Структура управления муниципальной собственностью. имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Участвуя в гражда

Согласно ст. 29 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»См.: СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506. органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. «Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно».

Муниципальной собственностью могут являться находящиеся на территории муниципалитета детские сады, специализированные школы, клубы, дома культуры, библиотеки, предприятия и организации здравоохранения, отопительная, водопроводная, канализационная, оросительная, газовая сети, улицы, площади, зоны отдыха, мосты, иные сооружения местного значения, а также жилые дома, квартиры, нежилые площади, административные здания, просветительские, культурные, спортивные и иные объекты и строения, предприятия, организации, транспортные средства, иное недвижимое и движимое имущество. Собственностью городского и сельского муниципалитетов могут являться также кладбища.

Перечень имущества муниципальной собственности по муниципалитетам устанавливает Правительство.

Существуют четыре основных способа ведения муниципального хозяйства:

1. прямое управление;

2. муниципально-подрядная система;

3. муниципально-арендная система;

4. муниципальная концессия.

Прямое управление.

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями.

Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения.

Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. А также правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия и запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности.

В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Преимуществами создания муниципального унитарного предприятия являются, получение дохода в долгосрочном периоде в виде отчислений от чистой прибыли и платы за пользование муниципальным имуществом, возможность решения задач социально - экономического развития территории.

Так же, в рамках этого метода управления муниципальные образования могут выступать учредителем хозяйственных обществ.

Основными критериями выбора той или иной формы использования имущества является значимость объекта для решения вопросов местного уровня и эффективность различных форм использования с точки зрения собственника См.: Маркварт Э., Савранская О., Стародубская И., Рекомендации по формированию экономических и финансовых основ МСУ/Э/Под общей редакцией Э.Маркварта.- М., 2004..

Право хозяйственного ведения используется для обозначения объема вещных прав унитарного предприятия на закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество (ст. 294 ГК). По структуре своей оно представляет собой «слепок» (или, выражаясь словами Е.А. Суханова, прототип) с права собственности, поскольку в его содержание включаются те же правомочия владения, пользования и распоряжения. Все, как и прежде, сводится к пределам осуществления этих правомочий, способам их возникновения и прекращения, а также к вещным правомочиям, сохраняющимся у собственника.

Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ (ст. 294). Общие ограничения правомочий унитарного конкретного предприятия по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом определяются предметом и целями его деятельности, закрепленными в уставе.

Особенностью правового положения учреждения является возможность осуществления им «приносящей доходы» (т. е. предпринимательской) деятельности в соответствии с учредительными документами, т. е. с закрепленным в них разрешением собственника. Правом оперативного управления такая ситуация не охватывается.

Муниципально-подрядная система.

При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

В Российской Федерации этот метод регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" См.: Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ//Собрание законодательства РФ от 22.10.2007г., российская газета №237 от 24.10.2007г..

Следующая форма распоряжения муниципальной собственностью это передача в аренду муниципального имущества.

Применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом.

Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

Муниципальная концессия.

Представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства.

По вопросу применения концессионного механизма в литературе описывается два опыта применения концессионного механизма.

В первом случае, эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности организации, переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет.

Сторонниками такой системы являются исключительно представители частного бизнеса. Концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального хозяйства См.: Уткин Э.А., Денисов А.Ф. "Государственное и муниципальное управление" - М.: Ассоциация авторов и издателей "Тандем" Издательство "Экмос", 2001 г. - С. 304..

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

2.2 Муниципальная политика в отношении муниципальной собственности

2.3 Аренда муниципальной собственности

Глава 3. Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью

3.1 Основные подходы к совершенствованию системы управления муниципальной собственностью

3.2 Совершенствование системы управления муниципальной недвижимостью

3.3 Мероприятия по совершенствованию системы управления муниципальным имуществом в МО Гурьевское Венёвского района Тульской области

Заключение

Список используемой литературы

Введение

В качестве обязательного атрибута муниципального образования закон закрепляет собственность. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Муниципальная собственность не является разновидностью государственной, но эти две формы сходны по содержанию и целевому назначению. Обе являются публичными формами собственности, т.е. социально - экономическими отношениями, возникающими при удовлетворении публичных интересов населения определенных видов поселений или народа России в целом.

По моему мнению, тема моей курсовой работы достаточна актуальна. Это связано с тем, что на сегодняшний день в нашей стране существуют три вида собственности, а именно государственная, муниципальная и частная. Муниципальная собственность принадлежит муниципалитету. Она неотчуждаема и не может находиться в частной собственности, т.е. не может быть закрепленной за кем-нибудь. Она принадлежит муниципальному образованию.

Данная тема разработана в юридической литературе. В основном все мнения авторов сходятся на одних и тех же позициях определения понятия муниципальной собственности и ее объектов.

«Гражданский кодекс РФ в ст. 215 не дает определения понятия муниципального имущества, а лишь констатирует то, что имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью»1 1 ГК РФ. Сибирское университетское издательство. Новосибирск. 2006..

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления их публичных полномочий»1 1 ФЗ от 16.09.2003 "ОБ общих принципах организации местного самоуправления в РФ". // Собрание законодательства РФ № 5. От 06.10.2003..

Целью моей работы является изучение основных понятий муниципальной собственности, объектов муниципальной собственности и процесса их управления. Для достижения поставленной цели необходимо ответить на следующие вопросы:

1. Какие существуют виды собственности.

2. Что относится к муниципальной собственности.

3. Кто осуществляет управление за данным видом собственности.

4. Как происходит управление.

Объектом изучения является управление собственностью, а предметом способы и методы управления собственностью.

При написании своей работы, я использовал следующую литературу: Конституция РФ, ГК РФ, ЗК РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», учебник Садиков О.Н. Гражданское право Российской Федерации, Миронов А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. А также такие журналы, как Российская юстиция, Журнал российского права, право и экономика и т.д.

Глава 1. Теоретические основы управления муниципальной собственностью

1.1 Сущность муниципальной собственности

Отношения собственности изначально являлись источником экономической мощи любой политической власти. Определив местное самоуправление как организационно обособленную от государства форму народовластия, государство тем самым автоматически признало необходимость соответствующих экономических отношений и на муниципальном уровне, а потому наделило муниципальные образования правом собственности в отношении определенной категории имущества.

Гражданский кодекс РФ законодательно закрепил это право и установил, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью» (ст. 215, п.1). Содержание права собственности раскрывает ст. 209 ГК РФ, в п.1 которой устанавливается: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом».

На основании этого можно сделать вывод, что под муниципальной собственностью подразумевается имущество, в отношении которого муниципальное образование обладает правами владения, пользования и распоряжения.

Владение -- начальная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности.

Пользование -- отношения собственности, означающие применение объекта собственности в соответствии с его назначением и по желанию и усмотрению пользователя.

Распоряжение -- наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений собственности, дающий субъекту собственности право и возможность поступать по отношению к объекту по своему усмотрению и использовать его любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации.

Согласно ст. 215, п. 3 Гражданского кодекса РФ имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Основанием возникновения любой собственности является акт присвоения, характеризуемый двумя группами экономических отношений: 1) отношениями людей к предметам природы и продуктам труда, к вещам; 2) отношениями между людьми по поводу материальных благ, вещей. Исходя из этого, собственность может быть охарактеризована не только как имущество (единство материальных и нематериальных активов), в отношении которого экономический субъект обладает правами владения, пользования и распоряжения, но и 1) как отношения между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны и любой субстанцией материального мира (объектом) -- с другой, заключающиеся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом; а также 2) как общественно-производственные отношения людей друг к другу, опосредованные через их отношения к вещам (и прежде всего к средствам производства).

Из этого следует, что собственность, с одной стороны, есть принадлежность тех или иных объектов определенным лицам (т.е. отношение людей к вещам), но, с другой, -- возможность распоряжаться вещами, появляющаяся у одних, всегда сопряжена с ограничением подобной возможности у других. Поэтому, принимая видимость отношения человека к вещи, собственность всегда есть отношение «собственника» к «несобственнику» (т.е. отношение между людьми).

Собственность, таким образом, -- это не сами вещи, и даже не столько отношение людей к вещам, сколько отношения между самими людьми по поводу определения субъектной принадлежности этих вещей.

Данный тезис в полной мере распространяется и на муниципальную собственность, так как последняя представляет собой одну из форм собственности вообще, хотя и обладающую своими особыми, специфическими свойствами.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, но с другой -- исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности, участвуют в обеспечении доходов местного бюджета (за счет реализации муниципального имущества, его арендного и т.п. использования), в укреплении социальной инфраструктуры территории (через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости), в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, бытовых коммуникаций: дороги, газо- и водопроводы, тепловая сеть и т.п.), в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры и т.д.

Муниципальная собственность в настоящее время не является разновидностью государственной собственности, она относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты -муниципальные образования являются публично-правовыми единицами.

Публичный характер собственности также выражается в составе ее объектов. Как известно, основную часть муниципальной собственности составляют жилищный фонд, предприятия, обслуживающие предприятия, общественный транспорт, учреждения образования, здравоохранения и культуры. Иначе говоря, муниципальная собственность служит интересам населения всего муниципального образования и обеспечивает его жизнедеятельность на местном уровне.

1.2 Субъекты муниципальной собственности

Субъектом права муниципальной собственности, несомненно, является муниципальное образование (ст. 212 ГК РФ), однако реализация данного права в целом не может осуществляться непосредственно населением муниципального образования, хотя подобная потенциальная возможность предусматривается законодательством. Согласно п. 2 статьи 216 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и отдельные лица (по специальному уполномочию). Таким образом, образуется не единый субъект муниципальной собственности, которым по существу является местное сообщество, а множественность субъектов, осуществляющих право собственности от имени муниципального образования.

Законодатель не исключает возможности непосредственного осуществления прав собственника населением муниципального образования, если это предусмотрено законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования. К таким случаям, в частности, можно отнести ситуации, когда полномочия представительного органа осуществляются собранием (сходом) граждан. То есть вопросы распоряжения муниципальной собственностью граждане могут решить непосредственно на собрании (сходе), однако это характерно скорее для особо малых муниципальных образований.

В то же время публичный характер муниципальной собственности определяет необходимость значительного участия граждан муниципального образования в управлении и распоряжении ею. Поскольку представительный орган местного самоуправления является основным органом, определяющим политику муниципального образования, состоящим из непосредственных представителей населения, то он и решает наиболее существенные вопросы в данной сфере. В соответствии со ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2004 г. к исключительной компетенции представительного органа в финансово-экономической области отнесены: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Специальная компетенция других органов местного самоуправления по осуществлению правомочий собственника муниципального имущества определяется уставом муниципального образования. Но, как правило, исполнительно-распорядительные функции в области управления муниципальной собственностью муниципального образования осуществляет другой орган местного самоуправления -- местная администрация, а также созданные ею органы. Более того, данные полномочия могут осуществлять также должностные лица местного самоуправления (например, глава муниципального образования).

Права органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью являются составной частью всего комплекса их правомочий по участию в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования. Вместе с тем статус этих органов применительно к участию в гражданско-правовых отношениях толкуется не всегда однозначно как законодателями, так и правоприменителями.

Наиболее верным представляется подход гражданского законодательства к определению статуса органов местного самоуправления в отношении управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Гражданский кодекс РФ определяет, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -- гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124). Согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Данное положение, во-первых, указывает на то, что органы местного самоуправления вступают в гражданские правоотношения не от своего имени (в отличие от граждан и юридических лиц), а от имени муниципального образования, что обусловливается их публичным интересом. Иначе говоря, органы местного самоуправления, осуществляя те или иные полномочия, выступают в интересах всего населения муниципального образования и не имеют собственных (частных) интересов как, например, юридические лица. Во-вторых, органы местного самоуправления не могут произвольно участвовать в тех или иных отношениях: все необходимые для этого полномочия должны быть закреплены в соответствующих нормативных актах муниципального образования (в частности, в Уставе муниципального образования и Положениях о них). Таким образом, гражданская дееспособность муниципального образования распределяется между различными органами местного самоуправления в зависимости от существа выполняемых ими функций (например, комитет по управлению имуществом осуществляет отчуждение муниципальной собственности от имени муниципалитета, тогда как управление образованием -- функции собственника муниципальных образовательных учреждений).

Воспринимая в целом логику ГК РФ, Федеральный закон об общих принципах 2004 г. в то же время не всегда ей следует. Если в ст. 51 говорится о том, что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом от имени муниципального образования (что соответствует конструкции ГК), то в ст. 41 того же закона, описывающей статус органов местного самоуправления, в качестве лиц, выступающих от имени муниципального образования, названы лишь глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления. Одновременно с этим в той же статье упоминается об органах местного самоуправления как юридических лицах в статусе муниципальных учреждений. Налицо существование явной коллизии в описании статуса субъектов управления муниципальной собственностью.

ФЗ об общих принципах 2004 г. в ст. 51, 52 дает достаточно широкое толкование гражданских прав органов местного самоуправления. Они от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации, с соблюдением требований ГК РФ.

Анализ этих норм в совокупности со ст. 41 ФЗ 2004 г., наделяющей органы местного самоуправления статусом юридического лица в организационно-правовой форме муниципальных учреждений, позволяет прийти к выводу о том, что муниципальные учреждения вправе совершать все вышеперечисленные функции, то есть они не только являются владельцами муниципальной собственности, но и обладают правами ею распоряжаться, в том числе создают и прекращают деятельность муниципальных предприятий и учреждений, что на самом деле противоречит самой сути муниципальных учреждений как самостоятельных субъектов права, имеющих имущество в оперативном управлении (ст. 296 ГК) и крайне ограниченных в правах распоряжения им (ст. 298 ГК).

В качестве одной из проблем в определении статуса органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальной собственностью следует назвать также споры вокруг применения п. 4 ст. 66 ГК РФ: «... органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками товарищества на вере, если иное не установлено законом».

Помимо органов местного самоуправления представителями муниципального образования в управлении муниципальной собственностью могут выступать государственные органы, юридические лица и граждане (п. 3 статьи 125 ГК РФ). Однако данные случаи должны быть предусмотрены соответствующими нормативными актами, а в отношении указанных субъектов издается специальное поручение органов местного самоуправления. В связи с этим во многих муниципальных образованиях приняты нормативные акты, согласно которым участником создаваемых в интересах муниципальных образований хозяйственных обществ выступают специально созданные для этих целей муниципальные учреждения.

Рассматривая систему органов местного самоуправления, участвующих в управлении муниципальной собственностью, нельзя не отметить - в первую очередь - её двухуровневость. Систему органов управления муниципальной собственностью составляют:

первый уровень: органы МСУ;

второй уровень: так называемые органы муниципального управления - структурные подразделения, осуществляющие оперативное управление муниципальной собственностью, в том числе на территории определённого территориального округа.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления (органы МСУ) - это «выборные и другие органы, наделённые полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Здесь же мы обнаруживаем понятие должностного лица местного самоуправления. При этом закон выделяет:

должностное лицо МСУ - «выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно- распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих»;

выборное должностное лицо МСУ - «должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделённое согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения».

Из названных выше должностных лиц нас интересуют, прежде всего, выборные должностные лица МСУ, поскольку они наделены полномочиями на решение вопросов местного значения в то время, как первые призваны обеспечивать деятельность органов МСУ. К тому же, как упоминалось ранее, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 6), владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесены к вопросам местного значения.

1.3 Состав (объекты) муниципальной собственности

Гражданский кодекс не определяет состава муниципальной собственности, указывая лишь на то, что в качестве таковой выступает имущество (в том числе закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями), включающее также средства местного бюджета (статья 215).

Понятие имущества ГК РФ также не раскрывает, определяя его в составе объектов гражданских прав: согласно статье 128 «к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права...».

Гражданский кодекс РФ также указывает на то, что законом устанавливаются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. Отдельного закона, который специально регулировал бы данный вопрос, не принято.

В настоящее время лишь анализ некоторых законодательных актов, посвященных специальному регулированию, позволяет сделать некоторые выводы (и то с оговорками) относительно видов имущества, которые могут находиться только в муниципальной собственности. Например, Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в переходных положениях относит к имуществу, которое может находиться лишь в государственной или муниципальной собственности, имущество, запрещенное к приватизации актами Президента и федеральными законами на момент вступления в силу части первой ГК РФ. Однако это правило действует, если иное не установлено законодательством РФ.

Более подробно вопрос о составе муниципального имущества урегулирован Федеральным законом об общих принципах, который делит имущество муниципального образования на 3 вида в зависимости от целей его использования, а именно (ст. 50):

имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения;

имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Кроме того, в зависимости от типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы или городские округа) состав принадлежащего им имущества первого вида, предназначенного для решения вопросов местного значения, может различаться. В состав имущества городских округов могут входить все виды имущества, перечисленные для поселений и муниципальных районов.

Сельские и городские поселения могут иметь следующее имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения:

имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

библиотеки;

имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

обособленные водные объекты на территории поселения;

леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

Состав имущества того же вида, принадлежащего муниципальным районам, имеет некоторые особенности по сравнению с имуществом поселений, учитывающие особенность вопросов местного значения, решаемых районами. Из этого состава, в частности, исключены объекты тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, объекты освещения улиц, дороги в границах населенных пунктов, жилищного фонда социального назначения, пожарного оборудования, имущества, предназначенного для организации досуга, памятников истории и культуры, объектов физической культуры и спорта, благоустройства и озеленения, лесов в границах населенных пунктов. Как видим, нет тех объектов, использование которых обеспечивает решение вопросов местного значения в пределах населенных пунктов.

И наоборот, в состав имущества районов включены такие объекты, как автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов, объекты транспортного обслуживания между поселениями. Кроме того, в состав имущества районов могут входить объекты, предназначенные для решения задач, присущих только этому виду муниципальных образований, имущество предназначенное для осуществления:

экологического контроля,

организации охраны общественного порядка,

обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, среднего общего образования, организации отдыха детей,

оказания скорой и первичной медицинской помощи,

утилизации и переработки бытовых отходов и мусора; архивные фонды, межпоселенческие библиотеки,

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

Имущество второй из названных выше групп, предназначенное для осуществления отдельных переданных государственных полномочий, может находиться только у муниципальных районов и городских округов, поскольку поселениям такие полномочия не могут передаваться.

И, наконец, имущество третьей группы может принадлежать муниципальным образованиям любого типа и формируется в соответствии с нормативными актами представительного органа муниципального образования.

Таким образом, можно сделать вывод, что структурной основой муниципальной собственности является муниципальное имущество, которое по своей сути может различаться в зависимости от типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы или городские округа) состав принадлежащего им имущества первого вида, предназначенного для решения вопросов местного значения.

1.4 Механизм управления муниципальным имуществом

В настоящее время, рассматривая муниципальную собственность как экономическую категорию, авторы многочисленных статей и ряда крупных монографий все чаще поднимают проблему совершенствования функционально-организационных механизмов управления муниципальным имуществом.

Функциональное содержание системы управления муниципальным имуществом представляет собой перечень задач, которые можно объединить в базовый набор конкретных функций управления.

Распоряжение муниципальным имуществом включает мероприятия по передаче объектов муниципальной собственности в хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование, сдачу в аренду, приватизацию. Реализация этих мероприятий происходит посредством заключения арендных договоров, заключения договоров на хозяйственное ведение и оперативное управление, управление муниципальными унитарными предприятиями, приватизацию.

Сдача в аренду муниципальной собственности (земельных участков, нежилых, движимого имущества) нацелена на получение доходов в городскую казну, освоение и развитие объектов социально-культурного назначения. Объектом управления в данном случае является деятельность по заключению арендных договоров.

Мероприятия по сдаче объектов в хозяйственное ведение, оперативное управление или безвозмездное пользование объединены функцией управления муниципальным имуществом и направлены на поддержку муниципальных предприятий, которые имеют важнейшее социально-экономическое и культурное значение для населения города. Прибыльность этих предприятий не является самоцелью для городского управления. Но комитет заинтересован в снижении их убыточности и в хозяйственном развитии.

учет неплатежеспособных предприятий;

участие в проведении мероприятий, направленных на предотвращение несостоятельности предприятий муниципальной собственности;

разработка предложений и определение реальных мер, направленных на оздоровление финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, имеющих неудовлетворительную структуру баланса и предоставление их в администрацию города.

Приватизация муниципального имущества проводится с целью увеличения доходов в городскую казну и предусматривает:

разработку проекта программы приватизации муниципального имущества, участие в ее реализации;

составление комиссий по приватизации муниципальных предприятий, подготовку заключения на приватизацию объектов;

координацию работы по оценке стоимости приватизируемых муниципальных предприятий;

регистрацию и рассмотрение заявок на приватизацию муниципального имущества и земельных участков;

подготовку предложения по приватизации муниципального имущества и земельных участков и вынесение их на рассмотрение комиссии по приватизации;

занесение в электронную базу данных комитета информации о приватизации объектов муниципального имущества и земельных участков;

осуществление в соответствии с действующими нормативными актами продажи муниципального имущества и земельных участков на конкурсах и аукционах.

Планирование как общая функция управления охватывает все этапы реализации конкретных функций управления. В этом случае она приобретает характеристики оперативного планирования. Но прежде чем будут составлены планы производственных функций, организация должна составить стратегический план развития. Стратегический план разрабатывается на основе тщательного изучения внешней среды, которое предполагает тщательное изучение состояния объектов муниципальной собственности, условий выполнения договоров, оценку рынка недвижимости, ценных бумаг, деловой активности, динамики арендных цен.

На уровне реализации производственных функций собирается более подробный комплекс информационных материалов, который может служить базой для стратегического планирования.

Весь комплекс данных по анализу внешней ситуации ложится в основу перспективного плана, на основании которого разрабатываются квартальные, месячные планы работы комитета.

Второй составляющей стратегического управления является контроль. Контроль в его широком, истинном смысле определяется как процесс обеспечения достижения организацией своих целей, а также как явление, носящее не локальный, а глобальный характер. Он распределен в рамках управленческой деятельности. Контроль выступает неотъемлемым компонентом всех действий и функций управления. Он позволяет определить, достигнута цель таких действий или нет, и тем самым «дает санкцию» для перехода к последующим шагам, связывая все звенья цепи управления в единое целое.

Однако изучение содержания каждой конкретной функции управления убедило многих исследователей данной проблемы, что подобные приоритеты в деятельности комитета, закрепленные в новых нормативно- правовых документах, пока не нашли своего воплощения в процедурах и операциях, формально закрепленных и отраженных в соответствующих документах.

Следствием отсутствия формально определенных процедур стало несогласование процедур в рамках одной функции или отсутствие связи между конкретными функциями управления. Так, например, итогом реализации функции стратегического управления должна стать разработка перспективных программ развития системы управления и распоряжения муниципальным имуществом. Для того чтобы эта задача была выполнена, предметом учета должны стать не только и не столько юридическое стояние объектов муниципальной собственности, содержание арендных договоров, исправность в платежах арендаторов, но и финансово-хозяйственное состояние, и экономические перспективы всех объектов муниципальной собственности. На практике подобные обследования ориентированы только на муниципальные унитарные предприятия, а применительно к другим видам муниципальной собственности проводятся эпизодически, в рамках подготовки приватизации. Данные этих обследований служат для определения способа распоряжения ими, но не используются для создания стратегических планов развития.

В контрольных мероприятиях также преобладают правовые аспекты и мероприятия по взысканию платежей. Это хорошо заметно по тому, как детально они прописаны в Положениях о различных подразделениях. Экономический контроль ограничивается общими фразами и не предусматривает комплекса мероприятий, что вполне объяснимо. Учетные сведения не дают достаточной информации для экономического анализа состояния муниципальной собственности.

В целом деятельность Комитета по управлению имуществом сводится к реализации правомочий собственника через заключение договоров и контролю над их исполнением.

Таким образом, необходимо констатировать, что содержание функций управления во многом отражает старые стратегии Комитета. Они строились на том, что эффективность использования объектов муниципальной собственности можно обеспечить только за счет совершенствования правовой базы реализации правомочий собственника и сохранности муниципальной собственности через ее учет, наблюдение за условиями выполнения договоров.

Поэтому в рамках совершенствования функций управления мы видим мероприятия по согласованию функций управления с иерархией целей и стратегическим выбором организации, формальное закрепление процедур по воздействию на финансово-хозяйственное состояние объектов муниципальной собственности и обособление функции стратегического управления.

1.5 Нормативно-правовое обеспечение управления муниципальной собственностью

Местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя и является основополагающим принципом организации и осуществления власти в обществе и государстве, т. е. представляет собой реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность значительной частью публичных дел в интересах своего населения.

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно при наличие определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, организационную, финансово-экономическую.

Правовую основу местного самоуправления, в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2004 года № 131-Ф3, составляют: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, Федеральные Конституционные Законы, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2004 года № 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принимаемые на местных референдумах и сходах граждан и иные муниципальные правовые акты.

Рис. 2. Правовые основы местного самоуправления

Основной закон Российской Федерации наряду с другими наиболее важными сферами жизни общества и государства регулирует также отношения муниципальной собственности. В частности, пункт 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации гласит: «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Примечательно, что данным пунктом одновременно упоминается самостоятельное решение вопросов местного значения и право местного самоуправления самостоятельно осуществлять права собственника в отношении муниципальной собственности. Очевидно, что авторы Конституции неспроста увязывают данные вопросы, показывая тем самым, что местное самоуправление наделяется правом самостоятельно управлять муниципальной собственностью для обеспечения самостоятельности в осуществлении местного самоуправления в целом.

Одним из источников, регулирующих право муниципальной собственности, является Гражданский Кодекс Российской Федерации. В п. 1 ст. 215 даётся определение муниципальной собственности - «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям». В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации, от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности участника гражданских правоотношений, в том числе права собственника могут «органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов» (п.2 ст. 125 ГК РФ). Кодекс, кроме того, устанавливает закрепление муниципального имущества за муниципальными предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении. В этой связи возникает такой аспект управления муниципальной собственностью, как её принадлежность муниципальным учреждениям и предприятиям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В первом случае предприятие значительно ограничено в осуществлении прав собственности в отношении принадлежащего ему имущества. Оно не вправе как-либо распоряжаться этим имуществом. Также собственник (муниципальное образование), в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ, «имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении». «Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами». Собственник, кроме того, решает широкий круг вопросов, как то создание предприятия, определение предмета и целей его деятельности, реорганизация и ликвидация предприятия (учреждения) и другие. Право оперативного управления даёт более широкие полномочия в отношении принадлежащего предприятию имущества: «казённое предприятие, а также учреждение в отношении закреплённого за ними имущества осуществляют... в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им» (п. 1 ст. 296 ГК РФ). При этом собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое имущество или используемое не по назначению. Важным моментом является то, что муниципальное образование (собственник) не отвечает по своим обязательствам имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п.1 ст. 126 ГК РФ).

Таким образом, анализ статей Гражданского Кодекса Российской Федерации, касающихся отношений муниципальной собственности, показывает, что имущество муниципальных образований, принадлежащее им на праве собственности, используется не только непосредственно муниципальным образованием через созданные им органы управления. Муниципальное имущество (как основная часть муниципальной собственности) находится в ведении (владении, пользовании) созданных городским или сельским поселением юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и учреждений). При этом главенствующая роль в осуществлении прав собственника остаётся за муниципальным образованием: это хорошо показано в статьях 294 - 296 ГК РФ, где описаны правомочия (и соответствующие ограничения) предприятий и учреждений в отношении принадлежащего им имущества на праве хозяйственного ведения и оперативною управления. Пункт 1 статьи 126 Кодекса (муниципальное образование не отвечает имуществом муниципальных предприятий и учреждений) показывает защищённость, с одной стороны, созданных собственником юридических лиц, а с другой - защищённость самого собственника перед другими участниками гражданских правоотношений, в отношении которых у муниципального образования могут возникать определённые обязательства. В таком случае имущество, переданное учреждению (предприятию) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, сохраняется в собственности за муниципальным образованием не зависимо от долговых или иных обязательств.

Финансовые основы местного самоуправления регулируются Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации». Здесь вопросы управления муниципальной собственностью рассматриваются в разрезе использования муниципального имущества в качестве источника доходов местного бюджета. В частности, пункт 3 статьи 7 закона, наряду с другими, к собственным доходам местных бюджетов относит:

доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду

нежилых помещений, и муниципальных земель;

не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций).

Кроме того, «выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов» (п. 3 ст. 16). Таким образом, (по Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации») муниципальное имущество используется муниципальным образованием для получения определённых финансовых средств, используемых - в свою очередь - для осуществления присущих местному самоуправлению социально-экономических функций. Также, по закону, муниципальное имущество служит обеспечением муниципальных облигаций, что опять-таки позволяет муниципальному образованию привлекать денежные средства.

Из вышесказанного следует то, что владение, распоряжение и управление муниципальной собственностью законодательно закреплено на всех уровнях власти (федеральном, региональном, местном). Причем региональные и муниципальные нормативно-правовые акты по данному вопросу ни в коем случае не должны противоречить федеральным.

Глава 2. Управление собственностью

2.1 Управление муниципальной собственностью

Органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Деятельность органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью сводится к их праву:

Самостоятельно формировать и утверждать перечень объектов муниципальной собственности;

Определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности;

Передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке;

Создавать муниципальные предприятия, учреждения, организации, определять цели, задачи их деятельности, утверждать уставы, назначать на должность и освобождать от должности руководителей, заслушивать отчеты об их деятельности.

Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления»1 1 Лихачев Г.Д. Гражданское право. Общая часть - Курс лекций. Юстицинформ. 2006..

«Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной и безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать»2 2 Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. 2006..

Если на территории муниципальных образований имеются не задействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то эти объекты могут сдаваться в аренду или продаваться в целях пополнения доходной части бюджета. Они также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях использование приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Органы местного самоуправления имеют право на образование целевых внебюджетных фондов, на создание муниципальных банков и других финансово - кредитных организаций, на выпуск муниципальных займов. Статья 39 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что население непосредственно или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения. Статья 15 относит к исключительному ведению представителей органов местного самоуправления полномочия по утверждению местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка и распоряжения муниципальной собственностью. Кроме того, порядок и условия приватизации муниципальной собственности должны определяться населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления самостоятельно.

Местная администрация, глава муниципального образования, глава местной администрации осуществляют текущее управление муниципальной собственностью.

Население муниципального образования должно получать необходимую информацию об управлении и распоряжении муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами в целях осуществления контроля за этой стороной муниципальной деятельности. Уставы муниципальных образований закрепляют соответствующие формы контроля населения, граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

«Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно, органы местного самоуправления могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования»1 1 Тихомиров М.Ю. «Собственность на землю в Российской Федерации. // Право и экономика № 5, 2007..

Следует отметить, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации. Что касается гражданско-правовых оснований приобретения муниципальной собственности на земельные участки, то в отличие от государственной собственности она может возникать в порядке ст. 225 ГК РФ и на бесхозные земельные участки, от которых отказались собственники.

При разграничении государственной собственности на землю в собственность того или иного муниципального образования переходят земли, находящиеся в границах этого требования. Однако муниципальное образование может приобрести, например, купить земельный участок, находящийся за пределами территории муниципального образования. Точно так же субъект Российской Федерации или непосредственно Российская Федерация могут передать безвозмездно в собственность муниципального образования любой участок, в том числе и находящийся за пределами его границ.

«Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления»1 1 Князев С.Д. «Местное самоуправление в российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права». // Журнал российского права № 6, 2008..

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

...

Подобные документы

Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальным имуществом. Проблемы использования муниципальной собственности и пути их решения. Разработка критериев распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города.

дипломная работа , добавлен 06.02.2018


Современные проблемы управления муниципальным имуществом в РФ. Анализ практики управления муниципальной недвижимостью в г. Иркутске. Социально-экономический эффект от реализации проекта разграничения муниципальной недвижимости, перспективы управления.

дипломная работа , добавлен 31.03.2010


Состав, структура и законодательные основы деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Анализ и формирование предложений по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью г. Ярославля.

дипломная работа , добавлен 31.05.2014


Понятие и состав муниципальной собственности. История и способы ее формирования в Российской Федерации. Субъекты и объекты права муниципальной собственности. Основания для его возникновения и прекращения. Методы управления муниципальным имуществом.

дипломная работа , добавлен 15.06.2010


Задачи управления и распоряжения муниципальным имуществом. Перепрофилирование объектов государственной и муниципальной собственности. Внутренний и внешний контроль над распоряжением государственной и муниципальной собственности и её использованием.

контрольная работа , добавлен 18.09.2012


Понятие имущества, находящегося в муниципальной собственности. Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом. Правовые основы повышения эффективности управления имуществом, находящимся в собственности муниципалитета.

дипломная работа , добавлен 02.10.2011


Понятие и особенности ведения городского хозяйства, объекты управления в нем. Состав и использование муниципального имущества. Основные методы управления муниципальным имуществом города. Направления и проблемы приватизации муниципальной собственности.

контрольная работа , добавлен 19.06.2014


Основные цели и принципы управления государственным имуществом в Российской Федерации. Выбор форм и методов использования собственности. Обеспечение эффективности и профессионализма управления. Частные структуры управления муниципальным имуществом.

контрольная работа , добавлен 21.07.2011


Состояние и приоритеты совершенствования механизма управления государственным и муниципальным имуществом в современной российской экономике. Анализ форм и методов, эффективности управления государственным и муниципальным имуществом (на примере г. Москвы).

дипломная работа , добавлен 19.10.2012


Нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные сферы управления государственным и муниципальным имуществом. Требования к управленческим решениям, уровень эффективности их осуществления. Управление государственной собственностью г. Санкт-Петербурга.

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъектов права муниципальной собственности муниципальные образования.

То, что собственность принадлежит муниципальным образованиям придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.

Согласно ст. 29 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. «Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно».

Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в ГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.

Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать . Если на территории муниципальных образований имеются незадействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.

В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной собственностью.

В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона.

Формирование муниципальной собственности.

Право муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок предполагает волю одной стороны – государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Более отвечают интересам местного самоуправления способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

Способами формирования муниципальной собственности являются те же способы, что предусмотрены действующим законодательством и для других субъектов гражданских прав, кроме тех способов, о которых говорилось выше (п. 3 подраздела «Разграничение собственности») плюс некоторые специфические для данного вида собственности способы. В качестве иллюстрации можно привести

Закон Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области». В нем закрепляются следующие способы формирования муниципальной собственности: путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд; путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ; при разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ и Московской области; при передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом; при передаче объектов государственной собственности Московской области в муниципальную собственность в порядке, установленном настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Законом; при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования; при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований; путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности; по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Право муниципальной собственности прекращается в случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

В пределах установленной компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и многое другое.

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления.

Контрольные вопросы к разделу I :

Что такое собственность?

Субъекты и объекты собственности?

Что такое государственная собственность?

Принципы управления государственной собственностью?

Органы управления государственной собственностью?

Способы управления государственной собственностью?

Что такое муниципальная собственность?

Структура муниципальной собственности?

Способы формирования муниципальной собственности?

Когда прекращается право муниципальной собственности?

Муниципальная собственность - имущество, которым владеют административные органы власти муниципальных образований (регионов, городов, сел и прочих местных формирований). Муниципальная собственность находится под контролем, а также в полном ведении административных и других структур муниципального самоуправления. В составе такого имущества - внебюджетные фонды, наличность местного бюджета, учреждения культуры и образования, компании, работающие в сфере обслуживания и промышленности, помещения жилого (нежилого) фонда и так далее.

Муниципальная собственность - мощный имущественный комплекс, который находится под управлением муниципальной власти. В группу такого имущества входят объекты, которые имеют ключевое значение для жизни города и удовлетворения потребностей населения. Как правило, к собственности города относятся городские парки, памятники, ландшафты, различные (в том числе инженерные) сооружения. В свою очередь, муниципальная собственность - это поликлиники, библиотеки, школы, детские сады, дома для престарелых людей и прочие объекты.

Сущность муниципальной собственности

Муниципальная собственность находится под полной защитой государства не меньше чем другие формы собственности. Такое имущество - одна из форм публичной собственности, которая стоит в одном ряду с имуществом страны в целом.

Муниципальная (местная) собственность имеет целевой характер , поэтому к данной категории можно отнести имущество, необходимое:

Для быстрого решения вопросов, возникающих на уровне региона (города, поселка);
- для выполнения местными (муниципальными) органами власти своих функций и задач, возложенных государством;
- для полного обеспечения функционирования органов власти на местах. Сюда, как правило, относят должностных лиц муниципальных администраций, работников сферы местного самоуправления, служащих муниципалитета, работников местных учреждений и компаний.

Если у муниципального формирования появляется право владения имуществом, не подходящим под описанные выше цели, то такие объекты можно перепрофилировать, то есть изменить целевое назначение или организовать отчуждение. Алгоритм (порядок и сроки) отчуждения тех или иных объектов устанавливаются законами РФ.

Муниципальная собственность по ГК РФ представляет собой имущество, которым владеют и управляют муниципальные формирования (местные исполнительные органы) и их должностные лица. Обычным гражданам право собственности на муниципальное имущество не дается.

Объекты, которые находятся в собственности муниципальных формирований, может быть закреплено за разными компаниями, организациям и учреждениями в двух вариантах:

По принципу хозяйственного ведения (то право, которые реализуют предприятия);
- по принципу оперативного управления (для муниципальных объектов).

Остальная часть собственности, которая не фиксируется ни за какими компаниям или предприятиями может передаваться в управление специальных органов - муниципальную казну. Сюда, как правило, включается имущество и бюджет, находящиеся в распоряжении органов муниципалитета - здание администрации города, муниципальные земельные участки и так далее.

Муниципальная казна формируется из нескольких элементов - незакрепленных местных (муниципальных) объектов, а также денег местного бюджета.

Задача муниципального образования - контроль и полная ответственность за капитал, находящийся в упомянутой выше казне. При этом оно не отвечает по долгам местных унитарных компаний. Аналогичным образом муниципальные компании также не несут ответственности по долговым обязательствам муниципальных образований.

Что касается бюджета и его включения в муниципальную собственность, то в законах РФ есть определенные противоречия. Если верить гражданскому праву, то бюджет относится к муниципальной собственности, а с позиции Федерального Закона - нет.

Муниципальная собственность: структура, функции и управление

По структуре муниципальная собственность - одна из разновидностей публичного имущества. Часто ее сравнивают с государственной собственностью, что не всегда корректно. Собственность муниципалитета можно отличить по следующим критериям:

- по объектам . Так, роль государственной собственности может исполнять любое имущество, а муниципальной только то, которое разрешено по закону;

- по субъектам. Государственные объекты находятся во владении государственных органов власти, а муниципальные - местных образований;

- по особенностям покупки и ограничения прав собственности в отношении государственных объектов полномочий больше. К примеру, их всегда можно националиризировать. С муниципальной собственностью поступить так не получится;

- по составу правомочий владельца. По законам РФ государственные структуры имеют право ограничивать полномочия муниципальных структур как владельцев. К примеру, может быть введен запрет на приватизацию или же дан приказ на использование имущества в интересах государства.

Функции муниципальных земель. можно представить с трех позиций - обеспечения достаточности в отношении экономики, воспроизводственных нужд, а также удовлетворения последний. При этом все основные функции рассмотрены в таблице ниже:

По ГК РФ собственник объектов имущества может совершать в его отношении различные действия, которые не имеют противоречий с законами РФ или другими государственными актами. Кроме этого, упомянутые выше действия не должны нарушать интересы и права других людей. Владелец по закону имеет право передавать собственность другим лицам с целью владения или распоряжения ею, самому пользоваться имуществом, отдавать его в залог или осуществлять обременение. Также законом не запрещен факт передачи тех или иных объектов 3-им лицам для доверительного управления.

В отношении муниципальной собственности действуют те же правила ГК РФ , которые упомянуты выше. При этом в сфере взаимоотношений такого имущества местные граждане - это первичные собственники, а органы исполнительной власти муниципалитета - публичные владельцы. Таким образом, муниципальная власть принимает все решения от имени первичных владельцев, выражая таким способом его интересы и волю.

Полученная в пользование муниципальная собственность находится в полном управлении органов власти на местах. От имени муниципалитета они могут распоряжаться имуществом с соблюдением Конституции, ФЗ и нормативных актов. Как правило, местным органам власти разрешается - передавать имущество муниципалитета предприятиям и частным лицам во временное, постоянное (при определенных условиях) пользование, отчуждать и реализовывать другие сделки с соблюдением действующих законов.

Органы самоуправления на местах формируют порядок распоряжения и управления местным имуществом, а местные исполнительные органы обязуются действовать с учетом утвержденной программы. Информация по объектам, находящимся во владении муниципалитета, а также в управлении местных госструктур, должны найти отражение в списке-реестре муниципальной собственности.

Местные органы самоуправления на этапе формирования предприятий могут определять будущие задачи и цели образования. Кроме этого, они принимают решения по назначению руководителей и их снятие с должностей, ликвидации и реорганизации структуры, тарифов ни цен на товары. К задачам местных органов относится контроль использования и сохранности имеющегося в распоряжении предприятий имущества, заслушивание отчетов руководителей и так далее.

Муниципальные компании не имеют права реализовывать имеющиеся в распоряжении (на праве хозяйственного владения) объекты, сдавать их в залог, отдавать в аренду или вносить в роли вклада в уставной капитал без согласия со стороны уполномоченных структур местной исполнительной власти. Что касается остального имущества, то им предприятие может распоряжаться по своему усмотрению, без согласования с местными органами власти.

Все учреждения, имеющие прямое отношение к местному бюджету, а также являющиеся частью муниципальной собственности, имеют право использовать закрепленное за ними имущество в тех границах, которые определены на законодательном уровне. Одновременно с этим решения важно принимать с учетом целей деятельности, назначения объектов муниципальной собственности, а также зданий органов местной власти.

Местные структуры самоуправления на правах владельца могут забирать имущество, зафиксированное за учреждениями, в той ситуации, когда оно применяется (или не применяется) по своему назначению или отнесено излишним. В дальнейшее местные органы принимают самостоятельные решения по поводу распоряжения имуществом.

Органам местной власти разрешено сдавать муниципальную собственность в аренду, а с целью повышения его привлекательностью предоставлять льготы потенциальным арендаторам. Основная задача при этом - повысить эффективность собственности муниципалитета и привлечь в бюджет дополнительные средства.

Будьте в курсе всех важных событий United Traders - подписывайтесь на наш

Глава 13. управление муниципальной собственностью

Под муниципальной собственностью принято понимать все имущество, находящееся в собственности муниципального образования. Например, Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 215, пункт 1 определяет, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».

Важное значение имеет форма использования муниципальной собственности (имущества). Можно выделить три основные формы - имущество, находящееся в муниципальной казне, переданное в аренду и переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления и безвозмездного пользования. Предлагаемая структура муниципальной собственности и формы ее использования приведены на рис. 9.

Следует предположить, что в ходе реформ, проводимых в последнее десятилетие, наибольшим преобразованиям подвергся институт собственности. При этом реформированию муниципальной собственности придавалось второстепенное, по сравнению с федеральной и региональной собственностью, значение. Со стороны федерального центра не обеспечен в достаточной степени правовой механизм ее воспроизводства и формирования. Несмотря на то, что в ходе правовой реформы понятие «муниципальная собственность» неоднократно уточнялось и конкретизировалось, целый ряд его жизненно важных для деятельности местного самоуправления институциональных понятий полностью не раскрыт. В первую очередь это касается конституционно определенной негосударственной природы муниципальной собственности. Не определены формы ее государственной поддержки на федеральном и региональном уровнях. Со стороны государства необходимо прямое целевое финансирование ее воспроизводства, установление льгот по налогообложению, определение минимально необходимых для жизнедеятельности местного самоуправления размеров собственности и ее оптимальной структуры.

В своей основной массе муниципальное имущество представляет объекты жилищно-коммунального хозяйства, традиционно убыточные, а также морально и физически изношенные. Многие из приносящих доход муниципальных имущественных объектов к настоящему времени приватизированы. Дотационность муниципальной собственности определяет экономическую зависимость местных органов от региональных и федеральных уровней власти. Муниципальная собственность как материальная основа местного самоуправления должна формироваться для удовлетворения комплекса интересов территориального сообщества в целом и всех его членов в отдельности.

Основными способами формирования муниципального имущества являются:

Рис. 9. Структура муниципальной собственности

1. Передача объектов государственной собственности в собственность муниципального образования в порядке разграничения государственной собственности в Российской Федерации на федеральную и субъектную государственную собственность, а также муниципальную собственность в соответствии с действующим законодательством.

Передаче в собственность муниципального образования подлежат объекты, необходимые для решения вопросов местного значения.

Механизм передачи и порядок внесения в реестр муниципальной собственности определяются представительным органом с учетом особенностей правового режима соответствующих объектов.

При возникновении спора о принадлежности объектов, переданных ранее из государственной собственности, отмена акта местного самоуправления о включении соответствующих объектов в реестр муниципальной собственности возможна лишь в судебном порядке.

2. Формирование имущества муниципальной собственности в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений.

Коммерческая деятельность муниципальных предприятий осуществляется на праве хозяйственного ведения в пределах, установленных действующим законодательством и допускающих возможность более детального регулирования соответствующих полномочий представительного органа и главы администрации. Существующее, создаваемое и приобретенное имущество, полученная прибыль, иные объекты, находящиеся в хозяйственном ведении предприятий, являются одновременно объектами муниципальной собственности.

Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (паям, долям), в том числе между работниками предприятия.

Имущество муниципальных учреждений, закрепленное за ними на праве оперативного управления, вновь создаваемое имущество, возможные доходы от разрешенной им предпринимательской деятельности, иные объекты, поступающие в их оперативное управление, становятся одновременно объектами муниципальной собственности. Представительный орган или глава администрации могут устанавливать дополнительные правила, связанные с обеспечением большей самостоятельности учреждениям при осуществлении ими права оперативного управления отдельными объектами муниципальной собственности, в особенности вновь приобретенными самими учреждениями.

3. Приобретение имущества по сделкам и по иным основаниям, предусмотренным законодательством.

Имущество муниципальной собственности может быть приобретено на основании договоров купли-продажи, дарения, иных сделок об отчуждении этого имущества.

В соответствии с действующим законодательством право муниципальной собственности может возникнуть также на имущество при самовольной постройке в черте муниципального образования, существовании на территории МС бесхозных объектов, в силу приобретательской давности и по другим основаниям.

Бесхозные недвижимые объекты принимаются на учет муниципальным учреждением технической инвентаризации на основании распоряжения главы администрации и вносятся комитетом по управлению имуществом в реестр муниципальной собственности. По истечении года со дня постановки бесхозного недвижимого объекта на учет администрация МО может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на него.

При отказе в иске этот объект может быть приобретен в муниципальную собственность в силу приобретательской давности. На этом же основании в муниципальную собственность могут перейти и движимые бесхозные объекты.

Следует отметить, что хозяйственные отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в составе муниципальной собственности, строятся на договорной основе.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий вправе:

а) координировать участие предприятий и организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования;

б) объединять на добровольной основе средства предприятий, организаций, граждан и местного бюджета для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры;

в) привлекать в установленном законодательством порядке предприятия и организации к строительству и содержанию местных дорог, объектов природоохранного и другого назначения.

Анализ показывает, что существенно выигрывают те муниципальные образования, где серьезное внимание уделяется выработке новых методических и организационных основ повышения эффективности управления собственностью. Это обусловлено тем, что в масштабах страны процесс определения политики в сфере управления государственной собственностью неоправданно затянулся. В этих условиях местные органы власти должны взять на себя инициативу пересмотра идеологии дальнейшего развития процесса преобразования отношений собственности, поиска новых управленческих решений в этой сфере.

Развитие рыночных отношений, острая нехватка средств для развития муниципальных образований заставляет власти на местах заниматься поисками дополнительных источников пополнения бюджета, более эффективно использовать муниципальную собственность, и в первую очередь, земельные ресурсы1.

Рассматривая муниципальное имущество как комплекс, в нем можно выделить движимое и недвижимое имущество, связанные между собой финансовыми потоками. Представляется целесообразным в структуре муниципальной собственности выделить следующие составляющие: муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне; муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне и передаваемое в аренду; муниципальное имущество, переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления, безвозмездного пользования. Подобное деление позволяет систематизировать затраты на воспроизводство, дотации и т. п., а также имущественные доходы. Не на все муниципальное имущество могут быть распространены рыночные отношения. Если сдача в аренду нежилых помещений полностью подвержена конъюнктуре, то жилищный фонд до ликвидации своей убыточности мало подвержен рыночному воздействию как выполняющий социальные функции. Для установления рыночных отношений в жилищной сфере необходимо, чтобы аренда жилья приносила прибыль, а предложение жилья перекрывало платежеспособный спрос населения. Встраиванию муниципального жилья в рыночные отношения способствует создание кондоминиумов и товариществ собственников жилья.

Важной составляющей имущественного комплекса муниципального образования, определяющей его функционирование, является инфраструктура, в первую очередь инженерная. Хроническое недофинансирование обусловило целый ряд проблем в сфере ее эксплуатации и воспроизводства. Изменения существующих имущественно-правовых отношений, проходящие в хозяйствах муниципальных образований, дают возможность привлечь для их решений дополнительные внебюджетные источники. При переходе прав собственности (приватизации) договор купли-продажи может обязать покупателя провести соответствующие работы. Аналогично могут обременяться и договоры аренды, например, целевыми отчислениями на развитие инженерной инфраструктуры. На арендаторов может быть возложена часть общих эксплуатационных расходов. Инвесторы, вкладывающие средства на территории муниципальных образований, могут привлекаться к строительству головных инженерных сооружений.

Снижение бюджетных затрат на содержание недвижимости, используемой в социальной сфере, может быть достигнуто за счет увеличения объемов платных услуг, оказываемых в сфере здравоохранения, образования и культуры, что дает возможность перевести муниципальные учреждения на частичную самоокупаемость.

В настоящее время коллективная собственность в виде имущества, переданного муниципальным унитарным предприятиям на правах хозяйственного ведения, сохраняется в ограниченном количестве и имеет тенденцию к сокращению. В то же время более половины промышленного производства осуществляется на предприятиях смешанной формы собственности. Для муниципальных предприятий характерен низкий уровень использования переданного им имущества, незначительное обновление основных фондов. При комплексном подходе к таким предприятиям со стороны местной администрации возможно значительное повышение их эффективности, что дает за счет отчислений от прибыли дополнительные доходы в муниципальный бюджет. Действенным механизмом для этого является разработка и реализация краткосрочных организационно-хозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий, включающих формирование рациональной структуры их активов. Кроме бюджетных источников для этих целей могут быть привлечены средства от продажи выводимых активов и кредиты под залог муниципального имущества.

Среди всех составляющих элементов муниципальной собственности (имущества), управление которыми одним органом нереально, необходимо выделить приоритетные. Например, средства местного бюджета, земля, жилищный фонд, являясь объектами муниципальной собственности, требуют в силу своей специфики совершенно различных субъектов управления - финансового, жилищного, земельного комитетов (управлений, отделов и т. д.).

Аналогично можно рассматривать и муниципальную собственность, переданную учреждениям образования, здравоохранения, культуры и т. д. на правах оперативного управления. Все эти учреждения управляются различными специальными органами управления - отделами, комитетами и т. п.

В сфере использования собственности муниципального образования должна сочетаться максимально свободная конкуренция между ее пользователями с адекватной организацией, регламентацией и контролем со стороны местных органов власти.

Управление муниципальной собственностью должно строиться в соответствии с сутью рыночных отношений и условиями рынка. В отношении ряда объектов своей собственности муниципальное образование может являться на рынке монополистом. Так, если местные органы самоуправления, действуя от лица своего муниципального образования, не приватизировали инженерные сети и коммуникации, монополизм в этой области обеспечен. То же самое можно сказать и о других системах жизнеобеспечения.

Вопрос с муниципальными землями является общей частью земельного вопроса и ждет своего решения на федеральном уровне. Тем не менее, приватизация (продажа) земли имеет место уже сейчас. Использование муниципальной земли как источника муниципального дохода подразумевает сдачу отдельных участков в аренду. В этом случае имеется полный комплекс рыночных отношений, конъюнктурной зависимости и т. д.

То же самое можно сказать и о другом виде имущества, находящемся в муниципальной казне и передаваемом в аренду - нежилых помещениях офисного, производственного, торгового, складского и другого назначения.

В то же время средства местного бюджета, по определению относящиеся к муниципальной собственности и являющиеся движимым имуществом, ни в коей мере не могут участвовать в рыночных отношениях. Их формирование, расходование определяется бюджетным законодательством, в частности Бюджетным кодексом Российской Федерации, являющимся законом первоочередного действия.

Регламентация и организация рынка, на котором фигурируют отдельные сегменты муниципальной собственности, не должны нарушать тот потенциал, который содержится в самонастройке рыночного механизма.

Одним из условий, определяющих управление муниципальной собственностью с применением административных методов, является обеспечение выполнения законов и других нормативно-правовых и методических документов, принятых на всех трех уровнях управления в Российской Федерации. Область применения административных методов управления муниципальной собственностью определяется степенью свободы объекта управления в связи с воздействием на него субъекта. Примером излишней свободы является формальная независимость муниципальных унитарных предприятий в своей хозяйственной деятельности от управленческих воздействий своих учредителей - собственников переданного им в хозяйственное ведение муниципального имущества.

Для управления муниципальной собственностью наиболее

приемлемыми являются линейные и функциональные организационные структуры, в которых управляющее воздействие направлено сверху вниз. Управление муниципальной собственностью входит в хозяйственные полномочия главы муниципального образования. Он может возложить эти функции на одного из своих заместителей.

Непосредственную работу в этой области могут осуществлять как специальные органы управления местной администрации (управления, комитеты, отделы и т. д.), так и ее внутренние структурные подразделения. Участие последних в осуществлении полномочий по управлению муниципальной собственностью будет носить функциональный характер и заключаться в основном в юридическом, организационно-техническом и хозяйственном обслуживании деятельности руководящих должностных лиц местной администрации в этой области. Следует отметить, что в традиционной структуре аппарата местной администрации, включающей организационный, общий, юридический отделы и т. д., подразделения, занимающиеся вопросами муниципального имущества, как правило, не присутствуют.

Движимая и недвижимая составляющие имущества муниципального образования функционируют в тесной взаимосвязи. На схеме представлены основные финансовые потоки между движимой и недвижимой составляющими муниципального имущества (рис. 10). Часть имущества требует постоянных затрат из муниципального бюджета на ее воспроизводство - это здания, занятые учреждениями здравоохранения, образования и т. д. Дотаций на эксплуатацию требуют в настоящее время и инженерные сооружения. В то же время имущество, сданное в аренду, приносит постоянный доход.

Для обеспечения административных методов управления муниципальной собственностью необходима качественная детерминированная информация. Управление муниципальной собственностью характеризуется наличием системы ориентиров и целей, выражающих общемуниципальные интересы. При этом принцип централизации является одним из основных. В то же время управление муниципальной собственностью осуществляется в условиях рынка. Его конъюнктура является различной в зависимости от конкретных компонентов собственности. Органы местного самоуправления должны способствовать встраиванию рыночных отношений в сферу муниципальной собственности, приспосабливая рынок к своим экономическим и социальным интересам.

Зачисление платы за пользование муниципальным жилым фондом непосредственно в местный бюджет (изменение финансовых потоков) дает возможность снизить существующую в настоящее время убыточность

Рис. 10. Основные финансовые потоки между движимой

и недвижимой составляющими муниципального имущества

эксплуатации жилищного фонда. Необходимо довести до конца разграничение бывшей государственной собственности по всем трем уровням власти с определением полномочий по ее эксплуатации и воспроизводству.

Совершенствование управления муниципальной собственностью должно сопровождаться развитием существующих в настоящее время первичных и вторичных рынков недвижимости.

Это создаст более благоприятные условия для развития малого и среднего предпринимательства по выполнению работ для населения, оказания ему различных услуг, обеспечения продуктами питания и товарами народного потребления. Новый уровень управления муниципальной собственностью может потребовать создания эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления.

Следует отметить, что до настоящего времени экономической наукой и практикой не найдено решения проблемы оптимального сочетания рыночной свободы и государственного регулирования. В настоящее время муниципальные учреждения здравоохранения, образования и, в некоторой части, культуры начали испытывать определенную конкуренцию со стороны негосударственных организаций того же профиля, оказывающих платные социальные услуги.

Но на деятельности муниципальных учреждений это пока не сказывается. Существующие методы финансирования социальной сферы не дают стимулов к улучшению работы, а организация в них системы платных услуг фактически ухудшает качество предоставляемых бесплатных социальных услуг.

На современном этапе социально-экономического развития не может быть объектом рыночных отношений муниципальный жилищный фонд, являющийся убыточным и выполняющий социальные функции.

Собственность местного самоуправления для целей анализа, прогнозирования, планирования, управления целесообразно рассматривать как имущественный комплекс. Выделяя в нем недвижимое имущество, необходимо обратить внимание на такую важную составляющую, как инфраструктура хозяйства муниципального образования, определяющая во многом его нормальное функционирование. В первую очередь это относится к инженерной инфраструктуре муниципального образования. Она состоит из систем энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, канализации, дождевой канализации и газоснабжения.

Инженерная инфраструктура муниципального образования представляет собой совокупность объектов, обеспечивающих функционирование различных производств, и считается поэтому производственной инфраструктурой. В то же время она может быть с полным правом отнесена и к социальной инфраструктуре, так как в большей своей части обеспечивает условия жизнедеятельности людей.

Следовательно, являясь составной частью имущественного комплекса муниципального образования, инженерная инфраструктура выполняет как социальные функции, так и функции средств производства.

Для муниципального образования, входящего в городскую агломерацию или представляющего собой крупный город, системы жизнеобеспечения представляют собой, как правило, единые сети, имеющие общую техническую базу и управление. В сельских муниципальных образованиях инженерная инфраструктура, за исключением электроснабжения и газоснабжения, носит, как правило, локальный характер, а такие ее элементы, как теплоснабжение, канализация и ряд других, могут в некоторой части жилищного фонда отсутствовать вообще.

Функционирование инженерной инфраструктуры обеспечивается инженерным обслуживанием муниципального образования. К нему можно отнести также санитарную уборку и очистку территорий, строительство новых, эксплуатацию и ремонт уже существующих дорожных покрытий.

Традиционное хроническое недофинансирование (вследствие бюджетного дефицита) эксплуатации, капитального и текущего ремонта, технического развития систем жизнеобеспечения муниципальных образований привело к возникновению целого ряда острых проблем в сфере их инженерного обслуживания, а в зимний период иногда и к катастрофическим последствиям. Если поставки энергоносителей зависят, как правило, от предприятий федерального и регионального уровней, то содержание сетей практически целиком находится в ведении органов местного самоуправления.

Увеличение инвестиций в содержание и развитие инженерной инфраструктуры, являющейся собственностью муниципального

образования, должно стать основной задачей по соблюдению его интересов как собственника в этой сфере. Ее решение связано с определенными сложностями, среди которых кроме ограниченных возможностей местного бюджета следует назвать ведомственную разобщенность некоторых эксплуатирующих организаций.

В соответствии с принятой в настоящее время классификацией, к социальной инфраструктуре муниципального образования следует отнести совокупность объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения данного территориального сообщества, городского или сельского поселения. В широком понимании в нее входят кроме инженерной инфраструктуры непроизводственные здания и сооружения, жилищные комплексы, средства связи, объекты здравоохранения, образования и культуры. Эти объекты в то же время частично выполняют и функции средств производства.

Наряду с этим существует понятие «социального комплекса или социально-культурной сферы города» или иного муниципального образования. В нее включаются объекты таких отраслей, как народное образование, здравоохранение и культура. Имущество муниципального образования, переданное учреждениям этих отраслей на праве оперативного управления, представляет собой нежилые помещения, в которых располагаются школы, больницы, детские сады, поликлиники и т. д.

Их доля в общем количестве муниципальных нежилых помещений достаточна велика. Как правило, эти помещения стоят на балансах соответствующих органов управления местных администраций. В связи с тем, что предоставляемые социальные услуги в подавляющем большинстве являются бесплатными, а сами учреждения финансируются из местных бюджетов, занятые ими нежилые помещения и используемое в работе оборудование исключены из рыночных отношений и коммерческого использования.

В то же время имущественные интересы муниципальных образований требуют снижения финансирования из местного бюджета содержания и воспроизводства такой недвижимости. Одним из основных направлений в этой области является перевод социальных учреждений на частичную самоокупаемость и соответственно самостоятельную оплату части затрат

по эксплуатации и ремонту помещений. Для этого необходимо планомерное увеличение объемов платных социальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями в сфере здравоохранения, образования и культуры.

К развитию и поддержанию социальной сферы необходимо привлекать также средства инвесторов-застройщиков.

В настоящее время для многих муниципальных унитарных предприятий характерен низкий уровень использования переданного им на правах хозяйственного ведения муниципального имущества. На них ниже, чем в частном секторе, производительность труда, хуже качество выпускаемой продукции и оказываемых услуг. Из других недостатков можно отметить плохую управляемость и устаревшее оборудование. Не являясь собственниками имущества, муниципальные унитарные предприятия в то же время наделены значительными полномочиями в области его использования, что иногда ведет к злоупотреблениям со стороны руководства. Это связано с правовым статусом унитарных предприятий. Полномочия муниципальных структур, призванных осуществлять управление переданным имуществом, не включают в себя действенные механизмы контроля за его использованием.

Юридические и правовые нормы, принятые на федеральном уровне и призванные определять деятельность унитарных предприятий и их взаимодействие с собственниками имущества, нельзя признать удовлетворительными. Договорные отношения между местной администрацией и муниципальными унитарными предприятиями должны определять эффективное и рациональное использование имущества, самоокупаемость и самофинансирование. Отчисления от прибыли таких предприятий должны пополнять местные бюджеты. В то же время собственник имущества в лице местной администрации обязан обеспечивать унитарные предприятия муниципальными заказами, гарантиями под получаемые кредиты и т. д.

Со стороны местной администрации необходим комплексный к ним подход. В первую очередь, это совершенствование организационно-распорядительного управления, как не требующего инвестиций. Регулярные плановые аудиторские проверки предприятий дают возможность организовать контроль за их деятельностью. Необходим также постоянный контроль за использованием предприятиями нежилых помещений с целью пресечения незаконной сдачи в аренду муниципальной собственности. Зачастую такая аренда оформляется договорами о совместной деятельности.

Наибольший эффект по улучшению деятельности муниципальных унитарных предприятий дает их реструктуризация. Можно рекомендовать разработку для муниципальных образований краткосрочных организационно-хозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий. Она может включать в качестве объектов и государственные унитарные предприятия, использующие имущество, принадлежащее субъекту федерации - области, краю, в состав которого входит данное муниципальное образование. Это позволит применить по отношению к муниципальной собственности, переданной на правах хозяйственного ведения, системный подход и методы программно-целевого управления.

Значительную роль в управлении муниципальной собственностью играет использование местных ресурсов. Естественно, что добыча нефти, газа, других полезных ископаемых, как правило, производится не в рамках хозяйства муниципального образования. В то же время лесозаготовки и переработка древесины, добыча торфа, лов пресноводной рыбы могут осуществляться и осуществляются местными сообществами.

Отдельного рассмотрения требует такая составляющая муниципальной собственности, как земля. Кроме того, с природопользованием напрямую связаны интересы всех жителей муниципальных сообществ. Если для горожан, особенно проживающих в крупных городах, они связаны с удовлетворением потребностей в отдыхе, то для большинства жителей России ведение домашних хозяйств является в нынешних условиях чуть ли основным средством существования.

Муниципальные земли, являющиеся важнейшей и основной частью муниципальных ресурсов, имели наиболее разработанную правовую основу для рационального использования. Наиболее полно решен вопрос с налогообложением природопользования. Земля как налогооблагаемый объект наиболее легко контролируется и дает практически полную собираемость налогов, являясь источником поступления денежных средств в доходную часть местных бюджетов.

Следует отметить, что на всех этапах развития и во всех странах проводилось регулирование земельных отношений. Существует целостная система представлений о его методах и технологиях. В то же время в России не вполне разработаны вопросы их экономической оценки и имущественного оборота.

Попытки в первые годы реформ создать свободный земельный рынок без его государственного регулирования фактически провалились во многом из-за традиционного национального неприятия купли-продажи земли. Упования на фермерские хозяйства как на локомотив сельскохозяйственного производства, способный вытянуть его из затяжного по времени кризиса, также не оправдались.

Государство в настоящее время создает принципиально новую систему регулирования земельных отношений. В ней сделана попытка учесть как требования рынка, так и различные организационно-правовые формы собственности. Разрабатываемые правовые, экономические и социальные механизмы управления земельными ресурсами являются в первую очередь государственными и предназначены в основном для регионального и федерального уровня.

Определяющим для местного самоуправления следует считать принятый в ходе земельной реформы в апреле 1990 года Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, в котором был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. В соответствии с ним из земель, существующих в землепользовании, были выделены участки сельским и поселковым Советам для обеспечения сельских жителей землей под личное подсобное хозяйство, индивидуальное жилищное строительство, формирование крестьянских хозяйств, огородничества, сенокошения и пастьбы скота. Была разрешена аренда земельных участков. К органам местного самоуправления от сельскохозяйственных предприятий перешли полномочия по распоряжению этими землями.

В организационной структуре управления земельными ресурсами страны к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся вопросы, связанные с совершенствованием ведения земельного кадастра, выделением ассигнований на его ведение, а также утверждением ежегодного отчета об использовании земель.

Земельным законодательством установлен порядок перехода государственных земель в муниципальные и обратно. Первоначально все земли в границах Российской Федерации являлись государственной собственностью России. Их передача в муниципальную собственность оформлялась соответствующим правовым актом. Субъектами права муниципальной собственности на земельные участки являются район, город и входящие в них административные единицы. При этом объектами земельной собственности района являются земельные участки, находящиеся за пределами черты городов и других населенных пунктов, занятые объектами органов власти района и его имущественными объектами, за исключением участков, переданных в государственную собственность.

Распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, производится органами местного самоуправления на общих основаниях (продажа, передача в аренду и т. д.). В настоящее время из общей площади земельного фонда Российской Федерации более 1 млрд. га приходится на федеральные земли, 60 млн. га - на земли субъектов Российской Федерации и около 100 млн. га - на муниципальные земли. Из последних 24 млн. га находится в пределах черты городов, поселков и сельских поселений. Земельные участки за их чертой переданы в ведение органов местного самоуправления для сенокошения, жилищного строительства и т. д. Следует отметить, что по лесному законодательству приватизация лесного фонда запрещена.

При развитии системы управления муниципальной собственностью необходимо сделать все для того, чтобы избежать ошибок, которые были допущены в этой области в прошлом, использовав в то же время накопленный положительный опыт. Ряд вышеприведенных положений можно проиллюстрировать на примере Лотошинского района Московской области. Так, доходы от его собственности с 1995 по 1999 год увеличились более чем в 4,8 раза. Среди них можно отметить доходы от сдачи в аренду имущества и земли. Большое значение для пополнения доходной части бюджета района имеют и налоги на имущество, возросшие за тот же период в 4,2 раза, а также платежи за пользование природными ресурсами, увеличившиеся почти в 10 раз. Из них 97\% составляет земельный налог.

Концепцией социально-экономического развития района предусматривается повышение эффективности управления муниципальной собственностью, формирование и развитие рынка недвижимости.

Управление муниципальной собственностью как изменяющейся, сложной, динамичной многоуровневой системой должно постоянно эволюционировать в сторону совершенствования и оптимизации. При этом большое значение имеет определение оптимальных форм и методов управления, особенно в области эксплуатации, воспроизводства, повышения доходности, наиболее полного удовлетворения требований жителей муниципальных образований. В свою очередь, в системе управления муниципальной собственностью можно выделить управляемую, управляющую, целевую и обеспечивающую подсистемы.

Формирование муниципальной собственности должно идти по пути ее реального превращения в известной степени в коллективную и корпоративную собственность сообщества граждан муниципального образования. В настоящее время она фактически не отделена от государства. Для этого необходимо в перспективе создать достаточные материальные ресурсы, в первую очередь финансовые, для ее воспроизводства на собственной основе. Решение этих задач возможно на принципах корпоратизма, использовании корпоративного метода хозяйствования, о чем пойдет речь далее.

Активное формирование муниципальной собственности является важной составляющей укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления. Инвестиционная политика местных органов управления в этом направлении должна быть направлена на привлечение доходов населения и развитие малого и среднего бизнеса за счет создания благоприятных условий для предпринимательства. При этом конечной целью должно быть обеспечение населения продуктами питания и товарами народного потребления, оказание ему различных услуг. В отраслевом разрезе необходимо увеличение инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство, социальную сферу. Местные власти должны создавать условия для вкладывания средств населения в индивидуальное жилищное строительство.

Говоря о таких имущественных интересах муниципального образования, как повышение доходов от имущества, воспроизводство недвижимости, увеличение ее стоимости, можно выделить следующие направления деятельности местных органов в этой области: увеличение дивидендов от акций, долей и паев за счет повышения эффективности работы предприятий и хозяйственных обществ, повышение доходности и рост экономического оборота недвижимости, повышение эффективности использования бюджетных средств и привлечение внебюджетных источников (средств инвесторов, спонсоров и арендаторов) для ее простого и расширенного воспроизводства. Для спонсоров (благотворителей) необходима разработка поощрительных мер морального характера - учреждение почетных званий, памятных знаков и т. п., с использованием для этого обширной практики, имевшейся до 1917 года.

При планировании развития муниципального сектора экономики необходимо четко выделять имущество, находящееся в муниципальной собственности. При этом основное внимание должно уделяться увеличению доходов от него, учитываемых в составе местного бюджета (дивиденды, арендные платежи, услуги, продажа (приватизация), отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий). Аналогично необходимо выделять затраты на поддержание муниципальной собственности, находящейся в жилищно-коммунальной и социальной сфере (на балансе бюджетных учреждений и организаций). Технология подготовки местных бюджетов должна включать в себя прогнозы и планы развития муниципальной собственности в части роста доходов от нее, сокращения эксплуатационных расходов и т. д.

В настоящее время также существует объективная необходимость более широкого внедрения таких прогрессивных и выгодных для муниципальных образований форм имущественных отношений, как передача объектов собственности на праве доверительного и оперативного управления, сдача их в финансовую аренду и с правом выкупа, вложение муниципального имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ, использование в качестве залога для обеспечения муниципальных обязательств, включая выпуск ценных бумаг.

Для превращения муниципальной собственности в действительно эффективную основу местного управления необходимо развитие активности жителей территориальных сообществ, осознание ими своих полномочий в рамках муниципального образования, усиление роли общественных объединений и органов управления в области создания муниципальной собственности, распоряжения и пользования ею.

Вопросы для повторения

1. Муниципальная собственность: сущность, структурные элементы.

2. Основные факторы развития муниципальной собственности, организационно-правовые в том числе.

3. Состояние муниципальной собственности. Пути изменения положения в этой области к лучшему.

Вопросы для обсуждения

1. Почему граждане сегодня плохо пользуются своим правом владения и распоряжения муниципальной собственностью?

2. Каков опыт европейских стран в этом отношении?

3. Что, на Ваш взгляд, следует изменить в первую очередь, чтобы муниципальная собственность работала более эффективно на население местных сообществ?