Особенности организации исполнительной власти в федеративном государстве. Региональное управление в федеративных государствах. Конституционная федерация и договорная федерация

В настоящее время в печати, институтах государства широко обсуждаются вопросы совершенствования общей конструкции власти и управления, главным образом связанные с федератив­ной формой организации взаимодействия субъектов Федерации с Центром, с практическим осуществлением конституционных норм федерализма в государственном управлении. Дискуссию питают реальные проблемы, с которыми сталкиваются государственные органы в своей деятельности. И, кроме того, - те тенденции и противоречия, которые обозначились в таких явлениях, как не­управляемость регионами и дезинтеграция. О неуправляемости, а точнее говоря, о факторах, препятствующих эффективному госу­дарственному управлению, во весь голос заговорили представите­ли Центра и губернаторы. О дезинтеграции пишут политики, не стоящие у власти, многие аналитики, занимающиеся проблемами федерализма, и журналисты, сигнализирующие об опасности ре­гионализма, «тихом разломе» государства и т. п.

Каковы же причины проблем, вызывающих беспокойство ши­рокой общественности и властей предержащих за положение в государстве? В большинстве своем они сводятся участниками дис­куссии к несовершенству нынешней федеративной формы органи­зации системы государственной власти и управления. Есть, прав­да, политические деятели, отвергающие вообще федерализм как форму организации нашего государства. Но их мнение не встре­чает поддержку ни в законодательных, ни в исполнительных орга­нах государства. Конституционно закрепленная федеративная форма Российского государства и федерализм как принцип госу­дарственного управления в общем соответствуют социально-эко­номическим, политическим и культурологическим особенностям страны, ее национальным традициям. Попытки противников фе­дерализма аргументировать свою точку зрения ссылками на госу­дарственное устройство царской России не убеждают; историю страны не повернуть вспять, как бы некоторые консерваторы ни желали такое осуществить. Проблема заключается не в разруше­нии федерализма, а в достройке нынешней модели, в приведении федеративной организации государственной власти и управления в соответствие с современным переходным состоянием общества, его политической и экономической систем, складывающейся но­вой социальной структурой.

Обозначим главные узлы российского федерализма, порожда­ющие антисистемные тенденции и факторы, стимулирующие яв­ления неуправляемости регионами и местными сообществами.

Первое. Противоречивость принципов федеративного устрой­ства Российского государства, заложенных в Конституции РФ.

Они выше отмечались. Это: а) противоречивое сочетание принци­пов формирования субъектов Федерации - национально-государ­ственного и административно-территориального; б) провозглаше­ние принципов целостности государства и в то же время права народов на самоопределение (отсутствие запрета на выход из со­става Федерации); в) признание формального равенства субъек­тов Федерации и вместе с тем заложенное в Конституции нера­венство их во взаимоотношениях с Центром и между собою по объему прав, иначе говоря, «асимметричность» Федерации; г) сочетание конституционного принципа формирования федера­тивного государства с практикой договорного разграничения пред­метов ведения и полномочий между Федеративным центром и субъектами РФ.

Указанные противоречия в своей основе объективно обуслов­лены многонациональным составом общества, предшествующим историческим опытом федеративного строительства (главным об­разом советским) и приверженностью к нему большинства насе­ления национальных регионов; международными принципами взаимотношений наций внутри государств; существующими в стра­не существенными различиями в уровнях социально-экономичес­кого развития регионов. Если говорить о субъективных причи­нах противоречий, то они проявляются в выборе политическим руководством вариантов и механизмов реализации конституци­онного принципа строительства федерализма и распределения объектов управления и властных полномочий. В частности - договорного варианта, который, при отсутствии правового регла­ментирования, таил в себе элементы субъективизма.

Второе. Не только формальное, но и фактическое неравенство субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях геополитической роли, которую играют они в Федерации, а так­же научно-технического, демографического и культурного потен­циалов, с чем связаны диспропорции уровней реализации обще­национальных стандартов социальных благ. Стоит ли, скажем, доказывать наличие многократного превосходства финансово-эко­номического и научно-технического потенциала Москвы или Санкт-Петербурга над другими субъектами РФ? В двух столицах России сосредоточены львиная доля финансового капитала и ос­новная часть научно-производственных и научно-исследовательс­ких центров страны. Здесь основной информационный ресурс. Политическая атмосфера в стране в значительной мере определя­ется той атмосферой, которая складывается в Москве и Санкт-Петербурге. С таким неравенством многие регионы, располагаю­щие значительным экономическим потенциалом и играющие воз­растающую роль в государстве, не согласны и стремятся проти­востоять доминирующему влиянию городов-гигантов. Даже в по­литическом плане, например, практикуется организация регио­нальных избирательных блоков при проведении выборов в Госу­дарственную Думу.

Существует и другая проблема: несоответствие новым геопо­литическим и экономически реалиям социально-экономического развития некоторых административно-территориальных делений. Так, северные районы и Приморье в настоящее время играют важную роль в обеспечении стратегических интересов страны, а их геополитическое положение «окраин» страны закрывает путь к развитию в условиях перехода к рыночной экономике. Возник­шее противоречие толкает эти районы к обособлению от других регионов.

Фактическое неравенство во многом закрепляется договорной практикой разграничения объектов управления и полномочий между Центром и субъектами Федерации. Восприятие лидерами субъектов РФ выдвинутого политическим руководством России в период борьбы против союзного государства лозунга «берите столько суверенитета, сколько можете переварить» стимулирова­ло стремление (особенно лидеров национальных образований) рас­ширить сферу своего влияния и круг полномочий без учета инте­ресов государства и соседних регионов. А вновь приобретенное не каждому хочется отдавать. Отсюда соответствующая политичес­кая позиция - источник противоречий в федеративных отноше­ниях. Не желая обострять их, а, напротив, стремясь законсерви­ровать (хотя бы временно), Центр при заключении договора с тем или иным регионом ориентировался прежде всего на уже используемые данным субъектом РФ объем полномочий и масш­табы управляемого им объекта. Кроме того, на принимаемое со­гласованное решение могут оказывать влияние социально-поли­тическая и экономическая роль субъекта в обеспечении стратеги­ческих интересов государства; политическая позиция лидера субъекта РФ, его близость к высшему руководству государства; политическая конъюнктура и т.д. В печати высказывалось мне ние, что провозглашаемые Центром правила взаимоотношения с регионами имеют двойной стандарт: «для бедных и слабых субъек­тов Федерации они обязательны, а для богатых и национально ориентированных они не действуют».

Подведение юридической основы под договорную практику раз­граничения сфер общественных отношений, регулируемых феде­ральными органами государственной власти и органами субъек­тов Федерации, и властных полномочий поставит заслон отме­ченным негативным явлениям. Такой основой являются Феде­ральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации» с внесенными в него в 2000-2003 гг. изменениями .

Законы устанавливают принципы: конституционности, верхо­венства Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и инте­ресов субъектов РФ, согласования интересов Российской Федера­ции и субъектов РФ, добровольности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами, гласности заключения договоров и соглашений. Так, согласно принципу конституцион­ности, любые нормативные акты Российской Федерации и субъек­тов РФ, включая договора и соглашения, не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российс­кой Федерации, предметы совместного ведения. Принцип равно­правия субъектов РФ фиксирует необходимость соблюдения этой важнейшей нормы во взаимоотношениях их с органами государ­ственной власти России при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений. Законами устанавливаются формы реализации пол­номочий по предметам ведения Российской Федерации и совмес­тного ведения РФ и субъектов Федерации; определен порядок заключения договоров и соглашений. Важно подчеркнуть п. 2, ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ: «До­говоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального зако­на, подлежат приведению в соответствие с настоящим Федераль­ным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу». Субъектам Федерации предлагается привести в соответствие с дан­ным законом «свои законы» и иные правовые акты в течение двенадцати месяцев со дня вступления его в силу. Теоретически значение принятых Федеральных законов для дальнейшего со­вершенствования федерализма как формы устройства государствен­ной власти и управления в стране очевидно. Подтвердить его должна практика. В законах сформулированы требования, реа­лизация которых позволит существенно снизить влияние на фе­деративную организацию системы государственного управления противоречия, связанного с фактическим неравенством между субъектами РФ в их взаимоотношениях с Федеральным центром.

Третье. Конструкция государственной власти и управления, формы реализации в ней принципа федерализма. Мы уже отмеча­ли отсутствие в России реальной единой системы государственной власти и управления. Несмотря на то, что в Конституции про­возглашается единая система исполнительной власти, образуе­мая федеральными органами власти и органами субъектов Феде­рации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра и субъектов РФ, фактическое строительство ее не завершено. Этот вывод под­тверждается многочисленными высказываниями в печати руко­водящих лиц различных уровней государственной иерархии - лидера парламента, глав Правительства, губернаторов и других ответственных чиновников.

Так, бывший в то время Председателем Правительства России Е.М. Примаков, выступая в Совете Федерации в декабре 1998 г., подчеркнул важность вопроса об укреплении федерализма. Он предложил восстановить вертикаль власти: местное самоуправле­ние - администрация субъектов Федерации - Федеральный центр. Восстановление властной вертикали, по мнению Е.М. При­макова, является условием сохранения и укрепления целостнос­ти государства. Процесс создания вертикали власти оратор свя­зал с развитием экономических взаимоотношений между субъек­тами Федерации. Такие взаимоотношения (рыночные и сотрудни чества) будут способствовать преодолению фрагментарности Рос­сии, превращению ее в реальное социально-экономическое (а не только правовое) государственное образование.

Председатель Правительства РФ С.В. Степашин (ныне также бывший) в своем выступлении на экономическом форуме в Санкт-Петербурге (июнь 1999 г.) подчеркнул необходимость оптимизи­ровать отношения федеральной и региональной власти: «Для эф­фективного регионального развития России особенно важно един­ство всех ветвей власти как на федеральном, так и на региональ­ном уровне». «История учит - тесная взаимосвязь политическо­го федерализма с экономическим - основа сильного демократи­чески и экономически развитого государства. В конечном счете объединению территорий способствует здравый экономический расчет, единство интересов, делегирование определенных эконо­мических и политических функций на уровне... централизующей власти, при сохранении значительных экономических полномо­чий и свобод регионов...» Председатель Совета Федерации Е.С. Строев, выступая на том же форуме, назвал среди приорите­тов политики правительства «укрепление системы власти в стра­не», а также «ответственность власти перед обществом, ее под­контрольность» .

Опытный губернатор Ярославской области А.И. Лисицын пи­шет о слабости, даже «аморфности» власти. «Сегодня власть фак­тически имеет два разрыва. Первый - на уровне «губернатор - местное самоуправление». Губернатор может местному самоуп­равлению «только что-то рекомендовать». Местное самоуправле­ние имеет право не выполнять решения губернатора. Второй раз­рыв на уровне «губернатор - Президент». Избранный губерна­тор менее зависим от президента и правительства. Большая сте­пень свободы: но она не работает на благо устройства всей верти­кали государственной власти. Каждый руководитель пытается проводить свою политику в регионе - в области экономики, в политической, социальной сферах. Каждый регион стал устанав­ливать модель своих экономических отношений. «Отсутствует единая политика в экономике» .

Известный ученый-юрист, начальник правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исаков отмечает, что Кон­ституция РФ ликвидировала советскую систему, базировавшуюся на принципе «демократического централизма»: подчиненности меньшинства большинству, обязательности решений вышестоя­щих органов для нижестоящих; упразднила понятия «вышестоя­щий», «нижестоящий». Принцип демократического централизма заменен принципом разделения властей. Теперь каждый уровень власти имеет свою компетенцию и должен действовать в ее рам­ках, уважая права других субъектов. «Теоретически это более совершенная система». Очевидно, однако, что новая система вза­имодействия федеральных структур, субъектов Федерации и мес­тного самоуправления «находится в стадии становления, сопро­вождаемого массой болезненных коллизий» между ними. Пока «реформаторам» не удалось создать оптимальную модель госу­дарственной власти, которая соответствовала бы нынешнему со­стоянию общества. Старая вертикаль государственного управле­ния разрушена, принципы новой системы не отработаны, муни­ципальные органы чувствуют себя вообще вне государства. Отсю­да - постоянные трения между органами власти различного уров­ня, всеобщая безответственность, бесконтрольность в распоряже­нии собственностью и расходовании бюджетных средств, реаль­ная угроза нового распада страны - уже Российской Федерации .

Наконец, как бы обобщая дискуссию, развернувшуюся в об­ществе, президент России Б. Н. Ельцин на встрече с руководи­телями законодательных органов субъектов Федерации в июне 1999 г. высказал требование о необходимости сочетания широ­ких прав субъектов РФ с соблюдением конституционных принци­пов и законов Федерации. Иначе говоря, обозначил проблему самостоятельности субъектов РФ и единства государственной вла­сти. Президент поставил вопрос о ликвидации противоречий в законодательных актах региональных субъектов с законами Фе­дерации. Глава государства считает целесообразным ввести поря­док, при котором Центр будет иметь право запрещать примене­ние противоконституционных региональных законодательных актов и даже распускать законодательные собрания, принимаю­щие подобные акты, и снимать с должностей глав администраций с последующим назначением новых выборов тех и других. Пред­ложение президента было воспринято неоднозначно: некоторые руководители законодательных собраний высказали опасение, что предлагаемый порядок может быть использован для «сведения счетов» с неугодными для Центра. Подобные сомнения говорят о политической культуре российских властей всех уровней, к со­жалению, не привыкших «играть по правилам», установленным законом. А с другой стороны, о существовании реального проти­воречия между широкими правами регионов и необходимостью обеспечения единой государственной власти, ее вертикали. Толь­ко точно отработанный во всех отношениях законодательный механизм может блокировать проявления волюнтаризма во взаи­моотношениях федеральных и региональных властей, уничтожить почву для возможных взаимных подозрений и недоверия.

Решению задачи укрепления единства государственной власти во многом способствует Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с последовавшими в 2000-2003 гг. вносившимися в него 6 раз изменениями) «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В за­коне, в частности, утверждается принцип единства системы госу­дарственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законо­дательные (представительные) и исполнительные органы государ­ственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разде­ления власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23). Закон определяет обязательный характер исполнения законодательных и иных актов, принятых субъектом РФ в пре­делах его полномочий, всеми органами государственной власти и государственных учреждений, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и граж­данами, а также предусматривает ответственность за невыполне­ние или нарушение указанных актов.

Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего органа должностного лица субъекта Рос­сийской Федерации... а также акта органа исполнительной влас­ти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или на­рушения прав и свобод человека и гражданина до решения воп­роса соответствующим судом» (ст. 29.1).

Особенно много по реализации федеральных законов, направ­ленных на совершенствование разграничения предметов веде­ния и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию российского федерализма сдела­но в 2000-2003 гг. под руководством и по инициативе Прези­дента РФ В.В. Путина.и аппаратами Полномочных представите­лей Президента РФ в семи федеральных округах. Как отмечается в Послании 2003 г. Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ , стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные рос­сийские территории по сути дела находились вне пределов феде­ральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и обязанность платить налоги в об­щефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Следует, однако, иметь в виду, что противоречивость принци­пов формирования Российской Федерации, ее «асимметричность», фактическое неравноправие субъектов РФ, недостроенность еди­ной общегосударственной системы власти и управления обуслов­ливают два противоположных типа поведения правящих субъек­тов регионального и федерального уровней власти.

Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, к старым административно-командным методам управления ре­гионами из Федерального центра, местными сообществами - из региональных центров. Главным источником общественных из­менений выступает исполнительная власть. 80 субъектов Федера­ции «посажены Центром на бюджетно-дотационную иглу». Лиде­ры депрессивных регионов стремятся получить наибольшую по­мощь от Центра, приспосабливаясь к его «правилам игры», ори­ентируясь зачастую на корпоративные интересы высокопостав­ленного чиновничества. Самостоятельность руководства субъекта РФ по отношению к Федеральному центру формальная, факти­чески же она минимальная. Та же модель взаимоотношений меж­ду субъектом Федерации и местным самоуправлением. В отдель­ных республиках главы муниципальных образований назначают­ся республиканским руководством и полностью ему подчинены.

Другой - противоположный тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей радикалъно-либеральный. Это - максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства (Федерального центра) за управле­ние регионами и, наоборот, безграничное расширение самостоя­тельности субъектов Федерации вплоть до превращения их в го­сударства в государстве, а Федерального центра - в «ночного сторожа», охраняющего безопасность регионов, или подобие об­щероссийского министерства по чрезвычайным ситуациям, кото­рое может вмешиваться в дела субъектов РФ только тогда, когда его позовут на помощь в моменты кризисных ситуаций. Центр долгое время заигрывал с отдельными наиболее сильными в эко­номическом отношении субъектами РФ, одаривал особыми льго­тами отдельные республики, постоянно демонстрировал свое стрем­ление расширять их самостоятельность в управлении и независи­мость, закрывал глаза на явные несоответствия республиканских конституций Основному Закону Российского государства.

Ни один, ни другой тип политического поведения руководя­щих субъектов Федерации и региональных общностей не могут препятствовать развитию опасной для Российского государства тенденции - его дезинтеграции. Реальность данной тенденции настолько очевидна, что не требует специальной аргументации. «Черной дырой» в организме Российской Федерации называют мятежную Чеченскую Республику. Мы уже отмечали особое по­литическое и социально-экономическое положение Москвы. Кон­ституция Татарстана и Договор его с Федеральным центром опре­деляли статус этой Республики в правовом отношении как само­стоятельного государства. Де-юре независимыми являются Рес­публики Башкортостан и Саха (Якутия). Саха получила право на добычу 98% российских алмазов и их продажу. Идея о госу­дарственном обособлении получила отражение в массовом созна­нии, в особенности у так называемых титульных народов. Так, из числа опрошенных коренных национальностей Башкортоста­на, Саха, Бурятии от четверти до половины согласились с мнени­ем, что «Россия - это территория Российской Федерации, за исключением бывших автономных республик» .

Некоторые политики, теоретики и политические журналисты интерпретируют тенденцию дезинтеграции в драматическом пла­не. Предвещают неминуемый развал России, подобный тому, ка­кой произошел с Советским Союзом. Не разделяя такого песси­мистического прогноза, мы не можем не отметить, что проявления дезинтеграции порождаются в основном теми реальными про­тиворечиями и проблемами государственной власти и управле­ния, о которых шла речь выше. Тенденция «тихого раскола», «ползучего регионализма» и вспышки стихийного сепаратизма - следствие глубокого экономического кризиса и кризиса дове­рия к Федеративному центру, убедительное подтверждение того, что в государстве пока не выстроена эффективно действующая система власти и управления, опирающаяся на общепризнанные ценностные приоритеты. Отсюда - возможность взаимоисключа­ющих правил политического поведения управляющих субъектов на различных уровнях.

Встречаются рассуждения, что дезинтеграция (регионализм и сепаратизм) во многом порождается историко-культурными фак­торами: реакцией на длительное подавление властями этнонаци-ональных культурных традиций, языка, ассимиляторскую наци­ональную политику, на былой социалистический интернациона­лизм, на неадекватное административное деление территорий на­циональных образований в советский период и пр. Влияние на­званных факторов, конечно, имеет место. Оно проявлялось и рань­ше, до нынешних российских преобразований, однако не вылива­лось в опасные для существования России процессы и конфликты регионов с Центром.

Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирую­щих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превос­ходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации. Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историко-культурных факторов более весомы и социально значимы тради­ции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием. Цивилизационный «разлом» российского общества, о котором пишут западные социологи, в действитель­ности не является таковым. Атеизм части населения, внутрикон-фессиональные и межконфессиональные различия культурно-ис­торических ценностей (православно-христианских, исламских и других) не разделяют Россию на противоположные социокультурные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глу­бокому и всестороннему воздействию русской культуры. Напри­мер, русским языком владеет подавляющее большинство нерус­ского населения.

Несмотря на отдельные разрывы в экономическом простран­ству России, его единство в основном сохранилось. Рыночные отношения усиливают интегрирующую роль экономических вза­имосвязей субъектов РФ, ибо единый национальный рынок - основное условие выхода каждого из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать кон­курентом с международными экономическими агентами. На при­мере катастрофических последствий развала бывшего единого эко­номического пространства Союза каждому здравомыслящему на­циональному и региональному лидеру, промышленнику и любо­му рядовому гражданину понятно преимущество строительства общероссийской экономики, а не обособленных экономических «анклавов».

Интеграционные процессы в экономике проявляются в форми­ровании территориальных ассоциаций экономического взаимодей­ствия субъектов РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу - прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоци­аций экономического взаимодействия субъектов Российской Фе­дерации», который играет весьма важную роль в деле межрегио­нальной экономической интеграции.

Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рас­сматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о возможности укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономических, социо­культурных и политических взаимосвязей регионов.

Процесс укрупнения субъектов РФ практически уже начался, есть уже и первый опыт. По инициативе Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в которых был проведен референдум об объединении этих субъектов РФ, Государственной Думой РФ 19 марта 2004 г. был принят Закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Фе­дерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Процесс создания в результате этого объединения Пермского края довольно непростой, требует значительных затрат труда и времени. Поэтому, согласно данному Федеральному конституционному закону, новый единый субъект Федерации - Пермский край - должен быть образован к 2005 г., но переходный период закончится только в 2009 г.

К референдумам об объединении готовятся в Иркутской облас­ти и Усть-Ордынском Бурятском округе, где оба губернатора вы­ступили за слияние. Ведется работа по объединению Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов, по слиянию Красноярского края, Эвенкии и Таймыра. За «единую Камчатку» выступил губернатор Корякского АО. Идею объедине­ния Свердловской, Челябинской и Курганской областей озвучил свердловский губернатор Э.Э. Россель. Губернатор Ярославской области А.И. Лисицын заявил о готовности «взять на буксир» менее благополучную Костромскую область, губернатор Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко допускает возможность его объедине­ния с Ленинградской областью.

В прессе высказываются предположения о том, что уже в на­чале второго десятилетия XXI в. в России численность субъектов РФ сократится с 89 до 60-65 или даже до 28 .

При этом, однако, следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ процесс объединения субъектов возможен толь­ко по инициативе «снизу», при взаимном согласии сторон, при­нятии соответствующих решений органами их исполнительной и законодательной власти, при согласии населения субъектов, вы­явленном в результате проведенных в них референдумов. Лишь после положительного решения всех этих процедур Государствен­ная Дума РФ может принять к рассмотрению проект Федераль­ного конституционного закона об образовании нового субъекта РФ. Но на этом пути в каждом субъекте РФ, готовом вступить в процесс укрупнения, предстоит провести огромную организаци­онную и разъяснительную работу, предусмотреть решение мно­гих весьма существенных «бытовых» вопросов, разрешение име­ющихся и возникающих противоречий, в том числе политичес­ких и экономических, использовать весь имеющийся потенциал.

Потенциал российской интеграции - в специфическом этнодемографическом факторе. На самоопределение вплоть до отделе­ния от России могут претендовать так называемые титульные нации республик, составляющие 5% населения страны. С точки зрения политико-географических условий отделения могут доби­ваться только республики - субъекты РФ, расположенные в Се­веро-Кавказском регионе, и Тува. В совокупности в них прожива­ет 2,5% населения России. Этого слишком мало, чтобы породить угрозу распада государства .

Наконец, немаловажное значение для общественной мотива­ции интеграции общества и государства имеет фактор геополити­ческой безопасности. Катастрофа, постигшая Югославию, разде­ленную агрессивным национализмом на враждующие государства, - наглядный урок для тех сил, которые стремятся к абсолютно­му национально-государственному суверенитету своих республик.

Наличие объективных факторов интеграции государства, со­хранения его единства, однако, не должно успокаивать ответ­ственных политиков. Объективные факторы «работают» через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной по­литике, в системе организационных структурных и функциональ­ных взаимосвязей, в единстве государственной власти и управле­ния. Региональная и национальная политика - стержень долго­срочной государственной программы укрепления единства Рос­сийского государства и его управляемости. Продуманная и взве­шенная региональная политика способствует формированию эко­номического федерализма и созданию условий для постепенного преодоления существенных различий в уровнях развития регио­нов и благосостояния населения. А наличие фундаментальных системообразующих законов о собственности, о правах граждан, о денежном обращении, о механизмах, закрепляющих права ре­гионов в системе экономических отношений страны, будет базой для единой системы управления не только экономикой, но также всеми другими общественными процессами.

В национальной политике государство стремится реализовать принципы, обеспечивающие объективно и субъективно необхо­димое сочетание единства государства, целостность системы вла­сти и управления и самостоятельность республик в управлении своими внутренними делами, в обеспечении удовлетворения на­циональных потребностей и интересов. Федерация должна не­уклонно проводить в жизнь принцип равноправия граждан вне зависимости от их национальности, исключения дискримина­ции как национальной, так и расовой и религиозной. В России ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом на контроль над территорией, институтами власти и ресурсами. В соответствии с международным правом наций на самоопределение национальная политика ориентирована на обеспечение права всех этнических групп представлять и отстаи­вать свои интересы власти без посягательств на территориаль­ную целостность страны.

В Российской Федерации осуществляется принцип националь­ной самоорганизации, позволяющий представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать свои ассоциации, общества и другие институты граж­данского общества.

Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национально-террито­риальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в фор­ме национально-культурных автономий. Использование нацио­нально-культурной автономии в сочетании с механизмами мест­ного самоуправления позволит ввести в современную жизнь тра­диционные формы самоорганизации (казачье, земское, горское и другое самоуправление).

Сохранение и укрепление федеративного государства напря­мую зависит от национального самочувствия русских. Это не оз­начает курса на создание «Русского государства» или «Русской республики» в составе Российской Федерации. В России русские составляют абсолютное большинство населения, им не грозит ас­симиляция, забвение родного языка, утрата национальной само­бытности.

Однако в числе актуальных задач национальной политики обес­печение для русских:

- национального паритета с другими национальностями на территории всех субъектов Федерации, в том числе и равен­ства в использовании родного языка в официальных отношени­ях, общественной и культурной жизни;

- реализации права на этнокультурную самоорганизацию путем создания регионально-культурных ассоциаций, землячеств на территориях, где русские находятся в меньшинстве;

- осуществления государственной поддержки программ воз­рождения регионального многообразия русской национальной культуры, в том числе культуры русских переселенцев.

Необходимо также принятие законов и разработка государ­ственных программ, направленных на сохранение и развитие культур национальных меньшинств и малочисленных народов России, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Даль­него Востока, Северного Кавказа.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что в России пред­стоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное уст­ройство государства, которое обеспечило бы эффективную управ­ляемость общества, действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.

Наиболее сложная, поистине стержневая проблема федерализ­ма как формы государственного устройства и принципа государ­ственного управления - это проблема соединения в одну, общую систему сильной федеральной власти и эффективного государствен­ного управления и самостоятельности в принятии государствен­ных решений в пределах своих полномочий субъектами Федера­ции. Иными словами, это проблема оптимального сочетания фе­дерализма как демократической децентрализации государствен­ной власти и ее централизации.

Специфика решения данной проблемы в России, на наш взгляд, заключается в том, что стабильность и эффективность федера­лизма здесь может быть обеспечена при условии сильной цент­ральной власти, при наличии единой вертикали власти и управ­ления на демократической основе. Ранее мы отмечали, что цент­рализм на демократической основе для России можно считать одним из принципов государственного управления.

Какие аргументы говорят в пользу сформулированного тезиса о специфике российского федерализма?

Первое. Наличие самого большого в мире социально-полити­ческого пространства, а также «иссеченность» общества много­численными линиями существенных различий: региональных, этнонациональных, классовых, политических, наконец, религи­озных. Такого рода плюрализм общества объективно предполага­ет федеративное устройство государства при одновременном со­хранении и углублении его единства, общности политического и правового пространства, т.е. единства государственной власти.Сильная и централизованная, формируемая и функционирующая на демократических основах и неукоснительно исполняемых пра­вовых законах власть - первейшее условие существования на­шего государства как политического объединения многомиллион­ного многонационального народа, условие эффективного управле­ния страной.

Второе. Любая модель демократических преобразований не исключает реальную возможность авторитаризма или превраще­ния демократии в охлократию (господство «толпы» - от греч. ОсЫоз - толпа, чернь и ЬгаЪое - власть), либо в инструмент господства националистических и региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов государствен­ного строя единой системы управления. Не случайно в развитых странах со «старой» и «новой» демократией, в том числе в феде­ративных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стержня государственной власти: президентской (США), парламентской (Великобритания), президентско-парламентской (Франция).

Третье. Федерализм в нынешнем его состоянии, как отмеча­лось, не исключает националистических и сепаратистских по­ползновений отдельных республик и регионов. Нынешняя пере­ходная историческая ситуация объективно требует органически соединять федерализм с сильной централизующей властью (с эле­ментами унитаризма). Централизованная власть в действитель­ном федеративном государстве выступает выражением и вопло­щением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур го­сударственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.

Четвертое. Федерализм, сочетающийся с сильной централи­зованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедеративизму, возобладание которой означало бы распад Российско­го государства.

литература

1.Юридическая энциклопедия. - М., 1997. С. 461.

2. Токвилъ А. Демократия в Америке. - М., 1992. С. 102-
103.

3. Полис. 1998. № 1. С. 161.

4. См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию
«Общими силами к подъему России (О положении в стране и
основных направлениях политики Российской Федерации)» -
М., 1998. С. 60.

5. Парламентская газета. 1999. 30 июня; Собрание законода­
тельства Российской Федерации. 1999. М 42. Ст. 5005; 2000. №
31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. М 50. Ст. 4930; Рос­
сийская газета. 2003. 8 июля.

10. См.: На юбилейной сессии Конгресса. Вступительное слово
Президента России В.В. Путина // Местное самоуправление. 2003
№ 22. С. 5.

11.См.: Хенкин С. Сепаратизм в России - позади или впере­
ди // Рго е! сопЪга. Весна. 1997. С. 11.

12. Российская газета. 2004. 16 апреля; 21 апреля, 27 апре­
ля, 1 октября; Аргументы и факты. 2004. № 15 С 4- № 23 С
2, 4. . , - . .

13. Бразаускас А. Слагаемые государственного единства // Рго
е^ соп^га. Весна. 1997. С. 32.

Основная идея федерализма состоит в том, что это не закрытая модель, которую можно применить только к определенной стране, следующей тем же путем и имеющей те же компоненты, количество и качество элементов, которые имела страна, в первый раз использовавшая эту модель, даже не зная, что она создавала новую методику исполнения политической власти.

Существует несколько элементов, характеризующих федеративное государство. Для начала следует отметить один: штаты-участники и центральная власть располагают полномочиями, которые они получают непосредственно от граждан, взаимодействуя с ними напрямую. Этот элемент является наиболее важным в поддержании равновесия власти федеративной системы, он сдужит краеугольным камнем системы образования государства. Если в государстве центральная власть слишком сильна, а власть штатов-участников слаба, есть опасность образования децентрализованного унитарного государства. Если же центральная власть слаба, а штаты-участники сильны, то существует риск, что такое содружество станет конфедерацией, а кроме того, это может стать причиной политического распада.

Правда в том, что конституцией, в которой должны быть записаны все основные правила политической инженерии федеративной системы, установлены механизмы, призванные гарантировать идеальный баланс между субъектами политической системы. Это влечет верное исполнение обязанностей властями посредством правильного понимания своих функций, обеспечивая в то же время развитие демократического режима, так как должно быть в любом достойном федеративном государстве.

Важно заметить, что для строительства законного федеративного государства нужно иметь минимальные необходимые данные для равномерного разделения власти, а также демократию, поскольку она в качестве политического режима стимулирует сознательное участие граждан в общественных делах, позволяя постоянно укрепляться прямому общению между политическими субъектами. Необходимость распространения решений центральной власти на граждан штатов-участников сделала возможными пересмотр конфедеративной системы и строительство федеративной .

Таким образом, юридическое существование федеративного государства выражается в конституции в правовом и политическом смысле, а не в соглашении. Настоящая цель федеративной конституции - собрать несколько территориальных единиц в совместную организацию, подчиняющуюся общей юридической системе. В связи с этим основным и характерным для любой федеративной конституции является наличие общего устава штатов- участников, который выражается в системе их прав и обязанностей перед федерацией. Такой устав входит в федеративную конституцию, но независим от конституций каждого штата-участника.

Именно поэтому М. Гарсия-Пелайо утверждает, что в федеративном государстве в некоторых случаях функционирует одна власть для всех территорий и граждан. В других же случаях существует множество властей. При такой системе гражданин в одних сферах подчиняется центральной власти, в других - региональным властям. Поэтому так важно в федеративной конституции разделить полномочия между федерацией и штатами- участниками. Это гарантирует штатам-участникам наличие того политического статуса, который записан в конституции каждого из них.

Методика разделения полномочий является наиболее важной темой в федеративной системе для существования центральной власти, сильных штатов-участников и конституции. Касаясь разделения полномочий, М. Гарсия-Пелайо представляет классификацию, которую я считаю наиболее верной. Вот она: 1) особенные случаи, для которых законодательная и исполнительная деятельность или один из этих видов деятельности полностью принадлежат одной из сторон, будь то федерация или штаты-участники. Эти полномочия могут быть разделены на: а) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежат только федерации. В такой ситуации исполнение может быть как прямым посредством федеральных органов, так и косвенным посредством штатов-участников, которые в этом случае действуют как федеральные органы под надзором и присмотром федерации. Соединенные Штаты Америки являются примером первого варианта, Швеция - второго; б) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежит только штатам-участникам; в) случаи, в которых законодательную деятельность выполняет федерация, а исполнительную - штаты- участники; г) случаи, в которых законодательную деятельность выполняют штаты- участники, а исполнительную - федерация; 2) частные случаи, т. е. те, которые могут регулироваться как штатами-участниками, так и федерацией. Они подпадают под следующую классификацию: а) штаты-участники могут выполнять законодательную деятельность, только если федерация не исполняет своих полномочий; б) случаи, когда деятельность отдана штатам-участникам при условии, что федерация может осуществлять законодательную деятельность при необходимости; в) случаи, когда основная законодательная деятельность выполняется федерацией, а детальная или регламентарная принадлежит штатам-участникам.

В дополнение к вышесказанному следует добавить, что существует два метода формального разделения полномочий: наиболее общий состоит в обозначении федеральных полномочий, как происходит в США, и отделении не вошедших в список для исполнения штатами и, наоборот, обозначение полномочий штатов- участников и отделение всех остальных для исполнения федерацией, как происходит в Канаде.

Первоначально американская техника намного преувеличила значение системы эксклюзивных полномочий как для штатов-участников, так и для центральной власти, что постепенно было изменено при помощи Верховного суда. Это развилось в знаменитую теорию подразумеваемых полномочий, применяемых, чтобы узаконить деятельность центральной власти при исполнении определенных задач, необходимых для консолидации американской федеративной системы.

Законодательной власти всегда принадлежит ведущая роль на американской политической сцене. Это настолько очевидно, что не будет ошибкой заметить: история американской федеративной системы, как и история США вообще, строится вокруг решений Верховного суда, в течение более 200 лет адаптировавшихся к новым потребностям страны, у которой всегда имелась цель ограничить внутреннюю власть, обеспечивая ее равновесие. Все это делается, учитывая первую составляющую федеративной системы - конституцию.

Основные характеристики федерализма. Рассмотрим основные характеристики федералистской системы.

Не считаю, что только такая форма государства, которая отвечает всем данным американского федерализма, может называться федералистской. Американская система не является лучшей моделью федералистской системы и единственной существующей. Поскольку эта система была создана первой, она оказывает заметное влияние на те государства, которые хотят быть федералистскими. Поэтому невозможно, говоря о федерализме, не обращаться к его истокам, т. е. к первой стране, принявшей эту систему сосуществования различных сфер политической власти и давшей этому феномену его основные особенности. В любом случае важно иметь в виду, что не существует идеальных и чистых форм федерализма.

Забегая вперед, отмечу, что не намереваюсь прикладывать максимальные усилия для того, чтобы рассмотреть федерализм во всех политических режимах, как это делают некоторые авторы, очарованные положительными сторонами этой системы государства. Ограничим свой анализ основными характеристиками, особенно теми, которые кажутся наиболее значимыми для обеспечения эффективного ограничения власти посредством адекватного и эффективного распределения политических полномочий в стране. Важнее не то, чтобы государства, которые называют себя федералистскими, отвечали всем выделенным характеристикам, а то, чтобы посредством определенной методики различные субъекты политической власти могли выполнять свою работу таким образом, чтобы она обеспечивала потребности граждан и в то же время гарантировала их свободы.

Любая федеративная система должна по меньшей мере отвечать следующим характеристикам: а) наличие конституции; б) наличие двух юридических институтов: центрального и второстепенного, причем последний обладает автономией, т. е. собственными полномочиями, возможностью самоорганизации, а также выбора правительства и членов законодательной власти, которые имеют полномочия для законодательной деятельности по вопросам, установленным федеральной конституцией, а также ресурсы, необходимые для выполнения своих обязанностей; в) неразрывность федеративной связи; г) частичная законодательная деятельность, выраженная в разработке общих законопроектов при поддержке сената, который должен обеспечивать равноправие; д) наличие конституционного трибунала, который следит за распределением полномочий; е) возможность вмешательства со стороны федерации.

Такие характеристики присущи первой стране, которая использовала федеративную систему. Повторим: это не говорит о том, что все страны, которые хотят быть федералистскими, должны обязательно соответствовать этим характеристикам, так как у каждой страны свои история и реальность. Кроме того, федеративные организации динамичны.

На самом деле главное - это отношение интеллектуальной лояльности к феномену федерализма. Невозможно увидеть федерализм в унитарном децентрализованном государстве или конфедерации, так как эти политические реалии отвечают своим собственным характеристикам, отличным от присущих федерализму.

Таким образом, чтобы определить, является ли государство федеративным, помимо того, что это государство должно быть не составным, а объединенным, необходимо провести проверку, которую мы назвали «проверка качества».

Такая проверка основывается на определении наличия основных элементов федерализма в государственном устройстве стран, которые считают себя таковыми. Первый элемент, о котором мы поговорим, - наличие конституции, т. е. фундаментального закона, который определяет правила игры в отношениях политических властей. Другими словами, должны будем проверить, устанавливает ли конституция - основной документ государства явное разделение полномочий между членами федерации и в то же время определяет ли она сферы влияния центральной власти и штатов-участников.

Ясно, что в настоящее время распределение полномочий не так линейно, как было в то время, когда была разработана американская Конституция. Поэтому, для того чтобы понять, как ее применить к более современной модели разделения полномочий, надо обратиться к пояснениям, имеющимся в Конституции. Сегодня к полномочиям каждого участника объединения, которые уже существуют и всегда должны существовать под страхом исчезновения федерации, добавляются совместные и общие полномочия.

Закончив этот первый этап, определив наличие конституции, надо узнать, рассматривает ли эта конституция больше одной политической сферы политической власти, поскольку существует конституция, не признающая больше одной сферы политической власти, как, например, Конституция Франции. Наличие у государства конституции не обязательно означает, что это федеративное государство. Его можно считать федеративным только в том случае, если в его конституции признается больше одной политической власти. Кроме того, каждая сфера этих политических властей должна составлять правовой организм, т. е. должна управляться своей собственной конституцией, хотя все отдельные конституции должны подчиняться законам, устанавливаемым федеральной конституцией. В любом случае должны иметься федеральный конституционный орган и уставные конституциональные органы, которые подчиняются собственным законодательным процессам, способным создавать полномочия, прямые и косвенные, не нарушая схемы, выработанные федеративной конституцией.

Несмотря на все вышесказанное, этих двух характеристик недостаточно для того, чтобы определить государство как федеративное. Необходимо, чтобы в конституции государства были обозначены сферы влияния каждого участника, т. е. указано, что и частные власти, и центральная власть имеют эксклюзивные полномочия, и они признаются частными субъектами юридическими лицами. Несмотря на то что так называемые совместные полномочия имеют большое значение в федеративном государстве, эксклюзивные полномочия необходимы для того, чтобы охарактеризовать его как таковое.

Наличие полномочий также основывается на наличии ресурсов, которые будут использованы для их выполнения. В конституции должно быть четко прописано, из каких источников получают ресурсы для выполнения отведенной деятельности каждым участником, так как финансирование всегда является важным вопросом в совместном государстве.

При этом не стоит забывать, что все входящие субъекты должны участвовать в разработке общих решений. Это осуществляется с помощью законодательной палаты или Федерального сената. Сначала сенаторы США выбирались на законодательных ассамблеях штатов-участников. В связи с внесением поправок в Конституцию в начале XX в. они стали избираться гражданами своих штатов, так же как и депутаты. В любом случае количество сенаторов осталось неизменным для всех штатов-участников, так как их функция заключается в том, чтобы гарантировать автономию штатов-участников от центральной власти.

В дополнение к этим элементам конституция должна обеспечить неразрывность федеративной связи, так как это одна из тех характеристик федерации, которая делает ее отличной от конфедерации и придает ей характер вечного объединения. Именно потому, что федерация делает ставку на уважение к отличиям, в ее конституции уточняется наличие эксклюзивных полномочий для каждого участника, что априори недопустимо для тех стран, которые вступают в объединение, желая в скором времени отделиться. Следуя этой логике, укажем другой необходимый элемент федеративного государства, а именно, федеральное вмешательство, т. е. лишение полномочий того штата- участника, который, нарушая правила игры, способствует распаду федерации.

Это единственная оговоренная в конституции федеративного государства возможность вмешательства центральной власти в автономные сферы политической власти штатов-участников. Если конфликт решается каким-либо другим способом, отличным от вмешательства посредством конституционного суда, то такую систему нельзя назвать федеративной. Поэтому конституционный суд - это главное в федеративной системе. Без авторизации конституционного суда и без признания права этого органа на решение конфликтов ни одна федерация не может существовать. Федеративная система сделала великий вклад в историю человечества: решение государственных конфликтов с помощью правовой организации, за которой все участники признают право последнего слова в вопросах распределения полномочий между штатами. Правда, Конституция Швейцарии не авторизует Конституционный суд решать вопросы полномочий между своими участниками, однако это является исключением из правила и отражает характеристики, присущие этой конкретной стране, в которой серьезные решения принимаются всеми гражданами.

Таким образом, государство, которое хочет называться федеративным, должно иметь конституцию и по крайней мере две сферы политической власти, а входящие участники должны обладать определенной автономией и возможностью участия в решениях центральной власти. Кроме того, необходимо наличие конституционного суда для решения возникающих конфликтов.

Список литературы

1. Андерсон Д. Политическая релевантность федерализма в XXI веке // Испания и модели федерализма. – Мадрид, 2014. – № 204. – С. 14-19.

2. Араухо Л. А. Общие характеристики федерализма; Бастос С. (координатор). О новой федерации. Сан- Паулу, 2015. – С. – 56-59.

3. Арнолд Р. Фундаментальные концепции немецкого федерализма. Пример для испанской реформы? // В Испании и автономии. Размышления 25 лет спустя. – Барселона, 2015. – 65 с.

4. Верготтини Д. де. Сравнительное конституционное право / пер. и введ. П.Л. Верду. – Мадрид, 2015. – 92 с.

5. Воттс Р. Л. Испания: подпольная многонациональная федерация? // Испания и модель федерализма. – 2010. – № 5. – С. 17-19.

6. Кампос П. Б. Начала федерализма: образование североамериканской модели. Рейес А., Кампо Х. Х., Эчеваррия Х. Х. С. Конституционная демократия. Исследования в честь профессора Франсиско Рубио Льоренте. Мадрид, 2014. – 142 с.

На правах рукописи

ДУХНОВСКАЯ

Зося Анатольевна

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ЕВРОПЫ:
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность: 12.00.02 – конституционное право;

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2012

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Чепурнова Наталья Михайловна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

Ляпин Игорь Федорович,

доцент кафедры предпринимательского права
Нижегородского государственного университета
им. Н.И.Лобачевского;

кандидат юридических наук

Конджакулян Карен Манвелович ,

генеральный директор ООО «МДР Консалт
и медиация».

Ведущая организация: Негосударственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Российская академия адвокатуры и нотариата
(Институт)».

Защита состоится 30 мая 2012 года в 15.00 часов на заседании Диссертационного совета Д 504.001.04 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»: 119606, г. Москва, пр-кт Вернадского, д. 84, ауд. 3304.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.

Ученый секретарь

диссертационного совета Е.Ю. Кире е ва

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов о месте, роли и перспективах развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Она продолжает оставаться одной из наиболее дискуссионных в конституционно-правовой теории и в общественно-политической практике.

Концептуальная основа функционирования системы органов исполнительной власти закладывается в конституциях современных государств. Исполнительная власть определяется как институт государственной власти, обеспечивающий исполнение законов на всей территории государства, управление государственной собственностью, регулирование деятельности рыночных институтов, безопасность общества, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При этом категория «исполнительная власть» представляется достаточно условной, так как деятельность государственных органов исполнительной власти не ограничивается лишь организацией исполнения законов. Глобальной тенденцией развития современных государств является усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных групп общественных отношений. Следствием повышения эффективности государственного управления может стать необоснованное расширение полномочий исполнительной власти. Указанные факторы обусловливают то внимание, которое российская и зарубежная наука конституционного права уделяет изучению места и роли исполнительной власти в механизме современного демократического государства.

С другой стороны, одним из направлений государственного строительства в Российской Федерации может вновь стать закрепление принципов децентрализации, создания полицентрической модели государственного управления с признанием ее преимуществ. Не случайно Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. указал на необходимость реализации принципа децентрализации в организации системы органов государственной власти, что позволит «… приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства…», в том числе, на «… серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов…», делегирование значительного числа публичных полномочий с федерального на региональный уровень, на усиление политической ответственности руководителей регионов . Все это обусловливает возобновление интереса к исследованию федеративных аспектов организации исполнительной власти.

В то же время, в зарубежных федеративных государствах накоплен обширный опыт организации и функционирования органов исполнительной власти, который, зачастую, недостаточно учитывается в практике государственно-правового реформирования в Российской Федерации. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеет свои границы, обусловленные неповторимостью исторических условий в практике формирования государственности в различных странах, а также различием правовых систем. Представляется наиболее целесообразным осуществление сравнительно-правового анализа систем органов исполнительной власти федеративных государств Европы, поскольку в данном случае существует общепризнанная тенденция определенного сближения их государственных и правовых систем на базе общих принципов организации государственной власти.

Комплексное изучение законодательства об организации и полномочиях исполнительной власти в федеративных государствах Европы, их учет при разработке и реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, регулирующих конституционные основы организации исполнительной власти, взаимодействие и взаимосвязь федеральных и региональных систем исполнительной власти могут и должны сыграть важную роль в укреплении органов власти и управления, совершенствовании их работы и повышении эффективности функционирования.

Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы исполнительной власти, ее системы, организации, осуществления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации относятся к числу достаточно хорошо исследованных.

Большой вклад в изучение конституционно-правовых вопросов исполнительной власти, ее основных характеристик принадлежит отечественным ученым – С.А. Авакъяну, Г.В. Атаманчуку, Н.А.Богдановой, М.В. Баглаю, Н.В.Витруку, В.В.Гончарову, Б.П. Елисееву, А.Д.Керимову, М.А.Краснову, В.М.Корельскому, В.Н. Кудрявцеву, М.А.Лапиной, Н.А. Михалевой, Ю.А. Тихомирову и др.

Проблемы российского федерализма, взаимоотношений и взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов рассматривались в трудах Р.Г. Абдулатипова, К.В. Арановского, Л.Ф. Болтенковой, Н.М. Добрынина, М.В. Глигич-Золотаревой, С.Д.Князева, И.Ф.Ляпина, Г.Б.Романовского, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Т.Я.Хабриевой и др.

В трудах ряда российских ученых-государствоведов – И.А. Алебастровой, А.А.Арбузкина, В.Б. Евдокимова, М.О.Егоровой, А.Н. Козырина, Г.Н.Княгинина, В.В. Маклакова, А.С. Прудникова, П.И. Савицкого, Б.А. Страшуна, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, М.А. Штатиной, А.А.Ялбуганова и др. – осуществлен сравнительно-правовой анализ конституционно-правового института исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах.

Особенности конституционно-правовой организации исполнительной власти в Австрийской республике, Королевстве Бельгии, Федеративной Республике Германии, Швейцарской Конфедерации, в т.ч., конституционно-правового закрепления статуса и системы органов исполнительной власти, проблем взаимоотношения и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации рассмотрены в трудах зарубежных ученых – Р. Вальтера, Ф. Дельпере, Й.Иензее, М. Йештадта П.Кирхгофа, Г.Колера, Л.Мадера, Г. Майера, К.Нюсплигера, Т.Отлингера, К. Плоккера, Ф.Ульмана, А. Фосскуле, Г. Холлиса, Г. Шмидта и др.

Вместе с тем, при всем многообразии перечисленные выше научные труды не охватывают всех проблем темы, избранной для диссертационного исследования. В свете возможного реформирования федеративных отношений в Российской Федерации все острее ощущается необходимость проведения комплексного сравнительного исследования системы органов исполнительной власти федеративных государств.

Объектом диссертационного исследования являются системы органов исполнительной власти, сложившиеся в федеративных государствах Западной Европы и Российской Федерации, а также общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также федеративных государств Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), закрепляющие институт исполнительной власти. В диссертационном исследовании также проанализированы нормативные положения, регламентирующие статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, а также проблемы взаимодействия между ними.

Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования системы органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), что позволило определить общие и особенные тенденции ее развития, а также предложить возможные направления использования зарубежного опыта для совершенствования российского законодательства об исполнительной власти.

Цель исследования достигается посредством решения следующих з а дач:

• рассмотреть понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах;
• выявить особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, представитель характеристику моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах;
• исследовать конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях;
• изучить специфику статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах;
• проанализировать особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах;
• рассмотреть формы взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики федерализма, а также правового положения и системы органов исполнительной власти в современном демократическом правовом государстве, в том числе, С.С. Алексеева, С.Н.Бабурина, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, Ю.А. Дмитриева, Е.И.Козловой, Л.М. Колодкина, Б.П. Кондрашова, О.Е.Кутафина, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, В.И. Новоселова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова и др.

Нормативную правовую базу исследования составили акты конституционного характера (Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики», Конституция Королевства Бельгии 1831 г. (консолидированный текст 1994 г.), Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г., Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.), а также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германия, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации.

При подготовке диссертационного исследования также были проанализированы законодательные акты, устанавливающие статус и полномочия федеральных правительств, иных федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских федеративных государствах, в том числе, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», специальные законы Королевства Бельгии 1980 г. (в ред. от 1988 г.) «Об институциональных реформах» и 1989 г. «О брюссельских институтах», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства», Регламент федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.), Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации».

Диссертантом также были рассмотрены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, земель Австрийской республики и Федеративной Республики Германии, кантонов Швейцарской Конфедерации, закрепляющих правовое положение региональных органов исполнительной власти; подзаконные нормативные правовые акты, изданные главами государств, правительствами Российской Федерации и европейских федеративных государств.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частнонаучных методов – сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.

Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования систем органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы, что позволило определить общие и особенные тенденции их развития. Диссертантом уточнены понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах; выявлены особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах; исследованы конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях.

В диссертации также изучены специфика статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах; проанализированы особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах; рассмотрены формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.

В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содерж а щие эл е менты научной новизны.

1. Диссертант уточняет определение исполнительной власти в современном демократическом государстве как получившую конституционную институционализацию самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством, а также решении иных задач: обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; обеспечение основных прав и свобод человека; выполнение международно-правовых обязательств государства; реализация государственной политики по обороне и безопасности государства.

2. Установлено, что в федеративном демократическом правовом государстве принцип распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов основывается на принципе разделения властей, поскольку оба этих принципа государственности являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства современных федеративных государств и предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти.

Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, а также построение системы органов исполнительной власти на двух уровнях – федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации. Особенности организации систем органов исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы обусловлены спецификой сложившихся в них моделей государственного устройства.

3. Конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях – федеральном и региональном (уровне субъектов федерации):

а) по общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, закрепляется право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также определяются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами.

б) исключение составляют Бельгия, в которой отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ, а также Российская Федерация, где в специальном федеральном законе установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом Российской Федерации как главой государства и Правительством Российской Федерации. Наличие такого закона в Российской Федерации свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти;

в) второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство.

4. Особенности модели федерализма, реализованные в конкретном государстве, обусловливают специфические модели организации федеральных систем органов исполнительной власти:

а) построение Бельгии и Швейцарской Конфедерации по национально-территориальному принципу обусловливает необходимость учета при формировании данных правительств государств не только политические предпочтения избирателей, но и национальную принадлежность, а также принадлежность к определенному субъекту федерации;

б) децентрализованный характер федеративного устройства в Швейцарской Конфедерации обусловливает отсутствие территориальных подразделений у федеральных органов исполнительной власти;

в) в Австрии и Германии учреждение территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется в тех случаях, когда это прямо предусмотрено их конституциями. Деятельность правительства как органа исполнительной власти общей компетенции, полномочия которого осуществляются на всей территории государства, играет значительную роль в обеспечении государственного единства данных федеративных государств;

в) в Российской Федерации – напротив, расширяются полномочия федеральных органов, увеличивается количество территориальных органов, в этом проявляется усиление централизации системы органов исполнительной власти.

5. Диссертантом установлено, что, как правило (Австрия, Германия, Швейцария), система органов исполнительной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно.

Исключения составляют Бельгия и Российская Федерация. При этом диссертант отмечает значительное влияние, которое институт Президента Российской Федерации оказывал на формирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, указывая, что оно может быть оценено как положительно с точки зрения обеспечения государственного единства и эффективности осуществления исполнительной власти, так и отрицательно, с точки зрения излишней централизации исполнительной власти.

Отличительной чертой организации и осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии является наличие горизонтальных связей между кантональными правительствами и иными органами исполнительной власти, что и обеспечивает ее единство.

6. Полномочия федеральных органов исполнительной власти Австрии и Германии по воздействию на органы исполнительной власти субъектов федерации включают: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы и надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.

Диссертант отмечает, что особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является включение в данный процесс Президента Российской Федерации, который принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливает действие дефектных актов, а также применяет меры юридической ответственности к высшему должностному лицу субъекта Федерации, который несет ответственность в случае утраты доверия Президента Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного иссл е дования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.

Структура и содержание диссертации . Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность избранной темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, изложены методологические основы диссертации, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе – « Конституционно-правовые характеристики испо л нительной власти в Российской Федерации и федеративных госуда р ствах Европы » – осуществлено исследование понятия и признаков исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах (§ 1); раскрыты особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах (§ 2); рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях (§ 3).

В диссертации осуществлено исследование особенностей исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах.

Исполнительная власть - это сложное структурное государственное образование, которое представляет собой совокупность государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями.

В юридической науке исполнительную власть принято определять как самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством. Исполнительная власть решает и иные основные задачи: а) обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; б) реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; в) обеспечение основных прав и свобод человека; г) реализация государственной социальной политики; д) выполнение международно-правовых обязательств государства; е) реализация государственной политики по обороне и безопасности государства. Среди основных институционально-правовых признаков исполнительной власти называются такие, как: а) подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти; б) вертикальная иерархия системы органов исполнительной власти; в) комплексный характер деятельности исполнительной власти; г) непрерывный характер деятельности органов исполнительной власти; д) предметный характер деятельности исполнительной власти; е) принудительный характер деятельности исполнительной власти.

В современном государстве исполнительная власть носит организующий характер, имеет возможности применять для решения стоящих перед ней задач средства принуждения, должна быть легитимной и легальной. Исполнительная власть носит подзаконный характер, поскольку реализующие ее государственные органы обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законом. Существенный признак исполнительной власти усматривается и в ее предметном характере, который означает, что в отличие от законодательной и судебной исполнительная власть опирается на людские, материальные, финансовые ресурсы, обеспечивающие функционирование государства, обладает армией, органами безопасности, органами охраны правопорядка, другими государственными органами, обеспечивающими безопасность общества. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляясь постоянно и везде на всей территории государства.

Таким образом, закрепленный в конституции и реализованный в практике государственного строительства принцип федерализма предопределяет особенности системы органов исполнительной власти как в Российской Федерации, так и в других федеративных государствах. Особенности федеративного устройства государства не могут не отражаться на системе и структуре органов исполнительной власти, их взаимодействии между собой.

В диссертации представлена характеристика конституционных основ федеративного устройства государства как в Российской Федерации, так и в европейских федерациях - в Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии.

На основе анализа норм конституций Австрии, Бельгии, Германии, Российской Федерации и Швейцарской Конфедерации диссертантом выявлены характеристики федеративного государства, общие для всех этих государств: а) разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации; б) автономия (самостоятельность) субъектов федерации при решении вопросов, отнесенных к их ведению; в) существование механизмов участия субъектов в осуществлении государственного управления на федеральном уровне. Вместе с тем, диссертантом выявлены особенности моделей федеративного устройства, сложившиеся в Российской Федерации и европейских федеративных государствах.

Так, модель государственного устройства, сложившаяся в Бельгии, характеризуется следующими чертами: а) построение по национальному принципу, а также центробежный и двухполярный характер; б) наличие в составе государства двух видов субъектов федерации – регионов и лингвистических сообществ; в) сочетание принципов равноправия субъектов федерации и их асимметрии; г) исключительная компетенция федерации и субъектов федерации, а также отсутствие принципа верховенства федерального права.

Диссертантом выявлены также основные черты Швейцарской Конфедерации как федеративного государства: а) децентрализация конфедерации, предполагающая наличие суверенитета кантонов, ограниченного федеральной конституцией; б) субсидиарность при разделении компетенции, полномочий и предметов ведения; в) равноправие кантонов; г) единство государственно-правового пространства, с сохранением национальных, религиозных, культурных и иных традиций кантонов; д) общественное согласие, обусловленное широким использованием институтов прямой демократии.

Диссертантом установлено, что федеративное устройство Австрии и Германии обладает следующими чертами: а) построение по территориальному принципу; б) равноправие субъектов федерации; в) соответствия конституционного порядка в землях закрепленным в федеральных конституциях принципам республиканского демократического и правового государства; г) соподчинение федерации и субъектов федерации, что предполагает относительную централизацию или «унитарность» (М. Йештадт) федераций; д) субсидиарность; е) федеративная верность. Диссертант отмечает, что в настоящее время федеративные отношения в Австрии и Германии развиваются по пути расширения сотрудничества между субъектами федерации, т.е. по пути «кооперативного федерализма».

Диссертантом выявлены также особенности государственного устройства Российской Федерации, закрепленные в Конституции РФ и в федеральном законодательстве: а) государственная целостность и единство системы государственной власти, что в настоящее время привело к значительной централизации федеративных отношений; б) формирование предметов ведения и полномочий субъектов РФ «по остаточному принципу»; в) обеспечение соответствия законодательства и правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству; г) ассиметричный характер субъектов при условии соблюдения принципа равенства их прав во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Диссертант полагает, что принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъектов федерации и принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную тесно связаны друг с другом. Данные принципы являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства Австрии, Бельгии, Германии, России и Швейцарии. Они предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти. Построение правового государства предполагает разделение полномочий между органами государственной власти как по горизонтали (между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти), так и по вертикали (между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации). Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Диссертант отмечает, что федеративный характер государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов федерации. Таким образом, федеративный характер государства предполагает сложный характер взаимоотношений между носителями публичной власти и обусловливает децентрализацию государственного управления. В федеративных государствах Европы децентрализация и деконцентрация исполнительной власти являются признанными условиями ее эффективности.

На этой основе диссертантом сделан вывод о том, что особенности федеративного характера организации государственной власти оказывают существенное влияние на организацию исполнительной власти в федеративном государстве.

В диссертации рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях. Диссертант отмечает, что наиболее ярким проявлением влияния федеративного характера государственности на систему органов исполнительной власти является закрепление в конституциях федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией.

Диссертантом установлено, что конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях – федеральном и региональном (уровне субъектов федерации). Исключение составляет законодательство Бельгии, в котором отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ. Полномочия, система органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, формы взаимодействия между ними устанавливаются исключительно Конституцией Бельгии и системой федеральных «специальных», «ординарных» и «конституционных» законов, среди которых наиболее важное место занимают специальные законы от 8 августа 1980 г. «Об институциональных реформах», от 12 января 1989 г. «О брюссельских институтах» и от 13 июля 2001 г. «О передаче отдельных полномочий регионам и сообществам», а также ординарные законы от 9 августа 1980 г. «Об институциональных реформах» и от 31 декабря 1983 г. «О реформе государственных институтов власти».

По общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, устанавливается право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также закрепляются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами.

На уровне законов федерации могут быть установлены:

а) статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти общей компетенции - Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации». При этом, правовое положение федеральных органов исполнительной власти устанавливается подзаконными актами правительства;

б) статус и правовое положение министерств - Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства». При этом, взаимодействие между членами федерального правительства Германии устанавливается подзаконным актом - Регламентом федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.).

Уникальным является опыт Российской Федерации, в которой Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом РФ как главой государства и Правительством РФ. Диссертант предполагает, что наличие такого закона свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти.

Второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации - конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство. При этом, установлено, что в Российской Федерации а Швейцарской Конфедерации система законодательства субъектов федерации, закрепляющая статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов федерации, в основном, «корреспондирует» с системой федерального законодательства. В Австрии, напротив, на уровне земель отсутствует законодательство, закрепляющее статус министерств, но приняты подзаконные акты, устанавливающие регламент земельного правительства, статус губернатора земли, а также территориальных органов управления.

Вторая глава - « Системы органов исполнительной власти в Росси й ской Федерации и зарубежных государствах Европы: конституцио н но-правовое исследование » посвящена исследованию специфики статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах (§ 1); сравнительно-правовому анализу особенностей правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах (§ 2); рассмотрению основных направлений взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии (§ 3).

Диссертантом установлено, что федеративный характер государства и, в частности, построение федерации по национальному принципу, может оказывать существенное влияние на порядок формирования федеральных органов исполнительной власти. Так, в Федеральное правительство Бельгии формируется не только с учетом политических предпочтений избирателей, выраженных ими при формировании Палаты представителей, но и принадлежности к лингвистическому сообществу (ст. 99 Конституции Королевства Бельгии). Указанные правила призваны обеспечить формирование правительств, которые будут иметь возможность действовать, основываясь на принципах коллегиальности и консенсуса.

Порядок формирования Федерального совета - правительства Швейцарии в соответствии со сложившимся конституционно-правовым обычаем также формируется не только исходя из представительства политических партий в Федеральной ассамблее, но и с учетом национальной, религиозной и половой принадлежности кандидатов в члены правительства, а также жительства их в определенных кантонах. В нем постоянно представлены 2 крупнейших кантона - Берн и Цюрих, один из западных кантонов с франкоязычным населением, а также женское население страны. Особый порядок формирования правительства Швейцарии, также как и в Бельгии обеспечивает создание органа, который выполняет функции коллективного главы государства, а также способен функционировать на основе принципов коллегиальности и коллективного принятия решений.

Полномочия Федерального совета Швейцарии определены в ст.ст. 180-186 Конституции: а) определение целей и средств правительственной политики; б) выработка финансового плана, составление проекта бюджета, исполнение бюджета; в) ведение иностранных дел, а также представительство Швейцарии в международных отношениях; г) обеспечение внешней безопасности, независимости и нейтралитета Швейцарии, поддержание внутренней безопасности; д) обеспечение взаимодействия между Федерацией и отдельными кантонами.

Органы исполнительной власти специальной компетенции представлены в Швейцарской Конфедерации 7 департаментами федеральной канцелярией, которые имеют исключительно центральный аппарат и не имеют территориальных подразделений в кантонах. При образовании Конфедерации не планировалось создания административного аппарата, а исходили из того, что исполнение федеральных законов будет осуществляться кантонами. Это функциональное разделение (законодательство по вопросам, находящихся в компетенции Конфедерации, осуществляется федеральным органом, а исполнение - кантонами) продолжает успешно функционировать и именуется «исполнительный федерализм».

Организация и деятельность правительства в Австрии и Германии основана на принципах «канцлерской демократии» и самостоятельности министров в сфере полномочий, отнесенных к их ведению.

Однако особенностью реализации данных принципов в Австрии является то, что Федеральное правительство фактически функционирует на основе принципа коллегиальности, что выражается в сложившейся практике единогласного принятия им решений, хотя какие-либо правовые основы для этого отсутствуют. Федеральный канцлер Австрии осуществляет общее руководство Правительством, а также возглавляет Ведомство Федерального канцлера, не занимая «вышестоящего положения» по отношению к федеральным министрам. Согласно Конституции Австрийской республики Правительство осуществляет общее текущее управление государственным механизмом. К его ведению в сфере законодательства отнесены: разработка и предложение законопроектов Национальному совету; представление в Национальный совет проекта закона о государственном бюджете; опротестование законов ландтагов земель; исполнение федеральных законов.

Федеральные министры Австрийской Республики руководят отраслевыми министерствами либо выполняют особые поручения без управления каким-либо министерством. Федеральные министерства в соответствии с законом «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств» обязаны обеспечивать выполнение относящихся к компетенции высших органов федерального управления задач, действуя при этом целесообразно, рентабельно, экономично и законно. При этом, создание федеральных органов исполнительной власти в землях допускается только в порядке исключения, для осуществления полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 102 Конституции Австрии или с согласия правительства земли. Если исполнение функций, которые относятся к непрямому федеральному управлению, поручено федеральным органам, в частности, органам федеральной полиции, то федеральные органы при исполнении данных функций подчиняются губернатору земли и связаны его указаниями.

Правительство ФРГ является высшим органом исполнительной власти, его функция которого заключается в осуществлении политического руководства государством. Правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62), которые вместе образуют кабинет. Федеральному канцлеру ФРГ принадлежат ключевые права по формированию Правительства, определению его структуры, организации и руководству его работой, а также определению основных направлений государственной политики. При этом несмотря на наличие обширных полномочий, весьма значительную роль в практике правительственной деятельности играет фактор коллегиального взаимодействия Федерального канцлера и федеральных министров в условиях административной самостоятельности членов Правительства. А федерация не имеет общих органов управления, которые отвечали бы за решение широкого круга задач, она располагает только специальными органами для специальных сфер деятельности. Правительство ФРГ, таким образом, представляет объединение федеральных министров. Только канцелярия Федерального канцлера имеет определенные функции общего характера - координирование деятельности федеральных министерств.

Федеративный характер государства оказывает воздействие и на организацию федеральных органов исполнительной власти Германии. Положения ст. 83, а также статей, содержащихся в главе VII Основного закона ФРГ, образуют запрет так называемого «смешанного управления», в соответствии с которым принципиально недопустимы «полномочия земель по совместному планированию, управлению и вынесению решений любого типа, если только конституцией не предусмотрена передача Федерации соответствующей компетенции».

Федеральные органы исполнительной власти представлены центральными органами, которые не имеют собственных подчиненных им подразделений. Территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти в ФРГ имеются в тех немногих областях, в которых Основной закон определенно предусматривает многоступенчатую административную структуру или разрешает создание федеральных органов исполнительной власти средней и нижней ступени (ст. 87 Основного закона). Особый случай представляет собой управление финансами. Как федерация, так и отдельные земли имеют собственные органы финансового управления. На средней ступени существует, однако, совместное ведомство Федерации и соответствующей земли – Главная финансовая дирекция, которая руководит финансовым управлением федерации и земли в своем районе.

Система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации представлена Правительством РФ (ст. 110 Конституции РФ), а также федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, которое руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а также в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти могут учреждать в субъектах Российской Федерации свои территориальные подразделения и осуществлять через них свои полномочия. Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, определяется специальным нормативным актом. Установлено также, что одной из современных тенденций развития системы федеральных органов исполнительной власти является учреждение территориальных органов исполнительной власти в структуре ранее не имевших их федеральных органов исполнительной власти. Подобная организация системы исполнительной власти может привести к тому, что федеральные органы исполнительной власти будут стремиться подменить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, следствием чего станет дальнейшая централизация системы органов исполнительной власти.

Диссертантом рассмотрены также особенности правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах.

Диссертант полагает, что учреждение конституциями федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией является проявлением влияния федеративного характера государственности на систему органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона Австрии «Конституция Австрийской республики» от 10 ноября 1920 г. установлено, что исполнительная власть в субъектах федерации осуществляется правительством, которое формируется ландтагом. Анализ конституций земель Австрийской рес публики, а также регламентов их правительств и постановлений правительств, закрепляющих статус губернаторов земель, позволяет сделать вывод о том, что деятельность земельных правительств основана не на принципе самостоятельности министров, а на принципах коллегиальности и коллективного принятия решений.

Конституция Королевства Бельгии в ст.ст. 39, 121 и 137 учреждает правительства 2-х видов субъектов федерации – правительства языковых сообществ и правительства регионов. При этом, правовой статус, состав и порядок функционирования правительств регионов и языковых сообществ (за исключением Немецкоязычного) определяется Специальным законом от 8 августа 1980 г. о реформировании государственных институтов, правовое положение правительства Немецкоязычного сообщества регулируется ординарным законом (ст.ст. 121-123 Конституции Бельгии). Правительства сообществ и регионов образуются обычно на основе пропорционального представительства от партий, обладающих депутатскими мандатами в советах. По одному из членов исполнительных органов Фламандского и Французского сообществ должны принадлежать к Брюссельскому столичному региону. В Брюссельском регионе исполнительный орган включает в свой состав по 2 представителя от французской и нидерландской языковых групп. Особенностью структуры органа исполнительной власти Брюссельского региона является учреждение коллегий по делам Французского сообщества и по делам Фламандского сообщества, каждая из которых состоит из двух членов, принадлежащих к соответствующе и языковой группе органа исполнительной власти Брюссельского столичного региона. Члены обеих коллегий образуют Объединенную коллегию, которой руководит председатель правительства, обладающий только совещательным голосом.

По смыслу Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. организация исполнительной власти в землях является предметом компетенции земель. Основной закон ФРГ не дает каких-либо указаний на этот счет. В ряде земель специальное законодательство всеобъемлюще устанавливает структуру исполнительной власти, в других - система органов исполнительной власти регулируется несколькими законами, которые имеют отдельные пробелы в правовом регулировании.

Во всех землях ФРГ учреждены органы исполнительной власти общей и специальной компетенции. Полномочия земельных органов исполнительной власти специальной компетенции исчерпывающим образом закреплена в земельном законодательстве. Они учреждаются для решения особых задач исполнительной власти, для которых требуются специалисты и соответствующее оснащение. В круг полномочий органов исполнительной власти общей компетенции входят все те вопросы, на которые не распространяется компетенция специального органа. Концентрация задач исполнительной власти в руках общего органа управления (горизонтальная концентрация) служит единству управления и должна предотвращать конфликты, связанные с разграничением компетенций.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ 1993 г. субъекты Российской Федерации самостоятельно учреждают органы исполнительной власти, которые, однако, при исполнении федеральных законов составляют единую систему с федеральными органами исполнительной власти. При этом, Конституция России ограничивает самостоятельность субъектов федерации в данной сфере основами конституционного строя и положениями соответствующего федерального закона. Анализ Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что именно в данном законе закреплены и основы системы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Так, в соответствии со ст. 18 закона в субъекте Федерации в обязательном порядке учреждается должность высшего должностного лица исполнительной власти, который формирует высший орган исполнительной власти субъекта Федерации. Закон также устанавливает полномочия высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации (ст. 20).

Особенностью организации исполнительной власти субъектах Российской Федерации в силу особенностей федеративного устройства Российского государства является то обстоятельство, что на систему данных органов значительное воздействие оказывает Президент РФ - глава государства. Такой характер организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации приводит к преимущественному развитию «вертикальных» связей в системе исполнительной власти и ослаблению «горизонтального» взаимодействия между органами исполнительной власти различных субъектов Федерации.

Правительства кантонов Швейцарии представляют собой коллегиальный орган, члены правительств равны в правах. В процессе формирования кантональных правительств также должны быть обеспечены политическая стабильность, интеграция и равновесие политических сил кантонов. При этом также должны учитываться и политические предпочтения избирателей кантонов, выраженные ими при выборах кантональных парламентов. Главы исполнительной власти избираются либо самим правительством (Цюрих, Женева и т.д.), либо кантональным парламентом из числа членов правительства (Берн, Люцерн и т.д.).

Правительствам кантонов отведена ведущая роль в формировании политики кантона, они планируют и координируют ее осуществление в рамках полномочий кантонов; наделены полномочиями по осуществлению подзаконного нормативного правового регулирования, а также полномочиями в сфере кантональных финансов; осуществляют интеграцию деятельности кантональных органов исполнительной власти специальной компетенции.

Особенностью осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии являются обширные горизонтальные связи, в которые вступают органы исполнительной власти общей и специальной компетенции. В 1993 г. была создана Конференция кантональных правительств с целью обеспечения сотрудничества между кантонами в объеме их полномочий и предметов ведения, а также обеспечение участия субъектов федерации в федеральных делах, затрагивающих их интересы. Важной формой сотрудничества являются Конференции руководителей кантональных органов исполнительной власти. Наиболее активно взаимодействуют кантональные департаменты полиции, юстиции, финансов, социальной защиты. Результатом деятельности Конференций могут быть конкордаты и соглашения. Межкантональные органы исполнительной власти могут быть учреждены на основании соглашений между кантонами.

Органы исполнительной власти кантонов могут создавать объединения с целью решения конкретных задач (например, экономических и транспортных проблем), а также региональные организации. Правительство кантона решает вопрос о вступлении в организацию по собственному усмотрению. Участниками подобных организаций могут быть и части кантонов (округа), а также общины.

В диссертации также рассмотрены основные направления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России и федеративных государствах Европы.

Установлено, что основу такого взаимодействия закладывают нормы конституций и законов, закрепляющие распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Сравнительно-правовое исследование законодательства европейских федеративных государств показывает, что в общим для них принципом распределения предметов ведения и полномочий является принцип субсидиарности. В соответствии с ним предполагается передача государственно-властных полномочий на тот уровень, на котором они будут выполняться с максимальной эффективностью. Это означает наделение субъектов федерации максимально возможными полномочиями. Таким образом, федерация выполняет только те функции и задачи, которые выходят за рамки возможностей субъектов. Наиболее полно данный принцип закреплен в ст.ст. 3, 42 и 43 Конституции Швейцарии: кантоны осуществляют все полномочия, которые не переданы Конфедерации, а Конфедерация – только полномочия, закрепленные за ней Конституцией. При этом, уровням публичной власти предметы ведения разделены на 4 группы: а) исключительная компетенция Конфедерации; б) предметы, по которым Конфедерация осуществляет законодательное регулирование, а на кантоны возлагается обязанность по реализации федеральных законов; в) предметы ведения, по которым законодательное регулирование осуществляется Конфедерацией и кантонами совместно; г) исключительная компетенция кантонов.

Основной закон ФРГ по смыслу ст.ст. 30 и 80 также устанавливает, что осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач осуществляется землями, если иное не установлено законом. Исследование норм Основного закона ФРГ позволяет сформировать 4 группы полномочий органов исполнительной власти федерации и земель: а) полномочия органов исполнительной власти земель по исполнению законодательства земель; б) исполнение органами исполнительной власти земель федеральных законов под надзором органов власти федерации; в) исполнение органами исполнительной власти земель федеральных законов в силу прямого поручения федерации; г) исполнение федеральными органами исполнительной власти федеральных законов. При этом, в соответствии со ст. 83 Основного закона земли исполняют федеральные законы как свои собственные, если Основной закон не устанавливает иного. Близкие по смыслу положения содержатся и в Конституции Австрии (ст.ст. 10-12, 14, 14а, 15, 102-104).

Напротив, в соответствии с ч. 2 ст. 35 и ст. 39 Конституции Бельгии, субъекты федерации (сообщества и регионы) обладают только компетенцией, которая им специально передана Конституцией и органическим законодательством. Кроме того в ст.ст. 127-130 и 135 Конституции Бельгии содержится исчерпывающий перечень полномочий сообществ и регионов, а также сферы, зарезервированные за федерацией.

В Российской Федерации в силу особенностей изложения ст.ст. 71-73 и 77 Конституции РФ с достоверностью установить разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации возможно только путем исследования положений ст.ст. 26.1-26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иных федеральных законов, принятых как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения. Однако полномочия органов исполнительной власти также можно с известной долей условности разделить на группы, аналогичные группам полномочий органов исполнительной власти в Австрии и Германии.

Анализ конституций и законодательства Австрии и Германии позволяет следующим образом сгруппировать полномочия федеральных органов исполнительной власти на органы исполнительной власти субъектов федерации: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом, если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы, а также надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.

Особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является Россия является включение в данный процесс Президента РФ как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов федерации и приостанавливает действие дефектных актов. Наконец, высшее должностное лицо субъекта федерации несет ответственность в случае утраты доверия им Президента РФ.

Взаимосвязи внутри системы исполнительной власти Российской Федерации имеют несколько меньшее значение. Правительство РФ: а) осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; б) обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов федерации; в) разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации; утверждает соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации о передаче осуществления части полномочий.

В Бельгии формой взаимодействия между органами исполнительной власти федерации и субъектов являются межминистерские конференции, которые были учреждены с целью осуществления сотрудничества (выработки единой политики в определенных сферах, а также подготовки договоров о сотрудничестве) и разрешения конфликтов между органами исполнительной власти различных уровней путем переговоров. Если межминистерская конференция не смогла разрешить конфликтную ситуацию, то в течение 60 дней с момента получения сообщения Совета Министров об имеющихся возражениях, приостановленные действия Правительства региона или сообщества подлежат прекращению по указу главы государства. При этом, административный департамент Государственного Совета должен в течение шести месяцев дать оценку действительности королевского указа.

В Швейцарии взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти кантонов имеют характер консультаций, обеспечивающих участие кантонов в принятии решений на федеральном уровне.

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные теоретические выводы по вопросам, составляющим предмет исследования.

Основные положения диссертации отражены в следующих публик а циях а в тора.

1. Духновская З.А. Правительство федеративного государства в системе органов исполнительной власти (на примере Австрии, Бельгии, Германии, России и Швейцарии) // Государственная служба. 2012. № 2. С. 110-115. 0,5 п.л.

2. Духновская З.А. Федеративная исполнительная власть: проблемы организации и функционирования // Государственное строительство и право. Выпуск 29, 2011 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. М.: Изд-во МосГУ, 2011. С. 27-36. – 0,7 п.л.

3. Духновская З.А. Организация исполнительной власти в Бельгии: конституционные основы и проблемы реализации // Государственное строительство и право. Выпуск 30, 2011 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. М., 2011. С. 22-27. - 0,7 п.л.

4. Духновская З.А. Статус и система региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы // Государственное управление и право. Выпуск 11, 2011. / Под общ. ред. И.Н. Барцица. М., 2011. С. 61-72. 0,6 п.л.

5. Духновская З.А. Проблемы взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России и за рубежом // Право и современные государства: научно-юридический журнал. 2012. №. 3. С. 20-23. – 0,4 п.л.

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Духновской Зоси Анатольевны

Тема диссертационного исследования

«Исполнительная власть в Российской Федерации и федеративных государствах Европы: конституционно-правовое исследование»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор

Чепурнова Наталья Михайловна

Изготовление оригинал макета

Духновской З.А.

Объем 1,1 п.л.

Отпечатано в ОМПТ ФГОУ ВПО РАГС. Заказ №________

119606, Москва, пр-т Вернадского, 82

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ТОЛЬЯТТИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Институт финансов, экономики и управления

Кафедра экономики и финансов и бухгалтерского учёта

ПО ДИСЦИПЛИНЕ

ПРАВОВЕДЕНИЕ

Федеративное устройство государства

Выполнила:

студентка гр. ФК-201

Дуварова О.В.

Научный руководитель:

Воробьева О. А.

Тольятти, 2009Введение

Федеративное устройство -- разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция любого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяет правовую базу решения проблем общественного развития.

Федеративное государство -- это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права.

Определение оптимальной формы государственного устройства особенно важно для многонационального государства. Чтобы называться многонациональным, государству недостаточно иметь среди своих граждан лиц различной национальности (такими являются большинство развитых стран мира). Речь идет об исторически сложившихся национальных группах населения, компактно проживающих на различных частях территории государства.

Очень важно установить правовые гарантии сохранения и свободного развития языка, культуры, обычаев этих национальных групп. Каждая нация обладает своеобразным суверенитетом, который предполагает и решение вопроса о национальной государственности. Исторические особенности и культурный уровень одних наций определяет их желание жить в многонациональном сообществе, а других -- создавать свое национальное государство. Но в любом случае нации стремятся не допустить дискриминации и обеспечить себе свободное развитие, а объединяющее их государство -- исключить основу для межнациональных конфликтов.

Федеративное государство -- это только общая форма государственного устройства, а ее конкретное содержание -- политическое и правовое -- весьма неоднородно. Сами федерации, правовой статус и объем полномочий их субъектов формировались в разных условиях и с разными целями, а потому во многом неодинаковы.

Федеративные государства юридически закрепляют добровольность объединения народов, но, как правило, не предусматривают права выхода того или иного субъекта федерации из союза. Распад федераций обычно происходил в ходе революционных восстаний, т.е. в неправовых формах. Но в спокойной обстановке субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации и признают высшую юридическую силу федеральной конституции и законов. Сами эти субъекты являются унитарными государствами, хотя внутри них могут создаваться автономные образования.

Труднейшей проблемой федеративного устройства является разделение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации. Трудности связаны с тем, что субъекты федерации порой претендуют на чрезмерную самостоятельность или даже на статус государственных образований с суверенитетом. В любом случае они обычно обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством, федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет (часто в обстановке острых разногласий) федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совместную компетенцию. Осуществление последней носит сложный характер, нередко порождая противоречия между властями федерации и ее субъектов.

Мировой опыт показывает, что федеративное государственное устройство более прочно в тех странах, где ликвидирована дискриминация по национальному признаку, укоренилась политическая культура. Мощным фактором достижения единообразного правового регулирования и равенства граждан является успешное экономическое развитие, общий рынок. Федерация не может исключить всех кризисов, разногласий и различий в способах решения общегосударственных проблем, но она, и особенно в крупных государствах, создает единственно возможную демократическую основу этих решений, способных удовлетворить интересы всех политических, экономических и националистических сил.

Тема курсовой работы - федеративное устройство Российской Федерации.

Задачи курсовой работы: рассказать об этапах развития Российской Федерации, определить состав ее субъектов, территорию, денежную систему; определить статус субъектов РФ, предметы ведения РФ и ее субъектов; рассказать об организации исполнительной власти, судебной системе и прокуратуре.

1. Этапы развития и современное состояние РФ

Возникшая в результате победы Октябрьской революции Российская Советская Республика являлась унитарным государством. Она была провозглашена в границах дореволюционной, царской России. Однако многонациональность России и провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали тенденцию к распаду России, возникшую еще до Октября, когда усилилось национально-освободительное движение народов, разбуженных Февральской революцией 1917 года.

Уже в конце 1917 года использовала предоставленное ей Россией право на самоопределение Финляндия, ставшая независимым государством. В декабре 1917 года была провозглашена независимая Украинская Советская Республика. Одновременно шел процесс усложнения формы государственного единства самой Российской Советской Республики, превращения ее в федеративное государство.

Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 года, провозгласила Россию федерацией. Принципиальные положения о федерации, закрепленные в Декларации, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». Декларация провозгласила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик».

Первой автономной частью России стала Советская Латвия. В Декларации о самоопределении Латвии от 24 декабря 1917 г. указывалось: «Латвийское советское правительство исходит из факта автономии Латвии по отношению к Советской России...».

25 декабря 1917 г. I Всеукраинский съезд Советов объявил Украинскую республику федеративной частью Российской республики. Формально Украина не называлась автономной, однако фактически отношения между Украиной и Россией складывались на основе автономии Украины.

Одной из первых в составе Российской Федерации оказалась и Туркестанская Советская Республика, которая была провозглашена весной 1918 года. В это же время возникли Терская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая Советские республики, которые объявили себя частями Российской Федерации. Делались попытки создания Татаро-Башкирской республики. Правда, почти все они оказались недолговечными, и впоследствии на их месте были созданы другие автономные образования (в частности, Горская, Крымская автономные республики).

Принятая в июле 1918 года Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики закрепила федеративный принцип организации государственного единства РСФСР. В ней указывалось (ст.11), что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких, могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Таким образом, Конституция РСФСР твердо определила форму федерации, складывающейся в России. РСФСР должна была стать федеративным государством с автономными образованиями.

В первой половине 1918 года основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже во второй половине 1918 года создается новая форма автономии -- трудовая коммуна, а с 1920 года начинает широко применяться еще одна форма автономии -- автономная область.

В конце 1918 года была образована Трудовая коммуна Немцев Поволжья, впоследствии ставшая автономной республикой (в 1924 г.). В 1919 году в составе РСФСР была образована Башкирская АССР, а в 1920-1921 годах - Киргизская (Казахская) АССР, Татарская, Дагестанская, Горская автономные республики, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская (Удмуртская) автономные области. В 1921-1922 годах в составе РСФСР создаются Якутская АССР, а также Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Коми, Монголо-Бурятская и ряд других автономных областей.

К концу 1922 года основная масса народов России завершила создание своей автономии. Все эти автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти. После издания общероссийского закона о провозглашении автономии созывались учредительные съезды Советов автономных единиц, на которых акт провозглашения автономии реализовывался,

Высшей формой автономии была автономная республика, которая являлась государством, имеющим свой государственный механизм, свою конституцию (или закон, выполняющий ее функции). В отличие от автономной республики автономные трудовые коммуны не имели атрибутов государственности. Аналогичный с трудовыми коммунами правовой статус имели и автономные области.

Наряду с внутренним развитием Российской Федерации в 1917-- 1922 годах возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками, образовавшимися в это время. Гражданская война оторвала от центра наиболее крупные национальные районы России, которые стали независимыми республиками. Российская Федерация признала полную государственную самостоятельность Эстонии, Латвии и Литвы (декабрь 1918 года), Белоруссии (январь 1919 года), Украины (январь--февраль 1919 года). В 1920 году образовались Азербайджанская и Армянская советские республики, а в начале 1921 года -- Грузинская Советская Республика.

Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации.

С 1923 года начинается новый этап в развитии формы государственного единства Республики. Он прежде всего характеризуется изменением форм автономии. В 1923 году упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе существовавшие трудовые коммуны -- Немцев Поволжья и Карельская преобразуются в автономные республики. Вскоре возникает новая форма автономии -- национальный округ. В 1925 году в составе Пермской области был образован первый в Республике национальный округ -- Коми-Пермяцкий. В 1929--1930 годах в составе ряда краев и областей РСФСР создаются новые национальные округа -- Корякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий и др. С созданием национальных округов автономию получили малочисленные народы России, проживающие в северных и северо-восточных районах страны.

Национальные округа как новая форма автономии являлись особенностью лишь Российской Федерации. Ни в одной другой союзной республике они не создавались.

В этот же период можно отметить и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 году. Так, Кабардинский округ стал Кабардинской, а год спустя -- Кабардино-Балкарской автономной областью. В 1922 году из Горской республики выделился Карачай, который после объединения с черкесскими районами Кубано-Черноморской области в январе 1922 года стал называться Карачаево-Черкесской автономной областью. В 1922 году из Горской автономной республики выделился Чеченский округ, на базе которого была создана Чеченская автономная область. В 1924 году Горская АССР была упразднена и на ее базе созданы две автономные области -- Северо-Осетинская и Ингушская.

Экономический, политический и культурный рост российских автономий обусловил переход многих из них к еще более высокой форме национальной государственности народов России. Северо-Осетинская, Кабардино-Балкарская и некоторые другие автономные области были преобразованы в автономные республики. В 1925 году в автономную республику преобразовалась Чувашская автономная область, а в 1934 -- Удмуртия, также бывшая автономной областью.

Конституция СССР 1924 года предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР. В редакции 1925 года в Конституции ограничивался круг полномочий верховных органов Республики. Союзным органам были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью. Однако Российская Федерация и в рамках Союза ССР оставалась суверенным государством, суверенитет которого был ограничен лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза. За РСФСР сохранялось право свободного выхода из Союза.

Многочисленные дополнения в Конституцию РСФСР 1925 года были внесены в связи с развитием автономии. Если Конституция РСФСР 1918 года лишь в трех статьях в общих чертах регулировала проблему автономии, то в Конституции 1925 года ей посвящена, как уже отмечалось, специальная глава. Кроме того, вопросы автономии поднимались и в других статьях. Конституция установила формы автономии -- автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определялась конструкция их государственного механизма, границы компетенции.

Надо сказать, что в процессе государственного строительства в Российской Федерации переход народов России к более высоким формам государственности не ограничивался рамками автономии. Некоторые народы от автономии перешли к созданию своих союзных республик. Впервые такое крупное преобразование было проведено в результате национально-государственного размежевания Средней Азии, когда на месте Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской советских республик были созданы новые союзные республики -- Туркменская и Узбекская, а также некоторые новые автономии.

Этот процесс продолжался и в последующие годы. В 1926 году в связи с принятием новой Конституции СССР Казахская и Киргизская автономные республики были преобразованы в союзные.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие 21 января 1937 г. новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе Федерации 17 автономных республик и 6 автономных областей, которые перечислялись в Конституции, а также, подчеркнем еще раз, упомянула при установлении системы местных органов государственной власти о наличии в Республике национальных округов. В Конституции в самых общих чертах определялся правовой статус автономной республики и автономной области.

После принятия Конституции РСФСР 1937 года во всех автономных республиках были приняты конституции этих республик.

В годы Великой Отечественной войны сталинский тоталитарный режим предпринял ряд репрессивных мер по отношению к целым народам, населяющим Российскую Федерацию, некоторые из которых были обвинены в сотрудничестве с немецко-фашистскими захватчиками. В массовом порядке в восточные районы были депортированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, крымские татары, турки-мес-хетинцы, немцы, греки, курды, корейцы и другие народы.

Последовала также ликвидация национальной государственности некоторых из этих народов. В августе 1941 года была ликвидирована автономная республика Немцев Поволжья. В октябре 1943 года упразднена Карачаевская автономная область, в декабре 1943 года -- Калмыцкая АССР, в марте 1944 года -- Чечено-Ингушская автономная республика, в апреле 1944 года в связи с переселением балкарцев, живущих в Кабардино-Балкарской АССР, она была переименована в Кабардинскую АССР. В июне 1945 года Крымская АССР была преобразована в Крымскую область Российской Федерации.

После XX съезда КПСС репрессированные народы стали восстанавливаться в правах, а государственность многих из них начала возрождаться. В январе 1957 года была создана Калмыцкая автономная область, которая в июле 1958 года преобразовалась в Калмыцкую АССР. В январе 1957 года была восстановлена Чечено-Ингушская АССР. В связи с ее восстановлением ей была передана часть территории Душетского и Казбегского районов из состава Грузинской ССР, а также восстановлена граница между РСФСР и Грузинской ССР, существовавшая до ликвидации Чечено-Ингушской республики. В январе 1957 года Черкесская автономная область была преобразована в Карачаево-Черкесскую автономную область. В январе 1957 года Кабардинская АССР была преобразована в Кабардино-Балкарскую АССР. В 1964 году определенные правовые меры по реабилитации были приняты также в отношении немцев Поволжья и крымских татар. 26 апреля 1991 г. в Российской Федерации был принят закон «О реабилитации репрессированных народов», которым все они были реабилитированы, а репрессивные акты против них признаны незаконными и преступными.

После окончания Великой Отечественной войны территория Российской Федерации существенно расширилась. В состав РСФСР на правах автономной области была включена Тувинская народная республика, преобразованная впоследствии (октябрь 1961 г.) в Тувинскую АССР. В состав РСФСР вошли также область Петсамо (Печенга), принадлежавшая Финляндии, город Кенигсберг с прилегающими к нему районами (Восточная Пруссия), составившие впоследствии Калининградскую область. В 1945 году Союзу ССР были возвращены Японией земли, ранее принадлежавшие России, -- Южный Сахалин и Курильские острова, которые тоже вошли в состав территории РСФСР. Кроме того, в июне 1956 года Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР, которая снова вошла в состав Российской Федерации.

Вместе с тем в послевоенный период происходили и обратные процессы. 26 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

Конституция РСФСР 1978 года вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией в составе Российской Федерации находились 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней поименно.

Новая Конституция РСФСР (так же, как и принятая в 1977 году новая Конституция СССР), не внесла каких-либо существенных изменений в правовой статус союзных и автономных республик, автономных областей и автономных округов. Между тем реальная жизнь стала активно отходить от конституционных канонов. Последовательная демократизация всех сторон жизни страны, ослабление тоталитарного режима усилили стремление союзных республик к обретению подлинной независимости.

Значительным шагом Российской Федерации на этом пути явилась Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятая 12 июня 1990 года первым Съездом народных депутатов РСФСР. Она провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР.

Процессы, охватившие союзные республики, вскоре начали развиваться и в национально-государственных образованиях, находящихся в составе Российской Федерации. Одни из них поставили вопрос о предоставлении им статуса суверенных государств, другие -- о повышении формы их государственности. В некоторых автономиях усилились сепаратистские настроения, породившие даже требование выхода из состава России (Чечня и др.).

Учитывая все эти процессы, четвертый Съезд народных депутатов России признал необходимым повысить правовой статус всех автономных республик, исключив из их названия слово «автономная». Тем самым было установлено новое официальное наименование этих республик -- «республики в составе РСФСР». Наряду с этим правовой статус республик в составе Российской Федерации получили все бывшие автономные области, кроме Еврейской автономной области.

10 апреля 1992 г. в Конституцию Российской Федерации был включен в качестве ее составной части Федеративный договор, подписанный его участниками 31 марта 1992 г. Договором признается суверенитет республик в составе Российской Федерации. Субъектами Российской Федерации были признаны также края, области, автономная область и автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург. Существенно расширены права всех субъектов Российской Федерации. Договором предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации.

Продолжался процесс совершенствования федеративных отношений в рамках Российской Федерации. 4 июня 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим законом образовал новую республику в составе Российской Федерации -- Ингушскую Республику, выделив ее из состава Чечено-Ингушской Республики.

21 апреля 1992 г. шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации своим законом внес изменения в официальное название страны. Вместо Российской Советской Федеративной Социалистической Республики она стала называться «Российская Федерация -- Россия».

Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов, которыми были признаны республики в составе Российской Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа и которые, как установлено в ст.5 Конституции, между собой равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

2. Состав, территория и денежная система РФ

2.1 Состав субъектов Российской Федерации

исполнительная власть судебная система прокуратура российская федерация

Российская Федерация -- это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа. Ее правовой статус определяется Конституцией Российской Федерации, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что, как уже отмечалось, она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении органов власти ее субъектов.

Российская Федерация имеет свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом, государством, форму государственного устройства России и взаимоотношения Федерации с ее субъектами, форму правления, взаимоотношения с другими суверенными государствами. Возможность самостоятельно решать все эти вопросы свидетельствует об учредительном характере федеральной государственной власти. Это свидетельствует и о том, что Российская Федерация носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться в качестве договорно-конституционной модели федерации.

Субъекты Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке. Тем самым указывается на государственные образования, которые составили Федерацию и являются равноправными участниками соответствующих конституционно-правовых отношений. Отсюда же вытекают равные обязанности каждого субъекта по отношению к Федерации и друг к другу.

Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого бы то ни было субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке. В Российской Федерации нет сецессии, т.е. права выхода из Федерации, легитимность такого положения опирается на выраженную народом волю при принятии Конституции.

Но Конституция не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Во-первых, это может произойти, если население какого-либо государства или территории изъявит желание быть принятым в Российскую Федерацию, а во-вторых, если новый субъект Федерации образуется на территории, входящей в состав какого-либо одного или нескольких из названных в Конституции субъектов Федерации. Но это должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом, который пока не принят. Если же при этом будет затронут статус какого-то субъекта Федерации, то следует помнить, что его изменение возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего ее субъекта и тоже в соответствии с федеральным конституционным законом.

2.2 Территория Российской Федерации

В конституционном праве России есть понятия "территория Российской Федерации" и "территория субъекта Федерации". Отношение между ними самое простое: первая включает в себя территории ее субъектов. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы ее субъектов. Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия. Под территорией понимается не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территориями субъектов. Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов, лиманов и др. Территориальное море -- это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство по сложившейся правовой практике включает высоту до 100 км.

Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых Конституция РФ не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории.

Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря Российской федерации, на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега. Обычно шельф бывает богат запасами нефти и других неживых, а также живых ресурсов. Интересы субъектов федерации в эксплуатации ресурсов континентального шельфа учитываются в соответствии с их вкладом в разведку и разработку этих ресурсов.

Исключительная экономическая зона -- это морское пространство шириной до 200 миль от берега. Здесь прибрежные государства вправе создавать искусственные острова, установки и сооружения, проводить исследования, осуществлять защиту морской среды и естественных ресурсов.

Охрана территории, континентального шельфа и исключительной экономической зоны входит в ведение федеральных властей. Они призваны обеспечивать территориальную целостность Федерации и ее субъектов. Режим границы Российской Федерации установлен Законом РФ о Государственной границе Российской Федерации (в редакции от 5 августа 2000 г., вступил в силу с 1 января 2001 г.), а также рядом других нормативных актов и международных договоров с сопредельными государствами. Этими актами закрепляется процедура разрешения территориальных споров. По специальным соглашениям российские пограничные войска несут охрану внешней границы ряда государств, входящих в Содружество Независимых Государств.

Федеральным законом "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. регулируется прилежащая зона -- морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

2.3 Денежная система Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой денежной и кредитной системы.

Денежная система Российской Федерации включает в себя официальную денежную единицу, порядок эмиссии наличных денег, организацию и регулирование денежного обращения. Согласно Федеральному закону от 26 апреля 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», официальной денежной единицей (валютой) Российской Федерации является рубль. Введение на ее территории других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются.

Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Банком России. Наличные деньги выпускаются в обращение в виде банковских билетов (банкнот) и металлической монеты. Банкноты и монеты являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Подделка и незаконное изготовление банкнот и монет преследуются по закону.

Организация денежного обращения возлагается на Центральный банк России, который планирует объем производства, перевозки и хранения банкнот и монет, создание их резервных фондов; устанавливает правила хранения, перевозки и инкассации наличных денег, устанавливает признаки платежности денежных знаков и порядок замены поврежденных банкнот и монет, а также их уничтожение; определяет порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации.

Расчеты на территории Российской Федерации осуществляются в валюте Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. Порядок и условия расчетов в иностранной валюте на территории Российской Федерации определяются Центральным банком России в соответствии с ее законодательством.

В Российской Федерации существуют единые правила кредитования и кредитных расчетов.

3. Статус субъектов РФ

3.1 Правовой статус субъектов Российской Федерации

В соответствии с принципом конституционности федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения.

Субъекты РФ сами устанавливают свое наименование, а в случае изменения новое наименование подлежит включению в ст.65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечислением наименований всех субъектов Федерации в Конституции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на все субъекты Федерации.

Равноправие субъектов РФ находит свое выражение в равном представительстве всех субъектов РФ (независимо от размера территории и численности населения) в Совете Федерации Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъекта РФ), а также в порядке формирования Государственного совета Российской Федерации, который состоит из высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) всех субъектов РФ.

Равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст.71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе -- всех субъектов Федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а, следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. При этом до принятия федеральных законов субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Субъекты Федерации имеют свою правовую систему, в которую входят конституция (в республиках), уставы (в других субъектах РФ), законы, подзаконные акты. Правовая система субъектов РФ как бы образует собственное конституционное право, которое, однако, не разрывает единого поля конституционного права Российской Федерации, составляя его федеративный аспект. Свои правовые акты субъекты принимают самостоятельно. Однако требуется, чтобы конституции, уставы и другие правовые акты соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, находились в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов, ведения субъектов Федерации.

Правовой статус субъекта РФ может быть расширен путем создания в пределах его территории особой экономической зоны.

По своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения самостоятельности республик. Республики вправе иметь государственный язык, в то время как другие субъекты РФ --- нет. Конституции и уставы субъектов РФ должны строиться на общих с Конституцией РФ принципах (разделения властей, правового социального государства и др.).

Субъекты Федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Есть, однако, конституционные требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение и самостоятельность трех властей: законодательной, исполнительной и судебной. Во-вторых, система органов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для всех федеративных государств, призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры.

3.2 Особенности правового статуса республик

В отличие от других субъектов Федерации республики признаются государствами. Однако власть в этих государствах не является суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией. Республики не вправе нарушать государственную целостность России единство системы государственной власти. Их народы свободно реализовали свое право на самоопределение, создав сначала автономию, а затем преобразовав ее в государство, являющееся частью Российской Федерации. Изменить этот статус, вернуть назад переданные Федерации суверенные права можно только с согласия Российской Федерации, путем изменения Конституции РФ или в соответствии с федеральным конституционным законом.

С пониманием государственной природы республик тесно связан вопрос о правовом статусе их территорий. Каждая республика обеспечивает свою территориальную целостность, а границы республики, находящиеся в режиме не государственных, а административных границ, не могут быть изменены без ее согласия. Гарантией территориального статус-кво является сама Российская Федерация, что, однако, не всегда обеспечивает быстрое и эффективное разрешение территориальных споров.

Неправомерны претензии многих республик на приоритет (верховенство) своих законов над федеральными. Закрепление в конституционных актах республик такого рода положений противоречит основам конституционного строя Российской Федерации и ведет к ослаблению конституционной законности и охраны прав человека.

Республики самостоятельны в определении своих государственных языков. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации, т.е. русским языком. В республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), законодательно закреплено двуязычие. Многоязычие закреплено в многонациональном Дагестане. Практически все республики признают и гарантируют права всех наций на пользование своим языком и на его развитие.

Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику -- герб, флаг, гимн, определяют столицу. Государственная символика отражает национально-историческую символику народа. Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.

3.3 Особенности правового статуса автономий

В Российскую Федерацию входят одна автономная область (Еврейская автономная область) и десять автономных округов. Что касается автономной области, то ее сохранение является скорее данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет. По численности и структуре населения все округа невелики и многонациональны. Наибольший удельный вес кореннной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наименьший -- в Ханты-Мансийском (1,4%).

Правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, как вытекает из Конституции РФ, может входить "в состав края или области" (и 9 из 10 являются как раз такими). С другой, округ, как и край, и область, рассматривается Конституцией как равноправный субъект Российской Федерации. Конституция РФ предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. Договорная форма отношений "вхождения" не устраняет в полной мере разногласий в отношении того, является ли территория округа частью территории области (края) или нет, из чего следует решение вопроса о пределах властвования органов государственной власти области (края).

Автономная область и автономные округа в равной мере со всеми субъектами Федерации представлены в Совете Федерации Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъекта Федерации), а также избирают депутатов в Государственную Думу. Это обеспечивает им представительство в законодательном органе Федерации.

4. Предметы ведения РФ и ее субъектов

4.1 Предметы ведения Российской Федерации

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это -- объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Ст.71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 -- перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст.73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч.3 ст.11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. закрепил принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Этим актом установлен порядок принятия законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок заключения договоров между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст.71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

1) Вопросы государственного строительства:

принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их исполнением;

федеративное устройство и территория Федерации;

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

федеральная государственная служба.

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития.

3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности.

4) Вопросы обороны и охраны границы.

5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы.

6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.

7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:

1) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др;

2) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;

3) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

4) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

5) Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

6) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

4.2 Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14 пунктах ст.72, можно условно разделить на несколько групп.

1) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;

защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:

разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы.

4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) формируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) -- только федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную часть общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.

5. Организация исполнительной власти, единая судебная система и прокуратура РФ

5.1 Организация исполнительной власти

Организация исполнительной власти в федеративном государстве -- сложный вопрос. Органы этой власти не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму и парализует инициативу субъектов Федерации. Но исполнительная власть Федерации и субъектов не должны действовать разрозненно -- в таком случае эффективность решения многих, проблем будет недостижима.

Конституция (ч.2 ст.77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов РФ находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам исключительных полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов.

Однако такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. На территории субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти могут создаваться свои территориальные органы, в которые ими назначаются соответствующие должностные лица. Но эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а, следовательно, полностью независимы от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, министерства обороны, иностранных дел, имущественных отношений и др.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. признал непротиворечащим Конституции РФ положение, при котором законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция предусматривает возможность взаимных уступок полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с соответствующими органами субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации. Как уже отмечалось, принципы и порядок заключения таких соглашений закреплены в Федеральном законе от 24 июня 1999 г.

13 мая 2000 г. Указом Президента РФ были учреждены семь федеральных округов -- Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Тем же Указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.

По своей природе федеральный округ является административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ. Создание округов не затрагивает конституционных основ федерализма и не ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ. В рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти. Создание федеральных округов призвано также содействовать обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе. С помощью этой работы должны быть преодолены возникшая в связи с большими размерами территории России известная раздробленность государства и ослабление федерального влияния на решение проблем в субъектах РФ.

Подобные документы

Социальная и нравственная основа правового государства. Понятие саморегулирующегося гражданского общества. Признаки правового государства. Федеративное устройство Российской Федерации. Отличие норм права и норм морали, иных социальных отношений общества.

контрольная работа , добавлен 19.02.2009


Выявление разновидности регионального уровня территориального устройства государства при определении пространственных пределов региона. Историко-теоретические аспекты становления и развития РФ, конституционно-правовой статус субъектов государства.

курсовая работа , добавлен 20.12.2015


Понятие, структура и порядок формирования законодательных (представительных) органов субъектов. Детальная характеристика органов исполнительной власти Российской Федерации и особенности их организации. Анализ судебной власти на региональном уровне.

дипломная работа , добавлен 01.09.2014


Федеративное устройство России. Правовые основы образования новых субъектов Федерации в России. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации. Особенности судебного конституционного контроля при принятии в состав России нового субъекта.

курсовая работа , добавлен 26.01.2012


Функции судебной власти в механизме государства. Принцип разделения властей как основа государственной власти в Российской Федерации. Судебная ветвь как особая отрасль власти, особенности ее организации: основные принципы, статус профильных органов.

курсовая работа , добавлен 15.04.2014


Общеправовые основы федеральной исполнительной власти, ее понятие, признаки и роль в механизме современного государства. Структурно-функциональная характеристика системы федеральных органов исполнительной власти, их состояние в Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 22.02.2012


История возникновения и развития прокуратуры Российской Федерации, ее основные задачи и функции. Современное устройство и направления деятельности. Определение места и роли прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 18.12.2014


Понятие судебной системы Российской Федерации, ее единство и независимость. Структура судебной системы, ее регулирование законодательством России. Основные виды судов. Полномочия судебной власти. Конституционно-правовой статус судей Российской Федерации.

реферат , добавлен 22.04.2011


Конституционный статус и полномочия Президента Российской Федерации. Координирующая и объединяющая роль Президента в системе государственной власти государства. Формы взаимодействия его с органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

контрольная работа , добавлен 26.11.2015


Теоретические положения об исполнительной власти, конституционные основы нормативного регулирования. Система исполнительной власти и внутрисистемные взаимодействия: ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Структура и функции федеральных органов.

Проблемы организации исполнительной власти в Российской Федерации.

Принципы организации и функционирования судебной власти.

Органы судебной власти.

Правосудие в Российской Федерации.

Контрольные органы государства.

Прокуратура Российской Федерации, ее функции и место в государственном аппарате. Счетные палаты и иные органы контроля.

Проблема борьбы с коррупцией и бюрократизмом в государственном аппарате.

Система органов государства. Идея разделения властей.

Государственный аппарат, его структура и функции. Задачи административной реформы в Российской Федерации.

Коррупция и бюрократизм в государственном аппарате: причины и методы борьбы.

Тема 26. Современная федерация и самоуправление

Вопросы для контроля:

Понятие и особенности федерации как формы государственного устройства.

Виды федераций.

Конституционная федерация и договорная федерация.

Проблема разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации.

Экономическая самостоятельность субъектов федерации.

Бюджетный федерализм.

Причины распада СССР как федеративного государства.

Идея самоуправления в истории политической и правовой мысли.

Формы реализации права на местное самоуправление.

Органы местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти и управления.

Реформа местного самоуправления и формирование системы органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Федерация как форма государственного устройства: понятие, виды, особенности.

Российская Федерация: проблемы совершенствования федеративной формы государственного устройства.

Идея самоуправления в истории политической и правовой мысли. Формы реализации права граждан на местное самоуправление.

Тема 27. Государство, право, законность, правопорядок

Вопросы для контроля:

Понятие и сущность законности.

Конституционная законность (конституционность) – основа законности и правопорядка. Принципы законности.

Законность и справедливость.

Законность и целесообразность.

Законность и правотворчество.

Законность и применение права.

Законность и юридическая ответственность.

Законность и дисциплина.

Гарантии законности.

Политические гарантии законности.

Специально-юридические гарантии законности.

Юридическая ответственность как гарантия законности.

Защита нарушенных прав как гарантия законности.

Пресечение неправомерных действий как гарантия законности.

Деятельность правоохранительных органов.

Общие юридические гарантии законности.

Полнота и непротиворечивость законодательства как гарантия законности.

Понятие правопорядка.

Правопорядок и общественный порядок.

Правопорядок и законность.

Правопорядок как итог (результат) правового регулирования.

Реальное состояние правопорядка и тенденции его развития в различных сферах общественной жизни в Российской Федерации.

Понятие и признаки законности.

Принципы законности.

Гарантии законности.

Понятие правопорядка и общественного порядка.

Актуальные проблемы укрепления законности и правопорядка в Российской Федерации.

Тема 28. Правосознание и правовая культура

Обязательная терминология:

ПРАВОСОЗНАНИЕ – совокупность взглядов, идей, убеждений, мнений, оценок, а также настроений и чувств людей в отношении действующего и желаемого права, деятельности правовых институтов, поступков людей в правовой сфере; одна из форм общественного сознания, представляющая собой психическое отражение правовой действительности.

ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА – часть культуры общества, охватывающая способы правотворчества и реализации права, опосредующие их государственно-правовые институты, социально-правовую практику и сложившееся в обществе правосознание (правовая культура охватывает основные элементы национальной правовой системы); применительно к личности – характерные для данной личности взгляды, убеждения, ориентации, образцы правового поведения, отражающие состояние индивидуального правосознания.

Вопросы для контроля:

Правосознание как форма общественного сознания.

Понятие и виды правосознания.

Структура правосознания.

Правовая идеология.

Правовая психология.

Правовые идеи и правовые эмоции.

Уважение к закону и праву.

Правосознание как элемент и фактор развития правовых систем.

Правосознание и правотворчество.

Правосознание и правоприменение.

Правосознание и поведение человека: потребности, интересы, мотивация, принятие решения.

Функции правосознания.

Регулятивные функции правосознания.

Моделирование как функция правосознания.

Прогнозирование как функция правосознания.

Общественное и индивидуальное правосознание.

Правосознание должностных лиц.

Уровни правосознания.