Система административно территориального деления страны. Административно-территориальное устройство россии. Основные черты административно-территориального деления
Обожаю географию, была самым любимым предметом в школе. Конечно, география по сути - это открытия и путешествия, моря и горы, новые места, страны и люди. Государства на первый взгляд кажутся одинаковыми: своё правительство, законы, полиция. Зачем это деление на штаты или республики, области или районы, если страна одна? Пришлось покопаться как следует, чтобы найти объяснение.
Формы государственного устройства
Для начала поясню, что такое административно-территориальное деление . Государство делится на небольшие части. То есть получают свою границу и частично управление , но живут одними для всей страны законами, конституцией и подчиняются органам центральной власти . В различных странах такие части называются:
- районы;
- области;
- дистрикты;
- департаменты;
- провинции.
Но не каждая страна имеет такое деление. По форме государственного устройства страны бывают:
Унитарные страныкак раз и делятся на административно-территориальные единицы. Например: Китай, Франция, Норвегия и т.д. Федерации объединяют в себе республики, штаты, автономии, которые юридически и политически самостоятельны в рамках законов федерации, но не суверенны. Пример - Российская федерация, США, Австралия, Канада и другие. Некоторые субъекты федерации делятся административно-территориально , как и унитарные. Яркий пример - Россия с областными центрами и районами. А конфедерации - объединение самостоятельных суверенных государств, например - Евросоюз.
В чём функции административно-территориального деления
Государству сложно уследить за всем, что делается в разных уголках страны. Потому гораздо удобней разделить территорию на небольшие части, наделить местные органы правления некоторыми полномочиями и сделать ответственными за всё, что происходит на этой земле. Центральная власть издаёт законы, а задача местных властей следить за их исполнением , отчитываться перед вышестоящими. К тому же на месте виднее, что нужно той или иной области или департаменту в плане освоения ресурсов, производства и сельского хозяйства. Такое деление обеспечивает целостность страны и облегчает контроль над работой общегосударственных служб.
Дёмин А. А.,
кандидат юридических наук,
МГУ им.
Административно-территориальное деление страны -
основа применения регионального законодательства
Региональный аспект организации механизма применения административной ответственности является одной из серьезнейших проблем техники властвования в государстве. Как комплексный институт права, ответственность предполагает наличие соответствующего законодательства, наличие специализированных органов правоприменения, специализированных органов разрешения правовых споров и, наконец, специализированный аппарат реабилитации правонарушителей.
Представляется, что страна и в территориальном отношении должна быть структурирована в соответствии с научно обоснованными нормами численности государственного аппарата в координации с численностью населения, нормами управляемости и иными эргономическими требованиями к организации реального функционирующего государственного аппарата .
Методологической основой построения рациональной структуры административно-территориального деления страны, причинами, обусловливающими то или иное административно-территориальное устройство, являются в первую очередь базисные процессы в экономике.
Российская Федерация построена по национально-территориальному принципу, при том что реальное национальное расселение народа ему не соответствует. Более того, никакой рынок (ни капиталистический, ни социалистический) теоретически не допускает оценки народа по иным признакам, кроме признака достигнутого уровня производительности труда.
Национально-территориальное деление страны установлено практически сразу при образовании СССР на развалинах Российской республики и надолго закреплено в Конституции СССР 1936 г. Профессор основательно изучил практически все проявления принципов административно-юрисдикционной деятельности органов государства, но такой принцип, как территориальное действие власти, ограничения компетенции государственных органов территориальными пространственными пределами его компетенции, не отмечает. Подобный подход характерен для российской науки административного права, и профессор находит его только среди принципов административного права Франции. Между тем это важно для оценки законности применения законодательства, в том числе и об административной ответственности.
Исходной для решения проблемы является марксистская позиция о территориальном принципе организации власти при образовании государства. Деление народа по территориальному признаку вместо родового (т. е. относящегося к стадии дикости, в то время как деление по национальностям относится к периоду варварства в развитии человеческой истории) является одним из основных признаков государства, стадии цивилизации.
В правовом отношении требуется определить понятие территории. Профессор Университета св. Владимира (Киевского университета) обосновывал концепцию территории как империума: «Государство владычествует в пределах территории, но не над территорией… Территория не вещь, которою владеет государство, но пространство, в пределах которого державная власть государства существует и действует». Для юриста территория - пределы властвования. В то время как земля как dominium может иметь собственника, только в пределах империума.
Исследуя административно-территориальное деление и административную реформу в СССР в 20-х годах XX в., И. Ильинский находил, что поскольку «исходным пунктом советского территориального права является территория не как объект верховенства, а как объект социалистического хозяйствования», то «свойства "единства и нераздельности", приписываемые государственной территории системами буржуазного конституционного права, в корне чужды советскому представлению о территории». По мнению И. Ильинского, «все вопросы территориального деления и управления должны разрешаться, прежде всего, с точки зрения целесообразности хозяйственной и политической; соображения территориального верховенства и неприкосновенности стоят на втором плане», «лицом к буржуазному миру Советский Союз сохраняет свое единство и свои фактические границы на общих основаниях».
Представляется совершенно правильной формулировка п. 2 ст. 6 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. № «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области», которая гласит: «Границей области является линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Архангельской области, то есть пространственный предел действия полномочий органов государственной власти области». Здесь отражено представление об империуме областной власти. Также и п. 4 ст. 8 Закона Амурской обл . от 01.01.01 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Амурской области» гласит, что «в состав территории сельсовета входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения». То есть это империум, а не доминиум.
Административно-территориальное деление позволяет рационально организовать территориальное распределение власти государственных органов в стране, чтобы на этом основании они действовали согласованно и одновременно не мешали друг другу работать. Территориальная подведомственность дел является элементарным требованием работоспособного государственного аппарата.
Бывший заместитель руководителя администрации Президента РФ отмечает три уровня публичной власти: федеральные, региональные и местные власти. То есть района, как уровня власти, Д. Н. Козак не находит. Но такое построение государственного аппарата возможно как минимум при двух условиях:
1) когда федерации нет. При федерации федеративная единица - государство, она не может быть уровнем, подчиненным центру;
2) местный уровень включен в механизм государства, а не выключен из него объявлением его негосударственным, как это закреплено в Конституции РФ 1993 г.
В настоящее время в Российской Федерации существует смешанная система территориальной организации страны: основное деление идет по горизонтальной линии национального размежевания, субъектов Федерации, вспомогательным является административно-территориальное деление, например по экономическим районам, военным округам и т. д. Данный подход к территориальному вопросу не обязательно отражает многообразие и своеобразие обстановки, он отражает отсутствие концептуального взгляда на закономерности государственной организации общества, т. е. мы все еще испытываем пережитки троцкистской теории отмирания государства. Это необходимо преодолеть.
В прессе распространено использование выражения «регион», когда речь идет о субъекте Российской Федерации. Это неверно потому, что субъект РФ - это категория власти, в то время как регион - это категория территориальной общности.
Исходя из идеи о субъекте РФ как государстве, можно утверждать, что границы территорий субъектов Федерации не могут быть изменены федеральными законами. В Конституции закреплено, что изменение границ субъектов возможно только с их согласия. То же закрепляется и в законодательстве субъектов РФ. Так, ст. 7 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. предусматривает, что «изменение границ Архангельской области не может быть произведено без согласия населения Архангельской области , выраженного посредством референдума (п. 1). Изменение границ Архангельской области с другими субъектами Российской Федерации возможно только по взаимному соглашению заинтересованных субъектов Российской Федерации при наличии соответствующих решений, принятых на референдумах этих субъектов, с последующим утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (п. 2). Подобные положения содержит и ст. 5 закона Амурской области от 01.01.01 г., которая предусматривает, что «статус области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и области в соответствии с федеральным конституционным законом, границы области - по взаимному согласию области и граничащих с ней субъектов Российской Федерации».
А что касается местного самоуправления, то ст. 131 Конституции гласит, что местное самоуправление в РФ осуществляется в городских и сельских поселениях. Термин «поселения» также есть в действующем законе о местном самоуправлении, в Градостроительном кодексе РФ. Это родовое понятие, обозначающее городские и сельские населенные пункты. В различных субъектах Российской Федерации имеются различия и в названиях поселений: на юге России это села, станицы, кишлаки, аулы, на севере - деревни, в Якутии - улусы. Именно они являются первичной и основной ячейкой местного самоуправления. Обсуждая поправки к законопроекту по реформе федеративных отношений и местного самоуправления, бывший тогда заместителем руководителя Администрации Президента РФ отметил, что «район в сельской местности - огромная территория, предназначенная для отправления государственной власти. К настоящему времени так сложилось, что абсолютное большинство сельских районов в нашей стране являются муниципалитетами…». Однако, отвечая на вопрос, почему же государственная власть, например, в Курской области до сих пор функционирует на уровне районов, сопротивляется ли она таким образом передаче собственности в муниципалитеты, когда жилищный фонд находится еще в федеральной собственности и не передается в установленном порядке муниципальным образованиям, сказал, что «сплошь и рядом возникающие такого рода вопросы, споры и неразбериха, многочисленные судебные тяжбы по всей стране относительно организации местного самоуправления во многом обусловлены отсутствием внятных детальных правил в этой области…». При таком положении с теоретическим осмыслением и таком научном обосновании реформы делать авантюристично .
Симптоматичным является то, что, например, п. 3 ст. 6 действующего закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. закрепляет, что «официальным документом, определяющим прохождение границ области, является описание границ области, содержащее картографические материалы, утвержденное постановлением ЦИК СССР от 01.01.01 г.». А ст. 4 закона Амурской области от 01.01.01 г. опирается на то, что «Территория области в пределах административной границы установлена Указом Президиума Верхового Совета СССР от 2 августа 1948 г.».
При этом популярные политические решения провозглашаются обычно на вышестоящем уровне власти, а их реализация, в том числе финансирование, перекладывается на нижестоящие власти и бюджеты. предположил, что «если исходить из того, что избранная теми же гражданами, что и центральная власть, власть субъекта Российской Федерации или муниципалитета будет проводить политику заведомо антинародную, противоречащую интересам проживающих на их территории граждан, будет тратить бюджетные деньги неизвестно на что, тогда необходимо упразднить и федерализм, и местное самоуправление как явления. Тогда необходимо возвращаться к доказавшему на нашей собственной исторической практике свою несостоятельность централизованному государству, назначать и снимать из Москвы нижестоящие власти, выделять из Москвы им деньги по смете и контролировать их расходование. Но это уже изменение конституционного строя страны. Вынужден об этом говорить, чтобы мы не исходили из иллюзий при построении каких-то управленческих моделей». Действительно, надо опираться на лучшее, а не копировать зарубежные примеры, действующие в совсем иных условиях. Пример невосприятия неприемлемого зарубежного опыта привел и сам. «Во всем мире, в том числе и в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, - сказал он, - депутаты представительных органов местного самоуправления работают на общественных началах, без зарплаты. У нас же сегодня в большинстве существующих 11 тысяч муниципалитетов они работают на постоянной основе за заработную плату ». Назначение на места должностных лиц из центра само по себе не может быть причиной неработоспособности государственного аппарата, все зависит в этом случае от качества и назначающего, и назначенцев. Армейское командование всегда назначается из центра, при этом качество армии прямо с методом назначения не связано.
Перспективу пессимизма и неверия в единство страны проявляют и те ученые МГИМО, которые пишут, что «...представляется, что вопрос сохранения единства РФ может быть решен не путем форсированных усилий по предотвращению "самостийности" этнической периферии, а прежде всего за счет политики по консолидации главного национального ядра российской государственности, которым является русский народ". Далее авторы пишут, что в числе основных элементов комплексной федеральной стратегии в сфере национальных и региональных отношений должен быть положен «Отказ от попыток торможения центробежных тенденций в сфере национальных и региональных отношений путем структурной реорганизации административного управления. Эффективность подобного регулирования общественных процессов в условиях РФ уже исчерпана, а укрупнение или дробление административных единиц чревато появлением нового бюрократического слоя, сдерживающего развитие производства».
В настоящее время в Российской Федерации существует противоречие между единым экономическим базисом в стране и националистической и местнической формами организации труда и присвоения прибавочного продукта. Национальное государство в недрах Российской Федерации, субъект РФ - один из способов скрытой эксплуатации.
Отсутствие территориального подхода к определению статуса населения страны, умышленное его деление на разные народы, расчленение единых для страны экономики, культуры, языка, идеологии на национальные анклавы и автономии является не просто элементарным нарушением принципа равенства граждан РФ, но может рассматриваться также и направлением подготовки дальнейшего распада страны. Такое деление противоречит историческим закономерностям материального производства, как сути государственно организованного общества. Примером может явиться сообщение «Российской газеты», подаваемое под неким пафосом интернационализма (а совсем не национализма), что «в поселке Тимофеевка Челябинской области вот уже три года работает единственная в России школа для цыган». На самом деле в единой стране могут быть только единые школы, государственные и вненациональные, общенародные, иначе страна готовится для дальнейшего раскола по принципам ленинской национальной политики. Деление по национальному признаку школ в стране - это осуждаемое явление, особенно в последнее время, когда пресса со злорадством подчеркивала, что милиция высчитывала криминалитет среди иностранных граждан грузинской национальности, собирая сведения о наличии грузинских детей в российских школах.
Правильно, последовательно организованный государственный аппарат строится на двух организационных принципах: территориальном и функциональном. Территория - это по горизонтали, по вертикали организуются федеральные органы исполнительной власти с вертикалью власти. При таком сочетании и умении руководителя координировать эти два принципа государство становится и монолитным, и гибким, так что наибольшие успехи связаны именно с таким принципом построения государственного аппарата.
Административно-территориальное деление объединяет людей единой страны, а национально-территориальное разъединяет, делая их разными по национальному или националистическому основанию. Национальный принцип построения государственного аппарата - признак переходного к государству, к цивилизации периода.
Национальный суверенитет, по мнению Ф. Люшера, является одним из прав человека, неотделимым от демократии. Однако слова Ф. Люшера имеют смысл в государствах типа Франции, где понятие национального совпадает с понятием государственного ввиду мононационального характера населения этой страны. В многонациональных странах наличие особого статуса национальностей - показатель отсутствия единства интересов, а значит, отсутствия и единства страны, государства. В условиях Российской Федерации «концепция государственного суверенитета… (субъектов Российской Федерации - А. Д.) представляет собой вполне реальную зловещую опасность для государственного единства Российской Федерации», - совершенно верно писал .
Идея национального суверенитета в Российской империи появилась с разгромом ленинскими «профессиональными революционерами» Российского государства в 1917 г. Поскольку «победивший пролетариат» был немногочислен, ему было трудно удержать столь обширную империю в своем подчинении, не используя знаменитый лозунг «разделяй и властвуй». Легче всего разделение могло строиться на противопоставлении наций внутри Российского государства. Уже менявшиеся названия государства, образованного на месте Российской республики, говорят сами за себя (Союз, Федерация, Содружество и т. д.). «Ленинское строение нелепо для государства, где все нации территориально перемешаны; оно противоречит всякому здравомыслию и могло быть введено только по политическому умыслу. Такое устройство - и преграждает возможность построения вненационального местного самоуправления, то есть закрывает путь к демократии», - пишет А. Солженицын. Достоин сожаления факт, что ленинская национальная политика просуществовала и существует в России столь долго.
Правовая основа решения вопросов административно-территориального устройства субъекта РФ определена наиболее последовательно в ст. 2 закона Амурской области от 01.01.01 г. . Она гласит: «Порядок решения вопросов административно-территориального устройства области устанавливается в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами, Уставом (основным Законом) Амурской области, настоящим Законом, иными законами области». Среди иных важным для административно-территориального устройства является Федеральный закон от 01.01.01 г. «О наименованиях географических объектов».
Принятие законов об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, административно-территориальных единиц и населенных пунктов области, об установлении или перенесении их административных центров, например, в соответствии со ст. 12 закона Амурской обл. от 01.01.01 г., относится к полномочиям областного Совета народных депутатов в регулировании вопросов административно-территориального устройства области. Право внесения в областной Совет народных депутатов законопроектов об образовании, преобразовании, объединении, упразднении муниципальных образований , административно-территориальных единиц и населенных пунктов, а также установлении и изменении их статуса, границ принадлежит губернатору области, депутатам областного Совета народных депутатов, комитетам областного Совета народных депутатов, представительным органам муниципальных образований, непосредственно населению муниципального образования (п. 1 ст. 15 закона Амурской обл. от 01.01.01 г.). Выражение мнения населения соответствующей территории осуществляется путем голосования на местном референдуме или сходе граждан в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами области, за исключением случаев, установленных указанным федеральным законом (п. 4 ст. 15).
Несмотря на то, что по законодательству РФ территориальная структура страны обязана состоять из трех уровней: федерального, субъекта РФ и местного самоуправления, в реальности законодательство субъектов РФ обычно строится иначе. Так, в соответствии с п. 2 ст. 4 Закона Республики Адыгея от 5 мая 2000 г. «Об административно-территориальном устройстве Республики Адыгея» административно-территориальными единицами Республики Адыгея являются: районы; городские населенные пункты, включающие в себя города (республиканского значения, районного значения) поселки городского типа (рабочие, дачные, курортные); сельские населенные пункты, включающие в себя аулы; станицы; села; поселки; хутора. То есть имеется трехзвенная структура, а с учетом городов различного значения, республиканского и районного, и четырехзвенная структура территориального деления. Другими словами, реальное правовое регулирование не совпадает с конституционным. По представлению соответствующих органов местного самоуправления специально уполномоченный орган исполнительной власти Республики Адыгея в области архитектуры и градостроительства производит регистрацию и учет административно-территориальных единиц Республики Адыгея и ежегодно представляет регистрационные и учетные данные на рассмотрение Кабинета Министров Республики Адыгея (п. 2 ст. 13).
Как самостоятельные единицы административно-территориального деления Амурской области ст. 8 закона Амурской области от 01.01.01 г. называет муниципальные районы , городские округа , городские поселения , рабочие поселки, сельские поселения и иные населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
Более сложную структуру имеет территориальное деление такого субъекта РФ, в состав которого входят автономии. Например, в соответствии с п. 1 ст. 8 закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. в состав области входят: Ненецкий автономный округ; 20 районов; 7 городов областного значения (в том числе областной центр): Архангельск, Котлас, Онега, Северодвинск, Мирный, Новодвинск, Коряжма); города районного значения; сельсоветы; рабочие поселки; сельские населенные пункты; населенные пункты, не имеющие статуса административно-территориальной единицы; территория архипелага Новая Земля, территории архипелага Земля Франца-Иосифа и острова Виктория; закрытые административно-территориальные образования.
Важно отметить, что «границы административно-территориальных единиц могут совпадать с границами муниципальных образований», как это закреплено в ст. 1 закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. То есть при объявлении Конституцией РФ муниципального образования негосударственной структурой закон Архангельской области совмещает муниципальное образование с государственной структурой, этим он отражает реальную систему территориального действия государственной власти на местах. Таким образом, по крайней мере в указанной части в Архангельской области действует система связи центральной власти государства с местными властями, которая в науке называется «местное управление», а не местное самоуправление.
Указанный закон Архангельской области, так же как и закон Республики Адыгея, не отражает трехзвенной структуры вертикали власти в РФ: федеральный, субъекта и местное самоуправление. Он узаконивает наличие городского района (округа) как внутригородской территории , выделенной в целях обеспечения эффективности управления городским хозяйством и социальной инфраструктурой; района как административно-территориальной единицы, которая объединяет в своих границах несколько сельсоветов, а также городских населенных пунктов, кроме городов областного значения, с прилегающими к ним землями в административных границах района; сельсоветов как территории, включающей в свой состав один или несколько сельских населенных пунктов, объединенных по решению населения этих населенных пунктов общей территорией для совместного осуществления местного самоуправления.
При возникновении спора, связанного с преобразованием, образованием, изменением, упразднением, закрытием административно-территориальной единицы, глава администрации, например, Архангельской области создает согласительную комиссию с участием заинтересованных сторон (ст. 17 указанного областного закона). Результаты работы согласительной комиссии учитываются областным Собранием депутатов при рассмотрении и принятии окончательного решения.
Указанные характеристики административно-территориального деления в РФ особо важны для определения полномочий различных органов административно-юрисдикционной деятельности в РФ, и особенно в случае внедрения территориально организованных государственных судов административной юстиции - административных трибуналов. Хотя Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 00021 и не содержит пунктов о создании судов административной юстиции, этот вопрос подлежит обсуждению.
Административно-территориальное деление страны напрямую связано и с предлагаемым введением судов административной юстиции. Было бы верхом нелепости ввести еще и правосудие по национальному признаку, националистическому или религиозному.
Наиболее четко классификацию региональных территориальных органов административно-деликтной юрисдикции провел. В ряду различных критериев его классификации, в частности, по характеру административно-деликтной подведомственности он выделяет предусматривающие и не предусматривающие: а) создание административных комиссий; б) осуществление административно-деликтной юрисдикции исполнительными органами государственной власти; в) создание иных коллегиальных органов административной юрисдикции. Однако такая классификация наталкивается на, во-первых, противоречивое, или же прямо неверное, положение Конституции РФ, будто местное самоуправление находятся за пределами государственного аппарата управления, т. е. лишает органы местного самоуправления государственно-властного характера; а во-вторых, такая классификация вполне очевидно исключает возможность создания судов административной юстиции, поскольку в этом случае они конкурировали бы с органами местного самоуправления, занимающимися теми же вопросами. Параллелизм и дублирование государственных функций издавна, при всех административных реформах в СССР и РФ не одобряются властями. Филант же признает как легитимный факт, что региональные системы могут быть классифицированы по критерию, использующие и не использующие институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Он считает далее, что практически произвольно, без научных критериев законодатель субъекта Федерации вправе избрать различные модели организации деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в зависимости, в частности, «от придания им статуса государственных или муниципальных органов административной юрисдикции». То есть автор прямо исключает необходимость в федеральной системе административных трибуналов, поскольку находит достаточной систему административно-юрисдикционных органов уже существующую в субъектах РФ. И его не смущают противоречия между провозглашенным Конституцией статусом муниципальных образований негосударственными образованиями. При предлагаемой им и проводимой им и законодателем наделением этих негосударственных органов государственными полномочиями фактически автор исключает создание судов административной юстиции.
Предложения по введению судов административной юстиции включают создание территориальных административных трибуналов, для максимального обеспечения независимости судей административных судов от должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, не совпадающих с административно-территориальным делением». И это правильно для единой страны. Но нельзя не видеть, что такое построение административной юстиции нарушает представления о национально-территориальном устройстве страны с республиками и прочими националистическими образованиями ленинского периода расчленения народа по нациям. Также она не может соответствовать напрямую и существующему административно-территориальному делению страны. Напомним, что давно существующая и реально функционирующая система административных трибуналов во Франции имеет территориальную структуру, непосредственно с границами департаментов и даже регионов (совокупности групп департаментов) не совпадающую.
В отношении специализированного аппарата реабилитации правонарушителей административного законодательства необходимо отметить необходимость наличия специализированного аппарата учета правонарушений с целью отслеживания административного рецидива. Так, реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется МВД РФ и министерствами внутренних дел, управлениями (главными управлениями) внутренних дел субъектов Российской Федерации на основании постановления Правительства РФ от 01.01.01 г. (в редакции постановления Правительства РФ от 01.01.2001 г., ранее таким уполномоченным органом значилась Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству). Специализированный государственный аппарат необходим также и для исполнения административных наказаний. Сейчас все органы учитывают административные правонарушения своей подведомственности самостоятельно, единого государственного аппарата нет. Этому способствует указание в законодательстве о том, чтобы считать повторным правонарушением совершение правонарушителем именно такого же деяния, как и предыдущее, что ведет к ведомственности при учете таких правонарушений.
В результате исследования можно предложить следующее.
1. В едином государстве необходимо исходить из требования в первую очередь обеспечения функционирования экономического базиса, то есть административно-территориальное деление должно не затруднять, а способствовать, облегчать производственно-хозяйственные связи: во-вторых, должны применяться все критерии науки административного управления: нормы управляемости, нормативы численности, штатов и другие. Эффективность управленческих усилий государственного аппарата в конечном счете определяется их близостью к населению, обеспечением возможности населению плодотворно трудиться по созданию прибавочного продукта на основе специализации, не отвлекаться от специализации на второстепенные вопросы снабжения, бытового обслуживания и поддержание себя в работоспособной форме. В этом контексте представления о местном самоуправлении как негосударственной системе органов являются реакционными и мешающими развитию.
2. Существующие чересполосица и принципы административно-территориального деления, решение которых перенесено на уровень субъектов РФ, затрудняют унификацию статуса административно-территориальных единиц и создают по крайней мере видимость отсутствия единой системы властвования в РФ. Это затрудняет управление страной. Создается разница их статуса, что в правовом отношении не является прогрессивным.
3. Представляется, что вопросы административно-территориального устройства страны должны решаться явочным путем, но оформляться решением только федеральных, точнее, центральных, властей единой страны.
4. Для обеспечения возможности введения судов административной юстиции нужно признать, что границы территориальных органов судебной власти могут не совпадать с административно-территориальным делением, поэтому национально-территориальная структура территориальных единиц в стране объективно мешает рациональной организации управления . Предлагается рассмотреть вопрос о переходе к структуре административно-территориального деления страны, основанной на унитарной модели. Такое решение не может ущемлять права в том числе и национальных образований именно потому, что только при этом условии можно действительно обеспечить юридическое равенство всех граждан государства, унификации их статуса вне зависимости от националистического субстрата их статуса, так развращающего население в настоящее время угрозой уголовной ответственности за пропаганду национальной розни, является необходимым способом сглаживания националистических конфликтов.
Карташов структура правовой культуры. В кн.: Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества. Сборник научных трудов. Выпуск 6. /Отв. ред. . - Ярославль, 2006, стр. 3-11.
Дугенец -юрисдикционный процесс: Монография. - М: ВНИИ МВД России, 2003, стр. 59-82.
Демин право Российской Федерации: Курс лекций. - М., 2002, стр. 2.
Незабитовский публицистов о межгосударственном владении. - Киев, 1884, стр. 140. Цитируется по: Кремнев вопроса о государственной принадлежности Крыма. - В кн.: Кремнев СССР: международно-правовые проблемы. - М.: Зерцало-М, 2005, стр. 69.
Ильинский И. Правовые предпосылки советского
территориального строя (окончание). - Советское право.
- М.-Л., 1926, № 5(23), стр. 55-63.
Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 1996, № 12.
Амурская правда. 24.01.2006.
См., напр.: Брячихин в городе. М., 1995, стр. 4.
Федоров местной власти. 21.08.2003. http://www. humanities. *****/db/msg/28026
Амурская правда. 24.01.2006.
Закатнова А. Без революций. В. Сурков предложил прессе выработать гражданскую позицию. - Российская газета. 2006, 13 сентября , стр. 3.
Боришполец К., Ружинская Т., Степанова Т. Политическое будущее России в свете тенденций этнонационального развития: Исследования ЦМИ МГИМО. Вып. 6. - М., 1996, стр. 64-65.
Боришполец К. и др. Указ. соч., стр. 65.
Орлова М. Табор уходит в школу. В пос. Тимофеевка Челябинской обл . вот уже 3 года работает единственная в России школа для цыган. - Российская газета. 13 октября 2006 г., стр. 15.
Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. /Под ред. . - М., 1993, стр. 340.
Златопольский единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы. - Вестник МГУ. Серия 11, Право, 1994, № 4, стр. 4.
Солженицын А. Россия в обвале. - М., 1998, стр. 124.
СЗ РФ, 1997, № 51, Ст. 5718.
Собрание законодательства Республики Адыгея. 2000, № 5.
Дёмин управления населением. - Государственная власть и местное самоуправление. 2004, № 3, стр. 46-48.
СЗ РФ. 2006, № 41, стр. 4248.
Филант субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в системе административно - деликтного права: Автореф. Дисс… к. ю.н. - Екатеринбург, 2006, стр. 11.
Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников. - Российская юстиция. 2004, № 3, стр. 4.
См.: , и др. Административная ответственность (часть общая): Учебное пособие. - Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права, 2004, стр. 227.
Вишняков -правовые проблемы структуры и штатов органов советского государственного управления : Дисс… докт. юрид. наук. - М., 1974.
Первой проблемой формата АТД является решение вопроса о единообразии его формата.
Наиболее распространенные и простые варианты связаны с единообразным, однородным форматом АТД. В таком случае просто говорят, что данное государство делится на определенное число ATE, которые имеют одинаковое название и идентичный статус.
В то же время возможны неоднородные, поливариантные структуры АТД на том или ином иерархическом уровне (карта 1). Анализ таких структур в разных странах мира на первом уровне АТД позволяет говорить о следующих вариантах.
1. Автономные регионы.
Их главной характеристикой является повышенный политический статус, что означает более высокий уровень самоуправления (или просто наличие самоуправления при его отсутствии в других регионах).
В мировой практике такие регионы чаще всего выделяются по этнокультурным признакам. Национальная идентичность является наиболее мощным фактором, который стимулирует автономизацию регионов, являющихся ареалами компактного проживания этнических групп (в том случае, если центральная власть готова пойти на автономизацию, и в самом регионе, разумеется, хорошо артикулирован данный интерес). Имеются и иные факторы автономизации, в частности*исторические и природно-географические. В ряде случаев, действуя в разных сочетаниях, эти факторы создают развитую и хорошо артикулированную региональную идентичность, что приводит к решению центральных властей о предоставлении автономии.
¶
Например, в составе Италии в самом начале послевоенной истории этого государства были определены пять областей, имеющих более высокий политический статус. Это - Сицилия и Сардиния, обособленные географически (два крупных острова), Трентино-Альто-Адидже и Валле-д"Аоста, обособленные этнически (герма-ноязычный и франкоязычный регионы соответственно) и отчасти географически (горные области), а также Фриули-Венеция-Джулия со слабо выраженной этнолингвистической спецификой (фриулы). В составе Финляндии автономию имеют Аландские острова, которые обособлены географически и этнически (шведское население). В похожем положении находится принадлежащая Франции Корсика (хотя ее автономия гораздо более ограничена, чем автономия Аландских островов). Два автономных района Португалии - Мадейра и Азорские острова не имеют этнических отличий от континентальной Португалии, но сильно удалены от основной территории и тем самым обособлены 6 .
В целом наиболее распространенной является ситуация, когда автономные регионы выделяются по этнокультурным характеристикам. Примером можно считать Китай, в его составе находятся пять автономных районов, каждый из которых имеет этническую специфику. В то же время в состав Китая с конца XX в. входят и два специальных автономных района с особой историей и иным экономическим строем (Сянган и Аомэнь). Примером автономизации по этническому признаку является и Мьянма (бывшая Бирма), которая делится на семь административных и семь национальных областей. В то же время уровень автономии для автономных регионов Китая и особенно Мьянмы гораздо ниже, чем в приведенных ранее примерах европейских государств, где децентрализация развивается вместе с демократизацией.
Важен также пример Никарагуа, где на Карибском побережье (которое в Никарагуа является глухой окраиной), в ареалах с большой долей индейского населения, созданы автономные районы (Северный Атлантический и Южный Атлантический). Наличие в составе Никарагуа этих автономий служит стабилизирующим фактором, оно позволяет сбалансировать территориально-политическую систему, еще сравнительно недавно разорванную на части гражданской войной.
На постсоветском пространстве также довольно много асимметричных унитарных государств. Наличие автономий в их составе объясняется разным сочетанием этнокультурных и физико-географических факторов. Большинство автономий возникло в советские годы и продолжило свое существование после распада СССР. Постсоветские государства, и так находящиеся в процессе становления, предпочли не обострять отношения со своими окраинами и допустили наличие в своем соста-
6 Природно-географический фактор в чистом виде обусловил обособление одних Карибских островов от других. Например, конституция Гренады предусматривала создание автономного совета на островах Карриаку и Пти-Мартиник, составляющих северную окраину государства (однако это положение не было реализовано).
¶
ве автономий. Более того, в ряде случаев автономии были воссозданы или созданы с нуля. В составе Молдавии впервые в истории появилась автономная административно-территориальная единица Гагауз Ери (Гагаузия). В составе Украины была восстановлена крымская автономия, и Крым из обычной области стал автономной республикой со своей собственной конституцией 7 . Автономные республики сохранились на политической карте Грузии (Аджария), Азербайджана (Нахичевань) и Узбекистана (Каракалпакстан 8). В Таджикистане осталась одна автономная область - Горный Бадахшан.
В большинстве случаев постсоветские автономные регионы имеют этнокультурную специфику. На территории Гагаузии преобладают гагаузы, на территории Крыма - русские (кроме того, здесь есть свой коренной народ - крымские татары). В Каракалпакстане велика доля каракалпаков, а в Горном Бадахшане - группы народов, объединяемых понятием "припамирские таджики". Аджария и Нахичевань имеют свою особую историю и специфику. Аджария дольше всех грузинских регионов находилась в составе Турции, результатом чего стала исламизация местного грузинского населения. В случае Нахичевани ярко выражен физико-географический фактор - республика является эксклавом, она отделена от основной территории Азербайджана территориями Армении и Ирана.
Особым типом автономного региона можно считать Айон-Орос в Греции. Этот регион занимает известную из истории православия Святую Гору Афон и представляет собой самоуправляющееся монашеское сообщество. Территория Айон-Орос обособлена от остальной территории Греции, здесь действует особый пропускной режим.
В некоторых случаях уровень обособления автономного региона оказывается настолько велик, что данное государство фактически перестает его контролировать. В таком положении оказалось Косово, входящее в состав Сербии. Во времена прежней, социалистической Югославии в состав Сербии входили два автономных края - Косово и Воеводина, выделявшихся в основном по этническому признаку (в Косово доминируют албанцы, Воеводина является исторически сложившимся в рамках Австро-Венгрии регионом с пестрым этническим составом и, в частности, высокой долей венгров). После распада Югославии Косово оказалось одной из конфликтных зон. Его автономия была отменена Белградом, но после серии острых
7 Правда, из его состава был выведен город Севастополь, ставший отдельной ATE
первого порядка.
8 Отношения Каракалпакстана с Ташкентом представляют собой редкий случай со
хранения еще советской рудиментарной модели "центр - регионы" с ее характерными
противоречиями (см. подробнее главу 4). В соответствии с конституцией Узбекистана Кара
калпакстан именуется суверенной республикой и даже имеет право на выход из состава
единого государства (заметим, что Узбекистан при этом не является даже федерацией). В то
же время на практике в условиях достаточно авторитарного режима автономия ограничена,
и вопрос о независимости Каракалпакстана не рассматривается.
¶2.1 Административно-территориальное деление государства
сербско-албанских конфликтов Косово превратилось в автономию нового типа, которая фактически не управляется Белградом и при этом находится под контролем сил ООН. Тем временем косовскими албанцами была провозглашена республика. В Косово проходят выборы собственных органов самоуправления, избираются свои президент и парламент (в то время как сербское меньшинство в Косово участвует в общесербских выборах).
Похожая ситуация сложилась в Иракском Курдистане - территории на севере и северо-востоке Ирака после "Войны в Заливе" 1991 г. Сохранив свою власть после этой войны, президент Ирака С. Хусейн фактически не контролировал территорию Иракского Курдистана, причем курдских автономистов фактически поддерживали их западные союзники. В 1992 г. на этой территории был избран собственный парламент, возникла исполнительная власть в лице кабинета министров. После свержения С. Хусейна Иракский Курдистан практически легализовал свой особый статус, и Ирак в процессе своей конституционной реформы стал двигаться в сторону федерации, возможно - асимметричной (с более высоким статусом Курдистана).
Федерализация всего государства в сочетании с созданием регионов с более высоким статусом (в наибольшей степени заинтересованных в федерализации) характерна и для Судана. Здесь особый статус приобретает территория Южного Судана, на которой на протяжении многих лет шла вооруженная борьба с центральными властями. Еще с момента принятия суданской конституции 1998 г. предполагается, что все регионы страны (штаты) будут федерированными. Но штаты Южного Судана формируют особый автономный регион, который должен получить дополнительные свободы (конституция Южного Судана, выборы собственного главы и др.) и даже право на самоопределение.
Примеры Косово, Иракского Курдистана, Южного Судана и др. свидетельствуют о появлении особого типа автономных регионов, статус которых приближается к статусу независимого государства. Такие автономные регионы называют "государствами в государстве". Их положение в рамках национальной территориально-политической системы неустойчиво, и в перспективе они могут стать независимыми государствами.
Регионы с повышенным статусом также характерны для асимметричных федераций. В федерациях возможна ситуация, когда один или несколько субъектов имеют полномочия большие, чем остальные субъекты. Например, в Индии особый статус имеет штат Джамму и Кашмир. В отличие от прочих штатов у него есть собственная конституция.
Заметим, что в отдельных странах федеративного типа смысл федерализма заключается в том, что одна из обособленных частей государства пользуется значительной автономией. В сущности, эта часть государства представляет собой автономный регион, что иногда считается достаточным основанием для того, чтобы государство в целом официально называлось федерацией или относилось к числу
¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
федераций по классификациям. Другими словами, автономный регион находится в федеративных отношениях с территориально-политическим ядром. Таким образом, де-факто федерация может представлять собой объединение ядра с периферией, которая обладает широкой автономией. Это - тоже признак асимметричной федерации.
Например, Сент-Киттс и Невис являются федерацией двух островов, но оба острова находятся в различной территориально-политической ситуации. Сент-Киттс представляет собой территориально-политическое ядро государства, а Невис пользуется автономией. В Танзании территориально-политическим ядром является континентальная часть государства - бывшая Танганьика. Автономией обладает островная часть Танзании - Занзибар, а Танзания в целом называется объединенной республикой, но не признает себя федерацией.
2. Регионы с особым порядком управления.
Особый статус в системе АТД могут иметь и регионы, которые не располагают политической автономией и находятся в необычной в сравнении с остальными регионами геополитической ситуации. Нередко эти регионы отличаются как раз урезанной автономией и живут в условиях более жесткого централизованного контроля.
Возможны ситуации, когда территория не входит в основной формат системы АТД и представляет собой какую-либо специфическую удаленную периферию с особым порядком управления.
К таковым территориям могут относиться удаленные и слабозаселенные (или просто необитаемые) острова.
Если рассматривать в качестве государственной территории морскую акваторию, находящуюся под государственной юрисдикцией, то это - еще один тип территории, которая может не входить в основную систему АТД и находиться под непосредственным управлением центра.
В качестве примера можно привести Свальбард в составе Норвегии - регион, занимающий удаленный северный архипелаг Шпицберген. Свальбард был интегрирован в состав Норвегии только в XX в. и имеет особый порядок управления (здесь назначается губернатор, подчиненный министерству юстиции; постепенно ведется работа по превращению Свальбарда в "обычный" регион Норвегии).
В особом положении находятся два испанских анклава, расположенных на североафриканском (марокканском) побережье, - Сеута и Мелилья. Эти анклавы имеют статус автономных городов, но, в отличие от автономных сообществ, управляются напрямую из Мадрида.
В составе Эквадора находится уникальный с природной точки зрения архипелаг - Галапагосские острова. Эта территория, будучи одной из провинций Эквадора, имеет особый порядок управления через Галапагосский национальный институт (этот институт планирует, утверждает местные бюджеты и следит за их исполнением, в его состав входят представители местной власти и ученые).
¶2.1 Административно-территориальное деление государства
В федерациях в качестве регионов, не имеющих статуса субъектов федерации, могут фигурировать небольшие островные зоны. Такая практика существует в латиноамериканских федерациях. Например, конституция Венесуэлы предполагает наличие федеральных территорий и федеральных владений, которые находятся под прямым контролем центра. Федеральные владения Венесуэлы - это 72 мелких острова в Карибском море, объединенных в 11 островных групп (тогда как наиболее крупные острова входят в состав штатов). Наличие федеральных территорий предусмотрено конституцией Бразилии. В прямом ведении центра находятся острова и рифы Мексики.
3. Регионы с пониженным политическим статусом в составе федераций.
Возможна ситуация, когда какие-либо регионы, находясь в составе федеративного государства, не обладают признаками субъектов федерации или обладают только частью этих признаков. Это позволяет говорить об их пониженном статусе в системе АТД. Пониженный статус обычно определяется демографическими факторами - небольшими размерами и числом жителей данной территории, нередко - географической удаленностью. Сам факт существования такого региона определяется, как правило, историческими причинами: регион сформировался, но по своим параметрам не соответствует уровню системообразующих ATE.
Наиболее ярким примером могут служить союзные территории в составе Индии, не являющиеся полноправными субъектами федерации (наличие "несубъектов федерации" среди ATE в федерации - признак асимметричной федерации). В настоящее время их семь. Как правило, это:
Бывшие анклавы колоний, не принадлежавших Великобритании (территория Даман и Диу принадлежала Португалии, Путгучерри - Франции);
Удаленные островные территории (Андаманские и Никобарские острова, Лакшадвип - Лаккадивские острова);
Бывшее мелкое княжество Дадра и Нагархавели;
Специально выделенный в качестве союзной территории столичный центр сразу двух штатов Чандигарх, а также национальная столичная территория Дели.
В соответствии с индийской конституцией этими территориями управляет президент страны через администратора, которого он назначает по своему усмотрению. Например, на Андаманских островах и в Путгучерри таким администратором является лейтенант-губернатор, в Чандигархе - верховный комиссар. Возможна ситуация, когда союзной территорией по совместительству управляет губернатор соседнего штата (губернаторов в Индии назначает президент). При этом структура управления в Путгучерри в большей степени приближается к структуре управления полноценным индийским штатом: здесь есть легислатура и совет министров.
В аналогичном положении находятся и федеральные территории Малайзии. Наряду с двумя столичными территориями (см. ниже), к их числу относится Лабу-ан - остров, выделенный в 1984 г. из состава штата Сабах и являющийся особой
¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
экономической зоной. При этом в Малайзии федеральной территорией управляет центр - через уполномоченного, несущего ответственность перед национальным парламентом.
В таких федерациях, как Австралия и Канада, наряду с полноправными субъектами федерации (штаты в Австралии, провинции в Канаде) существуют территории, статус которых немного ниже. Но в отличие от Индии и Малайзии такие территории обладают значительным самоуправлением и по своему статусу почти приближаются к полноправным субъектам федерации. Территориями являются наиболее удаленные и слабо заселенные регионы этих государств. В Канаде - это Северо-Западные территории и Юкон, составляющие северную часть страны, в Австралии - пустынная Северная территория.
Наконец, следует обратить внимание на определенные элементы неравноправия в статусе субъектов федерации в некоторых странах. Причины обычно связаны с историческим доминированием одних регионов. Например, в Малайзии большинство штатов - это султанаты с наследственной монархической властью. Их роль в АТД можно назвать системообразующей. Напротив, статус бывших британских колониальных анклавов на побережье (Малакка и Пенанг) и бывших обособленных колоний на острове Калимантан (Сабах и Саравак) несколько ниже. В ОАЭ наибольшим политическим влиянием обладают два самых богатых эмирата - Абу-Даби и Дубай, представители которых занимают ключевые позиции в управлении страной.
4. Столичные округа.
В большинстве государств столицы представляют собой особые административно-территориальные единицы. Ситуация, когда столица входит в состав достаточно обширного региона, наоборот, выглядит сравнительно редкой, хотя и вполне возможна 9 . Но, как правило, столица - это крупный город со своей ярко выраженной идентичностью, и потому отсутствие у нее статуса региона первого порядка выглядит несколько неестественным.
Столичный округ может иметь статус, аналогичный статусу других регионов страны, или особый статус, который является предметом специального правового регулирования. Особый статус подчеркивает роль столицы в административно-территориальном устройстве. В унитарных государствах закономерным выглядит придание столичному округу некоторой автономии или каких-либо особых прав. Поэтому довольно часто столичные округа в унитарных государствах являются специальными административными единицами.
Иная, совершенно особая ситуация связана со столичными округами в федеративных государствах. Во многих федерациях используется " американская модель"
9 Например, столица Швейцарии Берн входит в состав одноименного кантона, который является одним из самых крупных по размерам территории кантонов. Столица Объединенных Арабских Эмиратов Абу-Даби - это город в составе самого большого по территории эмирата. Столица Италии Рим входит в состав области Лацио.
¶2.1 Административно-территориальное деление государства
столичного округа, когда столица представляет собой отдельный регион, но не является субъектом федерации и имеет особый порядок управления. С формальной точки зрения столичный округ становится идентичным региону с пониженным статусом. Но именно столичный округ является центром принятия решений общенационального уровня. Поэтому считать столицу "униженной" в связи с отсутствием статуса субъекта федерации неверно. Скорее речь идет о совершенно особой модели позиционирования столицы в системе АТД.
Как известно, столица США Вашингтон составляет округ Колумбия. Данная ситуация возникла на заре образования США, и потому можно говорить об "американской модели". Столичные округа с теми или иными похожими наименованиями существуют на сегодняшний день во всех латиноамериканских федерациях (Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла), в Нигерии, Пакистане, Индии, Малайзии 10 и Австралии"".
В то же время порядок управления столичными округами в федерациях может быть разным. В США и Венесуэле столицы являются субъектами местного самоуправления с соответствующими властными структурами (только в США речь идет уже не об округе Колумбия, а о городе Вашингтон). Главы федеральных округов в Бразилии и Аргентине избираются так же, как это происходит в субъектах федерации. Дели в Индии представляет собой вариант союзной территории, но с хорошо развитой системой самоуправления, которая напоминает полноценный штат.
Напротив, статус столичных округов в Нигерии и Пакистане предполагает отсутствие развитого самоуправления. Принципы управления столичными округами здесь и вправду выглядят вполне унитарными: отсутствие статуса субъекта федерации понимается как прямой федеральный контроль. В Нигерии федеральная столичная территория (город Абуджа) является объектом прямого правления президента и парламента. Президент по конституции имеет право назначить специального министра для управления столицей Нигерии.
5. Экстерриториальные единицы АТД.
Здесь речь идет о ситуации, когда главным основанием для выделения административной единицы является не территория, а этническая группа. Такую единицу было бы некорректным называть административно-территориальной, так как
10 Правда, Куала-Лумпур недавно разделил фактический статус столицы Малайзии с новым городом Путраджая, который одновременно стал еще одной федеральной территорией. В результате в составе Малайзии существуют две столичные территории - прежняя федеральная столичная территория (Куала-Лумпур, который по-прежнему называется официальной столицей) и новая федеральная территория Путраджая (которая именуется административным центром Малайзии).
" Например, Канберра именуется Австралийской столичной территорией. Каракас и город Бразилиа называют федеральными округами, Абуджу и Исламабад - столичными федеральными территориями. Дели имеет статус национальной столичной территории. Куала-Лумпур - федеральной столичной территории.
¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
она обладает признаками экстерриториальности. Тем не менее в некоторых случаях экстерриториальные единицы нельзя не рассматривать в рамках системы АТД, поскольку они играют в ней очень важную роль. Экстерриториальная единица представляет собой не участок территории, а совокупность представителей сообщества, которое является объектом специального управления (или субъектом самоуправления). Критерием для ее выделения является наличие в государстве органов самоуправления этнических, лингвистических, племенных сообществ или органов государственного управления такими сообществами.
Самым ярким примером является Бельгия, которая одновременно делится на привычные административно-территориальные единицы - территориальные субъекты федерации (Фландрия, Валлония, Брюссель) и на экстерриториальные субъекты федерации - лингвистические сообщества, субъектами которых являются граждане страны, относящие себя к одной из трех групп - фламандской, франкофон-ной (валлонской) или германоязычной (см., например, [Павличук, 1995]). Каждая из этих трех групп представляет собой экстерриториальную единицу АТД и обладает самоуправлением в рамках определенных законом полномочий.
Другим примером можно считать Пакистан. Наряду с четырьмя провинциями и столичным округом в Пакистане существуют племенные зоны, расположенные в Белуджистане и Северо-Западной Пограничной провинции. Причем выделяются племенные зоны федерального и провинциального подчинения, т.е. можно говорить об экстерриториальных ATE первого и второго порядка.
Заморские территории.
После распада колониальной системы в совершенно особом положении находятся бывшие колонии, которые ныне принято называть владениями. Фактически эти территории являются особой частью национальных систем АТД, причем с очень разным статусом (подробнее см. ниже). Обычно их территория не включается в состав национальной территории, когда речь, например, идет об определении ее площади (или это делается с оговорками). Однако самостоятельными государствами заморские территории также не являются. Оправданно рассматривать их в качестве особых регионов, входящих в состав систем "центр - периферия", возникших на месте прежних систем "метрополия - колония".
Пример Франции важен тем, что эта страна стремится интегрировать заморские территории в составе своей базовой системы АТД. Примечательно хотя бы то, что все ее заморские территории представлены депутатами в национальном парламенте. Четыре региона - Реюньон, Гвиана, Гваделупа и Мартиника имеют статус заморских департаментов, который говорит сам за себя: система управления здесь аналогична той, которая принята в "континентальных" департаментах Франции. Система АТД Франции включает в себя еще ряд заморских территорий (официальное название некоторых ATE) и специальных территориальных единиц.
Владения США находятся в особых отношениях с центром, которые называют федератизмом (см. ниже).
¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства
Системы заморских территорий сложились к настоящему времени вокруг Великобритании, Нидерландов, Австралии и Новой Зеландии. Уровень самостоятельности заморских территорий различается в связи как с обшей политикой той или иной страны, так и с разным статусом заморских территорий, относящихся к одному государству. Особая система заморских территорий существует у Дании, в АТД которой входят Гренландия и Фарерские острова, обладающие при этом развитым самоуправлением.
Анализируя территориально-политические системы, включающие в себя заморские территории, следует иметь в виду два возможных типа таких территорий.
1. Территории, которые обладают постоянным населением и более или менее развитым самоуправлением.
2. Территории, не имеющие постоянного населения или вовсе необитаемые (отдельные острова, военные базы, полярные и метеорологические станции и т.п.). Эти территории обычно находятся под прямым контролем тех или иных уполномоченных органов центральной власти (США, Великобритания, Франция, Австралия, Норвегия). В отдельных случаях, но не обязательно они имеют статус административных единиц и собственные администрации (Британская территория Индийского океана, где находится военная база Диего-Гарсия).
7. Оккупированные и "воображаемые" регионы.
Отдельные территории могут находиться под контролем и юрисдикцией определенного государства, не входя при этом в состав международно признанной территории данного государства. Фактически речь идет об оккупации одним государством территории другого государства (используется также термин "аннексия"). В мире существует достаточное количество несоответствий между международно признанными и реальными границами тех или иных государств. Хотя таких ситуаций становится все меньше после Второй мировой войны и создания более устойчивой системы международных отношений.
В то же время говорить о международно признанных территориях также следует с оговорками, поскольку у каждой страны мира может быть своя позиция по вопросу о принадлежности той или иной территории. Если в целом расстановка сил в мире складывается в пользу прежнего "владельца" данной территории, то можно условно признать ее оккупированным регионом. Но все равно принадлежность этих территорий может признаваться одними государствами в пользу оккупировавшей их страны, а другими - в пользу той страны, которая де-факто и де-юре владела этой территорией ранее.
Как правило, в таких регионах, учитывая их неустойчивое геополитическое положение, существует особый порядок управления. Обычно ведущая роль здесь принадлежит военной администрации, т.е. вводится военно-административная модель управления.
¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
В таком положении находится, например, регион Азад Кашмир ("Свободный Кашмир"), обширная территория на крайнем северо-западе Индии (штат Джамму и Кашмир), которая контролируется Пакистаном.
Длительное время к числу оккупированных регионов можно было причислять значительную часть Палестины, находившуюся под фактическим израильским контролем 12 . Однако в последние годы под международным контролем здесь все-таки происходит территориальное размежевание на договорных условиях с одновременным формированием территории Палестинского государства. Под фактическим контролем Израиля остается часть территории Сирии - Голанские высоты.
Территория, контролируемая Кенией, включает с некоторых пор так называемый "Треугольник Илеми", находящийся в пределах международно признанных границ Судана.
Под контролем Китая с 1974 г. находятся Парасельские острова в Южно-Китайском море.
На большую группу необитаемых островов Спратли в Южно-Китайском море претендуют Китай, Малайзия, Филиппины, Вьетнам и Тайвань. Все они время от времени направляют на те или иные островки свои вооруженные силы, подтверждая тем самым свои претензии.
Под военно-административным контролем Индонезии длительное время находился Восточный Тимор, который в 2002 г. получил международное признание в качестве независимого государства. Аналогично Намибия длительное время - до 1988-1990 гг. находилась под оккупацией ЮАР.
Возможна крайняя ситуация, когда под контролем одного государства оказывается вся территория другого государства, или же вся территория, претендующая на такой статус. Примером служит Западная Сахара, находящаяся под фактическим контролем Марокко. Ведущий борьбу за создание здесь независимого государства Фронт ПОЛИСАРИО в 1976 г. провозгласил здесь Сахарскую Арабскую Демократическую Республику. В настоящее время, по данным правительства САДР, республика признана примерно 50 государствами (без учета тех, кто заморозил дипломатические отношения). Однако ее правительство работает в изгнании и не имеет реальной юрисдикции над территорией. Марокканские власти со своей стороны создали три ATE, одна из которых целиком находится на территории Западной Сахары, а две другие включают как ее территорию, так и территорию Марокко в международно-признанных границах ".
Наличие территориальных претензий и пограничных споров в современном мире позволяет также ввести категорию "воображаемых регионов". Эти регионы, в
12 Примечательно, что в разных странах мира выпускались политико-административные карты, на которых территория Израиля имела разные границы.
" Ясно, что с помощью такой нарезки границ Марокко стремится ликвидировать Западную Сахару как целостное образование.
¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства
отличие от оккупированных, реально находятся под контролем других государств. Однако по каким-то основаниям данное государство в официальном или полуофициальном порядке считает их своими. Оно может даже изображать их частью своей территории на своих географических картах " 4 .
8. Неконтролируемые и слабо контролируемые регионы.
В данном случае речь идет о регионах, на территории которых государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. Это значит, что фактически территорию контролирует или другое государство, или местные политические движения. Соответственно она де-факто находится за рамками национальной юрисдикции. Такие регионы можно назвать неконтролируемыми. Или эта юрисдикция носит неуверенный характер и небезуспешно оспаривается местными политическими движениями. Тогда говорят о слабо контролируемых регионах.
С точки зрения другого государства, "страдающей стороны", оккупированные территории одновременно являются неконтролируемыми регионами. В этих регионах государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. В крайнем случае Западной Сахары вся ее территория оказывается оккупированным регионом для Марокко и неконтролируемым регионом для правительства САДР, вынужденного работать в изгнании или вести партизанскую войну в своей предполагаемой зоне юрисдикции.
Неконтролируемые регионы для одного государства не обязательно являются оккупированными регионами для другого государства. Возможен ряд ситуаций, связанных с полным или частичным выходом региона из-под контроля данного государства и формированием на его территории более или менее развитой системы автономного самоуправления.
Крайним случаем является пЬормирование на территории данного государства нового государственного образования со своими органами самоуправления. Такие государственные образования могут более или менее успешно осуществлять свою юрисдикцию на определенной территории. Для них используются понятия "непризнанное государство", "самопровозглашенное государство" или "восставшее государство" (insurgent state). Длительное существование такого государственного образования обычно оказывается возможным при наличии международной поддержки.
Непризнанные государства могут иметь открытую поддержку других государств, которые в некоторых случаях признают их в официальном порядке, исходя из своих интересов. Например, Турецкая Республика Северный Кипр, провозглашенная в 1983 г. на северной части Кипра после ее оккупации турецкой армией, получила признание одного государства - Турции.
14 Объектом территориальных претензий является Антарктида, единственный и немалый участок суши, находящийся за рамками юрисдикции тех или иных государств (Договор об Антарктиде был принят в 1959 г.). В то же время многие страны выдвигают претензии на эту территорию, в частности близлежащие Аргентина и Чили.
¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
Существуют очень спорные ситуации, когда можно говорить о "полупризнанном государстве". Примером служит Тайвань (официальное название - Республика Китай), который континентальный Китай (Китайская Народная Республика) считает своей провинцией. В то же время Тайвань представляет собой довольно устойчивое государственное образование, обладающее суверенитетом над своей территорией (в этом его коренное отличие от Западной Сахары). В настоящее время власти Тайваня заявляют о наличии 27 "дипломатических союзников" (во многих случаях, впрочем, речь идет о небольших государствах, официально признавших Тайвань в обмен на финансовую помощь). Хотя превращение Тайваня в полноценное международно-признанное государство, по всей видимости, невозможно, поскольку попытки развития Тайванем международных политических связей блокируются КНР |5 .
Целый ряд близких по смыслу и значению понятий помогает описать формально-политическую структуру любой страны. Это и «административно-территориальное устройство», и «административно-территориальная организация», и «административно-территориальное деление» (АТД).
деление страны и как оно происходит?
Как правило, АТД представляет собой понятие с достаточно широкой смысловой нагрузкой. Административное деление может подразумеваться как карта страны, состоящая их отдельных субъектов. Политико-географический план государства - самое распространенное воплощение АТД, которое, помимо этого, может восприниматься как процесс непосредственного деления территории страны на отдельные единицы. Процедура районирования и осуществление АТД во многом схожи, однако основным различием между ними является то, что административно-территориальные единицы (АТЕ - главный элемент структуры АТД) устанавливаются только государственными органами. Закрепление границ каждого субъекта осуществляется на официальном уровне и подтверждается соответствующими нормативно-правовыми актами.
Как формируются административно-территориальные единицы?
Административная территориальная единица в стране чаще всего считается регионом. Между тем административно-территориальное деление обладает объемной системой, которая функционирует исключительно по иерархическому принципу. Как «матрешка», система АТД представляет собой наличие нескольких управленческих ступеней. На каждом уровне присутствует свое политико-административное устройство.
Совокупность территориальных единиц первого, второго, третьего порядка и т.д., упорядоченная системой АТД, характерна для всех современных государств. Подразделение на различные уровни во все времена могло быть периодическим, сменяясь степенью сложности и разработанности. Стабильное постоянное административно-территориальное деление является характерной чертой только современного государства. Между тем под постоянством можно рассматривать распределение территорий страны практически без остатка на официальном уровне на отдельные, не зависящие друг от друга сегменты (регионы). Власть, как правило, в каждом из них, чаще всего олицетворяет государство, но нередко каждая административная территориальная единица обладает правом самоуправления или автономии.
Историческое влияние на образование системы АТД
Деление государства на определенные сегменты - явление, имеющее достаточно древние корни и многовековую историю. Самым ярким примером АТД можно назвать раздел на провинции Римской империи. Что касается периода феодализма, то здесь, наоборот, постоянные междоусобицы препятствовали формированию постоянных единиц. Такая модель подразумевала характерное разделение на города, где властвовали феодалы-земледельцы.
Будучи правителем и хозяином земель в одном лице, представитель наивысшего класса становился автоматически собственником территорий и управляющим АТЕ.
Что влияет на районирования государства?
В отличие от средневекового уклада государства, сегодня систему административного деления используют практически все современные развитые державы. Переход от феодализма к централизованной власти стал явным требованием кардинального пересмотра методов определения территорий.
Статус административно-территориальных единиц во многом определяется особенностями региональной структуры. Поскольку данная система, как уже говорилось, образуется на протяжении длительного времени и является следствием сложнейших эволюционных процессов, административная территориальная единица может формироваться путем наложения друг на друга различных по происхождению градаций.
В частности, в России каждая региональный округ представляет собой совмещение структур:
- этнокультурной;
- исторической;
- социально-политической;
- экономической;
- природно-географической.
Этнос как один из факторов образования территориальных границ регионов
Для формирования системы в виде отдельной единицы АТД немаловажную роль играют этнокультурные факторы. На территории российского государства данный принцип являлся одним из основополагающих. Характерной чертой формирования этнокультурных районов является то, что образуются они независимо от воли державных деятелей, их желаний. Каждое звено в системе АТД, основанное по данному принципу, обладает идентичностью, представляя собой явно выраженную ячейку региональной структуры.
Однако, не желая возникновения сепаратистских настроений и одновременно не выполняя требования государство с многонациональным населением зачастую ограничивает себя от подобных проблем, устанавливая ареал проживания конкретного этнического круга граждан.
Другой причиной становления регионов с населением определенной национальности можно назвать невозможность установления четкой границы, разделяющей те или иные ареалы проживания этносов.
Как история повлияла на определение отдельных АТЕ?
Следующей предпосылкой для формирования территориальных единиц является административное деление, основанное на исторических факторах. В пределах одного государства нередко регионы бывают сложенными еще несколько столетий назад, сохраняя которые жители и власти государства, как бы отдают дань общенациональным традициям. Как называется территориальная административная единица, территории которой четко обозначены вследствие развития устойчивых структур, догадаться несложно. Такие районы именуют историческими. Считается, что административно-территориальная единица государства может носить данное название, если ее границы оставались неизменными около на протяжении последних 2-3 столетий.
Стоит отметить, что факторы исторического отношения конкретных географических районов при осуществлении АТД нетрудно проследить в Старого света. И если границы стран средневековой эпохи могли не оставаться статичными, то структуры отдельных регионов оставались стабильными, переходя к другим правителям в первоначальном виде. Современная Европа, как считает большинство историков, основана из компактных сегментов, определенных конкретными территориальными ячейками еще при феодальной
Другие факторы административно-территориального деления страны
Социально-политические и экономические факторы воздействуют на территориальное устройство страны не меньше, чем вышеуказанные причины. Принципы расселения основаны на так называемых узловых районах. Крупная административно-территориальная единица всегда являлась зоной преимущественного тяготения жителей страны. Система «центр-периферия» формируется, как правило, исходя их географических ориентаций населенных пунктов и устойчивой взаимосвязи между другими узловыми районами.
Факторы демографического характера, которыми являются социально-политические и экономические принципы АТД, несложно заметить при формировании регионов в государствах с менее выраженной этнокультурной и исторической структурой. Чаще всего такими странами являются молодые державы унитарного устройства. Примерами таких государств могут стать страны центрально-восточной Европы.
Административная территориальная единица может быть сформирована в результате влияния на процесс АТД природно-географических объектов. Например, ярким примером могут стать островные или горные районы государств.
Особенности административно-территориального устройства в России
АТД Российской Федерации является важнейшей составляющей региональной организации страны. Вся система управления государством, распределения и расстановки властных органов, структур самоуправления и общественных объединений основана на политико-административном разделении. Сегодня территориальное устройство России во многом обусловлено безграничными просторами государства, а также широчайшим разнообразием всех влияющих на формирование АТЕ факторов: демографических, экономических, природных, этнокультурных.
Принципы территориального деления в России
Административно-территориальные единицы России в полной мере соответствуют федеративному государственному устройству. Кроме того, АТД в РФ осуществляется по еще одному направлению - муниципальному.
Кроме административно-территориального деления, необходимого для упорядоченной реализации функций органов державного управления, система районирования страны подразумевает разделение на сегменты для удобного осуществления местного самоуправления.
Специфика АТД в некоторых областях и столице
В России данные подходы к соотношению управленческого деления и распределения муниципалитетов могут выражаться:
- Совмещением двух методов регионального формирования (подразумевается, что границы муниципалитетов будут совпадать с рубежами административных районов). Например, по такой схеме определено АТД в Челябинской области.
- Полным юридическим несовпадением двух разновидностей способов территориального деления (границы муниципалитетов и административных единиц могут меняться). Например, в Свердловской области АТД произведено по данному принципу.
Помимо данных вариантов разделения территорий, в отдельных субъектах РФ могут быть предусмотрены отдельные дополнительные уровни. В частности, столица российского государства поделена методом муниципального определения районов (146 внутригородских территорий и 12 административных округов.
Системная экономико-географическая терминология.
РЕГИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевым экономико-географическим понятием \является понятие территории. Она служит основой для всех остальных географических и социально-экономических объектов. Территория это ограниченная часть земной поверхности с присущими ей природными и привнесенными человекам свойствами и ресурсами. Понятие территория включает земную поверхность, и находящихся в ее границах околоземное воздушное пространство и недра.
Базовой понятийной единицей региональной экономики является территория. Наряду с понятием территория используются понятия акватория (ограниченная часть водной земной поверхности), аэротория (часть воздушной оболочки соотнесенная с территорией и акваторией) и геотория (часть недр, соотнесенная с территорией и акваторией). Территория включает в себя все перечисленные выше понятия.
Неоднородность территории по различным факторам и чрезмерная ее величина с точки зрения целей исследования и практической деятельности требует членения территории на части- регионы.
Регион - это часть территории, отличающаяся от других частей рядом признаков или элементов и обладающая некоторой целостностью и взаимосвязанностью составляющих элементов. Регион понятие типологическое, предполагающее это членение с определенными целями и задачами.
1. административно-территориальными;
2. территориально-поселенческими;
3. планово-экономическими;
4. программно-целевыми.
Каждый из вариантов территориального деления РФ служит определенным целям и выполняет определенные функции в системе регионального управления страны. Основным принципом структурирования территории РФ является принцип административно-территориального деления. Административно-территориальное деление – система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и местного самоуправления. Организация власти в государстве связана с его территориальным устройством, т.к. функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.
Основой экономического районирования является административно- территориальное устройство. До XVIII в. в России существовали различные административно- территориальные единицы - уезды, воеводства, станы, округа и пр. Петр I предпринял ряд реформ в этом направлении. В 1708 г. страна была разделена на восемь крупных губерний, губернии же были разделены на уезды. В 1727 г. была выделена промежуточная единица между губерниями и уездами - провинция. К каждой губернии приписывались полки, их комплектование осуществлялось за счет населения губерний. Петровские губернии просуществовали почти семьдесят лет, до 1775 их число за это время выросло до двадцати. В 1775 г. по указу Екатерины II была проведена новая административная реформа. Произошло разукрупнение губерний- их стало сорок, а затем 68. Каждая губерния должна была насчитывать не менее 300-400 тыс. человек, причем количество мужчин призывного возраста от 20 до 30 тыс. чел. Это административное деление сохранялось неизменным вплоть до Октябрьской революции. Южные территории России по существ были колониями России, а по форме считались военными областями, управляемыми генерал-губернаторами. Их называлитакжевоенными округами. Например, Туркестанский военный округ управлялся генерал- губернатором, Кавказский военный округ возглавлял наместник. В состав дореволюционной России входили Польша и Финляндия на правах самоуправляющихся единиц.
После отмены крепостного права в 1861 г. оформилась еще одна административная единица- волость.
Формирование послереволюционного административно- территориального деления нашей страны началось с 1917 г. 7 ноября 1917 г. была образована Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. В декабре 1917 т. - Украинская ССР, в январе 1919 г.- Белорусская ССР. В 1918 г. в результате борьбы революционных и оппозиционных сил в Закавказье была провозглашена государственная независимость Грузии, Армении, Азербайджана, однако внутренняя борьба продолжалась. В 1920-1921 гг. были учреждены три Советские социалистические республики в Закавказье, - Азербайджанская, Грузинская, Армянская, которые в 1922 г. были объединены в Закавказскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику (ЗСФСР). В 1924 г. были созданы Туркменская, Узбекская, Таджикская АССР, в 1926 г. - Киргизская (которая с 1924 г. называлась Каракиргизской автономной областью). В декабре 1922 г. произошло образование Союза ССР. В него вошли: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Закавказская СФСР. В 1924 г, в Союз вошли Туркменская и Узбекская республики. В 1929 г. Таджикская АССР была преобразована в союзную республику и тоже вошла в состав СССР. В 1936 г. из Киргизской ССР выделилась Казахская ССР и она также вошла в состав СССР. В 1940 г. на территории Прибалтики в Молдавии согласно сговору Молотова-Риббентропа были введены советские войска и образованы еще четыре союзные республики, также вошедшие в состав СССР - Эстонская, Латвийская, Литовская, Молдавская ССР.
В первые годы Советской власти происходила ломка старых административных границ - губерний, уездов и волостей. Были введены новые административные единицы - края, области и районы, ликвидировавшие многие несоответствия административно - территориального деления царской России экономическому значению регионов.
К концу 1930-х годов сформировалось современное политико-административное деление СССР, которое просуществовало вплоть до 1990-х годов. В этот период существовали 15 союзныхреспублик - РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Казахская ССР, Узбекская ССР, Грузинская ССР, Азербайджанская ССР, Латвийская ССР, Литовская ССР, Армянская ССР, Киргизская ССР, Таджикская ССР, Молдавская ССР, Туркменская ССР, Эстонская ССР.
В составе союзных республик существовали 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных (национальных) округов.
Сложившаяся к началу 1990-х годов политическая и экономическая обстановка привела к распаду Советского Союза. Этот процесс объясняется рядом причин, главная из которых господство тоталитарной системы, концентрация всех властных структур в руках КПСС, полный политико-экономический диктат руководящих структур КПСС над всеми сферами политической и экономической жизни страны. Естественно, диктат должен был рано или поздно быть свергнут. Произошел развал империи, который сопровождался финансовым, экономическим и политическим кризисом. Сначала 6 союзных республик заявили о государственной независимости - Эстония, Латвия, Литва, Молдавия, Грузия, Армения. Они отказались от участия в подписании союзного договора о сохранении Союза и утверждении Федерации свободных государств. Предполагалось изменение названия страны - Союз Советских Суверенных Республик. Однако его подписание было сорвано государственным переворотом, организованным ГКЧП в августе 1991. И хотя путч был подавлен демократическими силами России, его последствия привели к дальнейшему распаду СССР и обострению политико-экономической обстановки в стране. О полной независимости в этой обстановке заявили Украина, Казахстан, Узбекистан, Азербайджан и другие республики. И в процессе национализации общесоюзной собственности разрушилось и без того хрупкое равновесие республик, которое поддерживалось двусторонними экономическими соглашениями.
На территории огромной империи образовались суверенные государства, признанные мировым сообществом: Россия (Российская Федерация), Украина, Белоруссия (Беларусь), Молдавия (Молдова), Латвия, Литва, Эстония, Грузия, Армения, Азербайджан, Казахстан, Киргизия (Кыргызстан), Узбекистан, Таджикистан, Туркмения. Все эти государства - республики по форме государственного устройства, в основном президентские республики. По инициативе России, Украины, Белоруссии - было создано Содружество независимых государств (СНГ), целью которого является создание единого экономического пространства и установление взаимовыгодных связей, а также совместное управление стратегической обороной, установление контактов по действию на их территориях единой транспортной системы, системы связи, единого энергоснабжения и т.д.. В состав СНГ в настоящее время входят 12 бывших союзных республик СССР, хотя соглашение о создании СНГ ратифицировано не всеми парламентами.
В настоящее время уже сложилось современное административно-территориальное деление России. В Российскую Федерацию входят следующие республики: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушегия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан, Республика Тува, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика.
Автономной областью в составе России пока осталась одна - Еврейская; другие же автономные области преобразованы в республики. В состав России входят 6 Автономных округов: Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий. Осталось неизменным количество краев - 8: Алтайский, Закбайкальский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский, Пермский, и областей - 47.