Особенности правового статуса государственных муниципальных учреждений. Новый правовой статус государственных (муниципальных) учреждений. Учреждение может быть создано
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
гражданский правовой казенный автономный
Рассмотрены положения Федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
The article considers the provisions of Federal Law «On introduction of changes into some legislative acts of the Russian Federation in connection with improvement of legal status of state (municipal) institutions» № 83-FZ.
Ключевые слова: сравнительная характеристика, тип государственных (муниципальных) учреждений, бюджетные учреждения, казенные учреждения, автономные учреждения, некоммерческие организации.
Key words: comparative characteristics, type of state (municipal) institutions, budgetary institutions, governmental institutions, autonomous institutions, non-commercial organizations.
Гражданский Кодекс Российской Федерации - это систематизированный единый законодательный акт, который определяет:
* правовое положение участников гражданского оборота;
* основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности);
* регулирующий договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (физических и юридических лиц, а в некоторых случаях - государства и муниципальных образований).
В Российской Федерации и других странах, где отсутствуют торговые кодексы, Гражданский кодекс регулирует и отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием. Основной источник гражданского права.
Новый ГК РФ содержит развернутую регламентацию всех важнейших отношений и институтов гражданского права, характерных для рыночной экономики, и называет в своих статьях около 30 основных федеральных законов в области гражданского права, которые подлежат разработке и изданию. Ряд таких законов уже принят: это Федеральные законы "Об акционерных обществах" (1995), "Об актах гражданского состояния" (1997), "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (1997), "Об обществах с ограниченной ответственностью" (1998), "О несостоятельности (банкротстве)" (1998), "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (1998), Воздушный кодекс (1997), Транспортный устав железных дорог (1998).
Представленная в ГК система институтов и норм частного права отражает также и специфику регулирования предпринимательских отношений и применения к ним общегражданских институтов и норм. В ГК названы основные законы в области предпринимательской деятельности, подлежащие принятию, некоторые из которых уже изданы. Это исключает необходимость в разработке специального Хозяйственного (Торгового) кодекса, что предлагалось некоторыми юристами и экономистами.
Гражданский кодекс Российской Федерации - это система наиболее принципиальных и важных правовых норм, регулирующая огромный пласт правоотношений, которые возникают в повседневной жизни каждого гражданина нашей страны. Современное гражданское законодательство создавалось в переломное время, когда рыночная экономика только начинала делать свои первые шаги, а о частной собственности еще не говорили так широко. В связи с этим многие принципиально важные идеи и особенности современного общества не были освещены на правовом уровне и сегодня они требуют детализации и уточнений.
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации предполагает ряд изменений в гражданском законодательстве. Особенно актуальным является вопрос о правовом статусе учреждений. Ключевой проблемой здесь является то, что статус учреждений, помимо гражданского законодательства, регламентируется еще и многочисленными законами, которые нередко противоречат Гражданскому кодексу. Решение этой проблемы в Концепции видится в унификации норм содержащихся в отдельных законах, путем их включения в Гражданский кодекс. Эта идея пока не воплощена в жизнь и некоторыми теоретиками считается утопической. Связано это с тем, что в самой Концепции делается акцент на межотраслевом предназначении некоторых положений Гражданского кодекса. На практике это проявляется в реализации норм гражданского права совместно с нормами других отраслей права, отдельных законов, а иногда и в составе других «чужеродных» правовых норм. Полагаясь на межотраслевое предназначение Гражданского кодекса, унификацию норм, регламентирующих правовое положение учреждений, необходимо проводить другими способами.
С 1 января 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Данный правовой акт внес кардинальные изменения в бюджетный сектор страны. Большая часть изменений коснулась бюджетных учреждений, в особенности их правового статуса. Прежде чем говорить об этих изменениях, следует вспомнить, что в соответствии с гражданским законодательством учреждение может быть частным, государственным или муниципальным. Государственные или муниципальные учреждения могут быть автономными и бюджетными, а с 1 января 2011 года еще и казенными.
Закон от 8 мая 2010 года изменил правовое положение существующих бюджетных учреждений, уточнил правовое положение автономных учреждений и создал новый тип учреждений - казенные учреждения. В форме учреждений в гражданский оборот вступают некоммерческие организации для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (в том числе в сфере образования, здравоохранения). Согласно ст. 31 Закона № 83-ФЗ на федеральном уровне в обязательном порядке казенными учреждениями должны стать учреждения силовых структур (ВС РФ, МВД, ФМС, ФТС, ФСБ и др.), а также психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
Следует разъяснить первое направление изменений, которое касается бюджетных учреждений. С 1 января 2011 года бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная публичным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также иных сферах. Бюджетные учреждения по новому Закону являются совершенно новым типом учреждений, которые отвечают по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества. Собственник же имущества бюджетного учреждения по обязательствам учреждения ответственности не несет.
В настоящее время, помимо Бюджетного кодекса РФ, правовое положение бюджетных учреждений регламентируется Федеральным законом от 12 января 1996 № 7- ФЗ «О некоммерческих организациях» (в редакции Федерального закона № 83-ФЗ). Финансирование бюджетных учреждений по новому законодательству осуществляется в виде субсидий и за счет доходов самого учреждения. Тем самым данный вид учреждений перестает быть получателем бюджетных средств. При этом в период с 01.01.2011 по 01.07.2012 (переходный период) бюджетные учреждения остаются получателями бюджетных средств, в случаях, если последним не предоставляются субсидии. Бюджетное учреждение теперь вправе самостоятельно распоряжаться имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением особо ценного движимого и недвижимого имущества.
Федеральный закон также уточнил ряд принципиальных положений, касающихся автономных учреждений. Определение автономного учреждения содержится в Федеральном законе от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», который в большей степени и регламентирует правовое положение данного типа учреждений. Согласно данному закону автономное учреждение - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Автономные учреждения, созданные в сферах, не предусмотренных Федеральным законом, подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования Закона № 83-ФЗ, то есть до 12 мая 2011 года. Автономные учреждения, в отношении которых до 1 января 2012 года не будет принято решение о ликвидации, реорганизации или изменении их типа, автоматически обретают статус бюджетных учреждений. Органам государственной власти, органам местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителей данного типа учреждений, до 1 февраля 2012 года необходимо обеспечить внесение в свои уставы изменений и открытие в установленном порядке лицевых счетов в органах Федерального казначейства, финансовых органах.
Что касается нового типа учреждений, то с 1 января 2011 года, путем изменения типа действующих федеральных государственных учреждений должны быть созданы федеральные казенные учреждения. Региональные и муниципальные казенные учреждения должны быть созданы в переходный период в соответствии с перечнями, утвержденными региональными и местными органами власти. Статус казенных учреждений, по сути, идентичен существующему правовому статусу бюджетных учреждений, с дополнительным ограничением в виде зачисления всех полученных учреждением средств от приносящей доходы деятельности в соответствующий бюджет.
Основным актом, регулирующий особенности правового положения казенных учреждений является Бюджетный кодекс в редакции Федерального закона № 83-ФЗ. Финансовое обеспечение деятельности учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы и на основании бюджетной сметы. В отличие от бюджетного учреждения, казенное - является получателем бюджетных средств. Для учета операций по исполнению бюджета открываются лицевые счета в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации. Данное положение указывает на сходство казенных учреждений с автономными. Единственной общей чертой для всех типов учреждений остается то, что собственником их имущества являются Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование. Принципиальное отличие казенных учреждений заключается в отсутствие права отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. А доходы, которые получает учреждение от своей деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы. Главный распорядитель бюджетных средств отвечает от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств.
При анализе изменившегося статуса учреждений следует обратить внимание на следующие моменты. Во-первых, казенное учреждение может быть создано не только для оказания услуг, выполнения работ, но и для исполнения государственных (муниципальных) функций. А вот бюджетное и автономное учреждения создаются исключительно с целью выполнения работ либо оказания услуг. Во-вторых, все вышеописанные типы учреждений создаются в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или местного самоуправления. И последнее, казенное учреждение может действовать в любых сферах, так как даже в его определении не упоминается о сферах, в которых оно может быть создано.
Таким образом, можно подвести промежуточные итоги. Несмотря на то, что еще не все положения и идеи Федерального закона от 8 мая 2010 года воплощены в жизнь, статус некоторых учреждений кардинально изменен уже сейчас. Более того появился новый тип учреждений - это казенные учреждения, статус которых также раскрыт в Законе № 83-ФЗ. После «переходного периода» правовой статус учреждений всех типов изменится окончательно в соответствии со всеми пунктами Закона № 83-ФЗ.
Новая классификация типов государственных и муниципальных учреждений, закрепленная в том числе и в ГК РФ, должна позволить более эффективно использовать бюджетные средства, понуждая учреждения оптимизировать свою деятельность, использовать инновационные методы работы, что в конечном счете должно привести к более широкому привлечению для финансирования деятельности учреждения внебюджетных средств.
Литература
Нормативно-правовые акты
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 06.04.2011) [Текст] // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 07.02.2011) [Текст] // Собрание законодательства РФ, 29.01.1996, № 5, ст. 410.
3. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 07.02.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [Текст] // Собрание законодательства РФ, 0.05.2010, № 19, ст. 2291.
4. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 14.06.2011) «Об автономных учреждениях» [Текст] // Собрание законодательства РФ, 06.11.2006, № 45, ст. 4626.
5. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 04.06.2011) «О некоммерческих организациях» [Текст] // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145.
Научная литература
6. Беляев, А Изменение правового статуса учреждений: деление на бюджетные и казенные [Текст]/ А. Беляев // Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение, 2010.- № 9.
7. Вавилова, А. А. Сравнительная характеристика казенного, бюджетного и автономного учреждений [Текст]/ А. А. Вавилова // Справочник руководителя образовательного учреждения, 2010.- № 9.
8. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) [Текст] // Вестник ВАС РФ, 2009.- № 11.
9. Осипцова, Ж. П. Правовое положение различных типов учреждений [Текст] Ж. П. Осипцова // Справочник руководителя дошкольного учреждения, 2010.- № 10.
10. Останин, А. А. Сравнительная характеристика типов государственных (муниципальных) учреждений по новому законодательству [Текст] / А. А. Останин // Конституционное и муниципальное право, 2011.- № 1.
11. Челышев, М. Ю. Вопросы межотраслевых связей гражданского права в Концепции развития гражданского законодательства и проекте Гражданского кодекса Российской Федерации [Текст]/ М. Ю. Челышев // Гражданское право, 2011.- № 1.
Подобные документы
Характеристика основных отличий автономных, бюджетных и казенных учреждений. Процедура создания и управления учреждением. Исследование источников формирования его имущества. Особенности правового положения автономных, бюджетных и казенных учреждений.
курсовая работа , добавлен 09.06.2015
Нормативные акты как источники гражданского права: Конституция, Гражданский кодекс, законы и подзаконные акты Российской Федерации. Нормы международного права. Обычаи делового оборота. Действие источников гражданского права Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 19.06.2010
Значение и роль источников гражданского права. Имущественные и личные неимущественные отношения как составляющая предмета гражданско-правового регулирования. Гражданский кодекс и Конституция Российской Федерации как важнейшие источники гражданского права.
курсовая работа , добавлен 10.01.2015
Понятие участников гражданского судопроизводства. Общие права и обязанности субъектов гражданского судопроизводства. Особенности правового статуса участников гражданского судопроизводства. Рассмотрение судами общей юрисдикции дел искового характера.
контрольная работа , добавлен 28.02.2017
Некоммерческие организации как юридические лиц: сущность, особенности, характеристика. Учреждение как разновидность некоммерческих организаций. Особенности правового положения автономных учреждений. Правовое положение государственных бюджетных учреждений.
курсовая работа , добавлен 27.08.2012
Особенности правового положения военных ВУЗов и правового режима имущества учреждений. Платные образовательные услуги. Имущество, принадлежащее учреждению на праве оперативного управления, приобретаемое за счёт доходов от разрешённой деятельности.
учебное пособие , добавлен 09.04.2009
Правовое положение Российской Федерации и муниципальных образований как субъектов гражданского права. Участие РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. Опосредованное и непосредственное участие государства в гражданском обороте.
курсовая работа , добавлен 30.03.2015
Создание и управление учреждением. Автономные, бюджетные и казенные учреждения и их характеристика. Деятельность учреждения и источники формирования его имущества. Признаки, понятие, содержание и особенности правового положения различных типов учреждений.
курсовая работа , добавлен 25.11.2014
Предмет и принципы гражданского права, Гражданский кодекс Российской Федерации. Граждане (физические лица) и юридические лица, объекты гражданских прав. Понятие и характеристика сделки, исковой давности. Право собственности и обязательственное право.
курс лекций , добавлен 20.05.2010
Концепция правового государства. Формирование правового государства в Российской Федерации. Исторические предпосылки развития начал правовой государственности в России. Проблемы и перспективы становления правового государства в России.
Уже прошла почти неделя со дня опубликования в "Российской газете" Федерального закона N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".
Если честно, то самостоятельно читая закон, понять что-то очень сложно: огромное количество ссылок на различные законы, гражданский кодекс, бюджетный кодекс и т.д. Так как закон непосредственно касается моей работы, сижу, парюсь, пытаюсь разобраться. На прошлой неделе, очень кстати, у нас в городе проводил семинар Кадыров Ф.Н., д.э.н., профессор, заместитель председателя комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга. Человек абсолютно уникальный. И, не смотря на то, что тема была несколько другая, вопрос 83-го закона стороной обойден не был.
Кадыров, со ссылкой на журнал "Менеджер здравоохранения", довольно детально разобрал положения нового закона. Напомню, что данным законом предполагается уже с 1 января 2011 года (2011 год-переходный) изменить правовой статус, условия создания и функционирования действующих государственных и муниципальных учреждений. Появляется 3 типа учреждений: казенные (новый тип), бюджетные и автономные. Изменения делаются для того, что- бы сделать бюджетные учреждения экономически более эффективными и, возможно, так или иначе, переложить часть бремени содержания на внебюджетные источники. На практике, на сегодняшний день, де факто, так оно и есть. Но сегодня мы сталкиваемся с большим количеством юридических проблем.
Суть изменений в том, что учреждения переводятся со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного (муниципального) задания. Это сильно меняет дело. Предоставляется право бюджетным учреждениям заниматься предпринимательской деятельностью с самостоятельным распоряжением полученными средствами. Расширяются права по распоряжению имуществом. Устраняется субсидиарная ответственность государства или муниципалитета по обязательствам бюджетных учреждений. Сейчас, если учреждение залезло в долги, то при наличии судебного решения государство (или муниципалитет) эти долги обязано покрыть.
Ф.Н.Кадыров в своей лекции привел 2 очень неплохие таблички (опять же со ссылкой на "Менеджера здравоохранения"), в которых он сравнил правовое положение в старой редакции и новой редакции, а также сравнение различных типов учреждений в соответствии с законопроектом. Далее я привожу эти сравнения без изменений.
Сравнительная характеристика правового положения бюджетного учреждения
(нынешний статус и предусмотренный законопроектом)
Характеристики | В старой редакции | В новой редакции |
Определение бюджетного учреждения (БУ) | Бюджетное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы | |
Финансовое обеспечение | Сметное финансирование | Субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания |
Не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным БУ за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества | ||
Отвечает по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами | ||
Субсидиарную ответственность по обязательствам БУ несет собственник | ||
Крупная сделка | Понятие крупной сделки применительно кБУ отсутствует | |
Обязанность публиковать сведения отсутствует |
Таблица 2.
Сравнительная характеристика различных типов государственных (муниципальных) учреждений в соответствии с законопроектом
Характеристики | Автономное учреждение (АУ) | Бюджетное учреждение (БУ) | Казенное учреждение (КУ) |
Определение учреждения | Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта | Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) илиорганов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах | Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных,(муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы |
Имущество закрепляется на праве: | Оперативного управления | Оперативного управления | Оперативного управления |
Право учреждения распоряжаться закрепленным за ним имуществом | Без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными АУ за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом АУ вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом | Без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным БУ за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным закрепленным за ним имуществом БУ вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом | Не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества |
Финансовое обеспечение | Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества - в виде субсидий | Финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ (с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества) | Финансируется из бюджета на основании бюджетной сметы |
Объем ответственности учреждения по своим обязательствам | Отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества | Отвечает закрепленным за ним имуществом, за исключением особо ценного имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного БУ за счет выделенных собственником средств, а также недвижимого имущества | Отвечает посвоим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами |
Объем ответственности по обязательствам учреждения со стороны собственника имущества учреждения | Собственник имущества не несет ответственности по обязательствам АУ | Собственник имущества не несет ответственности по обязательствам БУ | При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам КУ несет собственник его имущества |
Счета | В кредитных организациях (банковские счета) | Лицевые счета | Лицевые счета |
Право осуществлять приносящую доходы деятельность | Вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами | Вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами |
|
Право на распоряжение доходами, полученными от приносящей доход деятельности | Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение АУ | Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение БУ | Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации |
Право быть учредителем других организаций | Вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя | Вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного БУ за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества | Не вправе выступать учредителем (участником) других юридических лиц |
Крупная сделка | Крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета АУ | Крупная сделка может быть совершена только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя БУ | Понятие крупной сделки применительно к КУ отсутствует |
Ответственность руководителя за убытки причиненные в результате совершения крупной сделки с нарушением требований законодательства | Руководитель АУ несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных АУ в результате совершения крупной сделки с нарушением требований законодательства, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной | Руководитель БУ несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных БУ в результате совершения крупной сделки с нарушением требований законодательства, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной | Отсутствует |
Органы управления | Наблюдательный совет АУ, руководитель АУ | Руководитель БУ | Руководитель КУ |
Публикация сведений о деятельности учреждения |
На правах рукописи
ПОЛОТОВСКАЯ
ЕЛЕНА ЮРЬЕВНА
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ
12.00.03 – Гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва-2014
Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса Юридического института Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет – учебно-научнопроизводственный комплекс»
Научный руководитель : доктор юридических наук, доцент Гусева Татьяна Алексеевна
Официальные оппоненты : доктор юридических наук, профессор Эрделевский Александр Маркович, профессор кафедры гражданского и семейного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина»
кандидат юридических наук Мельник Сергей Васильевич, доцент кафедры гражданско-правовых и экономических дисциплин Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Орловский юридический институт МВД России имени В.В.
Лукьянова»
Ведущая организация : Автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Ленинградский государственный университет имени А.С. Пушкина»
Защита состоится «05» марта 2014 г. в 15 часов на заседании Диссертационного совета ДК212.203.21 при Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. 347.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Электронная версия автореферата размещена на сайте http://www.rudn.ru Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов», отправлена на сайт ВАК
Министерства образования и науки Российской Федерации по адресу:
[email protected] «__» _________ 2014 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат юридических наук Четвергова Н.Ю.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена особым характером статуса государственных (муниципальных) учреждений, их двойственной правовой природой. Они, с одной стороны, участвуют в гражданском обороте в качестве самостоятельного субъекта гражданского права, наделенного полномочиями юридического лица. В этом смысле они вправе участвовать в обязательственных, вещных правоотношениях, быть истцами и ответчиками в суде. Однако, с другой стороны, законодатель не может не учитывать, что государственные (муниципальные) учреждения созданы для выполнения множества социальных функций, имеющих важное публичное значение. В этом смысле рассматриваемые субъекты позиционируются как представители публично-правовых образований, что осложняет их участие в гражданском обороте.Учитывая эти особенности, в теории и практике гражданского права возникает множество проблем правового регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений. К их числу можно отнести, например, неоднозначные вопросы с определением объема правоспособности учреждений (в том числе их права на осуществление предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), выяснением особенностей вещных прав учреждений на находящееся у них имущество (в том числе имущество, которым учреждение вправе свободно распоряжаться), установлением финансового обеспечения учреждений со стороны публично-правовых образований, возможностью признания учреждений несостоятельными (банкротами), распространением статуса учреждений на органы публичной власти и т.п.
Кроме того, особенностью функционирования государственных (муниципальных) учреждений в отечественном гражданском обороте является постоянно меняющееся законодательство об их правовом положении. С момента принятия части первой Гражданского кодекса РФ и до сегодняшнего дня было принято несколько федеральных законов, кардинально меняющих систему этих учреждений и элементы их правоспособности (например, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»1, выделивший в системе государственных (муниципальных) учреждений бюджетные и автономные учреждения, и Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных учреждений»2, (муниципальных) разделивший все государственные (муниципальные) учреждения на казенные, бюджетные и автономные). К сожалению, принятие таких законов не всегда сопровождалось широким обсуждением в научной среде, что обусловливает необходимость их комплексного теоретического анализа в настоящее время.
При этом следует отметить, что реформирование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений нельзя считать завершенным. Из года в год Президент РФ в своих бюджетных посланиях Федеральному Собранию РФ указывает на необходимость реформирования бюджетного сектора, сокращения расходов на социальную сферу, совершенствование законодательства в области правового регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений3. Так, в Бюджетном послании от 28 июня 2012 г. «О бюджетной политике в 2013 – 2015 годах» Президент РФ отметил, что «необходимо повысить качество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего, это относится к столь значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура.
Неэффективно с точки зрения использования бюджетных средств и несправедливо по отношению к гражданам, когда одинаково финансируются организации, предоставляющие как качественные, так и некачественные услуги, когда одинаково оплачивается труд как добросовестных, так и недобросовестных работников. Теперь задача – в самих учреждениях обеспечить СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.
СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
См., напр.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах» // СПС Гарант; Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах» // Парламентская газета. 2011. 7 июля.
переход к «эффективному контракту», который должен четко определять условия оплаты труда…»4.
Эти и другие обстоятельства обусловили выбор темы настоящего исследования и ее актуальность для современной науки гражданского права.
Степень разработанности темы исследования. Поскольку в окончательном виде правовой статус государственных (муниципальных) учреждений оформился лишь в советский период развития нашего государства, именно тогда были заложены теоретические основы этого вида организаций как самостоятельных юридических лиц. Среди ученых, разрабатывавших эти основы, можно назвать С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, В.Г. Грибанова, О.С.
Иоффе и др.
В современной России количество научных работ, затрагивающих вопросы правового положения государственных (муниципальных) учреждений возросло.
Например, вопросы имущественного положения учреждений изучены в работах З.А. Ахметьяновой, А.И. Карномазова, А.А. Кирилловых, Г.А.
Кудрявцевой, О.Б. Леонтьевой, Д.В. Сараева, М.Н. Суровцовой, А.А. Якимова и др. Правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности исследуются в трудах Е.В. Морозовой, Я.Я.
Кайля, А.В. Кнутова, Ю.Г. Лесковой, А.А. Попова, Л.В. Санниковой, Ю.Г.
Шиповальниковой и др. Участие государственных (муниципальных) учреждений в отношениях по закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд было предметом изучения Л.В.
Андреевой, О.А. Беляевой, А.В. Ермаковой, К.В. Кичика, А.В. Чуряева и др.
Разработкой теоретических вопросов гражданско-правовой ответственности занимаются В.А. Болдырев, Л.А. Новоселова, Г.Д. Отнюкова, В.Н. Соловьев, В.В. Стрельников, Е.Г. Ульянова, Ю.Н. Фольгерова и др.
Однако работы указанных авторов преимущественно основываются на устаревшем нормативном материале, не учитывают последних изменений в правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений. Кроме того, См.: http://президент.рф все они посвящены лишь некоторым, отдельным аспектам деятельности этих юридических лиц.
Объект исследования образуют общественные отношения, складывающиеся в ходе осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности государственных (муниципальных) учреждений, практика их применения, а также научные положения, раскрывающие теоретические основы и содержание гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений.
Целью диссертационного исследования является раскрытие содержания гражданско-правового статуса современных государственных (муниципальных) учреждений и механизма его реализации, а также разработка на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Для достижения сформулированной цели в работе определены следующие задачи :
Проследить эволюцию формирования в отечественном законодательстве и правовой науке понятия государственных (муниципальных) учреждений;
Провести сравнительный теоретический анализ гражданско-правового статуса современных казенных, бюджетных и автономных учреждений;
Рассмотреть существующие проблемы идентификации государственных (муниципальных) учреждений в качестве юридических лиц и предложить пути их решения;
Проанализировать содержание вещных прав государственных (муниципальных) учреждений на находящееся у них имущество;
Выделить правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности;
Раскрыть механизм гражданско-правовой ответственности государственных (муниципальных) учреждений по своим обязательствам,
Сформулировать предложения по совершенствованию действующих нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус государственных (муниципальных) учреждений.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные теоретические работы в области гражданско-правового статуса юридических лиц таких ученых, как Т.Е. Абова, Б.М. Гонгало, А.Н. Гуев, Т.А. Гусева, А.Ю. Кабалкин, Н.В. Козлова, В.П. Мозолин, Г.Ф. Ручкина, О.Н. Садиков, А.П.
Сергеев, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, А.М. Эрделевский и др.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания: диалектический, анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования, восхождения от абстрактного к конкретному, классификации (систематизации), аналогии.
Использованы и специальные методы – такие, как описательный, формально-юридический, логический, структурно-функциональный.
Научная новизна результатов исследования заключается в том, что оно является одной из первых в гражданско-правовой науке работ, посвященных комплексному, системному исследованию содержания правового статуса современных государственных (муниципальных) учреждений, образованных в результате реформирования 2010 года.
В результате проведенного исследования: выявлены закономерности формирования российского законодательства о правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений; выделены общие и специальные признаки (элементы структуры) гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений; обоснована нецелесообразность введения конструкции «юридического лица публичного права» применительно к государственным (муниципальным) учреждениям; определена правовая природа вещного права бюджетных и автономных учреждений на имущество, которым они могут самостоятельно распоряжаться; аргументирована двойственная правовая природа услуг оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями); обоснована необходимость совершенствования законодательства в сфере закупочной деятельности и ответственности государственных (муниципальных) учреждений.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Анализ истории формирования в отечественном законодательстве государственных (муниципальных) учреждений позволяет выделить закономерности по все более детальной дифференциации их на отдельные типы.
Оценивая последнюю реформу государственных (муниципальных) учреждений по их делению на казенные, бюджетные и автономные, автор обосновывает, что в ней был реализован переход со сметного финансирования на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, характеризующего объем и качество предоставляемых учреждением государственных (муниципальных) услуг. Доказано, что изменение гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений связано с проводимой в Российской Федерацией бюджетной реформой, предусматривающей повышение самостоятельности ряда учреждений, стимулирование и упорядочивание деятельности учреждений в отношении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
2. Действующая редакция Гражданского кодекса РФ, сохраняя исторически сложившуюся сущность гражданско-правового статуса государственного (муниципального) учреждения, обусловленную интересами государства, дополнила содержание статуса учреждения правами и обязанностями, связанными с осуществлением деятельности, приносящей доход, в том числе правом самостоятельного распоряжения имуществом от приносящей доход деятельности.
3. Несмотря на высказываемые в литературе мнения о необходимости возврата к двум типам учреждений (бюджетному и автономному), следует поддержать законодателя в выделении трех типов учреждений, выделив общие и специальные признаки гражданско-правового статуса учреждений.
Выявлены общие признаки гражданско-правового статуса казенных, бюджетных и автономных учреждений: а) они являются разновидностью некоммерческой организации; б) их учредителем выступает публично-правовое образование; в) цель их деятельности определяет учредитель; г) им разрешено осуществлять приносящую доход деятельность; д) они действуют на основе имущества публично-правовых образований, которое принадлежит им на праве оперативного управления.
Специальные признаки гражданско-правового статуса казенного, бюджетного и автономного учреждения выявлены: а) по сфере деятельности; б) по распоряжению доходами от приносящей доход деятельности; в) по распоряжению имуществом; г) по ответственности по обязательствам; д) по возможности быть учредителем другого юридического лица; е) по счетам по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; ж) по органам управления; з) по возможности получать кредиты, осуществлять операции с ценными бумагами; и) по определению состава особо ценного движимого имущества; к) по порядку расходования денежных средств.
4. Идея сторонников рассмотрения государственных (муниципальных) учреждений в качестве юридических лиц публичного права не может быть признана обоснованной. Ее реализация приведет к рецепированию отечественной правовой системой чуждого для нашего правопорядка понятия, создаст искусственное разделение юридического лица как единого субъекта права на две составляющие (частную и публичную), а также образует множество проблем юридико-технического свойства (прежде всего связанных с необходимостью внесения в законодательство множества оговорок, связанных с распространением отдельных законоположений либо на юридических лиц публичного права, либо на юридических лиц частного права).
5. По результатам анализа складывающихся в правоприменительной деятельности проблем обоснован вывод о том, что органы публичной власти не должны признаваться государственными (муниципальными) учреждениями, поскольку наделение их таким гражданско-правовым статусом не соответствует ни задачам и целям их деятельности, ни их юридической природе. Придание субъектам публичного права статуса юридического лица приводит к многочисленным противоречиям между публичным и частным правом (в части построения организационной структуры этих субъектов, составления их учредительных документов, реализации процедур создания, реорганизации и ликвидации и т.п.).
6. Правомочие автономных и бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение находящимся у них имуществом, полученным от иной приносящей доход деятельности, полностью охватывается содержанием права оперативного управления, соответствующего исторически сложившимся представлениям об учреждении как самостоятельной организационно-правовой форме юридического лица. Высказываемые в литературе мнения о распространении на это имущество права собственности, права хозяйственного ведения или самостоятельного вещного права не имеют под собой ни законодательных, ни доктринальных оснований.
7. Деятельность государственных (муниципальных) учреждений проявляется в следующих формах: оказание услуг, выполнение работ и исполнение государственных (муниципальных) функций. Среди указанных форм наиболее распространенной является оказание учреждениями услуг. При этом обоснован вывод об особой правовой природе таких услуг. Услуги, оказываемые учреждением на основе выданного учредителем задания, имеют публичноправовую природу (финансируются из бюджета, подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг, государственное или муниципальное задание формируется для каждого учреждения отдельно на основе утвержденных методик, на финансовое обеспечение выполнения задания предоставляются субсидии из соответствующего бюджета), а услуги, оказываемые учреждением на договорных началах, - частноправовую природу.
8. По результатам анализа участия государственных (муниципальных) учреждений в обязательных конкурентных процедурах заключения гражданскоправовых договоров, в качестве предложений по совершенствованию действующего законодательства предлагается:
Закрепить не право, а обязанность участия бюджетных учреждений в отношениях по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) через уполномоченные органы (учреждения);
Установить норму о том, что конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не распространяются на отношения по купле-продаже и аренде недвижимого имущества; эти закупки должны осуществляться у единственного поставщика.
9. Анализ норм об ответственности бюджетных и автономных учреждений позволяет утверждать, что они не гарантируют реальной защиты интересов кредиторов таких учреждений, поскольку перечень имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, ограничен, а субсидиарная ответственность учредителя устранена.
В связи с этим в работе доказывается, что интересы контрагентов государственных (муниципальных) учреждений могут быть обеспечены следующими мерами:
Закреплением обязанности государственных (муниципальных) учреждений по формированию компенсационного фонда, за счет средств которого будут удовлетворяться требования кредиторов в случае недостаточности имущества, на которое может быть обращено взыскание кредитора учреждения;
Установлением дисциплинарной ответственности руководителя учреждения в случае уклонения от обязанности по формированию компенсационного фонда;
Возложением ответственности по обязательствам, вытекающим из контракта, финансирование которого предусмотрено из бюджета соответствующего уровня, на публично-правовое образование;
Включением в договоры аренды государственного (муниципального) имущества условий о страховании ответственности арендатора.
Теоретическая и практическая значимость работы. Сделанные в диссертационном исследовании выводы вносят дополнительный вклад в науку гражданского права в части определения гражданско-правового статуса государственных и муниципальных учреждений.
Сформулированные в работе результаты могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях проблем правового регулирования деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений, в частности, при характеристике их имущественного положения, финансового обеспечения, механизма гражданско-правовой ответственности.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов в законотворческом процессе при совершенствовании правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, а также в учебном процессе при преподавании дисциплины «Гражданское право».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях: XII международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (МГУ имени М.В. Ломоносова, 2011 г.); XIII Ежегодная международная научно-практическая конференция Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова (27 – 30 ноября 2012 г.); Международной заочной научно – практической конференции «Вопросы современной юриспруденции» (г.
Новосибирск, 2012 г.); XIII Международной научно – практической конференции «Правовая политика: вызовы современности» (Московский государственный университет, 27 – 28 ноября 2012 года); IV Международной научной конференции «Актуальные проблемы общественных наук в условиях глобализации» (Научно – внедренческий центр Международного исследовательского института, 2012 г.); Международной заочной научно – практической конференции «Современная юриспруденция:
проблемы и решения» (г. Новосибирск, 13 февраля 2013 г.); Научно – практической конференции молодых ученых «Тенденции и перспективы социально – экономического развития мирового сообщества» (г. Орел, 27 – 28 февраля 2013 г.); II Международной заочной научно – практической конференции «Наука вчера, сегодня, завтра» (г. Новосибирск, 24 июля 2013 г.).
Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет – учебно-научно-производственный комплекс» при разработке автором учебных планов и преподавании учебных дисциплин «Правовое регулирование предпринимательской деятельности», «Правовое обеспечение экономики», «Хозяйственное право» и др.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяется степень ее разработанности, а также формулируются цели, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, характеризуется теоретическая и методологическая основа работы, раскрывается научная новизна и научнопрактическая значимость исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования, характеризуется структура работы.Первая глава «Государственные (муниципальные) учреждения в системе субъектов гражданского права» состоит из трех параграфов, посвященных становлению в отечественной правовой системе и современному правовому положению государственных (муниципальных) учреждений как юридических лиц.
В первом параграфе «История становления государственных (муниципальных) учреждений в России» рассмотрена история формирования в законодательстве и правовой науке понятия государственных (муниципальных) учреждений.
Отмечается, что первые упоминания о возникновении учреждений и других некоммерческих юридических лиц можно встретить в памятниках римского права времен христианских императоров – в это время из совокупности лиц специально выделяются церковные учреждения и благотворительные заведения. В России же первым прообразом современных учреждений можно считать земские учреждения, появившиеся в 1864 г.
Автор приходит к выводу, что в Советской России разработка правового статуса публичных учреждений проходила в более широких масштабах. Этому способствовала политическая и идеологическая обстановка, основанная на концентрации в государственной собственности имущества, участвующего в гражданском обороте. В связи с этим для правового режима СССР юридические лица, не являющиеся собственниками принадлежащего им имущества (в том числе учреждения), были особенно актуальны и необходимы. В это время правовой статус учреждений регламентировался главным образом Гражданскими кодексами РСФСР 1922 г. и 1964 г.
В современном российском гражданском законодательстве учреждения окончательно укрепились в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц (некоммерческих организаций). При этом закономерностью регламентации их правового статуса на этом этапе является все более подробная дифференциация на отдельные типы.
Гражданский кодекс РФ, как и Гражданские кодексы советского периода, первоначально исходил из деления всех учреждений на частные и государственные (муниципальные). В 2006 г. в связи с принятием Федеральных законов от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и № 175ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» государственные и муниципальные учреждения были дополнительно поделены на бюджетные и автономные. В 2010 г. с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» была произведена очередная принципиальная дифференциация государственных (муниципальных) учреждений. Теперь среди них выделяются казенные, бюджетные и автономные учреждения.
Изменение гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений связано, прежде всего, с проводимой в Российской Федерацией бюджетной реформой, предусматривающей повышение самостоятельности ряда учреждений, стимулирование и упорядочивание деятельности учреждений в отношении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также связано с переходом со сметного финансирования на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания, характеризующего объем и качество предоставляемых учреждением государственных (муниципальных) услуг.
Во втором параграфе «Понятие и типология государственных (муниципальных) учреждений в современном российском законодательстве»
проведен сравнительный теоретический анализ правового статуса современных казенных, бюджетных и автономных учреждений.
В ходе сравнительно-правового анализа различных типов государственных (муниципальных) учреждений, действующих в Российской Федерации, выделены как общие признаки (элементы) гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, так и специальные признаки (элементы) гражданско-правового статуса казенных, бюджетных, автономных учреждений.
К общим признакам (элементам) гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений относится то, что:
Учреждение является разновидностью некоммерческой организации,
Учредителем учреждения выступает публично-правовое образование (т.е.
создается по воле учредителя),
Цель деятельности учреждения определяет учредитель,
Всем типам учреждений разрешено осуществлять приносящую доход деятельность.
Учреждения действуют на основе публичной собственности, которая принадлежит им на праве оперативного управления.
К специальным признакам (элементам) гражданско-правового статуса казенного, бюджетного, автономного учреждения относится то, что эти типы учреждений различаются по:
По сфере деятельности,
По распоряжению доходами от приносящей доход деятельности,
По распоряжению имуществом,
По ответственности по обязательствам,
По возможности быть учредителем другого юридического лица,
По счетам по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности,
По органам управления,
По возможности брать кредиты, осуществлять операции с ценными бумагами,
По определению особо ценного движимого имущества.
По порядку расходования денежных средств.
Так, проводя разграничение гражданско-правового статуса казенного учреждения, бюджетного учреждения и автономного учреждения, раскрыто содержание специальных признаков этих учреждений:
1) По сфере деятельности: перечень казенных учреждений федерального уровня установлен в Федеральном законе от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ, иные казенные учреждения осуществляют свою деятельность в любых сферах деятельности, соответствующие полномочиям субъекта РФ (муниципального) образования; сфера деятельности бюджетных учреждений законом не ограничена, хотя отмечены приоритетные сферы, в которых они создаются, наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт; сферы деятельности автономного учреждения - образование, здравоохранение, культура, наука, социальная защита, занятость населения, физкультура и спорт, а также иные сферы, в случаях, установленных законодательством.
2) По распоряжению доходами от приносящей доход деятельности:
доходы, полученные казенными учреждениями от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации; доходы, полученные автономными и бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение этих учреждений.
3) По распоряжению имуществом: казенные учреждения не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества; бюджетные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ними собственником или приобретенным бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (остальным имуществом, находящимся у них на праве оперативного управления, бюджетные учреждения вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом); автономные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ними собственником или приобретенными автономными учреждениями за счет средств, выделенных им собственником на приобретение такого имущества (остальным имуществом, находящимся у них на праве оперативного управления, автономные учреждения вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом).
4) По ответственности: при недостаточности находящихся в распоряжении казенного учреждения денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества; бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества;
автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.
5) По возможности быть учредителем другого юридического лица:
казенному учреждению запрещено выступать учредителем или участником других юридических лиц; бюджетное учреждение вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества; автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (за исключением объектов культурного наследия народов Российской Федерации, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации, Архивного фонда Российской Федерации, национального библиотечного фонда).
6) По учету средств бюджета и доходов от иной приносящей доход деятельности: казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в казначействе; бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые ему в казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; автономное учреждение вправе открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
7) По органам управления: в казенном и бюджетном учреждении руководитель, иные органы в соответствии с уставом; в автономном учреждении
Руководитель, наблюдательный совет и иные органы в соответствии с уставом.
8) По возможности брать кредиты, осуществлять операции с ценными бумагами: казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги; бюджетное учреждение не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральным законом; для автономного учреждения ограничения не предусмотрены.
9) По определению особо ценного движимого имущества: для казенного учреждения – не предусмотрено; применительно к бюджетному и автономному учреждению - под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено; порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством РФ, виды и перечни такого имущества могут определяться учредителем.
10) По понятию крупной сделки: для казенного учреждения такого понятия не предусмотрено; для бюджетного и автономного учреждений крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки. Крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия учредителя, с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения.
12) По порядку расходования денежных средств: закупки товаров, работ, услуг казенными учреждениями осуществляются на основании Федерального закона от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
закупки товаров, работ, услуг автономных учреждений осуществляются, как правило, на основании Федерального закона от 18 июля 2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»; закупки товаров, работ, услуг бюджетными учреждениями осуществляются на основании обоих указанных законов (в зависимости от источника финансирования закупок).
Сравнительный анализ законодательства показал, что правовой статус бюджетного учреждения приближен к правовому статусу автономного учреждения: принцип финансирования, полномочия по распоряжению закрепленным собственником имуществом и получаемыми доходами от вспомогательной деятельности, порядок совершения крупных сделок, ответственность по обязательствам автономного и бюджетного учреждения практически тождественны.
Кроме того, правоспособность бюджетного и автономного учреждения шире правоспособности казенного учреждения, деятельность которого носит строго целевой характер и направлена на выполнение заданий собственника.
В третьем параграфе «Соотношение частных и публичных основ в правовом статусе государственных (муниципальных) учреждений»
рассматриваются частноправовые и публично-правовые основы государственных (муниципальных) учреждений как юридических лиц.
Прежде всего, автором сделан принципиальный вывод о том, что казенные, бюджетные и автономные учреждения являются типами государственных (муниципальных) учреждений, а не самостоятельными организационно-правовыми формами юридических лиц, как это вытекает из некоторых подзаконных правовых актов Федеральной налоговой службы и Федеральной службы государственной статистики.
Далее отмечено, что одним из важных частноправовых аспектов деятельности государственных (муниципальных) учреждений является их наименование. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» наделяет учреждения правом включать в свое наименование указание на тип, в результате чего многие государственные (муниципальные) учреждения внесли в свое наименование соответствующие изменения. Однако остались и те учреждения, которые этого не сделали. Поскольку объем ответственности казенных, бюджетных и автономных учреждений принципиально отличен, сделан вывод о том, что в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» следует закрепить не право, а именно обязанность указания в наименовании государственного (муниципального) учреждения на его тип. В этом случае потенциальные контрагенты, не обращаясь к учредительным документам учреждения, смогут делать однозначный вывод об основных его статусных характеристиках.
Особое внимание в параграфе уделено рассмотрению широко обсуждаемой в литературе идеи о рассмотрении государственных (муниципальных) учреждений как юридических лиц публичного права. Основой для этой идеи является специфика сферы деятельности государственных (муниципальных) учреждений – они создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления (казенные, бюджетные и автономные учреждения), а также для исполнения государственных (муниципальных) функций.
Однако, несмотря на указанное обстоятельство, автор подчеркивает, что идея сторонников рассмотрения государственных (муниципальных) учреждений в качестве юридических лиц публичного права не может быть признана обоснованной, поскольку ее реализация приведет к рецепированию отечественной правовой системой чуждого для нашего правопорядка понятия, а также создаст множество проблем юридико-технического свойства.
Отмечается, что юридическое лицо является исключительно частноправовой конструкцией, даже несмотря на то, что оно может быть субъектом и публичных правоотношений. Более того, введение в правовой оборот понятия юридического лица публичного права создаст существенный вред всей системе юридических лиц, так как потребует закрепления множества исключений из общего правила, что по существу сделает это правило неэффективным.
И, наконец, в завершение параграфа автором рассматривается проблема функционирования в качестве государственных (муниципальных) учреждений органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом обоснован вывод о том, что органы публичной власти не должны признаваться государственными (муниципальными) учреждениями, поскольку наделение их таким гражданско-правовым статусом не соответствует ни задачам и целям их деятельности, ни их юридической природе.
Этот вывод справедлив и в связи с тем, что положения законодательства, в которых государственные или муниципальные органы объявляются юридическими лицами, плохо согласованы с гражданским законодательством:
во-первых, органы власти не обладают основными характеристиками субъекта гражданского права (органу государственной власти как субъекту публичного права позволительно делать только то, что предписано законом, в то время как субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом и др.);
во-вторых, к органам публичной власти неприменимы нормы, устанавливающие обязательные требования к учредительным документам юридического лица;
в-третьих, к органам публичной власти неприменимы нормы, устанавливающие процедуру реорганизации и ликвидации юридических лиц.
В результате автор присоединяется к мнению разработчиков Концепции развития гражданского законодательства о том, что в перспективе необходимые функции по участию органов публичной власти в гражданском обороте должны быть возложены на их соответствующие подразделения (управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т.п.), которые в этих целях должны приобретать гражданско-правовой статус юридических лиц.
Вторая глава «Особенности правоспособности государственных (муниципальных) учреждений» посвящена рассмотрению основных элементов правоспособности государственных (муниципальных) учреждений.
В первом параграфе «Имущественная основа деятельности государственных (муниципальных) учреждений» проанализировано содержание вещных прав государственных (муниципальных) учреждений на находящееся у них имущество.
Автором установлено, что из содержания ст. 120 Гражданского кодекса РФ следует, что учреждения обладают имуществом, закрепленным за ними собственником, а также имуществом, приобретенным самим учреждением, на праве оперативного управления. Однако применительно к отдельным типам государственных (муниципальных) учреждений законодатель установил различные особенности в осуществлении ими права оперативного управления, в результате чего возникли проблемы с определением правовой природы права бюджетных и автономных учреждений на имущество, которым они могут распоряжаться без согласия собственника.
Обобщая высказанные в юридической литературе предложения, можно выделить четыре основных подхода, разъясняющих правовую природу права государственных (муниципальных) учреждений на самостоятельное распоряжение находящимся у них имуществом:
а) право самостоятельного распоряжения - это право оперативного управления;
б) право самостоятельного распоряжения - это право хозяйственного ведения;
в) право самостоятельного распоряжения - это право собственности;
г) право самостоятельного распоряжения – это особое вещное право, не поименованное в Гражданском кодексе РФ.
Учитывая это, на наш взгляд, следует утверждать исключительно о праве оперативного управления бюджетных и автономных учреждений на указанное имущество. Это напрямую соответствует и содержанию главы 19 Гражданского кодекса РФ. Ведь согласно п. 1 ст. 296 Гражданского кодекса РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Иными словами, учреждение, по общему правилу, вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия собственника. Если же законом будет предусмотрено иное, то распоряжение может осуществляться и по иным правилам (например, без получения подобного согласия от собственника).
Полагаем, что предусмотренные Гражданским кодексом РФ, Федеральными законами «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях» положения и являются исключениями, которые охватываются ст.
296 Гражданского кодекса РФ и предусматривают освобождение бюджетных и автономных учреждений от получения согласия собственника при распоряжении имуществом, полученным от иной приносящей доход деятельности.
Кроме того, отмечено, что правомочие свободного распоряжения имуществом помимо бюджетных и автономных учреждений имеется и у казенного предприятия в рамках его права оперативного управления, и у унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения. Однако никто не пытается обосновать иную природу этого правомочия в рамках единого ограниченного вещного права, никто даже и не подвергает сомнению факт наличия такого правомочия в составе ограниченного вещного права.
Во втором параграфе «Правовые формы осуществления государственными (муниципальными) учреждениями своей деятельности»
выявлено и рассмотрено содержание деятельности государственных (муниципальных) учреждений.
Отмечено, что деятельность государственных (муниципальных) учреждений проявляется в следующих формах: оказание услуг, выполнение работ и исполнение государственных (муниципальных) функций.
При этом сделан вывод, что услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями, следует отличать от услуг, упоминаемых Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который трактует государственную услугу как деятельность по реализации функций. Функция предоставления государственных и муниципальных услуг населению является первичной функцией в деятельности органов государственного и муниципального управления. Разграничение следует также проводить и по заявителям в контексте указанных законов. Так, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ заявителем выступает физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители. Потребителями услуг, оказываемых учреждениями, согласно Федеральному закону от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ, могут быть различные физические или юридические лица, в том числе государственные органы.
В то же время отмечено, что услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями, не являются однородными, в связи с чем возникает необходимость в их дифференциации.
Предложено вести речь о гражданско-правовых услугах, основанием для оказания которых является заключенный государственным (муниципальным) учреждением договор с потребителем услуги, и об услугах, основанием для оказания которых является выданное государственному (муниципальному) учреждению государственное (муниципальное) задание, от выполнения которого бюджетное и автономное учреждение не имеет право отказаться.
Государственное или муниципальное задание формируется для каждого учреждения отдельно на основе утвержденных методик. На финансовое обеспечение выполнения задания предоставляются субсидии из соответствующего бюджета.
Иными словами, задание государственным (муниципальным) учреждениям - это ключевой управленческий и мотивирующий инструмент органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и основа для финансового обеспечения деятельности учреждений. В связи с этим по своей природе эти отношения являются публично-правовыми.
В отличие от них отношения, вытекающие из оказания государственными (муниципальными) учреждениями услуг на основе договора с потребителем, складываются между конкретным учреждением (исполнителем) и гражданином или юридическим лицом (заказчиком) и имеют гражданско-правовую природу.
В третьем параграфе «Участие государственных (муниципальных) учреждений в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» рассматриваются проблемы участия государственных (муниципальных) учреждений в отношениях по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг.
С принятием Федерального закона от 21 июля 2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» выстроена единая концепция вовлечения в гражданский оборот государственных (муниципальных) учреждений, в которой расходование государственных (муниципальных) средств, средств казенных, бюджетных и автономных учреждений осуществляется на конкурентной основе.
В связи с принятием 5 апреля 2013 г. Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в диссертации рассмотрены основные изменения участия казенных, бюджетных и автономных учреждений в отношениях по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. По результатам такого анализа автором сделаны следующие выводы.
Во-первых, отмечено, что проблемой действующего законодательства является то, что довольно сложные по своему содержанию процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в бюджетных учреждениях выполняются лицами, не имеющими специальных познаний в области закупок.
В связи с этим предлагается законодательно закрепить обязанность закупки бюджетными учреждениями товаров, работ, услуг через профессиональных участников – уполномоченных органов и учреждений.
В Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» идею обеспечения профессионализма в отношениях по закупке товаров, работ, услуг предлагается реализовать путем создания в структуре заказчика контрактных служб и должности контрактного управляющего. Однако в законе сохраняется возможность включения в контрактную службу и назначения на должность контрактного управляющего лиц, не занимающихся закупками на профессиональной основе (т.е. лиц, не осуществляющих закупки как основной вид деятельности). По нашему мнению, централизованные закупки для нужд бюджетных учреждений должны осуществляться в любом случае на обязательной основе.
Во-вторых, установлено, что одной из острых проблем применения законодательства о контрактной системе является его распространение на приобретение учреждениями объектов недвижимого имущества в собственность, а также на приобретение ими имущества в пользование на основании договоров аренды. С принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» неоднозначность в решении этой проблемы решена в пользу распространения этого закона на отношения по заключению договоров купли-продажи недвижимого имущества и аренды. Однако полагаем целесообразным установить в законе обратную норму о том, что конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не должны распространяться на отношения по купле-продаже и аренды недвижимого имущества; эти закупки должны осуществляться у единственного поставщика, поскольку одним из существенных признаков недвижимого имущества является его индивидуальный характер, неповторимость, в связи с чем объявление торгов на этот объект нецелесообразно.
В четвертом параграфе «Гражданско-правовая ответственность государственных (муниципальных) учреждений» раскрыт механизм гражданскоправовой ответственности государственных (муниципальных) учреждений по своим обязательствам.
Установлено, что казенные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
При этом анализ практики применения ответственности казенных учреждений позволил обратить внимание на следующие основные моменты:
Недостаточное бюджетное финансирование учреждения со стороны собственника его имущества не является основанием для освобождения от ответственности учреждения вследствие отсутствия его вины;
Собственник имущества казенного учреждения не отвечает в субсидиарном порядке по обязательствам учреждения, возникшим из публичноправовых отношений;
Ответчиком в суде по иску к субсидиарному должнику должен выступать главный распорядитель средств федерального бюджета, а исполнителем судебного решения является орган Федерального казначейства.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. В отличие от казенных учреждений собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственность по обязательствам этих учреждений.
Ответственность бюджетного учреждения по его долгам может быть реализована путем применения общего (через судебных приставовисполнителей) порядка наложения взыскания на имущество только при условии предварительного обращения к порядку административному (через финансовые органы).
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения, так же как и бюджетного учреждения, не несет ответственность по обязательствам этих учреждений.
Анализ норм об ответственности бюджетных и автономных учреждений позволил автору утверждать, что они не гарантируют реальной защиты интересов кредиторов таких учреждений, поскольку перечень имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, ограничен, а субсидиарная ответственность учредителя устранена.
Предлагаемые в связи с этим некоторыми авторами предложения по распространению на бюджетные и автономные учреждения института несостоятельности (банкротства) являются необоснованными, поскольку в них не учитывается социальная составляющая деятельности этих юридических лиц.
Закрепить обязанность государственных (муниципальных) учреждений по формированию компенсационного фонда, за счет средств которого будут удовлетворяться требования кредиторов в случае недостаточности основного имущества учреждения;
Установить дисциплинарную ответственность руководителя учреждения в случае уклонения от обязанности по формированию компенсационного фонда;
Возложить ответственность по обязательствам, вытекающим из контракта, финансирование которого предусмотрено из бюджета соответствующего уровня, на публично-правовое образование;
Включать в договоры аренды государственного (муниципального) имущества условия о страховании ответственности арендатора.
Так, ключевой мерой должно стать формирование компенсационного фонда, за счет средств которого будут удовлетворяться требования кредиторов в случае недостаточности основного имущества учреждения. Принимая во внимание положительный опыт реализации нормы п. 1 ст. 35 Федерального закона «Об акционерных обществах», предлагается установить обязанность автономных и бюджетных учреждений по внесению 5 % денежных средств, полученных автономным или бюджетным учреждением за оказание каждой платной услуги или выполнение платной работы.
В связи с этим автором предлагается установить еще одно основание для расторжения с руководителем учреждения трудового договора - уклонение руководителя бюджетного или автономного учреждения от исполнения обязанностей по формированию компенсационного фонда, в связи с чем подп. 5 п. 27 ст. 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» следует дополнить словами «в случае уклонения от формирования компенсационного фонда».
В заключении делаются выводы, излагаются предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.
1. Полотовская Е.Ю. Имущество государственных муниципальных учреждений: право оперативного управления или право собственности? // Административное и муниципальное право. 2011. № 5 (41). (0,25 п.л.).
2. Полотовская Е.Ю. Вопросы налогообложения государственных муниципальных учреждений // Налоги и налогообложение. 2011. № 5. (0,3 п.л.).
3. Полотовская Е.Ю. Актуальные вопросы образовательных учреждений в свете реформирования бюджетной сети // Административное и муниципальное право. 2011. № 9 (45). (0,3 п.л.).
4. Полотовская Е.Ю. Проблема определения государственной (муниципальной) услуги, работы, функции // Административное и муниципальное право. 2012. № 1 (49). (0,3 п.л.).
5. Полотовская Е.Ю. Доступ негосударственных образовательных учреждений к государственному финансированию открыт! // Право и образование. 2012. № 7. (0,6 п.л.).
6. Полотовская Е.Ю. (в соавторстве с Гусевой Т.А.) Государственные (муниципальные) учреждения в системе размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 1.
7. Полотовская Е.Ю. Проблема определения правового режима имущества автономного и бюджетного учреждения // «Вопросы современной юриспруденции»: материалы международной заочной научно – практической конференции. (06 февраля 2012 г.) – Новосибирск: Изд. «Экор – книга», 2012.
8. Полотовская Е.Ю. Правовой режим имущества автономных и бюджетных учреждений, приобретенного за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности // Материалы Международной научно – практической конференции «Весенние юридические чтения» (27 – 28 апреля 2012 г., Харьков, Украина). – Х.: ИФИ, 2012. (0,15 п.л.).
9. Полотовская Е.Ю. Проблема разграничения терминов «государственная услуга» и «государственная функция» // IV Международная научная конференция «Актуальные проблемы общественных наук в условиях глобализации» (Москва, 20 апреля 2012 г.) // Общественные науки.
Всероссийский научный журнал. 2012. № 3. (0,4 п.л.).
10. Полотовская Е.Ю. Ответственность государственных (муниципальных) учреждений по обязательствам // XIII Ежегодная международная научнопрактическая конференция Юридического факультета МГУ имени М.В.
11. Полотовская Е.Ю. К вопросу о праве самостоятельного распоряжения имуществом бюджетного и автономного учреждения // «Современная юриспруденция: проблемы и решения»: материалы международной заочной научно – практической конференции (13 февраля 2013 г.). – Новосибирск: Изд.
«СибАК». 2013. (0,2 п.л.).
12. Полотовская Е.Ю. Разграничение казенного, бюджетного, автономного учреждения: гражданско – правовой аспект // Тенденции и перспективы социально – экономического развития мирового сообщества: материалы научно
Орел). – Москва: Дело и Сервис, 2013. (0,8 п.л.).
13. Полотовская Е.Ю. Услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями: особенности правовой природы // «Наука вчера, сегодня, завтра»: материалы II международной заочной научно – практической конференции (24 июля 2013 г.). – Новосибирск: Изд. «СибАК».
14. Гусева Т.А., Полотовская Е.Ю., Савельева Е.А. Коммерческое право в схемах и определениях. Учебное пособие. М.: Книжный мир. 2010. (5,0 п.л.).
15. Полотовская Е.Ю. Государственные (муниципальные) учреждения как новая форма реализации полномочий органов власти в социальной сфере // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 1. (0,5 п.л.).
16. Полотовская Е.Ю. К вопросу о финансировании социально ориентированных негосударственных (частных) организаций // Современное общество и право. 2012. № 1 (6). (0,5 п.л.).
17. Гусева Т.А., Полотовская Е.Ю. Понятие услуги в контексте Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210 – ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Вестник государственного и муниципального управления. 2012. № 4. (0,5 п.л.).
18. Полотовская Е.Ю. К вопросу о квалификации вещного права автономных и бюджетных учреждений на имущество, приобретенное от осуществления приносящей доход деятельности // Вестник государственного и муниципального управления. 2013. № 3. (0,2 п.л.).
Полотовская Елена Юрьевна (Российская Федерация)
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ
(МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ.В диссертационном исследовании выявляются закономерности формирования правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, раскрывается содержание гражданско-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, выделяются общие и специальные признаки гражданско-правового статуса учреждений, проводится исследование вопроса о целесообразности введения конструкции «юридического лица публичного права» применительно к государственным (муниципальным) учреждениям, анализируется правовая природа вещного права бюджетных и автономных учреждений на имущество, которым они вправе самостоятельно распоряжаться, рассматривается двойственная правовая природа услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями), обосновывается необходимость совершенствования законодательства в сфере закупочной деятельности и ответственности государственных (муниципальных) учреждений.
Polotovskaya Elena Yurevna (Russian Federation)
CIVIL AND LEGAL STATUS OF STATE (MUNICIPAL)
INSTITUTIONS
In the dissertation are revealed regularities of formation of the legal status of state (municipal) institutions, the content of civil and legal status of state (municipal) institutions are allocated general and special features of civil-legal status of institutions, conducted a study on the feasibility of the introduction of design «legal persons of public law» in relation to the state (municipal) institutions, analyzes the legal nature of the property rights of budget and autonomous institutions to the property which they may independently dispose of, is considered dual to the legal nature of the services provided by the state (municipal) institutions, the necessity of improvement of legislation in the sphere of procurement activities and responsibility ofадминистративный право статус религиозный
Административно-правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений регулируется Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ред. от 08.12.2003), Законом РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании», ФЗ от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (ред. от 31.12.2005), ФЗ от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (ред. от 22.08.2004), «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1) (ред. от 31.12.2005), ФЗ от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 25.07.2006) и др.
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления.
Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.
Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).
Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Унитарное предприятие должно иметь самостоятельный баланс.
В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:
унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения - федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие;
унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие.
Унитарное предприятие должно иметь круглую печать, содержащую его полное фирменное наименование на русском языке и указание на место нахождения унитарного предприятия. Печать унитарного предприятия может содержать также его фирменное наименование на языках народов Российской Федерации и (или) иностранном языке.
Унитарное предприятие вправе иметь штампы и бланки со своим фирменным наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации.
Создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, не допускается.
К ведению собственника унитарного предприятия любого вида относится: создание предприятия; определение цели, предмета, вида его деятельности; утверждение показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности; утверждение устава; назначение на должность и освобождение от должности руководителя и главного бухгалтера предприятия; контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества; другие права и обязанности, определенные законодательством РФ.
Государственное или муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (далее государственное и муниципальное унитарное предприятие) может быть создано в случае:
Необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
Необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
Необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
Необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
Необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
Необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченной в обороте.
Такие предприятия, обладают достаточным объемом самостоятельности в деятельности. Они самостоятельно планируют свою работу и перспективы развития, заключают хозяйственные договоры, распоряжаются движимым имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, за исключением случаев, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Свою продукцию, работы и услуги предприятие реализует по ценам и тарифам, устанавливаемым самостоятельно, а в случаях, предусмотренных законодательством - по государственным ценам. Они несут ответственность за соблюдение кредитных договоров и расчетной дисциплины.
Вместе с тем, государственные и муниципальные унитарные предприятия не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия.
Распоряжение имуществом возможно только в пределах, не лишающих предприятие возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным унитарными предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.
Государственное или муниципальное унитарное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.
Уставом государственного или муниципального унитарного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.
Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определено, что государственное и муниципальное предприятие, основанное на праве оперативного управления (далее казенное предприятие), может быть создано в случае:
Если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Федерации или муниципального образования;
Необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности государства, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
Необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государственным ценам в целях решения социальных задач;
Необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
Необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
Необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
Необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
Решение о создании федерального казенного предприятия принимается Правительством РФ, казенного предприятия субъекта РФ - органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципального казенного предприятия - органами местного самоуправления. Органы, принимающие решение о создании, действуют от имени собственника соответствующего уровня.
Собственник казенного предприятия вправе изымать у предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать схему доходов и расходов предприятия.
Федеральное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.
Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа.
Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.
Казенное предприятие самостоятельно реализует произведенную им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Оно вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что степень хозяйственной и оперативной самостоятельности у казенных предприятий меньше, чем у предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.
Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социальнокультурных или административно-политических функций. Учреждения, как говорилось выше, могут осуществлять управленческие, образовательные, научные, медицинские, культурные и прочие функции.
Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в Федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре», «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» и др.
Органы государственной власти и местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, осуществляют их финансирование, устанавливают размеры тарифов на услуги, предоставляемые учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами, а также иные полномочия в соответствии с законодательством.
Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти. На сегодняшний день государственные и муниципальные учреждения могут реорганизовываться, либо создаваться в форме автономного учреждения.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения, а автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения.
Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах деятельности. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью и осуществляет финансирование деятельности по его выполнению. Иные уставные виды деятельности автономных учреждений финансируются за счет учреждения.
Новой организационно-правовой формой существования государственных организаций в настоящее время является Государственная корпорация. Корпорация является юридическим лицом, созданным Российской Федерацией в организационно-правовой форме «Государственная корпорация».
На сегодняшний день созданы следующие государственные корпорации: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии», Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта «ГК Олимпстрой», Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и др.
Статус, цели создания и деятельности, функции и полномочия Корпорации определяются одноименными Федеральными законами и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Особенностью административно-правового статуса Государственных корпораций является то, что им, во-первых, передаются полномочия по осуществлению государственного управления в установленной сфере деятельности, например, использованием атомной энергии. Во-вторых корпорация управляет государственным имуществам, переданным ей указом Президента. В-третьих, она может являться собственником акций акционерных обществ и управлять ими. В-четвертых, корпорации передаются профильные по роду деятельности государственные предприятия и учреждения, которыми она управляет от имени собственника и пр.
Следует отметить, что в соответствии законами, регулирующими статус Государственных корпораций, их нельзя считать ни органами государственной власти, ни государственными предприятиями или учреждениями. На них не распространяется действие пунктов 3, 5, 7, 10 и 14 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», регламентирующих порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций, а так же Федеральный закон от 26 октября 2002 года №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
Таким образом, Государственная корпорация фактически является особой организационно-правовой формой государственной некоммерческой организации, которая создается в целях решения государственных задач и в связи с этим может наделяться федеральными законами отдельными государственными полномочиями.
Следует отметить, что в настоящее время деятельность в форме государственных корпораций подвергается критики.
Изменен правовой статус государственных (муниципальных) учреждений
Федеральный закон от 01.01.2001 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"
Федеральный закон от 01.01.2001 N 83-ФЗ вступит в силу
с 1 января 2011 г. за исключением отдельных положений.
Основные изменения коснутся следующих позиций.
1) Изменение механизма финансового обеспечения деятельности – переход на субсидии.
1) Учреждение будет владеть имуществом на праве оперативного управления и вправе будет распоряжаться им, за исключением особо ценного движимого и недвижимого имущества.
2) Полученными от ведения деятельности доходами, а также приобретенным за счет этих средств имуществом бюджетное учреждение сможет распоряжаться самостоятельно (п. 3 ст. 298 ГК РФ), но заключать крупные сделки можно будет только с согласия учредителя (ст. 9.2 Федерального закона от 01.01.2001 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях ").
3) По своим обязательствам бюджетное учреждение будет отвечать всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, кроме особо ценного. При этом собственник не несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения (соответствующее дополнение будет сделано в п. 2 ст. 120 ГК РФ).
4) Бюджетные учреждения не вправе будут отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания, финансирование которого будет осуществляться в виде субсидий из соответствующего бюджета (новая ст. 9.2 Федерального закона от 01.01.2001 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").
С 1 января 2011 года отменяется субсидиарная ответственность учредителя (собственника) за долги бюджетных учреждений, если правоотношения возникли после 1 января 2011 года. За предыдущие долги ответственность сохраняется.
Расширяются права по использованию и распоряжению движимым имуществом:
Самостоятельно распоряжаются «иным» движимым имуществом и движимым имуществом, приобретенным за счет «собственных» средств».
В представленной сравнительной таблице видны различия по распоряжению имуществом и ответственности 3-х типов учреждений……..(комментарий таблицы).
83-ФЗ дополнил Закон -ФЗ «О некоммерческих организациях» новым понятием - типы учреждений. Типами учреждений признаются: автономные, бюджетные, казенные.
Появилось новое понятие – изменение типа учреждения, которое не является реорганизацией.
Таким образом, упрощается процедура перехода учреждения одного типа в другой, необходимо только внести изменения в Устав. Казенное учреждение может перейти в бюджетное или автономное и обратно!!! Точно также и бюджетное (автономное) учреждение может стать казенным!!!
При первичном создании казенных учреждений в силу 83-ФЗ (путем изменения статуса существующего учреждения) организационные мероприятия минимизированы - не переназначается руководитель, не перезакрепляется имущество, продолжают действовать лицензии и разрешения, не производится переригистрация.
