Государственные органы, не являющиеся органами государственной власти
Современное демократическое государство функционирует на основе принципа разделения властей. В своем классическом варианте этот принцип был сформулирован в XVIII в. французским ученым Шарлем Монтескье как разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Сегодня к этим трем властям добавляют также власть главы государства.
Глава государства в современном мире представлен либо монархом, либо президентом (в зависимости от формы государственного правления). Его основные функции:
1. Глава государства представляет страну на внутренних и международных церемониях, вручает государственные награды, принимает верительные грамоты послов. Другими словами, он олицетворяет собой народ, страну, т.е. выполняет представительские функции.
2. Глава государства имеет право законодательной инициативы (т.е. внесения от своего имени на рассмотрение высшего законодательного органа власти проекта закона), имеет право промульгации (обнародования) закона, а в некоторых случаях – право вето на решения парламента.
3. Глава государства имеет право созыва внеочередных сессий высшего законодательного органа власти, а в ряде стран и право его роспуска.
4. Глава государства является верховным главнокомандующим.
5. Глава государства решает вопросы гражданства, предоставления политического убежища, имеет право помилования.
6. Глава государства имеет право единоличного введения чрезвычайного положения, объявления состояния войны в случае вооруженного нападения.
Законодательная власть представлена парламентом. В каждой стране он имеет свое название, в зависимости от исторических и культурных традиций страны (сейм в Польше, Великий народный хурал в Монголии, конгресс в США, Федеральное собрание в Российской Федерации и т.д.).
К основным полномочиям законодательной власти относятся следующие:
- Принятие, изменение и отмена законов.
- Утверждение бюджета.
- Определение налоговой политики.
- Формирование и упразднение государственных органов.
- Контроль за деятельностью органов исполнительной власти.
Исполнительная власть представлена правительством. Правительство состоит из руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств. Она выполняет две основные функции:
1. Руководство деятельностью государственных органов в центре и на местах с целью реализации объявленной (законодательным органом или главой государства) внутренней и внешней политики.
2. Распорядительную. Это право исполнительной власти издавать приказы, постановления, инструкции и другие так называемые подзаконные акты в целях реализации принятых законов. Предоставление исполнительной власти такого права обусловлено тем, что закон, как правило, не имеет прямого действия, т.е. не может быть непосредственно применен на практике, т.к. не содержит внутри себя механизма своей реализации. Необходимо прописать, из каких источников закон будет финансироваться, определить исполнителей этого закона, условия его реализации. Все это делается специальными актами соответствующих министерств и ведомств, а иногда требует принятия дополнительных законодательных решений. Именно в силу важности данной функции исполнительную власть называют часто реальной властью.
Судебная власть осуществляет правосудие. Она выполняет две основные функции:
1. Определяет соответствие поведения людей действующим законам.
2. Принимает меры по пресечению незаконной деятельности.
В структуру судебной власти входят:
— Конституционный суд РФ;
— Верховный (федеральный) суд РФ;
— Высший арбитражный суд;
— суды краев, областей, республик в составе РФ;
— городские и районные суды.
Федеральная служба судебных приставов Российской
Федерации
ФССП РФ является центральным субъектом исполнительного производства, так как именно на нее ФЗИП в ст. 5 возлагает полномочия по осуществлению принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов.
ФССП РФ осуществляет свою деятельность по территориальному принципу, ее подразделения расположены во всех субъектах Российской Федерации. Руководители подразделений ФССП РФ осуществляют текущий и последующий контроль за исполнительным производством.
Возглавляет ФССП РФ директор - главный судебный пристав Российской Федерации. В рамках текущего контроля за принудительным исполнением, согласно п. 10 Положения о ФССП, он обеспечивает и контролирует в соответствии с законодательством РФ исполнительное производство, возбужденное в отношении одного и того же должника в различных территориальных органах ФССП. Приостанавливает исполнительное производство в случае поступления жалобы на постановление, действия (бездействие) подчиненных ему должностных лиц службы судебных приставов, передает исполнительное производство из одного подразделения Службы в другое, определяет подразделение судебных приставов, которое будет осуществлять сводное исполнительное производство,
если исполнительные документы в отношении одного должника или нескольких должников по солидарному взысканию предъявлены в территориальные органы ФССП нескольких субъектов РФ.
Директор ФССП к тому же осуществляет федеральный контроль над исполнением наиболее сложных и актуальных исполни-
тельных производств.
В рамках последующего контроля главный судебный пристав РФ рассматривает жалобы на действия сотрудников ФССП в порядке подчиненности. В соответствии со ст. 123 ФЗИП главный судебный пристав РФ наделяется правом принимать в порядке подчиненности жалобы на действия (бездействие) главного судебного пристав субъекта РФ и его заместителей. Возможность принятия самостоятельного решения взамен отмененного постановления судебного пристава-исполнителя, установленная в ст. 127 ФЗИП, ставит руководящие должностные лица ФССП (директора ФССП, главного судебного пристава субъекта РФ и др.) на качественно новый уровень организации исполнительного производства, позволяя
непосредственно влиять на совершение исполнительных дей-45
В структуре центрального аппарата ФССП можно выделить три основных функциональных компонента, которые в дальнейшем реализуются на уровне региональных управлений. Первый отвечает за организацию исполнительного производства и реализацию имущества должников, находя свое материальное воплощение в двух соответствующих управлениях (Управление организации исполнительного производства и Управление организации работы по реализации имущества должника). Второй - за обеспечение установлен- ного порядка деятельности судов, который включает в себя организацию дознания и административной практики и также выражен в двух управлениях (Управление организации обеспечения исполнительных действий и установленного порядка деятельности судов и Управление организации дознания и административной практики). Третий осуществляет контроль, а также организационно обеспечивает два предыдущих компонента и реализуется в деятельности пяти управлений (Организационно-контрольное управление, Правовое управление, Управление делопроизводства, Управление государственной службы и кадров, Управление делами). Все три компонента тесно взаимосвязаны, причем второй компонент, помимо организационного обеспечения деятельности судов, осуществляет силовую поддержку исполнительного производства.
В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. На уровне субъектов Российской Федерации сегодня действуют 82 региональных управления ФССП, которые подчинены центральному аппарату Службы. Во многом их структура сходна с центральным аппаратом ФССП.
Возглавляют территориальные органы ФССП России главные судебные приставы субъектов РФ, назначаемые на должность и освобождаемые от должности приказом Министерства юстиции РФ по представлению директора ФССП России.
В рамках текущего контроля руководитель Управления ФССП в субъекте РФ выполняет территориальный контроль над исполнением наиболее сложных и актуальных исполнительных производств в связи с чем организует районное, межрайонное подразделение (группу) судебных приставов по особым исполнительным производствам, в которые передаются исполнительные производства на сумму, превышающую 20 млн руб. Он имеет право отменить незаконные постановления подчиненных судебных приставов, принять новое решение, определить меры, которые должны быть приняты в целях устранения допущенных нарушений. Может приостановить исполнительное производство в случае поступления жалобы на постановление, действия (бездействие) подчиненных ему должностных лиц службы судебных приставов.
Если исполнительные документы в отношении одного должника или нескольких должников по солидарному взысканию предъявлены в несколько подразделений территориального органа ФССП, то по ним возбуждается (ведется) сводное исполнительное производство в подразделении судебных приставов, которое определяется главным судебным приставом субъекта РФ. Он же осуществляет контроль за ведением такого исполнительного производства или возлагает данную обязанность на своего заместителя. Также на основании ч. 9 ст. 33 ФЗИП главный судебный пристав субъекта РФ в целях более полного и правильного осуществления исполнительного производства вправе передать исполнительное производство из одного подразделения судебных приставов в другое (в том числе на стадии возбуждения исполнительного производства), о чем извещаются взыскатель, должник, а также суд, другой орган или должностное лицо, выдавшие исполнительный документ.
В рамках последующего контроля над исполнительным производством руководитель территориального подразделения ФССП рассматривает жалобы на постановление судебного пристава- исполнителя, утвержденное старшим судебным приставом, постановление старшего судебного пристава, а также их действия (бездействие) в порядке подчиненности.
Как и в центральном аппарате, в структуре регионального Управления ФССП РФ присутствуют подразделения по осуществлению исполнительного производства, работы по обеспечению установленного порядка деятельности судов, отделы дознания и административной практики и др. Силовая составляющая еще более увеличивается с введением в структуру Управления группы быстрого реагирования, деятельность которой направлена в том числе и на обеспечение безопасности судебных приставов- исполнителей при совершении исполнительных действий.
Основным организационно-правовым звеном системы принудительного исполнения в Российской Федерации, ее фундаментом являются районные, межрайонные или соответствующие им территориальные подразделения судебных приставов, возглавляемые старшими судебными приставами, находящимися в организационном подчинении служб судебных приставов субъектов РФ.
Старший судебный пристав назначается на должность руководителем территориального органа ФССП. При этом кандидат на этот пост должен иметь высшее юридическое образование. Текущий контроль старшего судебного пристава в исполнительном производстве гораздо шире, нежели контроль других руководителей Службы. Старший судебный пристав утверждает наиболее важные постановления судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного документа. Кроме того, согласно ФЗИП, он дает письменное разрешение на совершение судебным приставом-исполнителем исполнительных действий в нерабочие дни и в период с 22 часов до 6 часов (ст. 35); утверждает акт судебного пристава-исполнителя о невозможности взыскания по основаниям, указанным в подп. 2-6 п. 2 ст. 46 указанного Закона; разрешает вопросы об отводе судебного пристава-исполнителя (ст. 63) и др.
Последующий контроль старшего судебного пристава в исполнительном производстве заключается в рассмотрении жалоб на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя в порядке подчиненности.
Следует также отметить, что на практике, в силу различных причин, старшие судебные приставы осуществляют исполнительные действия. Это может быть вызвано сложностью работы, отсутствием «свободных» судебных приставов-исполнителей, а также наличием в небольших подразделениях ФССП лишь одного судебного пристава-исполнителя. Данное полномочие старший судебный пристав выполняет в соответствии со ст. 10 ФЗ «О судебных приставах».
Районные, межрайонные или соответствующие им территориальные подразделения судебных приставов, являясь фундаментом системы принудительного исполнения, непосредственно осуществляют процессуальные действия по реализации судебных актов. Они включают в себя судебных приставов-исполнителей и судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов (далее - судебные приставы по ОУПДС).
Именно на судебных приставов-исполнителей возложены полномочия по принудительному исполнению. Однако в исполнительное производство вовлечены и судебные приставы по ОУПДС. Так, согласно ч. 1 ст. 10 ФЗ «О судебных приставах», судебный пристав по ОУПДС осуществляет привод лиц, уклоняющихся от явки к судебному приставу-исполнителю, участвует по указанию старшего судебного пристава в совершении исполнительных действий.
Их участие в исполнительном производстве продиктовано необходимостью предотвращения противоправных действий в отношении судебного пристава-исполнителя.
Судебный пристав-исполнитель является лицом, непосредственно осуществляющим принудительное исполнение в рамках деятельности структурных подразделений территориальных органов ФССП. ФЗ «О судебных приставах» и ФЗИП наделяют его широким кругом полномочий в рамках исполнительного производства.
В процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве, судебный пристав-исполнитель принимает меры по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов; предоставляет сторонам исполнительного производства или их представителям возможность знакомиться с материалами исполнительного производства, делать из них выписки, снимать с них копии; рассматривает заявления сторон по поводу исполнительного производства и их ходатайства, выносит соответствующие постановления, разъясняя сроки и порядок их обжалования; обязан взять самоотвод, если он заинтересован в ходе исполнительного производства либо имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнения в его беспристрастности; получает и обрабатывает персональные данные при условии, что они необходимы для своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов в объеме, необходимом для этого; объявляет розыск должника по исполнительному документу, его имущества или розыск ребенка по исполнительному документу, содержащему требование об отобрании или о передаче ребенка, порядке общения с ребенком, требование о возвращении незаконно перемещенного в Российскую Федерацию или удерживаемого в Российской Федерации ребенка или об осуществлении в отношении такого ребенка прав доступа на основании международного договора РФ, и осуществляет такой розыск в соответствии с законодательством; осуществляет производство по делам об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях; при выявлении признаков преступления составляет сообщение об этом и направляет его начальнику органа дознания (старшему судебному приставу) для принятия решения в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством.
Судебный пристав-исполнитель имеет право: получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, в том числе персональные данные, объяснения и справки; проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных документов на работающих у них должников и ведения финансовой документации по исполнению указанных документов; давать гражданам и организациям, участвующим в исполнительном производстве, поручения по вопросам совершения конкретных исполнительных действий; входить в помещения и хранилища, занимаемые должниками или принадлежащие им, производить осмотры указанных помещений и хранилищ, при необходимости вскрывать их, а также на основании определения соответствующего суда совершать указанные действия в отношении помещений и хранилищ, занимаемых другими лицами или принадлежащих им; арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота в соответствии с законом; налагать арест на денежные средства и иные ценности должника, находящиеся на счетах, во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, в размере, указанном в исполнительном документе; использовать нежилые помещения при согласии собственника для временного хранения изъятого имущества, возлагать на соответствующих лиц обязанность по его хранению, использовать транспорт взыскателя или должника для перевозки имущества с отнесением расходов за счет должника; в случае неясности положений исполнительного документа, способа и порядка его исполнения обратиться в суд, другой орган или к должностному лицу, выдавшим исполнительный документ, с заявлением о разъяснении способа и порядка его исполнения; объявлять розыск должника, его имущества или розыск ребенка; вызывать граждан и должностных лиц по исполнительным документам, находящимся в производстве; при совершении исполнительных действий проверять документы, удостоверяющие личность, у лиц, участвующих в исполнительном производстве; при производстве розыска должника, его имущества, розыска ребенка (исполнительного розыска) или при производстве на основании судебного акта розыска гражданина - ответчика по гражданскому делу и (или) ребенка проводить исполнительно-разыскные действия: запрашивать из банков данных оперативно-справочной, разыскной информации и обрабатывать необходимые для производства розыска персональные данные, в том числе сведения о лицах и об их имуществе, проверять документы, удостоверяющие личность гражданина, если имеются основания полагать, что он и (или) его имущество находятся в розыске или он удерживает ребенка, находящегося в розыске, осуществлять отождествление личности, опрашивать граждан, наводить справки, изучать документы, осматривать имущество, обследовать помещения, здания, сооружения, участки местности, занимаемые разыскиваемыми лицами или принадлежащие им, а также транспортные средства, принадлежащие указанным лицам; при исполнении служебных обязанностей обращаться за содействием к сотрудникам органов внутренних дел, органов миграционного учета, органов федеральной службы безопасности, органов, уполномоченных в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также к военнослужащим внутренних войск; совершать иные действия, предусмотренные ФЗИП.
В отличие от исполнительного производства советских времен, в современной России оно практически выведено из-под юрисдикции судов, большинство действий по принудительному исполнению судебный пристав-исполнитель осуществляет самостоятельно. Однако законодательство сохраняет за судом ряд важных полномочий в исполнительном производстве. Например, суд рассматривает заявления об отсрочке или рассрочке исполнения судебных актов, изменении способа и порядка их исполнения, разъясняет судебные постановления. В компетенции суда находятся вопросы отложения исполнительных действий, поворота исполнения, приостановления и прекращения исполнительного производства по исполнительным документам, выданным судебными органами (ст. 38, 39, 43) .
Основным видом контроля в исполнительном производстве, по нашему мнению, продолжает оставаться судебный контроль. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя. Согласно ст. 128 ФЗИП, постановления должностного лица ФССП, его действия (бездействие) по исполнению исполнительного документа могут быть оспорены в арбитражном суде либо суде общей юрисдикции, в районе деятельности которого указанное лицо исполняет свои обязанности.
На действия судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного документа, выданного арбитражным судом, или отказ в совершении указанных действий, в том числе на отказ в отводе судебного пристава-исполнителя, взыскателем или должником может быть подана жалоба в арбитражный суд по месту нахождения судебного пристава-исполнителя в 10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в совершении действия). В случаях, связанных с принудительным исполнением актов судов общей юрисдикции, жалоба на совершение исполнительных действий приставом-исполнителем или отказ в совершении таких действий, в том числе на отказ в отводе судебного пристава-исполнителя, подается в суд общей юрисдикции по месту нахождения судебного пристава- исполнителя также в 10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в совершении действия).
«Судебный контроль за производством принудительного исполнения исполнительных документов, - пишут И.Б. Морозова и А.М. Треушников, - является самым действенным и эффективным, так как суд - это орган правосудия, и никакой контроль со стороны государственных органов не заменит собой контроль судебный» .
1
.
Государственный аппарат
.
1.1.
Что такое государственный аппарат
?
Государственный аппарат
(лат
. apparatus – оборудование) – это комплекс государственных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственная власть и государственное управление.
1.2. Классификация
:
1) центральный, федеральный государственный аппарат;
2) аппарат субъектов федерации;
3)
аппараты политических партий, общественных организаций и движений, а также органов местного самоуправления.
1.3. Функции государственного аппарата
.
1) Государственный аппарат осуществляет решения руководства, политических элит и тем самым связывает их с населением.
2) Через государственный аппарат проходит обратная связь населения с институтами государственной власти.
Подобная роль, относительная независимость аппарата подчеркивают его особую значимость и необходимость в процессе государственного управления и руководства всех ветвей государственной власти. Особо важное место занимает аппарат в системе органов исполнительной власти, поскольку в ней реализуются решения законодательной и судебной ветвей государственной власти.
2
. Структура государственного аппарата
.
Первичной ячейкой государства выступают его органы и учреждения.
Государственный аппарат
= государственные органы
+ государственные учреждения
.
2.1.
Государственный орган
(от
греч
. organon – орудие, инструмент) – относительно самостоятельная часть государства, создаваемая для осуществления определенного вида государственной деятельности и наделенная государственно-властными полномочиями (компетенцией).
Специфические черты (признаки) государственного органа
, которые отличают его от иных объединений людей:
1) наличие самостоятельной компетенции, т.е. совокупности государственно-властных полномочий и предметов ведения;
2) каждый орган государственной власти образуется в установленном посредством закона или указа Президента РФ порядке;
3) каждый государственный орган действует в установленном государством порядке.
Компетенция
(от
лат
. competo – добиваюсь; соответствую, подхожу) – круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу.
Компетенция государственного органа
= 1) властные полномочия + 2) предметы ведения.
1) Государственно – властные полномочия
– это совокупность прав и обязанностей, установленных Конституцией РФ и законами, на основе которых орган государственной власти решает в пределах его ведения поставленные перед ним цели и задачи.
2) Предметы ведения
– те сферы государственной и общественной жизни, в пределах которых действует конкретный орган государства.
Орган законодательной власти наделяется правом заниматься законотворческой деятельностью, принимать законы. Компетенцию органов исполнительной власти составляют правомочия, вытекающие из их основной задачи – обеспечивать неукоснительное действие законов, создавать необходимые условия для их реализации в конкретных отношениях.
В каких формах выражаются государственно – властные полномочия государственного органа
?
1) Издание правовых актов, обязательных для исполнения, 2) непосредственное действие, обеспечивающее исполнение этих актов.
Реализация компетенции является обязанностью государственного органа. Каждый орган государства может действовать только в рамках предоставленных ему полномочий. Выход за их пределы признается правонарушением, а принятые решения или действия за пределами предоставленных полномочий подлежат незамедлительной отмене.
Государственный орган состоит из
1) подразделений, осуществляющих полномочия органа, и 2) вспомогательного аппарата.
Классификация государственных органов
.
№ 1 (в соответствии с ветвями власти
): 1) законодательные органы (парламенты: Федеральное собрание в России, Конгресс в США, Национальное собрание во Франции); 2) исполнительные органы (глава государства + правительство); 3) судебные органы; 4) органы прокуратуры.
Координирующую роль в системе государственного аппарата играют высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Это Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Верховный суд РФ. Главная координирующая роль в государственном аппарате принадлежит главе Российского государства – Президенту РФ.
№ 2. (в соответствии с исполняемыми функциями
): 1) экономические (Федеральное правительство, различные министерства, Центральный банк РФ, Государственное казначейство, органы государственной статистики и стандартов, налоговые инспекции, контрольно-ревизионные органы); 2) социальные (Министерство труда и социального развития, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования, службы занятости населения, дома инвалидов, дома престарелых, детские дома и дома ребёнка и др.); 3) правоохранительные (судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел, исправительно-трудовые учреждения, Федеральная служба безопасности, санитарно-эпидемиологические инспекции).
2.2.
Государственные учреждения
.
Государственное учреждение
- а
ппарат государственного органа, оказывающий содействие его деятельности, но не обладающий властными полномочиями
.
Государственные учреждения
: образовательные и научно-исследовательские учреждения, библиотеки, почты, телеграфы, вокзалы, иные учреждения связи и транспорта.
Основное отличие государственных учреждений от органов государства
: результаты их деятельности выражаются не в принятии управленских решений, а в непосредственном создании материальных или духовных благ.
Государственное учреждение характеризуется
1) наличием штатного персонала сотрудников, являющихся государственными служащими; 2) внутренней структурой и субординацией; 3) сметой расходов, включаемой в соответствующий бюджет, 4) дисциплиной и правилами внутреннего распорядка; 5) наличием прав юридического лица; вхождением в соответствующую отраслевую систему с подчинением ее вышестоящему звену.
!!!
В широком смысле слова
государственными учреждениями являются органы исполнительной и судебной власти, осуществляющие соответственно управление и разрешение дел по своей сфере ведения, в том числе по обращениям граждан – любые министерства, комитеты, департаменты, суды, прокуратуры и т. д.
3.
Государственная служба
.
Государственная служба
– профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Государственная служба осуществляется на профессиональной основе и является для служащего основной деятельностью, требующей специальной профессиональной подготовки и квалификации.
В зависимости от полномочий
государственные служащие делятся на три вида
:
1) лица, занимающие должности, связанные с непосредственным исполнением полномочий государственного органа. Это президент страны, глава правительства, депутаты представительных органов, министры и др.;
2) лица, занимающие должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеуказанных лиц: помощники, консультанты, советники;
3) лица, занимающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов: референты, специалисты, руководители структурных подразделений аппарата и др.
В разных странах действует разная система найма на госслужбу
.
Во Франции, например, госслужба – особая, отличная от других профессиональная деятельность. Она требует особых качеств и полной отдачи. Чиновник, назначенный на госслужбу, остаётся там всю свою трудовую жизнь, продвигаясь по ступенькам карьеры. Ему запрещено заниматься другой профессиональной деятельностью. Поэтому во Франции государственный аппарат стабилен.
В США, наоборот, действует открытая система найма госслужащих. В управленческой сфере развитых стран Западной Европы (ФРГ, Испания, Италия) занято примерно 6 – 7% всех работников. Среди них есть должностные лица (руководители, начальники), которые в силу занимаемой должности наделены большими, чем рядовые сотрудники, полномочиями. В отличие от должностных лиц высшего ранга (президентов, министров, депутатов) рядовые сотрудники (государственные служащие) не зависят от выборов и правительственных кризисов, и поэтому составляют стабильный костяк государственного аппарата. От профессиональных качеств госслужащих, соблюдения ими дисциплины, правовых и этических норм зависит как разработка, так и реализация политических решений, эффективность государственного управления.
4
.
Государственная служба в России
.
Государственная служба в России строится по номенклатурному принципу
. Подбор кадров производится в основном закрыто, открытые выборы – конкурсы – не проводятся. Согласно Закону «О государственной службе» (июль 2004 г.) граждане РФ, которые исполняют обязанности по государственной службе, получают денежное вознаграждение за счёт средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Государственная служба
– это профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти.
Деятельность госслужбы связана не с прямым (непосредственным) осуществлением полномочий государственных органов или высших должностных лиц, а с обеспечением этих полномочий. Например, в Администрации Президента РФ насчитывается около двух десятком управлений, в которых профессионалы подготавливают проекты президентских указов и распоряжений, материалы для ежегодных посланий и пр.
Госслужба включает 1) гражданскую, 2) военную и 3) правоохранительную. Государственные служащие осуществляют свою профессиональную деятельность на определённых должностях, включённых в соответствующие реестры – списки, содержащие перечень должностей госслужбы. Все должности подразделяются на категории. Внутри категорий предусматривается существование должностей различных групп и классных чинов. Высшим классным чином в России является действительный государственный советник первого класса. Самый низший чин – секретарь гражданской службы третьего класса. Человек, который ушёл с военной службы на гражданскую, будет иметь тот же ранг (категорию) и соответствующий оклад, пенсию и пр.
Законодательно закреплённые принципы госслужбы
: 1) признание и соблюдение прав человека; 2) профессионализм и компетентность.
5
.
Бюрократия
.
14.5.1. Государственное управление осуществляется
1) политическими руководителями и 2) чиновниками.
С деятельностью чиновничества связано понятие бюрократии. Чин
– служебное звание в государственном аппарате.
Бюрократия
(от франц
. bureau – бюро, канцелярия и греч
. kratos – власть, букв. господство канцелярии) – 1) это организация профессиональных государственных чиновников, предназначенная для квалифицированного исполнения общественной политики; 2) слой профессиональных управленцев, деятельность которых основана на разделении ролей и функций посредством чётких правил и процедур.
Макс Вебер рассматривал бюрократию как естественное и положительное явления. Он разработал классическую модель бюрократии, согласно которой политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, а вторые исполняют их.
Признаки бюрократии
(Макс Вебер
): 1) личная свобода и подчинение только служебному долгу; 2) наличие устойчивой служебной иерархии; 3) твёрдо определённая компетенция; 4) работа по контракту (на основе свободного выбора); 5) работа в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждение постоянными денежными окладами; 7) служба как единственная или главная профессия; 8) предвидит карьеру; 9) работа в полном «отрыве» от средств управления и без присвоения служебных мест; 10) соблюдение строгой служебной дисциплины и подконтрольность.
Бюрократия в этом смысле является скорее недостижимым идеалом, чем эмпирической реальностью. В обыденном сознании многих россиян бюрократия обычно связывается с такими негативными явлениями, как коррупция, взяточничество, формализм, бездушное отношение к людям и пр. Деятельность бюрократов не раз ярко и образно критиковали в своих художественных произведениях великие русские писатели (Гоголь, Салтыков-Щедрин). И в наши дни в среде чиновничества процветает коррупция, достигшая за последнее десятилетие небывалых размеров.
5.2
.
Коррупция
(от
лат
. corruptio – подкуп) – 1) это преступная деятельность в различных сферах общественной жизни, совершаемая чиновниками разных рангов в целях личного обогащения; 2) прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения.
5.3. Бюрократизм
– отрыв чиновничества от народа и превращение его в замкнутую касту, главным правилом которой становится собственное сохранение и воспроизводство.
В чём заключаются причины бюрократизма
?
1) Чиновники работают на постоянной основе. Они в отличие от должностных высшего ранга (президентов, депутатов, министров) не зависят от выборов. Постоянство корпуса бюрократии может вести к порокам – снобизму, формализму, инертности.
Талкотт Парсонс
: дисфункции бюрократии
– перенос чиновниками акцента с целей организации на её средства, в результате чего средства управления – иерархия, дисциплина, инструкции и т.п. – превращаются в самоцель.
2) Чиновник является экспертом определённого профиля. Он накапливает большой объём информации и опыт работы. Большинство политиков знают главным образом то, что им сообщают чиновники. Поэтому чиновники становятся скрытыми, негласными политиками.
3) Бюрократия зачастую вступает в тесный контакт с различными социальными группами (предпринимателей, финансистов). Если бюрократия попадает под влияние этих групп и контролируется ими, то возникают олигархические явления.
6
. Закон Паркинсона
.
Государственный аппарат в России чрезвычайно раздут и трудно управляем. Неоднократно предпринимались попытки сократить его, но численность чиновников только растёт, с 882 тысяч в 1993 г. до более миллиона в настоящее время.
Закон Паркинсона
– эмпирический закон, гласящий, что любая работа увеличивается в объёме, чтобы заполнить всё отпущенное на неё время. Сформулирован историком Сирилом Норткотом Паркинсоном в его сатирической статье, напечатанной в британском журнале «The Economist» в 1955 году и позднее издан вместе с его другими статьями в книге «Parkinson’s Law: The Pursuit of Progress» (1958).
7
. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в РФ
.
7.1. Законодательная власть
.
Федеральное собрание
– парламент Российской Федерации – является законодательным органом Российской Федерации.
Парламент Российской Федерации имеет двухпалатную структуру: Федеральное собрание
= 1) Совет Федерации
+ 2) Государственная Дума
.
Полномочия Государственной Думы
:
1) выдвижение законопроектов и их утверждение;
2) утверждение бюджета;
3) дача согласия президенту на назначение главы правительства;
4) решение вопроса о доверии правительства;
5) назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка;
6) назначение на должность и освобождение от должности председателя Счётной палаты;
7) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;
8) объявление амнистии;
9) выдвижение обвинения против президента для отрешения его от должности.
Полномочия Совета Федерации
:
1) разработка законопроектов;
2) одобрение законопроектов, принятых ГД;
3) решение вопроса о возможности использования вооружённых сил за пределами страны;
4) назначение выборов Президента;
5) назначение на должности судей КС, ВС, ВАС;
6) назначение на должность и освобождение от должности генерального прокурора РФ;
7) утверждение указов Президента о введении чрезвычайного и военного положений;
8) утверждение изменений границ между субъектами РФ.
7.2. Исполнительная власть
.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти. Правительство возглавляет его председатель. В состав правительства входят также заместители председателя правительства (вице-премьеры), федеральные министры.
Полномочия Правительства РФ (ст. 114)
:
1) разработка бюджета;
2) обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики РФ;
3) проведение единой политики в культуре, науке, образовании, здравоохранении;
4) управление федеральной собственностью;
5) защита прав и свобод, собственности, охрана правопорядка;
6) обеспечение обороны страны, государственной безопасности, внешняя политика РФ.
7.3. Судебная власть
.
Судебная защита в РФ осуществляется всеми судами, создание которых предусмотрено Конституцией и Федеральным конституционным законом «О судебной системе в Российской Федерации»:
1) суды общей юрисдикции (Верховный суд РФ, верховные суды республик, входящих в Федерацию, областные суды, суды автономных областей, автономных округов, Московский и Санкт-Петербургский городские суды, районные (городские) суды);
2) арбитражные суды (Высший арбитражный суд, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ), рассматривающие споры, возникающие в процессе предпринимательской и иной экономической деятельности;
3) конституционные суды (РФ и некоторых субъектов Федерации).
8
. Институт президентства
.
Правовой статус Президента РФ установлен Конституцией РФ.
Согласно статье 80 президент
:
1) глава государства;
2) гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованную работу органов государственной власти;
3) определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
4) обладает неприкосновенностью, может быть отрешён от должности лишь за измену Родине или иное тяжкое преступление.
Приступает к исполнению своих полномочий с момента принесения присяги (ст. 92).
Одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд.
Полномочия Президента РФ
:
1) 84 ст.: реализация законодательной
власти (назначение выборов Государственной Думы и её роспуск, назначение общенационального референдума, подписание и обнародование федеральных законов, обращение к ФС с ежегодными посланиями);
2) 83 ст.: реализация исполнительной
власти (назначение и освобождение от должности членов правительства РФ, полномочных представителей Президента РФ в территориальных округах, дипломатических представителей, а как Верховный Главнокомандующий назначает и освобождает высшее командование Вооружённых сил РФ);
3) реализация судебной
власти: представляет СФ кандидатуры для назначения на должности судей КД РФ, ВС РФ, ВАС РФ, кандидатуру Генерального прокурора, назначает судей других федеральных судов.
Иные полномочия:
1) вводит чрезвычайное положение;
2) награждает государственными наградами;
3) осуществляет помилование.
Полномочия Президента могут быть прекращены досрочно в случае его добровольной отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Выборы Президента должны состояться не позднее трёх месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ.
Государство осуществляет свою многоплановую деятельность посредством государственных органов. Все они, несмотря на свое разнообразие, имеют общие характерные черты.
Каждый из них – составная часть государственного аппарата, входящая в систему государственных органов.
Весьма важной характерной чертой государственного органа является то, что он наделен властными полномочиями, его действия имеют властный характер. Этим он отличается от всех других организаций, общественных органов. Государственные органы в пределах своих прав принимают решения по вопросам, отнесенным к их ведению, издают правовые акты, обязательные для исполнения, осуществляют меры во исполнение принятых решений. Реализация властных полномочий в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением. Властные полномочия государственного органа реализуются в рамках его компетенции, под которой понимается совокупность полномочий (прав и обязанностей) в отношении определенных предметов его ведения. Компетенция разных государственных органов различна, зависит от выполняемой работы, сферы деятельности. Компетенция государственных органов устанавливается законами, другими нормативными актами.
Итак, государственный орган – это часть государственного аппарата, наделенная государственно-властными полномочиями и осуществляющая свою компетенцию по уполномочию государства в установленном им порядке.
Государственные органы объединены одной системой, но при этом разнообразны, осуществляют различные функции, отличаются друг от друга по ряду признаков. Поэтому они могут быть разделены на виды, причем по нескольким критериям.
Наибольшее значение имеет выделение видов государственных органов в соответствии с рассмотренным уже принципом разделения властей на органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти. Такая классификация проводится как на федеральном уровне, так и в отношении органов государственной власти субъектов Федерации. Законодательная ветвь власти – это представительные органы РФ и ее субъектов: Федеральное Собрание, в субъектах – государственные советы, государственные собрания, законодательные собрания, Московская городская Дума, Санкт-Петербургское городское собрание и т.д.
Органами исполнительной власти РФ являются Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти (министерства РФ, федеральные службы, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии и т.д.). В субъектах органами исполнительной власти могут выступать президенты, губернаторы, главы администрации, правительства, министерства, администрации, их органы, управления, департаменты и т.д.
Судебную власть осуществляют только суды, например Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные суды (подробнее судебная система рассматривается ниже). Президент РФ как глава государства занимает особое место в системе органов государственной власти. По Конституции он прямо не отнесен ни к одной из ветвей власти, обеспечивает их согласованное функционирование. Он взаимодействует с законодательным органом РФ, тесно связан с исполнительной властью, имеет весомые полномочия по воздействию на нее.
Характеризуя систему государственных органов, следует отметить органы прокуратуры, которые занимают в ней особое место. Прокуратура относится к числу правоохранительных органов, осуществляет надзор за исполнением действующих на территории РФ законов другими государственными органами, предприятиями, учреждениями, гражданами и т.д. Деятельность прокуратуры соприкасается с работой судебных органов, однако она, и это существенно, полномочиями суда не обладает.
Деление государственных органов на виды, основывающееся на принципе разделения властей, является наиболее важным, но возможно выделение видов государственных органов и по другим основаниям.
Исходя из федеративного устройства, могут быть выделены государственные органы РФ и государственные органы субъектов Федерации. Государственные органы различаются в зависимости от порядка их формирования на избираемые гражданами или формируемые другими государственными органами, например, прокуратуры, суды. Государственные органы бывают единоличные и коллегиальные.
Государственный механизм, как сложная система народовластия, определяет важное место каждому отдельному элементу, которым выступает государственный орган. Процессу управления страной свойственна предметно-материальная составляющая, которой удалось найти свое воплощение в инструментах власти, включенных в главный аппарат администрирования и координации государством.
Место госорганов в изучении юридических наук
В частности, обозначает понятие и признаки государственного органа, акцентируя внимание непосредственно на его сущности в качестве инструмента реализации власти в стране. Такая отрасль юриспруденции, как административное право, отдает внимание рассмотрению структуры исполнительных органов, их правоотношений с гражданами, сферы полномочий и компетенции.
В институте гражданского государственного органа предопределены правоотношениями имущественной природы, где отдельный элемент государственного механизма рассматривается, как юридическое лицо.
Принципы функционирования органов государства
Так же, как и любая организация, структурные единицы аппарата государственного управления представляют собой человеческий коллектив, осуществляемую каждым его представителем профессиональную деятельность, установление общих целей и достижение их по разработанному регламенту. По сути, данные признаки государственного органа можно по праву отнести к принципам функционирования всех учреждений, независимо от формы собственности. Поскольку кроме общих признаков, именно государственный аппарат обладает специальными показателями, это и выделяет органы державного управления среди всех организаций.
Государственный орган, понятие, признаки, виды которого обусловлены политико-правовой направленностью страны, как таковой, является организацией, представляющей общественные и общемасштабные интересы государства. Отсюда выступает и надобность законного регулирования, устанавливающего модель функционирования и конкретное положение отдельного органа.
Предназначение государственного органа
Только государственный орган способен осуществить задания, поставленные перед ним государством. Особенности державных структур, в первую очередь, вытекают из их социального предназначения, а затем и из своеобразия процедуры формирования, избрания. Например, Конституция РФ гласит о том, что Президент РФ является гарантом не только действующего законодательства, но и соблюдения в соответствии с ним прав и свобод граждан на всех общественно-политических уровнях.
Регламентированный порядок формирования госструктур
Образование конкретной государственной структуры в обязательном порядке сопровождается утвержденными положениями и правилами. Как правило, Конституция и принятые в соответствии с ней нормативно-правовые акты, приказы и распоряжения уполномоченных органов устанавливают тот самый регламент появления государственного органа и наделения его конкретными функциями. Согласно Конституции РФ, присвоение властных полномочий вне прохождения должной процедуры формирования органа, является наказуемым.
Властные полномочия государственных органов
Признаки органа государственной власти, в отличие от основных характеристик организации, содержат такую позицию, как наличие государственно-властных полномочий.
Благодаря особой форме осуществления деятельности, данная категория складывается из нескольких подпунктов, взаимосвязанных между собой, среди которых:
Полномочие на прямое решение вопросов, касаемых общественных и государственных интересов внутри страны;
Законодательное право (полномочие на составление, утверждение и издание нормативно-правовых и подзаконных актов, обязательных для выполнения другими органами государства, местными властями, самоуправлением, отдельными должностными лицами, общественными объединениями, гражданами страны и иностранцами; документов, которым свойственна индивидуальность действия);
Право на осуществление законных действий, имеющих правовое значение (выдача справок, регистрация юридических фактов и т. д.).
Так же, как и основные признаки государственного органа, обеспечение исполнения законодательных актов и подзаконных нормативно-правовых документов, в том числе, с помощью инструментов государственного принуждения, и контроль над ним, служит его характерной особенностью.
Компетенция государственных органов
Понятие «компетенции» государственного органа выступает здесь составным элементом, в пределах которого он осуществляет свои полномочия.
Это комплекс прав и обязанностей в определенной сфере деятельности. Государственный орган, понятие, признаки, виды которого играют в данном вопросе решающую роль, и предметы его ведения определяют соответствующие функции для полноценной организации государственной властной деятельности.
Кроме того, каждому государственному органу свойственна постановка конкретной задачи, выполнение которой и предназначает дальнейшие направления деятельности, специфику осуществления собственных обязанностей. Все это можно свести воедино в конкретную организационно-правовую форму деятельности.
Деятельность органов власти, утвержденная на государственном уровне
Такие признаки органа государственной власти нашли свое отражение в главном законе РФ - Конституции, множестве федеральных законов, президентских указах, подзаконных актах. Чтобы понять, о чем идет речь, достаточно обратиться к статье 99 Конституции Российской Федерации, которая определяет Федеральное Собрание в качестве регулярно действующего органа. Затем, регламент определяет порядок и организационные моменты работы Государственной Думы и Совета Федерации. Известно, что сессия - единственная форма деятельности каждой палаты Федерального Собрания. Также установлено на законодательном уровне и значение Правительства, судебных органов.
Понятие органов государственной власти, признаки каждого из них, не могут идти вразрез с общим определением термина «государство». Поэтому ничего нет удивительного в том, что характерным свойством данных структур является ответственность.
Отличия госорганов от остальных государственных организаций
Перечислив несколько основополагающих признаков государственного органа, можно сформулировать его значение. По сути, это часть госаппарата, механизма, действующая от имени державы, наделенная обозначенным объемом полномочий в рамках компетенции? и реализующая руководящие функции в предопределенной области общественных отношений. При этом форма и методы осуществления данной деятельности являются специфическими и свойственными лишь данному органу.
Вышеописанные признаки органов позволяют полагать, что государственным органом являются далеко не все учреждения, предприятия и организации. Несмотря на то, что все они могут иметь государственную форму собственности, друг от друга их отличает существенная разница. В первую очередь, предприятия не могут называться органом государства, поскольку ни одно из них не наделено государственно-властными полномочиями. Любая организация является прямым объектом, на которую распространяются полномочия органов власти.
Местное самоуправление и государственные органы
Признаки государственного органа имеют некоторую схожесть с Действуя на территории России и функционируя наряду с органами государства, местное самоуправление наделено особыми полномочиями в силу специфической правовой природы. В механизме госаппарата данная система не участвует. Однако черты государственных органов, описанные выше, во многом совпадают с признаками местных негосударственных органов. В частности, порядок формирования и образования их обозначается регламентом, обусловленным также задачами и интересами государства.
Реализующие свою деятельность в конкретной организационной форме, и обладающие некоторыми властными полномочиями, органы самоуправления нельзя назвать представителями власти. При этом их наличие необходимо, поскольку качественного самостоятельного управления на местах без него добиться не удастся.
