решения о свободной продаже земель сельскохозяйственного назначения, свободная купля - продажа земли может привести лишь к пролетаризации российского крестьянства. Государство должно поддерживать отечественное сельскохозяйственное производство всеми видами ресурсов, открывать полную свободу российскому крестьянству в производительном использовании земель сельскохозяйственного назначения.
Земельный Кодекс определял перечень земель, которые не могут передаваться в частную собственность, устанавливал возможность введения запрета на частную собственность на иные земельные участки федеральными законами, законами субъектов Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Позиция же исполнительной ветви власти сводилась к тому, что вся земля, за исключением тех земель, на которых расположены стратегически важные, объекты, должна находится в свободном рыночном обороте, то есть в режиме нерегулируемой государством купли-продажи4.
Фактически в период работы Государственной Думы первых двух созывов в основе законодательного процесса лежала борьба левого, социал-демократического, и праволиберального проектов развития социально-экономических отношений. Левая оппозиция, не имея квалифицированного большинства голосов, необходимого для преодоления вето Президента, шла на компромиссы с другими политическими силами, представленными в парламенте, пыталась "перетянуть" голоса "умеренных" депутатов на свою сторону.
