Что упразднял закон о земских участковых начальниках. Земский участковый начальник. Особые требования к должности

В январе 1887 г. в Государственный совет в первый раз был внесен про­ект закона о земских начальниках и проект Положения о губернских и зем­ских учреждениях. Однако обсуждение проекта затянулось, было подготов­лено несколько вариантов закона. Наконец 4 февраля 1890 г. проект закона был передан в Государственный совет. Министром внутренних дел стал к тому времени И.И.Дурново. 12 июня 1890 г. новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях было принято.

Положение о земских участковых начальниках устранило разнобой в руко­водстве крестьянским управлением. Земским начальникам поручался надзор за всеми установлениями крестьянского общественного управления, производство ревизии крестьянских учреждений, судебные функции. При рассмотрении жа­лоб на действия должностных лиц сельского и волостного управления, земский начальник имел право подвергать их замечанию, выговору, денежному взыска- нию до 1 руб. или аресту до семи дней. За более важные проступки земский на­чальник, мог временно устранить лиц сельского и волостного управления от должности и требовать их увольнения или предания суду.

Мировой суд в губерниях, где вводился институт земских начальников, ликвидировался. Новые правила уголовного судопроизводства относили к ведению земских начальников все дела, предусмотренные Уставом о нака­заниях, налагаемых мировыми судьями. Постановления земских начальни­ков по вопросам благонадежности, об утверждении списков для волостного схода, а также о наложении взысканий были окончательными и подлежали немедленному исполнению. Постановления земских начальников, связан­ные с поземельным устройством, обжаловались в губернское присутствие.

Им предоставлялось также право надзора за состоянием мирских капита­лов, за ссудо-сберегательными товариществами и кассами, за опекунствами, а также право наложения административных взысканий (ареста или денежного взыскания) за неисполнение сделанных ими распоряжений и требований.

По всем вопросам, относящимся к их компетенции, земские начальники имели право входить с представлениями к губернатору, во все губернские учреждения и в уездный съезд земских начальников. В своей деятельности они были обязаны руководствоваться указаниями этих учреждений.

Надзор и руководство деятельностью земских начальников осуществля­ли их уездные съезды, губернское присутствие и лично губернатор. Еже-- годно земские начальники уезда должны были представлять уездным съез­дам отчеты о своей деятельности.

И.Н. Тетюхин

Статья посвящена очередному преобразованию местных судов в России, предпринятому правительством в рамках «Положения о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г. Выявляются особенности упразднения участковых мировых судей и их съездов в России и Тамбовской губернии. Анализируются изменения, внесенные «Положением о земских участковых начальниках» в деятельность суда первой инстанции.

Ключевые слова: законотворческий процесс, «Положение о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г., мировой суд и его упразднение.

В 80-90-х гг. XIX в., в период «контрреформ» происходит отступление от основных принципов судебной реформы 1864 г. Откровенными противниками судебной реформы были Н.М. Семенов, А.Д. Пазухин, В.Я. Фукс. Наиболее ярко консервативные взгляды были выражены в работе В.Я. Фукса «Суд и полиция». Автор, опираясь на реальные факты невежества судей, следователей, вынесения необоснованных вердиктов присяжными заседателями, делает вывод о губительном влиянии судебной реформы 1864 г. на российское общество и о необходимости возвращения к дореформенным порядкам .

12 июля 1889 г. Александр III указом Правительствующему Сенату «О преобразовании местных крестьянских учреждений и судебной части в Империи» утверждает законопроекты, касающиеся мировой юстиции: «Положение о земских участковых начальниках»; «Правила об устройстве судебной части в местностях, в которых введено означенное положение»; «Правила о порядке приведения в действие положения о земских участковых начальниках» .

Введение института земских участковых начальников, в отличие от прочих контрреформ, коснулось только деревни с ее архаично-общинной организацией крестьянского мира. Об этом говорилось и в указе: «Мы обратили внимание на затруднения, представляющиеся правильному развитию благосостояния в среде сельских жителей Импе-

рии. Одна из главных причин этого неблагоприятного явления заключается в отсутствии близкой к народу твердой правительственной власти, которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского дела и с обязанностями по охранению благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях» . Таким образом, учреждение откровенно сословного, совмещающего в себе административно-судебные функции института земских участковых начальников вместо выборных и независимых от административной власти мировых судей было вызвано не недостатками судебной системы, а крестьянским вопросом. Именно он снова сыграл свою историческую роль в изменении российского мирового судоустройства. 29 декабря 1889 г. были введены «Правила о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям» .

Закон от 12 июля 1889 г. преобразовал волостные суды и наряду с ними поставил земских участковых начальников, городских судей, уездных членов окружных судов, почетных мировых судей, уездные съезды и губернские присутствия. В тоже время законом были упразднены должности участковых и добавочных мировых судей, а также съезды мировых судей.

Введение судебно-административной

юстиции на основании «Положения о зем-

ских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г. находилось в явном противоречии с принципами судоустройства по «Судебным уставам 20 ноября 1864 г.» о самостоятельности и независимости судебной власти и ее отделения от власти административной. На защиту мирового суда встали известные дореволюционные исследователи Г.А. Джан-шиев, А.А. Титов, И. Аничков и др. Все они с позиции либеральной науки высоко оценивали деятельность мирового суда и, соответственно, критически - его упразднение с заменой земскими начальниками.

Не согласившись с решением правительства, гласные Тамбовского земства (многие из которых являлись мировыми судьями) активно встали на защиту судебно-мировых учреждений губернии. Вопрос о сохранении мировых учреждений в губернии неоднократно обсуждался на очередной сессии Тамбовского губернского земского собрания, проходившей с 7 по 18 декабря 1889 г. .

10 декабря 1889 г. почетный мировой судья Кирсановского уезда доктор права Б.Н. Чичерин от имени 32 гласных внес в собрание предложение о ходатайстве перед высшим правительством о сохранении мировых учреждений в настоящем их виде в Тамбовской губернии .

Активная позиция Тамбовского губернского земства повлияла на решение правительства о введении в действие «Положения

о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г. в Тамбовской губернии только с 1 июля 1891 г. . Таким образом, институт участковых мировых судей в Тамбовской губернии имел более долгую жизнь в отличие от других губерний России.

После введения земских начальников в сборнике статистических сведений Министерства юстиции появляется графа «Судебные установления, образованные по закону 12 июля 1889 г.», согласно которой в Тамбовской губернии к концу 1891 г. в девяти уездах, отнесенных к Саратовскому судебному округу, значилось: 9 уездных съездов, 9 уездных членов окружного суда, 112 почетных мировых судей, 10 городских судей и 64 участковых земских начальника, подведомственных Министерству внутренних дел .

Закон 1889 г. не коснулся должности почетного мирового судьи, который продолжал избираться на уездных земских собраниях Тамбовской губернии и утверждаться правительством .

По «Положению о земских участковых начальниках» на должности земских участковых начальников могли быть назначены: лица, прослужившие в губернии не менее трех лет в должности предводителя дворянства; местные потомственные дворяне, прослужившие в губернии не менее трех лет в должности мирового посредника, мирового судьи .

Административные обязанности земских начальников были многочисленны и разнообразны. Закон вручал им власть над лицами сельского управления, на которых они могли налагать взыскания без всякого формального производства. Земские начальники были правомочны отменить любое постановление сельского и волостного схода, волостного суда, подвергнуть наказанию и рядовых крестьян, и их должностных лиц. В своей текущей деятельности многие земские начальники руководствовались не буквой закона, а собственным усмотрением. Они действовали совершенно произвольно, превратившись в надсмотрщиков крестьянского самоуправления. Наряду со всеми этими обязанностями на них было возложено и отправление правосудия.

Губернаторские ревизии земских начальников были редки. За 26 лет в Тамбовской губернии ревизии проводились только 6 раз (в 1906, 1907, 1908, 1909, 1912 и 1915 гг.) и остались без серьезных последствий для проверяемых, даже если обнаруживались крупные недостатки и злоупотребления в их деятельности .

Наряду с земским участковым начальником в качестве суда первой инстанции были введены городской судья и уездный член окружного суда. Городские судьи и уездные члены окружного суда находились в ведомстве Министерства юстиции. Более мелкие дела, находившиеся прежде в ведении мировых судей, перешли теперь: в уездах - к земским участковым начальникам; в городах - к городским судьям. Более же крупные дела сосредоточились у уездных членов окружного суда. При разбирательстве дел уездные члены окружного суда руководствовались

«Судебными уставами 20 ноября 1864 г.», а земские начальники и городские судьи - особыми Правилами «О производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям», Высочайше утвержденными 29 декабря 1889 г. .

Закон 1889 г. для низших судебных учреждений устанавливал новый особый порядок обжалования принятых решений. Приговоры земских начальников, городских судей и уездных съездов немедленно вступали в законную силу, если стороны заявляли, что отказываются от права обжалования. В случае обжалования для земских начальников апелляционной инстанцией являлся уездный съезд, а кассационной - губернское присутствие. Решения городских судей обжаловались через систему земских начальников: в уездный съезд и далее - в губернское присутствие. В связи с этим в их состав кроме губернских чиновников вводились представители судебной власти. Таким образом, во главе уездного съезда стоял уездный предводитель дворянства, а членами по должности являлись: все земские начальники, почетные мировые и городские судьи уезда, а также уездный член окружного суда (они назначались по одному на уезд). В состав губернского присутствия входили: губернатор (председатель), вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, прокурор или товарищ прокурора окружного суда, член окружного суда и два непременных члена присутствия. Для уездных членов окружного суда апелляционную инстанцию составлял окружной суд, кассационную - Сенат.

Таким образом, к концу XIX в. стройная система местных судов, созданная Судебными уставами 1864 г., оказалась практически уничтожена. Даже министр юстиции Н.В. Муравьев вынужден был отметить ряд недостатков существовавшего местного суда: 1) «полное отсутствие единообразия и сколько-нибудь общих принципов его организации»; 2) различие органов юстиции «как по своему составу, единоличному или коллегиальному, пополняемому частью по выборам, частью по назначению, так и по своей компетенции и поставленными над ними высшими инстанциями» .

При таком многообразии судов низшей инстанции не только человеку без специального образования, но и юристу иногда было

трудно разобраться, куда и к кому следует обращаться за правосудием в том или ином случае. Кроме того, в Тамбовской губернии наряду со всей этой массой судей существовал совершенно обособленный сословный крестьянский волостной суд, который также претерпел изменения .

В Тамбовской губернии в 1897 г. было 111 почетных мировых судей, 81 земских участковых начальников и 10 городских судей. Из них в Тамбовском уезде работали 11 почетных мировых судей, 10 земских участковых начальников, 2 городских судьи; в Моршанском уезде - 13 почетных мировых судей, 8 земских участковых начальников, 1 городской судья; в Кирсановском уезде -17 почетных мировых судей, 8 земских участковых начальников; в Козловском уезде -17 почетных мировых судей, 10 земских участковых начальников, 2 городских судьи; в Борисоглебском уезде - 8 почетных мировых судей, 9 земских участковых начальников; в Усманском уезде - 9 почетных мировых судей, 7 земских участковых начальников,

I городской судья; в Липецком уезде - 5 почетных мировых судей, 5 земских участковых начальников; в Лебедянском уезде -

II почетных мировых судей, 5 земских участковых начальников, 1 городской судья; в Шацком уезде - 7 почетных мировых судей, 5 земских участковых начальников, 1 городской судья; в Спасском уезде - 7 почетных мировых судей, 4 земских участковых начальника, 1 городской судья; в Елатомском уезде - 8 почетных мировых судей, 5 земских участковых начальников; в Темников-ском уезде - 9 почетных мировых судей, 5 земских участковых начальников, 1 городской судья .

Таким образом, можно утверждать, что к концу XIX столетия в России уже не было единого местного суда, доступного населению и равного для всех. Это, несомненно, значительно снижало авторитет и судебной власти, и государственной власти в целом. Земские начальники в Тамбовской губернии разделили судьбу монархической государственности, частью и опорой которой они были. Постановлением Временного правительства от 4 мая 1917 г. «О временном устройстве местного суда» земские начальники в Тамбовской губернии были упразднены вводившимся в действие законом «О преоб-

1. Семенов Н.М. Наши реформы. М., 1884.

2. Фукс В.Я. Мировой суд // Русский вестник. 1885. Т. 178. С. 653-702, Т. 179. С. 256-278.

3. Фукс В.Я. Суд и полиция. М., 1889. Ч. 1 и 2.

4. Пазухин А.Д. Современное состояние России и сословный вопрос. М., 1886.

5. Положение о земских участковых начальниках. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. № 81. СПб., 1889. С. 13731418.

6. Правила о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. № 3. СПб., 1890. С. 63-118.

7. Джаншиев Г.А. Из эпохи великих реформ. СПб., 1894.

8. Титов А.А. О мировых судьях и земских начальниках. М., 1906.

9. Аничков И. Мировые судьи и преобразование низших судов. СПб., 1907.

10. ГАТО. Ф. 161. Оп. 1. Д. 8346. Л. 6.

11. Сборник постановлений Тамбовского губернского Земского собрания за 1865-1894 гг. Тамбов, 1902. Т.1. С. 524.

12. Сборник статистических сведений Министерства юстиции. Вып. VII. Сведения о личном составе судебных установлений Европейской России, Кавказского края, Сибири и Туркестана и деятельности судебных установлений, образованных по уставам Императора Александра II и коммерческих судов за 1891 г. СПб., 1893. С. 4-5.

13. ГАТО. Ф. 4. Оп. 1. Д. 8698. Л. 1-15.

14. Бузанова Н.А. Земские начальники Тамбовской губернии (1889-1917 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2005. С. 18.

15. Судебные уставы императора Александра II с законодательными мотивами и постатейными пояснениями, извлеченными из архивных материалов Государственной канцелярии, разъяснениями Правительствующего Сената, циркуляров Министра юстиции / под общ. ред. Ю.В. Александровского. СПб., 1913. Т. 1. Кн. 1. С. 2.

16. ГАТО. Ф. 331. Оп. 1. Д. 4. Л. 1-9; Ф. 334. Оп. 1. Д. 1. Л. 1-2.

17. Адрес календарь служащих в Тамбовской губернии лиц на 1897 год. Тамбов, 1897. С. 1-210.

18. Постановление Временного Правительства о временном устройстве местного суда. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. № 104. СПб., 1917. С. 909-920.

19. Закон о преобразовании местного суда. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. № 118. СПб., 1890. С. 2113-2191.

Поступила в редакцию 8.06.2008 г.

Tetyukhin I.N. “The Provisions of District Chiefs of Zemstvo” dated 12 July 1889 and its influence on the magistrate’s court. The article is devoted to the regular reform of local courts in Russia, undertaken by the Government within the “The Provisions of District Chiefs of Zemstvo” as of 12 July 1889. The peculiarities of abolition of district magistrate’s court and their congresses in Russia and Tambov Province are revealed. The changes made by “The Provisions of District Chiefs of Zemstvo” in the activity of the court of first instance are analyzed.

Key words: lawmaking process, “The Provisions of District Chiefs of Zemstvo” dated 12 July 1889, magistrate’s court and its abolition.

ЗЕМСКИЙ УЧАСТКОВЫЙ НАЧАЛЬНИК, орган местной правительственной власти, соединявший в своем лице попечительство над сельскими обывателями с обязанностями по охране благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях. Институт земских начальников создавался на основе законов от 12 июля 1889; Положение о земских участковых начальниках, согласно указу от 12 июля 1889, должно было постепенно вводиться во всех (34) губерниях, где введены были земские учреждения, и, кроме того, в Астраханской и Оренбургской губ.; в Вологодской же губ. только в 5 уездах. 6 июня 1894 земские начальники вводятся в Ставропольской губ., 15 февр. 1899 - в остальных 4 уездах Вологодской губ., а 12 июня 1900 - в Витебской, Минской и Могилевской губ. Во всех означенных губерниях каждый уезд разделялся на земские участки, число которых определялось законодательным порядком и в состав которых не входили все губернские и уездные города, а также те заштатные города, посады и местечки, которые были поименованы в особом Высочайше утвержденном расписании. Каждый земский участок состоял в ведении земского начальника, не имевшего права занимать одновременно какую-либо другую должность по государственной или общественной службе, за исключением почетных должностей в местных учебных и богоугодных заведениях. Условия, установленные Положением от 12 июля для занятия должности земского начальника, делились на отрицательные и положительные. Первые были изложены вполне определенно и точно: не могли назначаться на должность земского начальника: 1) состоявшие под судом и следствием, как и приговоренные уже к тюремному заключению или более строгому наказанию, если даже от самого отбытия наказания они по каким-либо причинам были освобождены; 2) исключенные со службы или из дворянских собраний по приговорам последних; 3) объявленные несостоятельными должниками; 4) состоявшие под опекой за расточительность.

Положительные же условия, напротив, были неопределенны и сложны. Сообразно двоякому порядку назначения на должность земского начальника - по представлению губернаторов и по непосредственному выбору министра внутренних дел - различались и двоякого рода требования, которые предъявлялись к кандидатам на означенную должность. Представленный губернатором кандидат должен был отвечать следующим условиям: сословная принадлежность, возраст, служба, образовательный и имущественный ценз; но из всех этих условий только требование принадлежности к местному потомственному дворянству являлось сколько-нибудь твердым и обязательным, все же остальные требования или были альтернативны, или же относились не ко всем лицам. Но несмотря на крайнюю доступность условий занятия должности земского участкового начальника, закон предвидел возможность затруднений в нахождении достаточного числа кандидатов на эту должность, а потому наряду с принятым порядком замещения должности земского начальника по представлению губернатора был установлен и другой, еще более льготный. Уже в первоначальном тексте Положения от 12 июля 1889 министру внутренних дел предоставлено было право в случае невозможности, за отсутствием подходящих кандидатов, заместить все должности земского начальника обычным путем, назначать на таковые по своему усмотрению лиц, получивших среднее образование и удовлетворявших общим условиям гражданской службы. Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета от 29 дек. 1889 было устранено и требование среднего образования и осталось только последнее ограничение - требование первого классного чина.

Земский начальник осуществлял две функции - административную и судебную. Наряду с этим земскому начальнику принадлежало право ревизии и надзора за всеми установлениями крестьянского общественного управления в его участке, за состоянием и расходованием мирских капиталов, за опекунами, учреждаемыми над личностью и имуществом малолетних сирот сельского состояния и за ссудо-сберегательными кассами и товариществами. Земский начальник разрешал собственной властью все жалобы на должностных лиц волостного и сельского управления, удалял от должности неблагонадежных волостных и сельских писарей, рассматривал все приговоры, постановляемые волостными и сельскими сходами, и останавливал исполнение тех приговоров, которые выносились не согласно законам и вели к ущербу сельского общества или нарушают права отдельных его членов или приписанных к волости лиц. Означенные приговоры земский начальник представлял вместе со своим заключением на рассмотрение уездного съезда - второй инстанции новых административно-судебных учреждений; те же из приговоров, которые касались продажи имущества, принадлежавшего малолетним крестьянам, а также отказа их от причитающегося им надела, равно как приговоры об удалении в Сибирь порочных членов крестьянского общества и о непринятии последним в свою среду лиц, опороченных по суду, представлялись земским начальником непосредственно в высшую кассационную инстанцию - губернское присутствие. Независимо от этого земский начальник имел надзор за деятельностью волостных старшин и сельских старост по охране благочиния, безопасности общественного порядка и по предупреждению и пресечению преступлений и проступков; он приводил в исполнение все поручения уездного съезда и постановления и распоряжения губернского присутствия, открывал избирательные сельские съезды для избрания гласных уездного земского собрания от крестьянского сословия и исполнял обязанности по выкупу наделов крестьянами. Возлагая на земских начальников множество административных обязанностей, законодатель вместе с тем весьма широко намечал пределы его власти: согласно ст. 61 Положения, земский начальник имел право в случае неисполнения законных распоряжений или требований его лицами, подведомственными крестьянскому общественному управлению, подвергать таковых без всякого формального производства, лишь с составлением протокола, аресту на срок не св. 3 дней или денежному штрафу не св. 6 руб.

I. Образование земских участков.

1. Каждый уезд разделяется на земские участки.

2. В состав земских участков не входят все губернские и уездные города, а также ге заштатные (безуездные) города, посады и местечки, которые поименованы в особом расписании.

5. В каждом земском участке состоит земский участковый начальник.

II. Порядок назначения и увольнении земских участковых начальников.

6. На должности земских участковых начальников могут быть назначаемы:

1) лица, прослужившие в губернии не менее трех лет в должности предводителя дворянства;

2) местные потомственные дворяне, которые имеют нe менее двадцати пяти лет от роду и окончили курс в одном из высших учебных заведений империи, или выдержали соответственное испытание, или же прослужили в губернии не менее трех лет в одной из следующих должностей: мирового посредника, мирового судьи, непременного члена присутствия по крестьянским делам или земского начальника; если притом они сами, жены или родители их владеют в пределах уезда, на праве собственности, пространством земли не менее половины того, которое определено для непосредственного участия в избрании гласных в уездное земское собрание, или другим недвижимым имуществом, оцененным для взимания земских сборов не ниже семи тысяч пятисот рублей.

7. При недостатке лиц, удовлетворяющих означенным в статье 6 условиям, на должность земских начальников могут быть назначаемы:

1) местные потомственные дворяне в возрасте не менее двадцати пяти лет, которые окончили курс в одном из средних учебных заведений империи или выдержали соответственное испытание и состоят в военных или гражданских классных чинах, если притом они сами, жены или родители их владеют в пределах уезда, на праве собственности, пространством земли, вдвое большим против указанного в пункте 2 статьи 6, или другим недвижимым имуществом, оцененным для взимания земских сборов не ниже пятнадцати тысяч рублей;

2) местные потомственные дворяне, окончившие курс в одном из высших учебных заведений империи или выдержавшие соответственное испытание, либо прослужившие в губернии не менее трех лет в одной из поименованных в пункте 2 статьи 6 должностей, если лица сии хотя и не владеют пространством земли, указанным в этом пункте, но сохранили свою усадьбу в пределах подлежащего уезда.

9. Лица, упомянутые в статьях 6 и 7. могут бить назначаемы на должности земских начальников, хотя бы состояли в чинах, не соответствующих классу этой должности. Сверх того, для лиц, означенных в статьях 6 и 7, неимение вовсе чина не может служить препятствием к занятию названной должности.

13. На каждую вакантную должность земского начальника губернатор, по совещании с губернским и местным уездным предводителями дворянства, избирает по одному кандидату из списка подлежащего уезда, а в случае невозможности пополнить все требуемое число кандидатов из внесенных в сей список лиц - производит набор недостающего числа кандидатов из списков других уездов той же губернии. Об избранных на этом основании кандидатах губернатор представляет министру внутренних дел с приложением мнения предводителей дворянства в тех случаях, когда представляемое губернатором лицо избрано им вопреки заявлениям одного или обоих предводителей.

14. Министр внутренних дел утверждает в должности тех из числа избранных губернатором или предложенных предводителями кандидатов, к назначению которых на должности земских начальников не встречает препятствий.

15. Когда за недостатком местных потомственных дворян имеющих право быть назначенными на должности земских начальников, за отказом избранных на оные кандидатов от назначения или по другим причинам, оказывается невозможным заместить все положенные в тех губерниях должности земских начальников порядком, установленным в статьях 13 и 14,- министру внутренних дел предоставляется назначить на остающиеся при этом незамещенными должности земских начальников - лиц, хотя и не принадлежащих к числу упомянутых дворян, но окончивших курс в одном из высших или средних учебных заведений империи или выдержавших соответственное испытание. ...

19. Должность земского начальника не может быть соединяема с другою должностью...

Примечание. Земские начальники не могут быть избираемы в гласные на избирательных съездах выборных от сельских обществ, состоящих в пределах подведомственных им участков. ...

IV. Предметы ведомства земских участковых начальников по делам административным.

22. По заведыванию управлением и поземельным устройством сельских обывателей на земских начальников возлагается исполнение всех обязанностей, которые, согласно действующим узаконениям, лежаг на мировых посредниках с нижеследующими изменениями и дополнениями.

23. Земскому начальнику принадлежит надзор за всеми установлениями крестьянского общественного управления, а равно производство ревизий означенных установлений как по непосредственному его усмотрению, так и по поручению губернатора или губернского присутствия.

24. Во время отсутствия на месте уездного исправника или станового пристава на земского начальника возлагается надзор за действиями волостных старшин и сельских старост по охранению благочиния, безопасности и общественного порядка, равно как по предупреждению и пресечению преступлений и проступков. До прибытии означенных полицейских чинов земскому начальнику предоставляется также руководство в сих отношениях как волостных старшин и сельских старост, так и нижних чинов уездной полиции (полицейских урядников, сотских и десятских) на пространстве всего участка, не исключая и земель владельческих.

25. Земский начальник имеет право дополнять представляемые ему списки дел, назначенных к рассмотрению на волостном сходе, теми из числа подлежащих ведению оного предметов, которые начальник признает нужным подвергнуть обсуждению на этом сходе.

26. Жалобы неправильно избранных в должности крестьян, имеющих право отказаться от общественной службы, подаются земскому начальнику, который и разрешает сии жалобы своими постановлениями. ..

30. Земский начальник имеет право рассматривать все приговоры, постановляемые волостными и сельскими сходами в пределах вверенного ему участка.

31. Если земский начальник удостоверится, что приговор волостного или сельского схода постановлен несогласно с законами, либо клонится к явному ущербу сельского общества, либо нарушает законные права отдельных сто членов или приписанных к волости лиц, то он, остановив исполнение сего приговора, представляет его вместе с заключением на рассмотрение уездного съезда 2 .

36. На земского начальника возлагаются: надзор за состоянием мирских капиталов, утверждение приговоров сельских сходов о производстве из означенных капиталов расходов на потребности подлежащих крестьянских обществ...

37. Земскому начальнику принадлежит надзор за ссудо-сберегательными кассами, сельскими банками бывших удельных крестьян и всякого рода вообще сельскими кредитными установлениями.

39. На земского начальника возлагается попечение о хозяйственном благоустройстве и нравственном преуспеянии крестьян вверенного ему участка по предметам ведомства сельских и волостных сходов. ...

44. Земский начальник открывает избирательные сельские съезды для избрания гласных уездного земского собрания от крестьянского сословия.

47. Земские начальники исполняют обязанности мировых судей

V. Предметы ведомства земских участковых начальников по делам судебным.

48. Ведомству земских начальников в порядке гражданского судопроизводства подлежат:

1) Дела по спорам и искам на сумму не свыше пятисот рублей...

2) Дела о восстановлении нарушенного владения...

3) Дела о потравах и о других повреждениях полей, лугов

VI. Порядок действий и пределы власти земских участковых начальников.

61. В случае неисполнения законных распоояжений или требований земского начальника лицами, подведомственными крестьянскому общественному управлению, он имеет право подвергать виновного, без всякого формального производства, аресту на время не свыше трех дней или денежному взысканию не свыше шести рублей.

62. Земский начальник, вследствие рассмотрения жалоб, принесенных ему на действия должностых лиц сельского и волостного управлений, а также в случае непосредственно усмотренных им самим маловажных проступков означенных лиц по должности имеет право подвергать их, без формального производства, одному из следующих взысканий: замечанию, выговору, денежному взысканию не сзыше пяти рублей или аресту на время не свыше семи дней. За более важные нарушения земскому начальнику предоставляется: временно устранять всех означенных лиц (в том числе и волостных судей) от должностей и входить с представлением в уездный съезд о совершенном увольнении их от службы или о предании по суду.

Полное собрание законов: Собрание III. - Т. 9 - № 6196.

Положение о земских участковых начальниках
и связанные с ним законодательные акты 12 июля 1889 года

Положение о земских начальниках - один из символов правления Александра III, описываемых обычно понятием "контрреформы". Символ тем более яркий, что даже далёкий от оппозиционности, назначаемый царём Государственный совет большинством в две трети голосов высказался против этого закона.
Ещё в самом начале своего царствования, в декабре 1881 года, преемник царя-реформатора издал указ о переходе на выкуп всех крестьян, кто ещё не заключил с помещиками выкупные договоры. Таким образом, временнообязанные крестьяне в России перестали существовать - а значит, "попечительная" власть помещиков и мировых посредников, описание которой занимает столь видное место в Положениях 1861 года, должна была окончательно исчезнуть. Таким образом, самостоятельность крестьян увеличивалась. В то же время, логика политического развития страны была как раз обратной и подразумевала усиление государственного контроля во всех отраслях. Восстановление "близкой к народу твёрдой правительственной власти" стало лишь вопросом времени.
12 июля 1889 года император удостоил "высочайшего утверждения" четыре взаимосвязанных документа. Подобно Положениям 19 февраля 1861 года, они распространялись лишь на территорию Европейской России за исключением национальных окраин и севера, свободного от крепостного права. Это "Положение о земских участковых начальниках", "Правила об устройстве судебной части в местностях, в коих введено означенное Положение", "Временные правила о волостном суде в тех же местностях" и "Правила о порядке приведения в действие Положения о земских участковых начальниках". Уже из приведённого перечня видно, что введение земских начальников означало перемены не только в положении крестьян, но и в судебной области. Прочитав выдержки из Положения и сопутствующих документов, необходимо разобраться, какие должности исчезли, и к кому перешли соответствующие полномочия.
Основное внимание при изучении предлагаемых документов следует уделить объёму полномочий, полученных новым крестьянским начальством. Современники-либералы иной раз именовали введение земских начальников возвращением крепостного права. Понятно, что это риторическое преувеличение. Тем не менее, полезно сопоставить права помещиков до 1861 года, помещиков при временнообязанном положении, мировых посредников и земских начальников. Кто из них располагал большей судебной и административной властью по отношению к органам крестьянского самоуправления и суда?
Для твёрдой ориентировки в вопросе о земских начальниках в частности и в "Контрреформах" в целом необходимо, помимо названного, представлять их "портрет" (кто мог занять эту должность) и место в системе власти Российской империи.

Высочайше утвержденное положение о Земских Участковых Начальниках.

1 . Каждый уезд разделяется на земские участки .
2 . В состав земских участков не входят все губернские и уездные города, а также те заштатные (безуездные) города, посады и местечки, кои поименованы в особом росписании […]
3 . Число земских участков в каждом уезде определяется законодательным порядком , на основании представлений Министра Внутренних Дел, вносимых по соглашению с Министрами Юстиции и Финансов. […]
5 . В каждом земском участке состоит Земский Участковый Начальник. […]
6 . На должности Земских Участковых Начальников могут быть назначаемы :
1) Лица, прослужившие в губернии не менее трёх лет в должности Предводителя дворянства .
2) Местные и потомственные дворяне, которые имеют не менее двадцати пяти лет от роду и окончили курс в одном из высших учебных заведений Империи или выдержали соответственно испытание, или же прослужили в губернии не менее трёх лет в одной из следующих должностей: Мирового Посредника, Мирового Судьи, Непременного Члена Присутствия по крестьянским делам или Земского Начальника, если притом они сами, жёны или родители их владеют в пределах уезда, на праве собственности, пространством земли не менее половины того, которое определено для непосредственного участия в избрании гласных в уездное земское собрание… или другим недвижимыми имуществом, оцененным для взимания земских сборов не ниже семи тысяч пятисот рублей. […]
13 . На каждую вакантную должность Земского Начальника Губернатор… избирает по одному кандидату из списка подлежащего уезда… Об избранных… кандидатах Губернатор представляет Министру Внутренних Дел […]
14 . Министр Внутренних Дел утверждает в должностях тех… кандидатов, к назначению которых на должности Земских Начальников не встречает препятствий. […]
23 . Земскому начальнику принадлежит надзор за всеми установлениями крестьянского общественного управления, а равно производство ревизий означенных установлений как по непосредственному его усмотрению, так и по поручениям Губернатора или Губернского Присутствия. […]
25 . Земский Начальник имеет право дополнить представляемые ему списки дел, назначенных к рассмотрению на волостном сходе , теми из числа подлежащих ведению оного предметов, которые Начальник признает нужным подвергнуть обсуждению на этом сходе. […]
28 . Жалобы на должностных лиц волостного и сельского управлений разрешаются Земским Начальником собственною властью. […]
29 . Земскому Начальнику принадлежит право удалять от должностей неблагонадёжных волостных и сельских писарей.
30 . Земский Начальник имеет право рассматривать все приговоры, постановляемые волостными и сельскими сходами в пределах доверенного ему участка.
31 . Если Земский Начальник удостоверится, что приговор волостного или сельского схода постановлен несогласно с законами, либо клонится к явному ущербу сельского общества, либо нарушает законные права отдельных его членов или приписанных к волости лиц, то он, остановив исполнение сего приговора, представляет его, вместе с своим заключением, на рассмотрение Уездного Съезда. […]
36 . На Земского Начальника возлагаются: надзор за состоянием мирских капиталов , утверждение приговоров сельских сходов о производстве из означенных капиталов расходов на потребности подлежащих крестьянских обществ, если он с сими приговорами согласен, и представление оных на рассмотрение Уездного Съезда, с своим заключением, в тех случаях, когда признает невозможным согласиться с содержащимися в приговорах распоряжениями. […]
44 . Земский Начальник открывает избирательные Сельские Съезды для избрания гласных Уездного Земского Собрания от крестьянского сословия; утверждает избранных сими Съездами председателей оных и разрешает недоразумения, могущие возникнуть на Съездах при выборе гласных. […]
47 . Земские Начальники исполняют обязанности Мировых Судей […]
48 . Ведомству Земских Начальников, в порядке гражданского судопроизводства, подлежат:
1) Дела по спорам и искам на сумму не свыше пятисот рублей , возникающим: а) по найму земельных угодий, а также находящихся при таких угодьях оброчных и доходных статей, и б) по личному найму на сельские работы, в сельскохозяйственные должности и в услужение.
2) Дела о восстановлении нарушенного владения […]
3) Дела о потравах и других повреждениях полей, лугов и иных угодий…, когда сумма отыскиваемого ущерба не превышает пятисот рублей .
4) Все прочие иски не свыше трёхсот рублей […]
61 . В случае неисполнения законных распоряжений или требований Земского Начальника лицами, подведомственными крестьянскому общественному управлению, он имеет право подвергать виновного, без всякого формального производства, аресту на время не свыше трёх дней или денежному взысканию не свыше шести рублей . […]
62 . Земский Начальник, вследствие рассмотрения жалоб, принесённых ему на действия должностных лиц сельского и волостного управлений (ст. 28), а также в случае непосредственно усмотренных им самим маловажных проступков означенных лиц по должности, имеет право подвергать их, без формального производства, одному из следующих взысканий: замечанию, выговору, денежному взысканию не свыше пяти рублей или аресту на время не свыше семи дней . За более важные нарушения Земскому Начальнику предоставляется: временно устранять всех означенных должностных лиц (в том числе и волостных судей) от должностей и входить с представлениями в Уездный Съезд о совершенном увольнении их от службы или о предании их суду. […]
83 . По делам административным Уездные Съезды исполняют все обязанности, лежащие, по силе действующих узаконений, на Съезде Мировых Посредников […]
88 . На Уездный Съезд возлагаются обязанности Съезда Мировых Судей […]
105 . Губернское Присутствие состоит, под председательством Губернатора, из Губернского Предводителя дворянства, Вице-Губернатора, Прокурора находящегося в губернском городе Окружного Суда или его Товарища… и двух Непременных Членов. […]
107 . …Непременные Члены Губернских Присутствий избираются Губернатором, по совещании с Губернским Предводителем дворянства, из числа местных дворян, удовлетворяющих условиям, указанным в статьях… сего Положения…, причём отдаётся предпочтение прослужившим… не менее трёх лет в должностях Предводителя дворянства, Непременного Члена Губернского или Уездного по крестьянским делам Присутствия, Мирового Посредника, Мирового Судьи или Земского Начальника, - и утверждаются в должностях Высочайшими приказами по Министерству Внутренних Дел . […]
113 . В Губернском Присутствии сосредоточиваются надзор за успешным исполнением Земскими Начальниками губернии и Уездными Съездами возложенных на них обязанностей, а также право назначения ревизий делопроизводства означенных должностных лиц и учреждений. […]

Правила об устройстве судебной части в местностях, в которых введено Положение о Земских Участковых Начальниках.

1 . В местностях, в которых введено Положение о Земских Участковых Начальниках, судебные установления образуются и действуют на основании Судебных Уставов Императора Александра II… и изданных в развитие их узаконений с нижеследующими дополнениями и изменениями […]
2 . Участковые и Добавочные Мировые Судьи , а также Мировые Съезды , состоят в обеих столицах и городе Одессе […]
4 . В губернских и уездных городах (исключая столиц и г. Одессы), а также в других крупных городских поселениях, не входящих в состав Земских Участков…, состоят Городские Судьи . […]
6 . Городские Судьи назначаются Министром Юстиции из лиц, удовлетворяющих требованиям… Учреждения Судебных Установлений. […]
14 . Ведомству Городских Судей подлежат:
1) дела по спорам искам на сумму не свыше пятисот рублей , возникающим: а) по найму земельных угодий, а также находящихся при таких угодьях оброчных и доходных статей; б) по личному найму на сельские работы, в сельскохозяйственные должности и в услужение;
2) дела о восстановлении нарушенного владения […];
3) дела о потравах и иных повреждениях полей, лугов и иных угодий…, когда сумма отыскиваемого ущерба не превышает пятисот рублей ;
4) все прочие иски на сумму не свыше трёхсот рублей […];
5) проступки, предусмотренные в Уставе о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями…

Временные Правила о Волостном Суде в местностях, в которых введено Положение о Земских Участковых Начальниках.

1 . Волостной Суд состоит из четырёх судей, причём один из них, по избранию Уездного Съезда, назначается председателем. Съезд, если признает нужным, может возложить обязанности председателя на местного волостного старшину.
2 . Каждое сельское общество избирает одного кандидата в волостные судьи, причём, однако, общее число избранных лиц должно быть не менее восьми. …Из состава избранных лиц Земский Начальник утверждает четырёх в должностях волостных судей на три года, а остальных назначает кандидатами к ним на тот же срок. […]
3 . На должность волостного судьи избираются крестьяне-домохозяева, достигшие тридцати пяти лет от роду, пользующиеся уважением своих односельцев и, по возможности, грамотные. […]
13 . Ближайший и непосредственный надзор за всеми Волостными Судами Земского участка возлагается на местного Земского Начальника, который обязан производить не менее двух раз в год ревизию каждого из состоящих в его участке Волостных Судов. […]
30 . Жалобы на решение Волостного Суда могут быть приносимы… в течение тридцати дней со дня объявления решения. Жалобы эти приносятся Земскому Начальнику […]
31 . Земский Начальник представляет Уездному съезду , в течение двух недель со дня получения: 1) жалобы по делам о тех проступках, за которые виновный приговорён к аресту на время свыше трёх дней либо к телесному наказанию, либо к денежному взысканию свыше пяти рублей, а также по спорам и тяжбам, по которым присуждено более тридцати рублей, и 2) жалобы на все прочие решения в том случае, если они постановлены с нарушением пределов власти Суда или оказываются явно неправосудными.
32 . Уездный Съезд, по рассмотрении поступивших от Земского начальника решённых Волостным Судом дел, отменяет решения, постановленные с нарушением подсудности, а по остальным или оставляет в силе решение Волостного Суда, или постановляет новое решение по существу, или же передаёт дело в другой Волостной Суд, для нового рассмотрения и решения. […]

Правила о порядке приведения в действие Положения о Земских Участковых Начальниках.

[…] 15 . С введением в губернии Положения о Земских Участковых Начальниках упраздняются в ней: а) Губернские и уездные по крестьянским делам присутствия; б) должности Непременных Членов сих установлений…, и в) Съезды Мировых Судей, равно как должности Участковых и Добавочных Мировых Судей, Секретарей и Помощников Секретарей Съездов и состоящих при последних Судебных Приставов в уездах, а также в тех городах, в которых не будут сохранены отдельные городские Мировые Съезды. […]

Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т. 9. С. 507-535.

Примечания:
Выборное лицо от дворян, представляющее их интересы на уровне уезда (уездный предводитель) или губернии (губернский).
То есть такие приказы подготавливаются МВД и подписываются императором.
В данном случае имеются в виду съезды мировых судей.