Современные модели местного самоуправления. Основные модели организации мсу
Смешанная модель местного самоуправления (на примере ФРГ)
Смешанная модель в ФРГ имеет сходство, как с англосаксонской, так и континентальной моделью местного самоуправления. Разграничения между Федерацией и землями, заключается в том, что к компетенции Федерации относится законодательство, а для земель управление и правосудие. Деятельность Земель регулируется основным Законом ФРГ, местными законами и отдельными законодательными актами. Система местного самоуправления Германии состоят из общин и районов.
1.Общины являются базовой административно-территориальной единицей в ФРГ. Насчитывается более 12 тысяч общин. Основным условием общинной системы является разделение представительных и испол-
- Магистратная система действует в Земле Гессен (рис. 21). В данной системе совет является органом представительной власти, которые избираются на 4 года. Из числа совета выбирается председателя совета, а так же путем голосования назначает коллегиальный исполнительный орган - магистрат. Председатель магистрата - бургомистр, занимающий должность заместителя. Путем коллегиального голосования магистрат избирается на срок от 6 до 12 лет. Совет вправе распределять функции между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому определенную работу. Бургомистр так же вправе распределять функции, но только, чтобы не противоречили функциями сделанными советом. К основным функциям магистрата относится:
- исполнение решений совета;
- исполнение указаний органов надзора и действующего законодательства;
- законное представление в суде и право опротестовать решения совета;
К функциям бургомистра относится:
- представительство магистрата в совете общин;
- распределение обязанностей между своими заместителями, а так же общее руководство за деятельностью магистрата;
- При равном голосовании, имеет право решающего голоса.
- Имеет право опротестовать незаконные действия магистрата.
Рис. 21. Магистратная система 1
- распространена в Землях Рейнланд- Пфальц (рис. 22). Модель по организации местного самоуправления напоминает французские коммуны . Высший орган власти является совет общины. Выбирается, через всеобщие, прямые и тайные голосования на пять лет. Члены совета так же могут работать на общественных началах. Бургомистра избирают из совета общины, который выполняет роль исполнительной власти общины и председателем совета. К основным функциям бургомистра относится:
- выполнение государственных полномочий;
- исполнение решений совета;
- созыв заседаний совета общины, руководство заседаниями совета;
- опротестование решений совета, если они противоречат интересам общины.
Совет назначает из своего состава управу и одновременное назначение профессионального управляющего. В состав управы включаются бургомистр, заместители, которые исполняют обязанности на общественных началах. В обязанности управы входят:
- ? планирование и подготовка решений городского совета по проекту бюджета;
- ? стратегического развитие инфраструктуры города,;
- ? прием и увольнение местных властей.
Рис. 22.
- Северогерманская система действует в Землях Северный Рейн- Вестфалия" (рис. 23). Модель в большинстве своем схожа с английской моделью местного самоуправления. Основным органом здесь так же является представительство совет общин, которые избираются на 5 лет, путем всеобщих, прямых, тайных голосований. Совет с начала выбирает из своего состава бургомистра, затем назначает управляющего городом в полномочия которого, входит решение текущих вопросов местного самоуправления. Управляющего избирают на сроком от 6 до 12 лет. К функциям бургомистра относится:
- первоочередной является председательство в совете (открытие и завершения заседания и пр.);
- организация заседания совета;
- Право созыва совета.
К полномочия бургомистра относится:
- контроль за выполнениями решений принятые в заседании совета;
- опротестовать решения совета, в случае противоречии с интересами общины;
- наделен правом принимать решения не дожидаясь созыва совета.
Эксперты критикуя данную модель, утверждая о том, что в действительности существует противоречие между бургомистром и директором общины.
Рис. 23.
Южно-германская модель (Бавария, рис. 24)". Модель схожа по характеристике с моделью бургомистра, однако здесь бургомистр (обер- бургомистр) избирается населением через прямые всеобщие голосования на 6 - 8 лет. Основной представительный орган управления является совет общин. Избирается совет сроком на 6 лет и формируется из профессиональных чиновников. Бургомистр является главой местного самоуправления и имеет право выполнять функции председателя совета.
Бургомистр как глава совета выполняет следующие функции:
- подготовка вопросов, решающие на заседании совета;
- Право на самостоятельное принятия решений;
- Опротестование в незаконных решений совета. 1
Рис. 24.
В ФРГ сильно развито делегирование полномочий исполнительной власти. В основном это относится к делегированию Землями общин.
- 2.Районы, город-район. Административно-территориальные единицы в ФРГ стоящий выше по рангу общин. Являясь юридическими лицами, так же в районах существуют выборные органы со своими компетенциями, формирует самостоятельное местное самоуправление . В состав городов-районов включается несколько общин. Эти образования обладают компетенциями общин и районов, следовательно есть единые органы местного самоуправления. Однако, стоит выделить отличительные черты органов управления районных от общинных.
- (Земли Шлезвиг-Гольштейн, рис. 25). Исполнительным органом власти является районный комитет , который формируется и районного собрания. Срок полномочий составляет 6 лет.
Рис. 25.
(Земли Рейнланд-Пфальи и Саар) (рис. 26). Исполнительным органом здесь выступает ландрат, который назначается правительством Земли по представлению районного собрания. Ландрат является председателем районного собрания.
Рис. 26.
В сфере компетенции органов местного самоуправления относится услуги коммунального хозяйства, здравоохранение, строительство жилья и инфраструктуры. Для наглядного примера, в таблице 12, были приведены полномочия предписанные законом и делегированные полномочия разных уровней органов власти .
Таблица 12
Полномочия разных уровней органов власти_
|
Обязательные собственные полномочия |
|
|
|
Делегированные полномочия (примеры) |
|
|
По мнению специалистов, «В российском варианте реформирования реализуется англосаксонская модель институционализации местной власти, основанная на широкой автономии муниципальных структур и их последующем законодательном оформлении, тогда как традиционная система институтов публичной власти и практика их межуровневого взаимодействия в большей мере соответствуют 152егосуд-германской версии организации и функционирования местной власти»
ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Скомкина Татьяна Александровна
студентка 2 курса, факультет международных экономических отношений, ХГУЭП, г. Хабаровск
Носова Светлана Федоровна
научный руководитель, кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и предпринимательского права, ХГУЭП, г. Хабаровск
Местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти; публичная власть населения административно-территориальной единицы, которая основана на его самоорганизации и самодеятельности, обладает большей или меньшей административной самостоятельностью и не входит в систему государственной власти.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении были разработаны еще в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом, Лоренцом Штейном, Паулем Лабандом и другими.
Сущность местного самоуправления заключается в том, что в рамках демократической системы управления местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путем самодеятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов. Местное самоуправление обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно решать населению вопросы местного значения, управлять муниципальной собственностью, учитывая интересы всех жителей данной территории.
Разнообразие подходов государств к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, исторические, географические, демографические особенности, политический режим, реализуемая правовая система и местный муниципальный опыт.
С учетом перечисленных выше критериев, в политико-социологической литературе оформилось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. Более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.
Англо-саксонская модель муниципального управления в научной литературе еще называется первой муниципальной системой. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Таким образом, управление местными общинами, приходами и городами постепенно выстроилось в государственную вертикаль управления страной. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.
Основными признаками англосаксонской системы являются:
высокая степень автономности;
отсутствие уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы на местах;
избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;
органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом;
органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.
Данная в настоящее время в Великобритании, США, Зеландии, Канаде, Индии и других из числа британских колоний доминионов.
Так, в Великобритании, где сохранять позиции модель местного отсутствуют полномочные правительства, опекающие органы на Однако государственный за муниципальной осуществляют министерства делам окружающей образования, здравоохранения и Британское законодательство пределы полномочий органов, нередко финансовые рычаги на них.
Континентальная модель (французская система) основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Одной из таких форм взаимодействия может быть административная опека, широко применявшаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе. В этом случае решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного государством местного администратора. Другой формой является административный надзор за проверкой законности решений муниципальных органов. Окончательные контуры континентальной системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», где такой надзор был смягчен. Однако суть системы осталась прежней: представитель государства наблюдает за правильным осуществлением полномочий местными органами самоуправления. Через административный суд он может аннулировать акты коммунального, департаментского и регионального уровней.
Таким образом, главной особенностью данной модели является сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости.
Также можно выделить следующие черты:
строгая иерархией в системе управления, где местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с государственной властью;
чёткое регламентирование функций органов местного самоуправления и местных администраций;
Континентальная модель в настоящее время распространена в странах Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Нидерланды, Португалия), в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока и франкоязычной Африки.
В смешанной модели местного самоуправления присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Местное самоуправление автономно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение как собственных, так и переданных государственных полномочий.
Данная модель характеризуется следующими особенностями:
значительная свобода действий в сферах, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории;
широкая социальная база процессов принятия решений и управления;
широкие возможности и права в вопросах финансовой и хозяйственной самостоятельности;
мощная социальная поддержка местного населения.
Смешанная модель получила своё распространение в Германии, Австрии, Японии, России, Казахстане, Белоруссии.
Советская система местного самоуправления в отличается от Прежде всего, отрицает местное а управление местными возлагает на государственной власти местах, хотя также могут местным населением, и органы местного Такая система в России в период власти и существует сих пор, в КНР, где население избирает представительный государственный - собрание народных которое в свою избирает свой орган - местное правительство. И собрание представителей, и местные правительства выступают как орган самоуправления, а как государства, хотя и избираются, и назначения чиновников из на места производится. Они в иерархическую систему органов со подчинением нижестоящих вышестоящим. Безоговорочное и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для развития системы самостоятельного местного самоуправления. Аналогичные системы местного управления существуют сегодня в КНДР, Вьетнаме и на Кубе.
Вообще, важнейшим этапом развития местного самоуправления в России считается земская (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.) и городская (Городовое положение 1870 г.) реформы Александра II, которые были проведены еще в дореволюционное время. Тогда были созданы выборные губернские и уездные земские собрания и губернские и уездные земские управы, которые заведовали местными хозяйственными делами и являлись исполнительными органами.
Местное самоуправление в современной Российской Федерации – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление признается и гарантируется статьей 12 Конституции России (глава 1), что на практике означает отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации. Также в тексте Конституции заложены основные принципы устройства и функционирования органов местного самоуправления (глава 8).
В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Обычно, их перечень приводится в Уставе муниципального образования. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на главу субъекта РФ.
Органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а их самостоятельность имеет под собой экономическую основу - местный бюджет, местные налоги (сборы) и муниципальную собственность.
Правовую основу современного местного самоуправления РФ составляют :
Европейская хартия местного самоуправления
Конституция Российской Федерации
общепринятые принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации
федеральные конституционные законы
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
уставы муниципальных образований
решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан
иные муниципальные правовые акты
Особенно важным источником является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Согласно документу, местное самоуправление означает право и действенную способность местных органов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел.
Данный документ также устанавливает обязательную силу отдельных положений, таких как: гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры и др. Кроме того, включены положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле деятельности органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.
Местное самоуправление во всех странах мира переживало периоды то расцвета, то упадка. Но самое интересное то, что органы самоуправления того времени волновали примерно те же вопросы, что и сейчас. Все модели местного самоуправления создаются для одной цели - для обеспечения достойной жизни населения и решения проблем местного значения. Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям.
Знание и обобщение зарубежного и национального опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в нашей стране. Местное самоуправление ни в коем случае не должно быть недооценено, поскольку оно призвано приблизить власть к нуждам народа, стабилизировать политическую ситуацию в стране, реализовать повседневные потребности отдельных людей, искать компромисс между государственной властью и народом.
Список литературы
:
1. Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. - Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г [электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.aup.ru/books/m234/ (дата обращения 09.12.2015)
2. Европейская хартия местного самоуправления: ЕТS № 122 от 15.10.1985 г., Страсбург //СЗ РФ. – 1998. - № 36.
3. Игнатов В. Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. - М.: Феникс, 2005. - 480 c.
4. Конституция Российской Федерации. –М., 2015. М.:
5. Кабашов С. Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации - М.: Наука, 2010. - 352 c.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федрации» // СЗ РФ – 2003. - №40
Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Таким образом, Конституция "спроецировала" демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.
Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами - уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.
Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова "не входят" применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:
- - необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;
- - необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.
Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.
Что касается собственно выбора модели местного самоуправления, то здесь Конституция России устанавливает только самые общие рамки. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных "государственно-муниципальных" органов и предметов ведения, что не характерно для многих зарубежных стран. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.
Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.
Ключевыми запланированными изменениями стали:
- - переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
- - создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления - поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
- - четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.
Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.
Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:
- - принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и "интервенций";
- - федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
- - формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;
- - принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
- - закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.
Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил "общую рамку" муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к "германской" модели, которая "подходила" одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.
Следует отметить, что законодатель зачастую выбирал наиболее "ограничительные" формы функционирования муниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России. Так, принцип "закрытого перечня" вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели. Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполне европейский характер. Однако здесь нужно учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную "картину" местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.
Англосаксонская модель
Англосаксонская модель местного самоуправления , принятая в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других государств, предполагает, что в административно-территориальных единицах любого уровня существуют только выборные органы общей компетенции - советы, а в мелких общинах, приходах с населением менее 150 человек для решения общих дел созываются приходские собрания. Наряду с представительными органами населением может избираться и ряд должностных лиц.
Анализ места и роли местных органов в системе государственного управления в странах англосаксонского права показывает, что они являются составной частью механизма государства. Это отображается даже в названии органов местного самоуправления. В законодательстве стран, придерживающихся англосаксонского типа муниципальных институтов, принят термин, который можно перевести как «местное управление», «местное правительство», «местная власть» (local government, local self-government), указывающий на один из критериев отграничения от государственных органов власти – локальный, местный характер деятельности.
С точки зрения законодателя, местные органы функционируют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения не способно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территори-
альных единицах. Отсюда местные органы власти рассматриваются, как своеобразные «агенты
» центральных ведомств, оказывающие услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.
Основные характеристики англосаксонской модели:
1. Принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов власти. Объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом, в противном случае меры местных властей могут быть признанными совершенными с превышением полномочий, т. е. противозаконными.
2. Система местных органов власти состоит из организационных ячеек различных типов , поскольку законодательно установлены более или менее четкие критерии разграничения компетенции для городской и сельской местности. Муниципалитеты создаются, как правило, только в городах. Городскому уровню уделяется особое внимание, и законодатель стремится четко определить само понятие «город».
Например, в США для получения статуса города населенный пункт обязан иметь определенную численность населения. Помимо этого возможным критерием для образования муниципалитета служит общий уровень развития населенного места, его доход, историческая значимость. Прописана процедура получения статуса. Основанием для принятия петиции с просьбой предоставить статуса города (city) является доказательство финансовой достаточности и устойчивости данного населенного места. По достижении последней и при наличии минимально необходимой численности населения (она в разных штатах колеблется от 75 до 300 чел.), составляется петиция в Правительство штата. Ее должны подписать не менее 20–25% населения. Подписанная петиция выносится на общее голосование (референдум), и в случае принятия – направляется Правительству штата. Секретарь штата подтверждает результаты голосования и соответствие территории населенного места установленным требованиям, после чего населенный пункт получает статус города. Статус «city» может быть предоставлен и сельскому поселению, если выполнены указанные выше условия.
В Японии (которая относится к смешанному типу устройства самоуправления) для получения статуса города населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям: его население должно превышать 50 тысяч человек; более 60% жилых строений располагаться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения работать в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города; наконец, должны функционировать городские сооружения и службы, перечень которых определяется актами органов префектуры.
3. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местной власти вышестоящим . Представительные органы в пределах предоставленных им полномочий действуют автономно. Комиссии (комитеты), действующие в структуре представительных органов местной власти, наделены широкими полномочиями и правами в сфере принятия решений.
Это проявляется в отсутствии уполномоченных центрального правительства на местах,
т.е. должностных лиц, которые опекают представительные органы местного самоуправления, избираемые населением отдельных административно-территори-
альных единиц.
4 . Наряду с представительными органами местного самоуправления непосредственно населением могут избираться и некоторые должностные лица (шериф, казначей, налоговый инспектор и т.д.).
5. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем через центральные министерства, а также через суд.
Главное достоинства англосаксонской модели – она обеспечивает высокую самостоятельность местных органов. Недостаток – индивидуализм, взаимная обособленность местных сообществ и значительная их обособленность от центрального правительства.
Континентальная модель
Континентальная модель местного самоуправления получила распространение в странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Ближнего Востока. В рамках этой модели в административно-территориальных единицах параллельно действуют два органа власти – орган местного самоуправления и назначенный из центра представитель государства, который имеет право осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов местного самоуправления. Континентальная модель допускает, что в некоторых областях может сохраняться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления.
При определении компетенции и условий функционирования местного самоуправления обычно исходят из наличия «искусственных» (например, районы, округа, области) и «естественных» (например, города, поселки, села) населенных мест и существующих различий между ними. Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами, что и закрепляется в их компетенции.
Основные характеристики континентальной модели:
1. Используется принцип негативного регулирования полномочий : местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов обусловливается остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам.
2. Типично единообразное построение системы органов власти местного самоуправления на низовом уровне : правами муниципалитетов пользуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения).
Во Франции, например, низовым территориальным коллективом является коммуна, статус каковой могут иметь самые различные по величине населенные пункты. Городские и сельские коммуны имеют одинаковую систему управления и одинаковые права. Жители каждой коммуны избирают на 6 лет муниципальный совет.
3. Преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления . Это проявляется двух особенностях:
3.1. Соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим (в т.ч. может быть предусмотрено право осуществлять общий и специальный контроль за законностью актов местных органов власти).
3.2. На местах действуют уполномоченные центрального правительства .
4. Представительные органы создаются не на всех уровнях системы разделения властей (их нет в округах и кантонах Франции).
5. Контроль за деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов.
Как достоинство континентальной модели можно выделить единство действий государственной власти и местного самоуправления, сочетание централизма и самодеятельности местных сообществ при решении вопросов на территориальных уровнях.
Недостаток – возможная конфликтность. Руководитель государственной администрации назначается «сверху» независимо от воли местного населения и органа местного самоуправления, что порождает элементы противостояния.
Примечание: В развитых демократических государствах различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального значения. Обе модели базируются на сходных принципах, и основой системы органов местной власти являются представительные органы, формируемые населением.
Иберийская модель
Латинская Америка, некоторые арабские государства пошли по третьей – «иберийской» модели местного самоуправления . Хорошо в ней то, что все органы местной власти избираются. На местах нет чиновников, назначаемых «сверху». Но, избранный населением или представительным органом глава администрации утверждается затем парламентом или правительством как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета.
Среди немногочисленных достоинств этой модели можно отметить единство системы представительной и исполнительной власти, которое обеспечивается тем, что руководитель административно-территориальной единицы одновременно является и главой администрации и председателем местного представительного органа.
Главный недостаток – авторитарность. Руководитель административно-территориальной единицы концентрирует большую власть. Будучи избранным местным сообществом, он легитимен в глазах населения и обладает властью как председатель местного совета, в тоже время, он наделен дополнительными полномочиями как представитель государственной власти.
Советская модель
От рассмотренных выше принципиально отличается советская модель местного самоуправления , которая, по мнению ряда исследователей, «является крайней формой континентальной модели». Она была характерна для Советского Союза, стран социалистической системы и некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той или иной форме в странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные черты советской модели продолжают прослеживаться и в некоторых странах СНГ.
В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. В рамках советской модели местные советы народных депутатов рассматриваются как органы единой государственной власти на местах (а не противостоящие центру органы местного самоуправления) и единственные органы государственной власти на соответствующих территориях. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными. Теоретически такая система самоуправления по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает западным моделям самоуправления. Но на практике, хотя советы и считаются полновластными органами, реальная власть принадлежит партийно-государственному аппарату. Местные советы зачастую подменяются своими исполнительными комитетами, которые выполняют решения партийного руководства. Аппарат исполкома видит в депутатах своих общественных, слабо подготовленных помощников, а не полновластных представителей населения в совете. Главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральной власти.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
МОСКОВСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МВД РОССИИИ
ТУЛЬСКИЙ ФИЛИАЛ
РЕФЕРАТ
По муниципальному праву
Тема № 9 «Модели местного самоуправления»
Выполнил
курсант 2 курса 0-23 группы
Е.И. Дмитриева
Проверил
полковник милиции
Э.А. Овсянникова
ТУЛА - 2008
ПЛАН
Введение
1. Исторические модели местного самоуправления
А) Теория свободной общины
Б) Общественная теория
В) Государственная теория
2. Современные модели местного самоуправления
А) Англосаксонская модель
Б) Континентальная модель
В) Иберийская модель
Заключение
Литература
ВВЕДЕНИЕ
Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
В разные периоды истории развития местного самоуправления существовали разные взгляды на его сущность, роль в управлении. Также существуют различные подходы к пониманию местного самоуправления, и цель данной работы - охарактеризовать различные концепции местного самоуправления, описать основные признаки различных исторических и современных моделей местного самоуправления.
В данной работе будут проанализированы как нормативные акты, регулирующие вопросы местного самоуправления на разных исторических этапах, так и работы известных ученых, посвященные данной теме.
ИСТОРИЧЕСКИЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Власть представляет собой возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. С возникновением государства возникает и государственная власть, выступающая как один из существенных признаков государства.
Государственную власть характеризует суверенитет государства. Он проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости. Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым аппаратом. Таким аппаратом является государственный аппарат, представляющий собой совокупность государственных учреждений, посредством которых реализуются функции государства и выражается воля народа.
Однако, в обществе государственная власть - не единственная форма власти народа. Другой ее формой является местное самоуправление. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций Федеральный закон от 28.08.1995 № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». .
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не "внутри" его. Органы местного самоуправления не могут назначаться или утверждаться "сверху". Решения органов местного самоуправления не должны согласовываться с какими-либо государственными инстанциями.
Все это, однако, не означает функциональной отделённости местного самоуправления от государственной власти. Они действуют в рамках общегосударственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства - подчиняются требованиям гражданского, уголовного кодексов, кодексу об административных правонарушениях, соблюдают политические и социально-экономические права граждан и т.д. Если наиболее кратко определить смысл местного самоуправления, то он заключается в особом способе децентрализации государственного управления. Особенности же этого способа заключаются в том, что часть государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение.
Л.А. Велихов еще в 20-х годах отмечал, что термин "самоуправление", как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается по-разному. Известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц". Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал "децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением" Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия - М., 1999. С. 22. .
Другой русский юрист - М.И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, то есть свободное участие народа в местной администрации» Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. - М., 1996. С. 13. .
А.Д. Градовский определял самоуправление как один из видов распределения властей. «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства».
Л.А. Велихов дал марксистское определение местного самоуправления: местное самоуправление -- это "государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения" Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия - М., 1999. С. 23. .
Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И.И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений (Б.Э. Нольде); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б. Н.Чичерин) Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. - М., 1996. С. 14. .
Теория свободной общины
Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX веке в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер) считали, что "община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее"". Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины. Там же.
Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин -- вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.
Изложенные взгляды устарели и ныне в целом почти никем не защищаются. Во-первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению, а во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам. На самом деле местное самоуправление в ряде государств не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует.
Общественная теория
Теория свободной общины является разновидностью общественной теории, которая видит «сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами». Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, -- это заведование делами местного хозяйства. «Общественная теория, -- писал дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов, -- видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов -- политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы» Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации - М., 1997. С. 44. .
Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.
Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.
Государственная теория
Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.
Согласно этой теории, самоуправление -- это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от Центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.
Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.
Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления -- политического (Гнейст) и юридического (Штейн).
Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него -- источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.
Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.
Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.
Причем, если обратить внимание на российскую историю, то на самых разных её периодах можно обнаружить сочетание элементов государственного и общественного управления, то есть проявления государственной и общественной теорий. Сочетание это происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.
Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами. По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.
Иван IV (Грозный), видимо, учитывал эти соображения в земской реформе, предоставив право местным сообществам при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились прежде всего о поддержании общественного порядка, боролись с "лихими людьми", собирали государственные налоги и начиная с середины XVI в. посылали представителей в Земский собор. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца XVII в.
Реформы Петра I, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения и свелись в конечном счете к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием. При Петре сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление, поскольку именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но эти элементы прежнего "земского мира" скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.
Екатерина II имела возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного участия в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней Учреждение для управления губерниями 1775 г. отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. Дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко).
В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) -- земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения.
СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Англосаксонская модель
Существуют так же и иные подходы к вопросу о моделях местного самоуправления. И первая модель - англосаксонская.
Она предусматривает самоуправление во всех звеньях, на всех ступенях административно-территориального деления, в общинах имеются только выборные органы. В мелких общинах, в которых меньше 150 человек, собирается общее собрание, а во всех остальных - выборные местные органы.
Характерно, что деятельность органов местного самоуправления не контролируется чиновниками из центра. Указанные органы самостоятельно решают вопросы местного значения, утверждают собственный бюджет, используют субсидии центра, а центральные государственные органы осуществляют финансовый контроль за целевым использованием выделенных средств. Однако, будучи относительно автономными от центральной власти, муниципалитеты этой системы находятся под жестким судебным контролем Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие - М., 2002. С. 60. .
Существует практика утверждения министерствами чиновников, которые затем утверждаются советами. Прежде чем назначить чиновника по пожарной охране, по здравоохранению, надо согласовать такое решение с соответствующим министерством. Кроме этого, есть ряд других форм государственного контроля, т.е. при любой выборности местных органов государственный контроль в той или иной форме присутствует.
Континентальная модель
Данная модель основана на сочетании выборных местных коллегиальных органов самоуправления с назначаемыми «сверху» чиновниками. Однако в общинах назначенных чиновников нет, а в районом звене есть назначенный представитель центра, контролирующий законность деятельности советов нижестоящих общин.
На всех уровнях существует выборный Совет, но везде есть и назначенные представители правительства - префекты. Фактически это государственная власть над властью местного самоуправления (ни одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет визы комиссара или перфекта).
Государство осуществляет контроль и раньше контролировал деятельность органов местного самоуправления довольно жестко. Сейчас целесообразность не проверяют, но законность проверяют всегда. Например, законность расходования средств. Префекты могут обжаловать любое решение муниципального совета в административный суд. Специальные административные суды есть на всех уровнях. Что касается Правительства, то оно может сместить чиновника, но только в том случае, если он нарушает закон или если оказывается неработоспособным.
Эта система обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно если у населения еще не сформировалась соответствующая политическая культура. Главная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант сочетания централизма с инициативой и правами мест.
Иберийская модель
Эта модель получила распространение в Испании, Португалии, многих странах Латинской Америки. При данной модели во всех звеньях административно-территориального деления есть избранные советы (хунты, муниципалитеты) и избираемые советом или непосредственно населением единоличные органы (алькады, регидоры). Характерно, что алькады и регидоры, а так же члены советов могут отзываться избирателями досрочно. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алькад или регидор - исполнительный орган. Назначенных должностных лиц из центра при данной системе нет, а избираемый алькад утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и таким образом действует в двух ипостасях: как исполнительный орган совета, обязанный выполнять его решения, и как представитель государства в континентальной системе. Разница лишь в том, что он не назначаемый, а избираемый местным населением. Алькады осуществляют административную опеку: они вправе приостанавливать на определенный срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о роспуске тех советов, которые систематически нарушают законы или стали неработоспособными Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие - М., 2002. С. 62. .
Система, подобная иберийской, существует также в Японии и в некоторых других странах. Близка к ней структура местных органов в отдельных арабских странах (Египте, Сирии и др.). однако там представителями государственной власти являются их председатели, избранные советами. Кроме того, этой группе стран присущи особенности, связанные с действием мусульманского права.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, можно сделать вывод, что существует множество подходов к определению местного самоуправления и его взаимосвязи с государственными органами. К основным историческим теориям можно отнести:
· Теорию свободной общины,
· Общественную теорию,
· Государственную теорию.
Развитие взглядов в рамках каждой из этих теорий связано с конкретным историческим периодом их возникновения. Сущность общественной теории была раскрыта в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский внесли свой вклад в развитие государственной теории. В истории российского государства четко прослеживается сочетание элементов государственного и общественного управления, что и является подтверждением данных теорий.
В настоящее время в рассмотрении вопроса местного самоуправления используются современные системы, а именно:
· Англосаксонская модель,
· Континентальная модель,
· Иберийская модель.
Таким образом, можно сделать вывод, что мировой опят выработал различные модели организации управления на местах: централизацию, децентрализацию власти, кооперативные начала в местном самоуправлении и т.д. выбор той или иной модели зависит от исторических условий, национальных традиций, географических факторов, социально-экономических и политических причин. Системы управления периодически меняются, зависят от соотношения социальных сил, экономического развития территории, от возможности применения достижений научно-технического прогресса в управлении и иных обстоятельств Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие - М., 2002. С. 58. .
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. № 10.
4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации - М., 1997.
5. Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие - М., 2002.
6. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия - М., 1999.
7. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. - М., 1996.
Подобные документы
Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
дипломная работа , добавлен 13.10.2011
Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 20.09.2012
Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.
реферат , добавлен 06.02.2011
Изучение организационных форм реализации местного самоуправления, существующих в Западной Европе. Описания особенностей англосаксонской, континентальной и германской моделей местного самоуправления. Анализ основных полномочий на разных властных уровнях.
контрольная работа , добавлен 20.10.2013
Характеристика, принципы, модели и опыт местного самоуправления в зарубежных странах. Европейская Хартия местного самоуправления. Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и континентальной модели местного самоуправления на примере Германии и США.
дипломная работа , добавлен 22.05.2009
Правовые основы организации местного самоуправления. Основные теории о сущности, природе и системе местного самоуправления, его основные принципы и функции. Особенности организационных форм осуществления местного самоуправления (общая характеристика).
реферат , добавлен 29.05.2015
Проблемы теории местного самоуправления. Органы местного самоуправления, их классификация по количеству делегированных полномочий. Выборные органы местного самоуправления. Глава муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 13.12.2013
Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 23.08.2007
Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления. Структура, функции и методы работы местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.
дипломная работа , добавлен 01.10.2004
Понятие и сущность местного самоуправления. Нормативно-правовые основы местного самоуправления. Основные документы, регулирующие юрисдикцию общин. Особенности самоуправления в сельской местности. Органы местного самоуправления сельского поселения.
