Проблемы кодификации законодательства. Современные проблемы кодификации информационного законодательства в российской федерации Проблемы действующего законодательства и его систематизации

Понятие систематизации законодательства

Система законодательства любого современного государства представляет собой огромный массив нормативных правовых актов, различающихся по своей юридической силе, предмету правового регулирования, времени принятия и введения в действие и т.д.

В этой связи удобство и доступность нормативного материала зависит от того, насколько упорядочена соответствующая национальная система правового регулирования, иными словами – насколько качественно осуществлена систематизация действующего законодательства.

Поскольку рассматриваемая деятельность всегда носит научно-обоснованный характер, а к ее осуществлению привлекаются ведущие ученые-юристы, для определения систематизации законодательства необходимо обратиться к положениям юридической доктрины:

Определение 1

Систематизация законодательства – практико-ориентированная, научно-обоснованная деятельность, направленная на упорядочение массива юридических норм, закрепленных в действующих нормативных правовых актах.

При этом необходимость осуществления систематизации законодательства обнаруживается при анализе тех задач, которые подлежат разрешению в результате соответствующей деятельности. Так, систематизация законодательства способствует:

• Развитию и совершенствованию национального законодательства;
• Правильному уяснению содержания юридических норм и повышению эффективности правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов;
• Формированию и повышению уровня индивидуального, группового и профессионального правосознания.

Совокупность приемов, используемых в процессе осуществления деятельности по систематизации законодательства, принято называть формами систематизации, отдельные, наиболее распространенные виды которых будут рассмотрены ниже.

Формы систематизации законодательства

В теории права традиционно принято выделять три основные формы систематизации законодательства, первая из которых – это инкорпорация:

Определение 2

Инкорпорация – форма систематизации законодательства, выраженная в объединении действующих нормативных правовых актов в единые сборники, при сохранении их содержания и юридической самостоятельности.

Основным признаком инкорпорации выступает то, что в рамках данного способа систематизации, нормативные правовые акты подлежат объединению по какому-либо определенному основанию (время принятия, юридическая сила, правотворческий орган и т.д.), без изменения их содержания.

Например, может допускаться лишь внешнее преобразование нормативного акта, выраженное, например, в исключении тех статей и нормативных положений, которые были ранее признаны утратившими юридическую силу.

Инкорпорация, в свою очередь, может быть официальной, в рамках которой компетентным органом государственной власти издается и утверждается инкорпорационный сборник, способный выступать источником права, и неофициальной – составляемой любым заинтересованным лицом для собственным практических или исследовательских целей. Соответственно акт, формируемый в результате неофициальной инкорпорации, не может быть наделен юридической силой и быть признан в качестве источника права.

Вторым способом систематизации законодательства выступает его консолидация – объединение различных, но объединенных общей тематикой нормативных правовых актов, в результате которого принимается новый акт, а все объединяемые утрачивают юридическую силу. Консолидация выступает наименее распространенным способом систематизации нормативно-правового массива.

Пример 1

В качестве примера консолидации может быть названо принятие Указа Президиума ВС СССР «О праздничных и памятных днях» 1980 г., с принятием которого утратили юридическую силу 48 ранее действовавших актов, вошедших в единый Указ Президиума ВС СССР.

При этом в отличие от инкорпорации, консолидация всегда характеризуется официальным характером своего осуществления.

Третий способ систематизации законодательства – кодификация, под которой принято понимать внутреннюю и внешнюю переработку действующего законодательства, путем разработки и принятия нового акта, обладающего свойством кодифицированности (Кодекс, основы законодательства, своды законов и т.д.).

К числу видов кодификации относят:

1. Всеобщую кодификацию – предполагает создание сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства и права. Например – свода законов, включающего все основные нормативно-правовые акты различной отраслевой принадлежности.
2. Отраслевую кодификацию – выраженную в объединении норм в рамках определенной отрасли права, в результате которого создается новый систематизированный нормативно-правовой акт – Кодекс.
3. Специальную – объединяющую нормы определенного юридического института (либо их совокупности).

Пример 2

В качестве примера специальной кодификации может быть названо принятие Лесного кодекса Российской Федерации, объединяющего совокупность норм, регулирующих сходные специфические общественные отношения в сфере лесопользования и лесного хозяйства.

Проблемы действующего законодательства и его систематизации

Как известно, в нашей стране, фактически, за последние двадцать пять лет сформирована новая система законодательства и права, отвечающая целям правового регулирования в условиях демократического правового государства и рыночных форм хозяйствования.

При этом, несмотря на участие в соответствующем процессе ведущих представителей современной отечественной юридической науки, анализ фактической ситуации, сложившейся в рассматриваемой сфере позволяет выявить определенные проблемы законодательной системы РФ:

• Колоссальное количество принятых в РФ нормативных правовых актов, содержание которых, нередко дублирует регламентацию одних и тех же общественных отношений;
• Неоправданная детализация (практически до уровня инструкции) отдельных нормативных правовых актов, в частности, в сфере избирательного права и пенсионного законодательства;
• Низкое качество принятых законодательных и подзаконных актов, с точки содержания, системной организации и юридической техники.

В качестве одного из способов разрешения названных проблем, в юридической науке называется принятие базового системообразующего федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», нормы которого будут посвящены системному, структурному выстраиванию законодательства РФ на современном этапе.

Кодификационные акты, принимаемые правотворческими органами Российской Федерации, составляют основу действующего законодательства, но не устраняют практики подготовки и принятия самого широкого круга текущих, незначительных по объему законов и иных нормативных правовых актов. И это состояние действующего законодательства не в полной мере удовлетворяет ученых-юристов и практических работников. Их идеал законодательства видится в существовании кодифицированных актов, сведенных в единый свод законов как "кодекс кодексов".

Прежде всего, необходимо выявить общую последовательность действий по осуществлению систематизации определенного сегмента законодательства. Оптимальной была бы некая идеальная схема законодательства: каким оно должно стать в результате систематизации. Такая идеальная схема может быть даже достаточно сильно "оторвана" от нынешней системы нормативных правовых актов.

После определения идеальной схемы необходимо разобраться в существующей системе нормативных правовых актов и продумать, как применить ее под эту схему. Идеальная схема, таким образом, будет своеобразным планом систематизации. На этом этапе могут быть определены способы систематизации, а также решены вопросы с ее организационным и финансовым обеспечением .

Наиболее весомым аргументом в пользу начала работы по систематизации с отбора имеющегося нормативного материала является обеспечение непробельности будущей систематизации. Действительно, если отобрать все нормы соответствующей сферы правового регулирования, а потом, на их основе, продумать, как будет выглядеть соответствующий сегмент законодательства в усовершенствованном виде, мы будем надежно застрахованы от возможных пробелов относительно существующего на момент начала систематизации нормативного массива.

Однако состояние законодательства еще таково, что имеется много пробелов в правовом регулировании. Если идти по пути отбора имеющихся норм и дальнейшей систематизации актов, содержащих эти нормы, то это лишь закрепит систему права с такой пробельностью.

Основной аргумент в пользу того, чтобы начать работу с составления модельной схемы, состоит в том, что можно существенно обновить законодательство (определенный его сегмент), "превратить" его в действительно четкую систему правовых актов в их взаимосвязи. Важным является и психологический подход к такой систематизации. Он двухаспектен.

В первую очередь, выведение на первый план именно составления модельной схемы обеспечит определенный творческий порыв представителей правовой науки.

Второй аспект психологического подхода - общий фон осуществления такой систематизации. Если по самому акценту на создание "идеальной схемы" будет ясно, что это действительно прорыв, меняющий то, что есть, все участвующие в данном процессе силы будут лучше мобилизованы на достижение конечного результата.

Таким образом, систематизация правовых актов должна начаться с составления модельной схемы будущей системы этих актов. Модельная схема должна, применительно к каждому акту, включать краткое описание его предмета. При кодификации, схема будет представлять собой план кодифицированного акта, с указанием предмета каждого из его структурных элементов.

Для воплощения этой схемы необходимо просмотреть имеющийся нормативный материал в соответствующей сфере права, соотнести его с идеальным (содержащимся в модельной схеме) и принять меры к устранению различия между реальным и идеальным,

В первую очередь, необходимо определиться, с какого времени просматривать нормативный материал для того, чтобы, с одной стороны, охватить все имеющиеся в соответствующей сфере правовые акты, с другой - не тратить время на акты, очевидно, утратившие юридическую силу в связи с изменениями общественного строя страны.

Оптимально будет взять за основу отбора нормативных правовых актов для систематизации Свод законов СССР и Свод законов РСФСР. Последующие (принятые после подготовки Свода) нормативные акты можно выявлять методом сплошного просмотра официальных источников опубликования. Что касается ведомственных нормативных правовых актов, которые в Своды не включались, здесь нужен сплошной просмотр и за период, предшествующий созданию Свода. Поскольку определить источники официального опубликования ведомственных нормативных актов не всегда представляется возможным, будет полезно, чтобы ведомства провели работу по отбору соответствующих нормативных правовых актов по своим архивным материалам. При этом ведомствам должно быть разрешено, проведя отбор нормативных правовых актов, официально признать утратившими юридическую силу те, которые уже фактически не применяются, но формально не отменены.

Самым важным при отборе актов для дальнейшей систематизации является вычленение актов нормативных. Однако вопрос отбора актов в этом аспекте исследован весьма обстоятельно, поэтому можно заострить внимание на некоторых других проблемах.

В связи с отбором актов возникает важный вопрос об устаревших (фактически утративших юридическую силу, но не отмененных официально актах). Многие из этих актов настолько утратили свое значение, что выявление их не представляет большого труда.

После того, как отбор нормативного материала закончен, необходимо будет изменять редакции существующих нормативных правовых актов, в том числе законов, принимать новые нормативные акты, разукрупнять и, наоборот, укрупнять их. Всю эту деятельность должна координировать Комиссия по систематизации на основе модельной схемы систематизированного материала. При этом безусловным правилом должно быть то, что для внесения поправок в законодательство, пусть даже самых незначительных и самых бесспорных, есть только один путь - внесение официальных изменений в него .

Очевидно, что Комиссия просто не осилит всю требуемую для осуществления систематизации деятельность по созданию проектов новых актов и изменению действующих. Основная нагрузка, при сохранении координирующей роли Комиссии, должна лечь на других субъектов правотворчества. При этом не исключено, что часть законопроектных функций может взять на себя сама Комиссия.

Поскольку кодификация - форма законотворчества, принятие соответствующего кодифицированного акта и будет формой утверждения результата кодификации.

В литературе отмечалось: "юридические основания таких собраний складываются либо из двух актов (о начале и завершении составления собрания), либо из одного акта (о завершении составления собрания или просто о составлении собрания)", "необоснованной представляется практика, при которой с самого начала будущему собранию придается официальная сила, без санкционирования итогов работы над ним самим законодательным органом" .

Проблема кодификации законодательства

Не преследуя цели рассмотреть всю сложную, многообразную историю кодификации российского законодательства после принятия Соборного Уложения 1649 г. (обобщение законодательных норм свойственно отнюдь не только новому времени), остановимся лишь на одном аспекте проблемы, который позволит нам соотнести российское законодательство с мировыми системами права.

При соотнесении российского законодательства, как оно сформировалось на протяжении XVIII - первой четверти XIX в., с двумя мировыми системами права - англосаксонской и континентальной - необходимо прежде всего остановиться на основных характеристиках этих систем. Их различия общепризнаны юристами.

Так, континентальная система базируется на кодексах, а англосаксонская - на судебных прецедентах (что, кстати, предполагает возможность интерпретации норм права судьей). Кроме того, англосаксонское право, в отличие от континентального, не делится на публичное и частное.

Подчеркнем также, что если континентальная система сформировалась по преимуществу в XIX в., начиная с наполеоновской кодификации, то англосаксонская система уходит своими корнями в глубокую древность.

Не вторгаясь в сферу компетентности юристов, заметим, что принцип приоритета закона как источника права гораздо в большей степени коррелирует с континентальной системой права, чем с англосаксонской. Системообразующее значение этого принципа в российском законодательстве XVIII в. было обосновано выше. Здесь же отметим, что с конца XVII в. Петр I прила-

гал усилия к тому, чтобы облеченные властью не руководствовались бы прецедентами при принятии управленческих решений. Одним из ярких свидетельств такого подхода может служить именной указ от 20 января 1697 (7205) г. «О невыписывании в пример указов, состоявшихся в Крымском походе, о придачах поместий и других пожалований боярам, воеводам и прочим ратным людям». В указе говорится, что «Крымских походов 195 и 197 годов своих государевых указов, которые состоялись в тех годах за те Крымские походы боярам и воеводам и ратным людям о придачах и о каких дачах впредь ни к каким делам на пример выписки не выписывать» (выделено мною. - М.Р.). Конечно, этот указ еще не устанавливал универсального принципа, да и подоплека его вполне ясна - не распространять льготы, заслуженные в военном походе, на мирное время.

При Петре I первые попытки кодификации предпринимались с 1700 г., когда так называемой палате об Уложении, состоявшей из членов боярской Думы и стольников, было поручено согласовать Соборное Уложение с новоуказными статьями и боярскими приговорами. Палата заседала до 1703 г. Но вполне очевидно, что в период бурного законотворчества проводить кодификацию нереально.

Основным законодательным актом и, следовательно, основным источником права в начале XVIII в. по-прежнему оставалось Соборное Уложение. 15 июня 1714 г. Петр I издал именной указ «О вершении дел по Уложению, а не по новоуказным статьям». В этом указе содержится повеление судьям «всякие дела делать и вершить по Уложению; а по новоуказным пунктам и сепаратным указам отнюдь не делать, разве тех дел, о которых в Уложении ни мало не помянуто». О «новоуказных пунктах» говорится, что они учинены «не в перемену, но в дополнение Уложения», поэтому они «приемлются во исполнение онаго законнаго Уложения, дондеже оное Уложение, для недовольных в нем решительных пунктов, исправлено и в народ публиковано будет». Все же прочие указы, которые «учинены не в образец» или «противно ложению», в том числе и именные, «отставить, и на пример не выписыватъ (выделено мною. - М.Р.), и вновь таких указов отнюдь не делать».

В уже упоминавшемся указе из Юстиц-коллегии «О решении Дел в Московском надворном суде по Уложению и по новосостоя-тельным, а не по сепаратным указам, и о донесении о делах, которых судьи сами решить не могут, в Государственную Юстиц-колле-to» от 15 октября 1719 г., кроме предписания управлять по Уложе-ни. и изданным в его пополнение указам, содержится запрет руко-Дствоваться «сепаратными указами» и «примерными делами».

Кстати, в докладе Академии наук на высочайшее имя в начале 1735 г. целесообразность новой публикации Соборного Уложения обосновывалась так: «...хотя в... Уложеньи некоторые пункты уже не употребительны, пока оное совсем остановлено и вместо того новое введено не будет: то оное есть необходимый нужды и может здешнему народу, который так чрез долгое время от того пользу получал... оставлено быть».

Функцию кодексов на протяжении XVIII-XIX вв. отчасти выполняли регламенты и уставы. Напомним, что в ключевом для становления новой системы законодательства указе от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских...» говорится, что именно «все уставы и регламенты (выделено мною. - М.Р.) запечатываются». Этим же указом предусматривалось присоединение к регламентам вновь утверждаемых законодательных норм.

В дальнейшем, на протяжении всего XVIII в., предпринимались попытки - по ряду причин неудачные - провести кодификацию законодательства, то есть создать новое Уложение.

Вновь проблема кодификации законодательства была поставлена в конце 1720-х годов В 1730 г. была учреждена Уложенная комиссия, которая безрезультатно проработала более десяти лет. Новая Комиссия о сочинении Уложения была созвана в 1754 г. и с перерывами продолжала свое существование до середины 1760-х годов, подготовив несколько проектов, в частности проект уголовного Уложения. Наиболее известна в истории Уложенная комиссия 1767-1768 гг., созванная Екатериной II50.

Павел I, придя к власти в 1796 г., назначил новую Кодификационную комиссию. Ее преемницей стала Кодификационная комиссия Александра I, работавшая с 1804 по 1826 г. С 1826 г. для кодификационной работы было создано II отделение собственной его Императорского Величества канцелярии. После его упразднения в 1882 г. кодификационная работа была сосредоточена в Государственном Совете.

Несмотря на безуспешность попыток кодификации, можно утверждать, что уже в период правления Петра I наблюдалось стремление уйти от прецедентного права, базировать право на систематизированном законодательстве.

В XIX в. попытки провести кодификацию сначала воплотились в создании Свода законов Российской империи. Свод был издан в результате деятельности II отделения собственной Его Императорского Величества канцелярии в 1832 г. и вступал в действие с 1 января 1835 г. В Свод вошли действующие законодательные нормы, систематизированные тематически (в отличие от хронологической систематизации Полного собрания за-

Структура Свода законов была определена М.М. Сперанским. Свод включал восемь главных отделов, распределенных по 15 томам51:

Основные государственные законы (Т. 1.4. 1).

Учреждения: а) центральные (Т. I. Ч. 2); б) местные (Т. П.); в) уставы о службе государственной (Т. III).

Законы правительственных сил: а) уставы о повинностях (Т. ГУ); б) уставы о податях и пошлинах (Т. V); в) Устав таможенный (Т. VI); г) уставы монетный, горный и о соли (Т. VII); д) уставы лесной, оброчных статей, арендных старостинских имений (Т. VIII).

Законы о состояниях (Т. IX).

Законы гражданские и межевые (Т. X).

Уставы государственного благоустройства: а) уставы кредитный, торговый, промышленности (Т. XI); б) уставы путей сообщения, строительный, пожарный, о городском и сельском хозяйстве, о благоустройстве в казенных селениях, о колониях иностранцев в империи (Т. XII).

Уставы благочиния (законы полиции): а) уставы о народном продовольствии, об общественном призрении и врачебный (Т. XIII); б) уставы о паспортах и беглых, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных (Т. XIV).

Законы уголовные (Т. XV. Кн. 1) и уголовно-процессуальные (Т. XV. Кн. 2).

Свод законов не может рассматриваться как кодекс, поскольку он не снимал действия предшествующего законодательства52. В манифесте от 31 января 1833 г., объявлявшем об издании Свода законов, говорилось: «Свод законов ничего не изменяет в силе и действии их, но приводит их только в единообразие и порядок...». Составители Свода (работу возглавлял М.М. Сперанский) при систематизации законодательства отбирали действующие нормы, затем они приняли следующие правила передачи их текста: «а) те статьи свода, кои основаны на одном действующем указе или постановлении, излагать теми самыми словами, какие стоят в тексте, без малейшего их изменения; б) те статьи, кои составлены из двух и более указов, излагать словами указа главного с присоединением из других тех слов, кои служат ему дополнением или пояснением: в) статьи, составленные из соображения многих указов, излагать по тому смыслу, какой они представляют в их совокупности»53. Таким образом, допускалось вмешательство в текст законодательных актов, служивших источником

Свода законов. Впоследствии эти правила уточнялись. Чаще всего, в целях сокращения объема Свода, опускалась мотивировочная часть законодательного акта, что в ряде случаев могло привести к расширительному толкованию законодательных норм. Но все же при создании Свода его составители последовательно придерживались главного правила: «Из двух несхожих между собой законов надлежит следовать позднейшему, не разбирая, лучше ли он или хуже прежнего, ибо прежний считается отрешенным тем самым, что поставлен на место его другой»54.

Первоначально предполагалось издавать Свод законов каждые десять лет. Второе издание вышло в 1842 г., а третье только в 1857 г. Это было последнее единовременное издание Свода, впоследствии он издавался отдельными уставами. Среди этих изданий следует обратить особое внимание на Свод основных государственных законов, изданный 23 апреля 1906 г., накануне открытия I Государственной думы.

Кодификацию всего законодательства провести так и не удалось. В 1845 г. было издано «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» - пример кодификации одной из отраслей права, - впоследствии входившее в том XV Свода законов. После реформы 1864 г. в Свод был добавлен том XVI, содержавший Судебные уставы.

Итак, огромный количественный рост законодательных актов, расширение сферы законодательного регулирования, увеличение количества разновидностей законодательных актов не только обусловливают наиболее заметные свойства корпуса законодательных источников нового времени, но и порождают ряд проблем при его системном исследовании.

Одна из главных проблем, с которыми сталкиваются кодификаторы сейчас, «вымирание» элитарного типа речевой культуры . Именно на элитарный тип привыкли ориентироваться специалисты при установлении норм. В наше время говорящих элитарного типа – единицы . Большинство культурных, грамотных людей принадлежат к так называемому среднелитературному типу речевой культуры. НОСИТЕЛЬ ЯЗЫКА СРЕДНЕЛИТЕРАТУРНОГО ТИПА не делает грубых ошибок в произношении, употреблении, образовании форм слов и в построении предложений, обладает достаточно богатым словарем, умеет говорить и писать правильно, понятно и выразительно, следует речевому этикету, но в спонтанной речи, вполне осознавая, что это неправильно, скажет обеспечение, одеть туфли.

Основой культуры речи служит соблюдение норм литературного языка. Кодифицированные нормы едины и обязательны для всех носителей русского языка , устанавливаются специалистами-фиолологами и фиксируются в справочниках и словарях. Кодифицированный литературный язык существует в нескольких стилевых разновидностях, каждая из которых обслуживает свою функциональную сферу: официально-бытовую, научную, публицистическую, бытовую коммуникацию, художественную литературу. За пределами литературного языка – диалекты, жаргоны, просторечие – сферы ненормированного употребления.

Нарушение правил приводит к смысловым потерям (информация передается неполно, искаженно, у получателя информации создается негативный образ отправителя (некультурен, безответственен).

Литературный язык, его разновидности.

Правильность, понятность и выразительность речи.

Языковая норма, ее роль в становлении и функционировании литературного языка. Языковые нормы (лексика, орфоэпия)

Язык создается народом и обслуживает его из поколения в поколение. В своем развитии язык проходит несколько стадий и зависит от степени развития этноса (народа). На ранней стадии образуется племенной язык, затем язык народности и, наконец, национальный.

Национальный язык формируется на базе языка народности, он является результатом процесса становления нации и одновременно и условием ее образования.

Национальный язык - социально-историческая категория, которая обозначает язык, являющий средством общения нации и выступающий в двух формах: устной и письменной

Национальный язык как достояние народа существует в нескольких формах. К ним относятся: диалекты (территориальные)- совокупность более мелких единиц - говоров, Служат средством общения жителей рядом расположенных деревень и хуторов. Территориальные диалекты имеют свои особенности в звуковом строе, лексике, морфологии, синтаксисе, словообразовании. Диалект существует только в устной форме.

Задание 1

Объясните значение выделенных диалектизмов.

Кипуны были здесь очень сильные и вырывались из середины горы.

Как доехал казак до станицы , напоил он коня из криницы .

Жалица , щавель, дикая редька, медуница и много чего выросло на лугах (Астафьев).

От куржака все лошади сделались одинаковой масти - седые (Черноусов).

Белая речка вытекает из светлой рады (Пришвин).

Стодол стоял на просторном базу .

кипун - родник; станица - большое селение в казачьем районе; криница -колодец; жалица - крапива; куржак - иней; рада - болотистый лес в Архангельской области; стодол - сарай; баз - двор.

Просторечие - речь неграмотных или недостаточно грамотных слоев населения, носители просторечия не осознают, не улавливают, не понимают различия между нелитературными и литературными нормами.

Просторечными считаются формы: шОфер, полОжить, прИговор, рИдикулит, коЛидор, рЕзетка, друшлаг.

Мой мозоль, с повидлой, делов, на пляжу, шофера, ляжь, ложи и т.д.