Для чего необходимо административно территориальное деление. Система административно - территориального деления страны. Историческое влияние на образование системы АТД

Административно-территориаль­ное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения); учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.

Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.

Итак, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица.

Административно-территориальные единицы есть крупные и мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от численности населения и площади этого государства. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.

Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно-территориальной системы.

Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан.

Самая крупная административно-территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон.) Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции; по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы видим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.

Варианты местных органов

Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления; возможны страны, где существуют только органы управления (назначаемые правительством). Это бывает после военных переворотов и в условиях диктатуры. А чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.

Мы называли иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал), трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения), двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).

Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону.

Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства делятся на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно-территориальными, а может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т.д. Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства.

В унитарных государствах установление административно-территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно-территориальная структура – это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях могут быть свои особенности, сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъекта федерации.

Под административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации следует понимать научно обоснованное разделение территории субъекта Российской Федерации на определенные части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которыми строится (организуется) местное самоуправление.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года изменился субъектный состав Российской Федерации, что привело, в свою очередь, к видоизменению субъектного состава административно-территориальных образований. Административно-территориальными образованиями (единицами) больше не являются края и области, которые, как и республики в составе Российской Федерации, города федерального значения, автономная область, автономные округа провозглашены субъектами Российской Федерации, что привело к видоизменению самого субъектного состава внутри, их видов, порядка образования и правового регулирования.
В настоящее время правовое регулирование порядка образования, их упразднения, реорганизации отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Собственно нормативными актами субъектов Российской Федерации, регулирующими административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, являются конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Российской Федерации. На территории отдельных субъектов Российской Федерации действуют принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации законы об административно-территориальном устройстве соответствующего субъекта Российской Федерации.
В конституциях республик, в уставах других субъектов Российской Федерации закрепляются, прежде всего принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. В наиболее общем виде такими принципами являются:
1) самостоятельность, в пределах собственного ведения, определения административно-территориального устройства и порядка его изменения;
2) обеспечение целостности территории субъекта Российской Федерации;
3) обеспечение исторически сложившейся системы расселения населения, тенденция ее развития;
4) создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
5) содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.
В конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах других субъектов Российской Федерации устанавливается, что в состав субъекта Российской Федерации непосредственно входят - города, соответственно, республиканского, краевого, областного, автономной области, автономных округов значения, а также районы. Такие города и районы принято называть базовыми административно-территориальными образованиями (единицами) субъекта Российской Федерации.
Так, в статье 52 Устава Самарской области установлено, что в состав Самарской области непосредственно входят следующие административнотерриториальные единицы Самарской области:
города областного значения: Самара, Жигулевск, Кинель, Новокуй- бышевск, Октябрьск, Отрадный, Похвистнево, Сызрань, Тольятти, Чапаевск;
районы Самарской области: Алексеевский, Безенчукский, Бога- товский, Большеглушицкий, Большечерниговский, Борский, Волжский, Елховский, Исаклинский, Камышлинский, Кинельский, Ки- нель-Черкасский, Клявлинский, Кошкинский, Красноармейский, Красноярский, Нефтегорский, Пестравский, Похвистневский, Приволжский, Сергиевский, Ставропольский, Сызранский, Хворостянский, Челно-Вер- шинский, Шенталинский, Шигонский.
В отличие от административно-территориального устройства Самарской области, в статье 92 Конституции Республики Коми установлено, что административно-территориальными единицами Республики являются города с подчиненными им территориями; к числу административно-территориальных единиц отнесены также и районы в городе.
Что характеризует город и район как административно-территориальные единицы?
Города играют исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны. Они являются местом сосредоточения больших промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных, научных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деление их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы. В городе Самаре такими внутригородскими районами являются: Куйбышевский, Самарский, Ленинский, Октябрьский, Железнодорожный, Советский, Промышленный, Красноглинский. Территория города Тольятти включает в себя три внутригородские района.
Район - административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономных округов. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, небольшие промышленные предприятия главным образом по переработке сельскохозяйственной продукции, культурно-бытовые предприятия и др. В свою очередь, территория районов подразделяется на более мелкие административно-территориальные единицы, которые образуют первичное звено административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Такими административно-территориальными единицами (образованиями) являются сельские населенные пункты: поселки, села, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие сельские населенные пункты.
Промежуточным звеном административно-территориальное устройство района, между районом и сельскими населенными пунктами, является сельское поселение, которое представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, административный центр которого определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в которого в соответствии законами субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. «Сельское поселение» как промежуточное звено административно-территориального устройства сельского района в каждом субъекте Российской Федерации получает свое наименование.
Решения по вопросам образования, объединения, упразднения районов на территории субъекта Российской Федерации принимают органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Образование упразднение, установление границ первичных административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления базовых административно-территориальных единиц, в состав которых соответствующие первичные административно-территориальные единицы.

Контрольные вопросы и задания

1. В каких условиях и на каких правовых основах создавалась РСФСР до образования Союза ССР, и каковы особенности ее государственно-правового статуса?
2. Каков государственно-правовой статус РСФСР, как союзной республики, в составе Союза ССР?
3. Почему автономию определяют как государственно-правовую форму политического устройства наций в России? Каковы ее принципы и формы?
4. Определите виды автономных образований и особенности их правового статуса по Конституции РСФСР 1978 г.
5. Каковы государственно-правовые признаки Российской Федерации как суверенного государства по Конституции 1993 года? Каково значение государственных символов Российской Федерации?
6. Сформулируйте понятие компетенции Российской Федерации и определите предметы исключительного ведения Российской Федерации, особенности предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
7. На каких принципах строятся отношения Российской Федерации и СНГ?
8. Чем характеризуется государственно-правовой статус республики в составе Российской Федерации и каково отличие от государственно-правового статуса края, области в составе Российской Федерации?
9. Покажите особенности государственно-правового статуса автономных образований в составе Российской Федерации.
10. Каково содержание компетенции субъектов Российской Федерации, и какие совместные полномочия субъектов Российской Федерации с Российской Федерацией?
11. Систематизируйте исключительные полномочия субъектов Российской Федерации, и покажите особенности их закрепления (на примере содержания главы IV Устава (основного закона) Самарской области).
12. Для каких целей проводится административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, каковы принципы административно-территориального деления виды административно-территориальных единиц?
13. Постройте систему административно-территориального деления Самарской области.
14. Что такое национально-культурная автономия в Российской Федерации, каковы ее принципы и организационные формы реализации?

Администрати́вно-территориа́льное деле́ние

(АТД), часть политико-территориального устройства государства, в соответствии с которой строится система органов гос. власти и местного самоуправления. Представляет собой иерархическую систему составных частей гос. территории (административно-территориальные единицы) с их административнымицентрами . В России административно-территориальные единицы субъектов Федерации: район , город районного подчинения, область (кр.), город областного подчинения. Система АТД обеспечивает сбор налогов и контроль центральных властей за местными органами власти; размещение органов власти и гос. управления, способствующее наилучшему выполнению этих функций; территориальную организацию гос. служб – санитарной, почтовой, пожарной и др.; гос. регулирование разных сфер жизни общества; организацию деятельности муниципального хозяйства; формирование основ демократического местного самоуправления; представительство мест в центральных законодательных и представительных органах (единицы АТД обычно служат основой для распределения депутатских мандатов и нарезки сети избирательных округов) и т. п.
В мировой практике накоплен богатый опыт построения систем АТД. При этом соблюдаются следующие основные принципы: смежность (единицы АТД должны быть смежными, т. е. «островков», отдалённых от основной тер. коридорами или естественными барьерами, далеко выдающихся выступов не должно быть вовсе или они должны быть сведены к минимуму); компактность ; пропорциональность (различия их по тер., численности населения, хоз. потенциалу не должны быть слишком велики, но вместе с тем АТД должно соответствовать степени освоенности и плотности населения тер.); преемственность (границы АТД должны по возможности не нарушать сложившихся границ, что сохраняет инфраструктуру, в т. ч. систему коммуникаций, обеспечивает сопоставимость информации); соответствие самосознанию населения (заведомо искусственные границы, не считающиеся с историческими традициями и культурными различиями, будут отвергнуты населением и нанесут ущерб социальной стабильности); разумная степень экономической самодостаточности (единицы АТД должны обеспечить местному самоуправлению финансовую базу, а населению – подобающий набор услуг); гибкость и адаптивность (АТД должно сравнительно легко приспосабливаться к изменениям в обществе – сдвигам в технологиях, экономике, расселении, потреблении).

География. Современная иллюстрированная энциклопедия. - М.: Росмэн . Под редакцией проф. А. П. Горкина . 2006 .

Смотреть что такое "административно-территориальное деление" в других словарях:

Стран мира. Административно территориальное деление (административно территориальное устройство) разделен … Википедия

- (административно территориальное устройство) система территориальной организации государства, разделение территории унитарного государства или субъектов федеративного государства на части, в соответствии с которым образуются и функционируют… … Политология. Словарь.

Большой Энциклопедический словарь

административно-территориальное деление - Иерархическая система территориальной организации государства, предусматривающая разделение территории на ряд областей, провинций и районов, на основе которой функционируют органы государственной власти и управления … Словарь по географии

Система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. Предусматривает разделение государственной территории на области, районы, дистрикты, провинции, департаменты … Энциклопедический словарь

административно-территориальное деление - административно территориальное устройство разделение территории унитарного государства или субъектов федеративного государства на определенные части: области, провинции, губернии, департаменты и т.п., в соответствии с которым строится и… … Большой юридический словарь

Дёмин А. А.,

кандидат юридических наук,

МГУ им.

Административно-территориальное деление страны -

основа применения регионального законодательства

Региональный аспект организации механизма при­менения административной ответственности является одной из серьезнейших проблем техники властвования в государстве. Как комплексный институт права, ответс­твенность предполагает наличие соответствующего законодательства, наличие специализированных орга­нов правоприменения, специализированных органов разрешения правовых споров и, наконец, специализи­рованный аппарат реабилитации правонарушителей.

Представляется, что страна и в территориальном отно­шении должна быть структурирована в соответствии с научно обоснованными нормами численности госу­дарственного аппарата в координации с численнос­тью населения, нормами управляемости и иными эргономическими требованиями к организации реального функционирующего государственного аппарата .

Методологической основой построения рацио­нальной структуры административно-территориального деления страны, причинами, обусловливающими то или иное административно-территориальное уст­ройство, являются в первую очередь базисные про­цессы в экономике.

Российская Федерация построена по национально-территориальному принципу, при том что реальное на­циональное расселение народа ему не соответствует. Более того, никакой рынок (ни капиталистический, ни социалистический) теоретически не допускает оценки народа по иным признакам, кроме признака достигну­того уровня производительности труда.

Национально-территориальное деление страны ус­тановлено практически сразу при образовании СССР на развалинах Российской республики и надолго за­креплено в Конституции СССР 1936 г. Профессор основательно изучил практически все проявления принципов административно-юрисдикционной деятельности органов государства, но такой принцип, как территориальное действие власти, огра­ничения компетенции государственных органов тер­риториальными пространственными пределами его компетенции, не отмечает. Подобный подход характе­рен для российской науки административного права, и профессор находит его только среди принципов административного права Франции. Между тем это важно для оценки законности применения за­конодательства, в том числе и об административной от­ветственности.

Исходной для решения проблемы является марк­систская позиция о территориальном принципе орга­низации власти при образовании государства. Деление народа по территориальному признаку вместо родо­вого (т. е. относящегося к стадии дикости, в то время как деление по национальностям относится к периоду варварства в развитии человеческой истории) является одним из основных признаков государства, стадии ци­вилизации.

В правовом отношении требуется определить по­нятие территории. Профессор Университета св. Вла­димира (Киевского университета) обосновывал концепцию территории как империума: «Государство владычествует в пределах территории, но не над территорией… Территория не вещь, которою владеет государство, но пространство, в пределах кото­рого державная власть государства существует и дейс­твует». Для юриста территория - пределы властвова­ния. В то время как земля как dominium может иметь собственника, только в пределах империума.

Исследуя административно-территориальное де­ление и административную реформу в СССР в 20-х го­дах XX в., И. Ильинский находил, что поскольку «ис­ходным пунктом советского территориального права является территория не как объект верховенства, а как объект социалистического хозяйствования», то «свойс­тва "единства и нераздельности", приписываемые государственной территории системами буржуазного конституционного права, в корне чужды советскому представлению о территории». По мнению И. Ильин­ского, «все вопросы территориального деления и уп­равления должны разрешаться, прежде всего, с точки зрения целесообразности хозяйственной и полити­ческой; соображения территориального верховенства и неприкосновенности стоят на втором плане», «ли­цом к буржуазному миру Советский Союз сохраняет свое единство и свои фактические границы на общих основаниях».

Представляется совершенно правильной форму­лировка п. 2 ст. 6 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. № «Об административно-территориальном устройстве Архангельской об­ласти», которая гласит: «Границей области является линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Архан­гельской области, то есть пространственный пре­дел действия полномочий органов государствен­ной власти области». Здесь отражено представление об империуме областной власти. Также и п. 4 ст. 8 Закона Амурской обл . от 01.01.01 г. «О по­рядке решения вопросов административно-террито­риального устройства Амурской области» гласит, что «в состав территории сельсовета входят земли незави­симо от форм собственности и целевого назначения». То есть это империум, а не доминиум.

Административно-территориальное деление по­зволяет рационально организовать территориаль­ное распределение власти государственных органов в стране, чтобы на этом основании они действовали со­гласованно и одновременно не мешали друг другу ра­ботать. Территориальная подведомственность дел яв­ляется элементарным требованием работоспособного государственного аппарата.

Бывший заместитель руководителя администра­ции Президента РФ отмечает три уровня публичной власти: федеральные, региональные и мест­ные власти. То есть района, как уровня власти, Д. Н. Ко­зак не находит. Но такое построение государственного аппарата возможно как минимум при двух условиях:

1) когда федерации нет. При федерации федера­тивная единица - государство, она не может быть уровнем, подчиненным центру;

2) местный уровень включен в механизм государс­тва, а не выключен из него объявлением его негосударс­твенным, как это закреплено в Конституции РФ 1993 г.

В настоящее время в Российской Федерации существует смешанная система территориальной организации страны: основное деление идет по го­ризонтальной линии национального размежевания, субъектов Федерации, вспомогательным является ад­министративно-территориальное деление, напри­мер по экономическим районам, военным округам и т. д. Данный подход к территориальному вопросу не обязательно отражает многообразие и своеобра­зие обстановки, он отражает отсутствие концепту­ального взгляда на закономерности государственной организации общества, т. е. мы все еще испытываем пережитки троцкистской теории отмирания государс­тва. Это необходимо преодолеть.

В прессе распространено использование выра­жения «регион», когда речь идет о субъекте Россий­ской Федерации. Это неверно потому, что субъект РФ - это категория власти, в то время как регион - это ка­тегория территориальной общности.

Исходя из идеи о субъекте РФ как государстве, можно утверждать, что границы территорий субъек­тов Федерации не могут быть изменены федераль­ными законами. В Конституции закреплено, что из­менение границ субъектов возможно только с их согласия. То же закрепляется и в законодательстве субъектов РФ. Так, ст. 7 Закона Архангельской об­ласти от 5 марта 1996 г. предусматривает, что «изме­нение границ Архангельской области не может быть произведено без согласия населения Архангельской области , выраженного посредством референдума (п. 1). Изменение границ Архангельской области с другими субъектами Российской Федерации воз­можно только по взаимному соглашению заинте­ресованных субъектов Российской Федерации при наличии соответствующих решений, принятых на референдумах этих субъектов, с последующим ут­верждением Советом Федерации Федерального Соб­рания Российской Федерации» (п. 2). Подобные поло­жения содержит и ст. 5 закона Амурской области от 01.01.01 г., которая предусматривает, что «ста­тус области может быть изменен по взаимному согла­сию Российской Федерации и области в соответствии с федеральным конституционным законом, границы области - по взаимному согласию области и гранича­щих с ней субъектов Российской Федерации».

А что касается местного самоуправления, то ст. 131 Конституции гласит, что местное самоуправление в РФ осуществляется в городских и сельских поселе­ниях. Термин «поселения» также есть в действующем законе о местном самоуправлении, в Градостроитель­ном кодексе РФ. Это родовое понятие, обозначающее городские и сельские населенные пункты. В различ­ных субъектах Российской Федерации имеются раз­личия и в названиях поселений: на юге России это села, станицы, кишлаки, аулы, на севере - деревни, в Якутии - улусы. Именно они являются первичной и основной ячейкой местного самоуправления. Об­суждая поправки к законопроекту по реформе федеративных отношений и местного самоуправления, бывший тогда заместителем руководителя Админист­рации Президента РФ отметил, что «район в сельской местности - огромная территория, пред­назначенная для отправления государственной власти. К настоящему времени так сложилось, что абсолютное большинство сельских районов в нашей стране являются муниципалитетами…». Однако, отвечая на вопрос, почему же государственная власть, например, в Курской области до сих пор функционирует на уровне районов, сопротивляется ли она таким образом пере­даче собственности в муниципалитеты, когда жилищ­ный фонд находится еще в федеральной собственности и не передается в установленном порядке муниципаль­ным образованиям, сказал, что «сплошь и рядом возникающие такого рода вопросы, споры и неразбериха, многочисленные судебные тяжбы по всей стране относительно организации местного самоуправления во многом обусловлены отсутствием внят­ных детальных правил в этой области…». При таком положении с теоретическим осмыслением и таком на­учном обосновании реформы делать авантюристично .

Симптоматичным является то, что, например, п. 3 ст. 6 действующего закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. закрепляет, что «официальным до­кументом, определяющим прохождение границ об­ласти, является описание границ области, содержа­щее картографические материалы, утвержденное постановлением ЦИК СССР от 01.01.01 г.». А ст. 4 закона Амурской области от 01.01.01 г. опирается на то, что «Территория области в пределах административной границы установлена Указом Пре­зидиума Верхового Совета СССР от 2 августа 1948 г.».

При этом популярные политические решения провозглашаются обычно на вышестоящем уровне власти, а их реализация, в том числе финансирова­ние, перекладывается на нижестоящие власти и бюд­жеты. предположил, что «если исходить из того, что избранная теми же гражданами, что и цент­ральная власть, власть субъекта Российской Федера­ции или муниципалитета будет проводить политику заведомо антинародную, противоречащую интере­сам проживающих на их территории граждан, бу­дет тратить бюджетные деньги неизвестно на что, тогда необходимо упразднить и федерализм, и мест­ное самоуправление как явления. Тогда необходимо возвращаться к доказавшему на нашей собственной исторической практике свою несостоятельность цен­трализованному государству, назначать и снимать из Москвы нижестоящие власти, выделять из Москвы им деньги по смете и контролировать их расходование. Но это уже изменение конституционного строя страны. Вынужден об этом говорить, чтобы мы не исходили из иллюзий при построении каких-то управленческих моделей». Действительно, надо опираться на лучшее, а не копировать зарубежные примеры, действующие в совсем иных условиях. Пример невосприятия непри­емлемого зарубежного опыта привел и сам. «Во всем мире, в том числе и в соответствии с Ев­ропейской хартией местного самоуправления, - ска­зал он, - депутаты представительных органов местного самоуправления работают на общественных началах, без зарплаты. У нас же сегодня в большинстве сущес­твующих 11 тысяч муниципалитетов они работают на постоянной основе за заработную плату ». Назначение на места должностных лиц из центра само по себе не может быть причиной неработоспособности государс­твенного аппарата, все зависит в этом случае от качества и назначающего, и назначенцев. Армейское командова­ние всегда назначается из центра, при этом качество ар­мии прямо с методом назначения не связано.

Перспективу пессимизма и неверия в единство страны проявляют и те ученые МГИМО, которые пишут, что «...представляется, что вопрос сохранения единства РФ может быть решен не путем форсированных усилий по предотвращению "самостийности" этнической пери­ферии, а прежде всего за счет политики по консолида­ции главного национального ядра российской государс­твенности, которым является русский народ". Далее авторы пишут, что в числе основных элементов ком­плексной федеральной стратегии в сфере националь­ных и региональных отношений должен быть положен «Отказ от попыток торможения центробежных тенден­ций в сфере национальных и региональных отношений путем структурной реорганизации административного управления. Эффективность подобного регулирования общественных процессов в условиях РФ уже исчерпана, а укрупнение или дробление административных единиц чревато появлением нового бюрократического слоя, сдерживающего развитие производства».

В настоящее время в Российской Федерации су­ществует противоречие между единым экономичес­ким базисом в стране и националистической и местнической формами организации труда и присвоения прибавочного продукта. Национальное государство в недрах Российской Федерации, субъект РФ - один из способов скрытой эксплуатации.

Отсутствие территориального подхода к определе­нию статуса населения страны, умышленное его деле­ние на разные народы, расчленение единых для страны экономики, культуры, языка, идеологии на националь­ные анклавы и автономии является не просто элемен­тарным нарушением принципа равенства граждан РФ, но может рассматриваться также и направлением под­готовки дальнейшего распада страны. Такое деление противоречит историческим закономерностям мате­риального производства, как сути государственно ор­ганизованного общества. Примером может явиться сообщение «Российской газеты», подаваемое под не­ким пафосом интернационализма (а совсем не нацио­нализма), что «в поселке Тимофеевка Челябинской об­ласти вот уже три года работает единственная в России школа для цыган». На самом деле в единой стране мо­гут быть только единые школы, государственные и вненациональные, общенародные, иначе страна готовится для дальнейшего раскола по принципам ленинской на­циональной политики. Деление по национальному при­знаку школ в стране - это осуждаемое явление, осо­бенно в последнее время, когда пресса со злорадством подчеркивала, что милиция высчитывала криминали­тет среди иностранных граждан грузинской нацио­нальности, собирая сведения о наличии грузинских де­тей в российских школах.

Правильно, последовательно организованный госу­дарственный аппарат строится на двух организацион­ных принципах: территориальном и функциональном. Территория - это по горизонтали, по вертикали орга­низуются федеральные органы исполнительной власти с вертикалью власти. При таком сочетании и умении руководителя координировать эти два принципа госу­дарство становится и монолитным, и гибким, так что наибольшие успехи связаны именно с таким принци­пом построения государственного аппарата.

Административно-территориальное деление объ­единяет людей единой страны, а национально-тер­риториальное разъединяет, делая их разными по на­циональному или националистическому основанию. Национальный принцип построения государствен­ного аппарата - признак переходного к государству, к цивилизации периода.

Национальный суверенитет, по мнению Ф. Люшера, является одним из прав человека, неотдели­мым от демократии. Однако слова Ф. Люшера имеют смысл в государствах типа Франции, где понятие на­ционального совпадает с понятием государственного ввиду мононационального характера населения этой страны. В многонациональных странах наличие осо­бого статуса национальностей - показатель отсутствия единства интересов, а значит, отсутствия и единства страны, государства. В условиях Российской Феде­рации «концепция государственного суверенитета… (субъектов Российской Федерации - А. Д.) представ­ляет собой вполне реальную зловещую опасность для государственного единства Российской Федерации», - совершенно верно писал .

Идея национального суверенитета в Российской империи появилась с разгромом ленинскими «профес­сиональными революционерами» Российского госу­дарства в 1917 г. Поскольку «победивший пролетариат» был немногочислен, ему было трудно удержать столь обширную империю в своем подчинении, не используя знаменитый лозунг «разделяй и властвуй». Легче всего разделение могло строиться на противопоставлении на­ций внутри Российского государства. Уже менявшиеся названия государства, образованного на месте Россий­ской республики, говорят сами за себя (Союз, Федерация, Содружество и т. д.). «Ленинское строение нелепо для государства, где все нации территориально пере­мешаны; оно противоречит всякому здравомыслию и могло быть введено только по политическому умыслу. Такое устройство - и преграждает возможность пос­троения вненационального местного самоуправления, то есть закрывает путь к демократии», - пишет А. Солженицын. Достоин сожаления факт, что ленинс­кая национальная политика просуществовала и сущес­твует в России столь долго.

Правовая основа решения вопросов админист­ративно-территориального устройства субъекта РФ определена наиболее последовательно в ст. 2 закона Амурской области от 01.01.01 г. . Она гласит: «Порядок решения вопросов административно-территориального устройства области устанавливается в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами "Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих при­нципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации", иными федеральными за­конами, Уставом (основным Законом) Амурской об­ласти, настоящим Законом, иными законами области». Среди иных важным для административно-террито­риального устройства является Федеральный закон от 01.01.01 г. «О наименованиях географических объектов».

Принятие законов об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных об­разований, административно-территориальных еди­ниц и населенных пунктов области, об установлении или перенесении их административных центров, на­пример, в соответствии со ст. 12 закона Амурской обл. от 01.01.01 г., относится к полномочиям област­ного Совета народных депутатов в регулировании воп­росов административно-территориального устройства области. Право внесения в областной Совет народных депутатов законопроектов об образовании, преобразо­вании, объединении, упразднении муниципальных образований , административно-территориальных еди­ниц и населенных пунктов, а также установлении и изменении их статуса, границ принадлежит губерна­тору области, депутатам областного Совета народных депутатов, комитетам областного Совета народных депутатов, представительным органам муниципальных образований, непосредственно населению муници­пального образования (п. 1 ст. 15 закона Амурской обл. от 01.01.01 г.). Выражение мнения населения соответствующей территории осуществляется путем голосования на местном референдуме или сходе граж­дан в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» и законами области, за исключением случаев, установленных указан­ным федеральным законом (п. 4 ст. 15).

Несмотря на то, что по законодательству РФ терри­ториальная структура страны обязана состоять из трех уровней: федерального, субъекта РФ и местного само­управления, в реальности законодательство субъектов РФ обычно строится иначе. Так, в соответствии с п. 2 ст. 4 Закона Республики Адыгея от 5 мая 2000 г. «Об ад­министративно-территориальном устройстве Респуб­лики Адыгея» административно-территориальными единицами Республики Адыгея являются: районы; го­родские населенные пункты, включающие в себя го­рода (республиканского значения, районного значения) поселки городского типа (рабочие, дачные, курортные); сельские населенные пункты, включающие в себя аулы; станицы; села; поселки; хутора. То есть имеется трехзвенная структура, а с учетом городов различного значе­ния, республиканского и районного, и четырехзвенная структура территориального деления. Другими словами, реальное правовое регулирование не совпадает с консти­туционным. По представлению соответствующих орга­нов местного самоуправления специально уполномочен­ный орган исполнительной власти Республики Адыгея в области архитектуры и градостроительства производит регистрацию и учет административно-территориальных единиц Республики Адыгея и ежегодно представляет ре­гистрационные и учетные данные на рассмотрение Ка­бинета Министров Республики Адыгея (п. 2 ст. 13).

Как самостоятельные единицы административно-территориального деления Амурской области ст. 8 за­кона Амурской области от 01.01.01 г. называет муниципальные районы , городские округа , городс­кие поселения , рабочие поселки, сельские поселения и иные населенные пункты, не являющиеся муниципаль­ными образованиями.

Более сложную структуру имеет территориальное деление такого субъекта РФ, в состав которого входят автономии. Например, в соответствии с п. 1 ст. 8 за­кона Архангельской области от 5 марта 1996 г. в состав области входят: Ненецкий автономный округ; 20 районов; 7 городов областного значения (в том числе облас­тной центр): Архангельск, Котлас, Онега, Северодвинск, Мирный, Новодвинск, Коряжма); города районного зна­чения; сельсоветы; рабочие поселки; сельские населен­ные пункты; населенные пункты, не имеющие статуса административно-территориальной единицы; территория архипелага Новая Земля, территории архипелага Земля Франца-Иосифа и острова Виктория; закрытые административно-территориальные образования.

Важно отметить, что «границы административно-территориальных единиц могут совпадать с границами муниципальных образований», как это закреплено в ст. 1 закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. То есть при объявлении Конституцией РФ муниципального образования негосударственной структурой закон Архангель­ской области совмещает муниципальное образование с государственной структурой, этим он отражает реаль­ную систему территориального действия государствен­ной власти на местах. Таким образом, по крайней мере в указанной части в Архангельской области действует система связи центральной власти государства с мест­ными властями, которая в науке называется «местное управление», а не местное самоуправление.

Указанный закон Архангельской области, так же как и закон Республики Адыгея, не отражает трехзвенной структуры вертикали власти в РФ: федеральный, субъ­екта и местное самоуправление. Он узаконивает нали­чие городского района (округа) как внутригородской территории , выделенной в целях обеспечения эффек­тивности управления городским хозяйством и социаль­ной инфраструктурой; района как административно-территориальной единицы, которая объединяет в своих границах несколько сельсоветов, а также городских на­селенных пунктов, кроме городов областного значения, с прилегающими к ним землями в административных границах района; сельсоветов как территории, включа­ющей в свой состав один или несколько сельских насе­ленных пунктов, объединенных по решению населения этих населенных пунктов общей территорией для совместного осуществления местного самоуправления.

При возникновении спора, связанного с преобразо­ванием, образованием, изменением, упразднением, за­крытием административно-территориальной единицы, глава администрации, например, Архангельской об­ласти создает согласительную комиссию с участием за­интересованных сторон (ст. 17 указанного областного закона). Результаты работы согласительной комиссии учитываются областным Собранием депутатов при рас­смотрении и принятии окончательного решения.

Указанные характеристики административно-тер­риториального деления в РФ особо важны для опре­деления полномочий различных органов административно-юрисдикционной деятельности в РФ, и особенно в случае внедрения территориально организованных государственных судов административной юстиции - административных трибуналов. Хотя Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 00021 и не содержит пунктов о создании судов административной юстиции, этот вопрос подлежит обсуждению.

Административно-территориальное деление страны напрямую связано и с предлагаемым введе­нием судов административной юстиции. Было бы верхом нелепости ввести еще и правосудие по наци­ональному признаку, националистическому или рели­гиозному.

Наиболее четко классификацию региональных территориальных органов административно-деликтной юрисдикции провел. В ряду различ­ных критериев его классификации, в частности, по характеру административно-деликтной подведомс­твенности он выделяет предусматривающие и не предусматривающие: а) создание административных комиссий; б) осуществление административно-деликтной юрисдикции исполнительными органами го­сударственной власти; в) создание иных коллегиаль­ных органов административной юрисдикции. Однако такая классификация наталкивается на, во-первых, противоречивое, или же прямо неверное, положение Конституции РФ, будто местное самоуправление на­ходятся за пределами государственного аппарата уп­равления, т. е. лишает органы местного самоуправле­ния государственно-властного характера; а во-вторых, такая классификация вполне очевидно исключает возможность создания судов административной юс­тиции, поскольку в этом случае они конкурировали бы с органами местного самоуправления, занимаю­щимися теми же вопросами. Параллелизм и дублиро­вание государственных функций издавна, при всех административных реформах в СССР и РФ не одоб­ряются властями. Филант же признает как легитим­ный факт, что региональные системы могут быть классифицированы по критерию, использующие и не использующие институт наделения органов мест­ного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Он считает далее, что практически про­извольно, без научных критериев законодатель субъ­екта Федерации вправе избрать различные модели ор­ганизации деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в зависимости, в частности, «от придания им ста­туса государственных или муниципальных органов ад­министративной юрисдикции». То есть автор прямо исключает необходимость в федеральной системе ад­министративных трибуналов, поскольку находит до­статочной систему административно-юрисдикционных органов уже существующую в субъектах РФ. И его не смущают противоречия между провозглашенным Кон­ституцией статусом муниципальных образований него­сударственными образованиями. При предлагаемой им и проводимой им и законодателем наделением этих негосударственных органов государственными полномо­чиями фактически автор исключает создание судов ад­министративной юстиции.

Предложения по введению судов административной юстиции включают создание территориальных адми­нистративных трибуналов, для максимального обеспе­чения независимости судей административных судов от должностных лиц органов государственной власти субъ­ектов Федерации и местного самоуправления, не сов­падающих с административно-территориальным деле­нием». И это правильно для единой страны. Но нельзя не видеть, что такое построение административной юс­тиции нарушает представления о национально-террито­риальном устройстве страны с республиками и прочими националистическими образованиями ленинского пери­ода расчленения народа по нациям. Также она не может соответствовать напрямую и существующему админист­ративно-территориальному делению страны. Напомним, что давно существующая и реально функционирующая система административных трибуналов во Франции имеет территориальную структуру, непосредственно с границами департаментов и даже регионов (совокуп­ности групп департаментов) не совпадающую.

В отношении специализированного аппарата реа­билитации правонарушителей административного за­конодательства необходимо отметить необходимость наличия специализированного аппарата учета право­нарушений с целью отслеживания административ­ного рецидива. Так, реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется МВД РФ и министерс­твами внутренних дел, управлениями (главными уп­равлениями) внутренних дел субъектов Российской Федерации на основании постановления Правительс­тва РФ от 01.01.01 г. (в редакции постановления Правительства РФ от 01.01.2001 г., ранее таким упол­номоченным органом значилась Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству). Спе­циализированный государственный аппарат необ­ходим также и для исполнения административных наказаний. Сейчас все органы учитывают админис­тративные правонарушения своей подведомственности самостоятельно, единого государственного аппарата нет. Этому способствует указание в законо­дательстве о том, чтобы считать повторным правонару­шением совершение правонарушителем именно такого же деяния, как и предыдущее, что ведет к ведомствен­ности при учете таких правонарушений.

В результате исследования можно предложить следующее.

1. В едином государстве необходимо исходить из требования в первую очередь обеспечения функци­онирования экономического базиса, то есть адми­нистративно-территориальное деление должно не затруднять, а способствовать, облегчать производс­твенно-хозяйственные связи: во-вторых, должны применяться все критерии науки административного управления: нормы управляемости, нормативы чис­ленности, штатов и другие. Эффективность управленческих усилий государственного аппарата в конеч­ном счете определяется их близостью к населению, обеспечением возможности населению плодотворно трудиться по созданию прибавочного продукта на ос­нове специализации, не отвлекаться от специализации на второстепенные вопросы снабжения, бытового об­служивания и поддержание себя в работоспособной форме. В этом контексте представления о местном са­моуправлении как негосударственной системе органов являются реакционными и мешающими развитию.

2. Существующие чересполосица и принципы ад­министративно-территориального деления, решение которых перенесено на уровень субъектов РФ, за­трудняют унификацию статуса административно-территориальных единиц и создают по крайней мере ви­димость отсутствия единой системы властвования в РФ. Это затрудняет управление страной. Создается разница их статуса, что в правовом отношении не яв­ляется прогрессивным.

3. Представляется, что вопросы административно-территориального устройства страны должны ре­шаться явочным путем, но оформляться решением только федеральных, точнее, центральных, властей единой страны.

4. Для обеспечения возможности введения судов ад­министративной юстиции нужно признать, что границы территориальных органов судебной власти могут не сов­падать с административно-территориальным делением, поэтому национально-территориальная структура территориальных единиц в стране объективно мешает рациональной организации управления . Предлагается рассмотреть вопрос о переходе к структуре админист­ративно-территориального деления страны, основан­ной на унитарной модели. Такое решение не может ущемлять права в том числе и национальных образова­ний именно потому, что только при этом условии можно действительно обеспечить юридическое равенство всех граждан государства, унификации их статуса вне зави­симости от националистического субстрата их статуса, так развращающего население в настоящее время уг­розой уголовной ответственности за пропаганду национальной розни, является необходимым способом сгла­живания националистических конфликтов.

Карташов структура правовой куль­туры. В кн.: Актуальные проблемы теории и истории право­вой системы общества. Сборник научных трудов. Выпуск 6. /Отв. ред. . - Ярославль, 2006, стр. 3-11.

Дугенец -юрисдикционный процесс: Монография. - М: ВНИИ МВД России, 2003, стр. 59-82.

Демин право Российской Федера­ции: Курс лекций. - М., 2002, стр. 2.

Незабитовский публицистов о межгосударс­твенном владении. - Киев, 1884, стр. 140. Цитируется по: Кремнев вопроса о государственной принадлежности Крыма. - В кн.: Кремнев СССР: международно-правовые проблемы. - М.: Зерцало-М, 2005, стр. 69.

Ильинский И. Правовые предпосылки советского
территориального строя (окончание). - Советское право.
- М.-Л., 1926, № 5(23), стр. 55-63.

Ведомости Архангельского областного Собрания депута­тов. 1996, № 12.

Амурская правда. 24.01.2006.

См., напр.: Брячихин в городе. М., 1995, стр. 4.

Федоров местной власти. 21.08.2003. http://www. humanities. *****/db/msg/28026

Амурская правда. 24.01.2006.

Закатнова А. Без революций. В. Сурков предложил прес­се выработать гражданскую позицию. - Российская газе­та. 2006, 13 сентября , стр. 3.

Боришполец К., Ружинская Т., Степанова Т. Политичес­кое будущее России в свете тенденций этнонационального развития: Исследования ЦМИ МГИМО. Вып. 6. - М., 1996, стр. 64-65.

Боришполец К. и др. Указ. соч., стр. 65.

Орлова М. Табор уходит в школу. В пос. Тимофеевка Челябинской обл . вот уже 3 года работает единственная в России школа для цыган. - Российская газета. 13 октября 2006 г., стр. 15.

Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личнос­ти. /Под ред. . - М., 1993, стр. 340.

Златопольский единство Российс­кой Федерации: некоторые аспекты проблемы. - Вестник МГУ. Серия 11, Право, 1994, № 4, стр. 4.

Солженицын А. Россия в обвале. - М., 1998, стр. 124.

СЗ РФ, 1997, № 51, Ст. 5718.

Собрание законодательства Республики Адыгея. 2000, № 5.

Дёмин управления населением. - Государственная власть и местное самоуправление. 2004, № 3, стр. 46-48.

СЗ РФ. 2006, № 41, стр. 4248.

Филант субъектов Российской Феде­рации об административных правонарушениях в систе­ме административно - деликтного права: Автореф. Дисс… к. ю.н. - Екатеринбург, 2006, стр. 11.

Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников. - Российская юстиция. 2004, № 3, стр. 4.

См.: , и др. Административная ответственность (часть общая): Учебное пособие. - Екатерин­бург: Уральский институт экономики, управления и права, 2004, стр. 227.

Вишняков -правовые проблемы структуры и штатов органов советского государственного управления : Дисс… докт. юрид. наук. - М., 1974.

1. Административно-территориальное деление:

а) АТД: понятие и функции

Администрати́вно-территориа́льное деле́ние (администрати́вно-территориа́льное устро́йство) - разделение территории унитарного государствана части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. Обусловлено природными, политическими, экономическими, национальными и иными факторами. Административно-территориальное деление (устройство) присуще также и субъектам федеративных государств, так как последние, как правило, являются унитарными государствами. В отличие от унитарных государств территориальное устройствофедераций характеризуется федеративным устройством.

Субъекты федерации, как правило, имеют унитарное административно-территориальное устройство, но могут также являться федерациями (например,РСФСР). Впрочем, единицы, на которые подразделяются субъекты федерации, являются, как правило, субъектами местного самоуправления, и их права охраняются особыми законами.

Из-за менее усложнённой формы взаимоотношений между административно-территориальными единицами и государством в целом, последнее, как правило, может изменять своё административно-территориальное деление без сложных процедур одобрения подобных решений на местном уровне. При распаде государств или при выделении новых государств из состава иного государства, внутренние административные границы могут быть преобразованы в государственные границы (например, бывший СССР), что приводит к многочисленным межгосударственным территориальным спорам.

Административно-территориальное устройство (административно-территориальное деление) – деление территории государства (в федеративном государстве – деление субъектов) на части – административно-территориальные единицы, - в рамках которых осуществляется управление государственными делами и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или органы местного самоуправления. В Российской Федерации категория «административно-территориальное устройство» относится к уровню только субъектов Российской Федерации – республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Поэтому терминологически неверной будет формулировка «административно-территориальное устройство Российской Федерации», поскольку РФ состоит не из административно-территориальных единиц, а из государственно-территориальных образований. Таким образом, категория «административно-территориальное устройство» применима только в отношении субъектов Российской Федерации.

Административно-территориальное устройство:

элемент территориальной организации РФ;

основа иерархии органов государства и местного самоуправления: административно-территориальное устройство субъектов РФ может быть основной для осуществления как государственного управления, так и местного самоуправления;

основа участия граждан в управлении государственными и общественными делами.

Административно-территориальное устройство основывается на следующих принципах :

соответствие исторически сложившейся системе расселения жителей в области и устойчивым тенденциям ее развития;

создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия граждан в их работе;

содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры;

обеспечение здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности населения;

сохранение и развитие национальной культуры, обычаев и традиций, исковых видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, малочисленных народностей, проживающих в области;

участие населения в обсуждении и решении вопросов административно-территориального устройства.

Понятием административно-территориального устройства охватываются следующие вопросы: система административно-территориальных единиц; порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменения в административно-территориальном устройстве.

Поскольку Конституция РФ 1993 г. не относит вопросы административно-территориального устройства к предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты РФ самостоятельно решают вопросы образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям. Субъекты Российской Федерации принимают законы об административно-территориальном устройстве, используя при этом критерии выделения административно-территориальных единиц, заложенные в Указе Президиума Верховного Совета РОСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».

В соответствии с законом Челябинской области от 21 ноября 1996 г. № 44-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области» (с изменениями от 25 мая 2000 г. ), к административно-территориальным единицам в Челябинской области относились: города областного значения, в том числе города с территориальным районом, города районного значения, районы, районы в городе, поселки городского типа (рабочие, курортные поселки), сельсоветы.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с 2006 г. введена новая система муниципальных образований, предполагающая новые параметры территориального устройства субъектов Российской Федерации:

субъект РФ делится на территории муниципальных районов и городских округов;

в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;

сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;

городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;

сельский населенный пункт – первичная территориальная единица в сельской местности;

возможно деление крупных городов на районы (городские районы).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г., местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Сельское поселение и городское поселение являются муниципальными образованиями первичного уровня.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Территорию поселений составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Сельский населенны пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.

Муниципальный район - несколько поселений (сельских и городских) или поселений и так называемых межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает осуществление местного самоуправления в районах городов федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – в пределах внутригородских районов. Кроме того, спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их системе административно-территориального устройства такой единицы как административные округа. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов.

Закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) – имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, по переработке радиоактивных и других материалов; военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Статус закрытого административно-территориального образования определяется Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) и законодательством соответствующего субъекта Федерации.

Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ. Соответствующие вопросы предварительно согласовываются Правительством РФ с субъектами РФ. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам административной подчиненности и границ, определения полномочий органов субъектов РФ, обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Для ЗАТО существуют особенности въезда, землепользования, приватизации, совершения сделок с недвижимостью. Для граждан, проживающих и работающих в ЗАТО, предусматриваются определенные социальные гарантии на случай ликвидации объектов, сокращения рабочих мест и иных исключительных обстоятельств.

Законодательством субъектов РФ об административно-территориальном устройстве определяется порядок образования, преобразования и упразднения административно-территориальных единиц. Процесс преобразования административно-территориальных единиц может быть обозначен как административно-территориальный процесс - установленный органами государственной власти субъекта Российской Федерации порядок совершения административно-территориальных действий, включающий ряд стадий: возбуждение административно-территориального дела; подготовка материалов; подготовка проекта правового акта по делу; рассмотрение и принятие правового акта; оформление документов и исполнение административно-территориального преобразования.