Система управления здравоохранением в российской федерации. Органы управления здравоохранением, структура и функции. Муниципальная система здравоохранения
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Введение
В настоящее время охрана здоровья населения Российской Федерации является одним из приоритетных направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы.
При этом, современный этап развития отечественной системы здравоохранения знаменуется, прежде всего, ее реформированием, главной движущей силой которого является комплекс проблем национальной системы здравоохранения, включая проблему низкой социально-экономической эффективности ее деятельности.
В ходе проводимой реформы современная система здравоохранения переживает значительные организационно-правовые и содержательные преобразования: создана законодательная база для реформы здравоохранения, направленная на децентрализацию государственной системы медицинского обслуживания и управления здравоохранением; реализуется система обязательного медицинского страхования, проводится структурная перестройка отрасли, развивается частный сектор здравоохранения. здравоохранение нормативный правовой управление
Функционирование системы здравоохранения сталкивается с определенными трудностями: снижением качества медицинской помощи населению; увеличением числа заболеваний социально опасного характера; ростом смертности и снижением рождаемости, отрицательным естественным приростом населения; и т.п.
Для устранения этих негативных явлений необходимы совершенствование организации здравоохранения и управления им, разработка правовой регламентации этого процесса, дальнейшее углубление и развитие демократических начал и повышения качества и эффективности работы органов и учреждений здравоохранения.
Вышеизложенные положения свидетельствуют об актуальности данного исследования, посвященного вопросам государственного управления в сфере здравоохранения.
Объект исследования - общественные отношения в области административного регулирования здравоохранения.
Цель работы - проанализировать законодательство о здравоохранении, а также теоретические работы авторов по рассматриваемой теме для выявления основ, проблем и путей совершенствования законодательного регулирования здравоохранения.
Задачи работы:
Дать понятие и рассмотреть основы нормативно-правового регулирования управления в сфере здравоохранения;
Исследовать сущность государственного управления здравоохранением;
Рассмотреть систему органов управления здравоохранением;
Проанализировать проблемы и перспективы совершенствования регулирования управления здравоохранением.
В работе использованы нормативно-правовые акты РФ, а также работы авторов по административному праву и особенностям государственного управления здравоохранением.
Работа состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованных источников.
Глава I. Понятие и нормативно-правовое регулирование управления в сфере здравоохранения
Отрасль здравоохранения является составным элементом структуры социальной сферы, имея своей целью сохранение и укрепление здоровья населения посредством профилактической, лечебной и иных видов деятельности медицинских учреждений.
Основополагающая роль охраны здоровья как неотъемлемого условия жизни общества признается в преамбуле и ст.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (Основы) , а ст.2 Конституции РФ закрепляет, что охрана здоровья граждан входит в число наиболее важных обязанностей Российского государства.
Ст.1 Основ под охраной здоровья граждан понимает совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.
Право на охрану здоровья и медицинскую помощь имеет конституционное закрепление (ст.41 Конституции РФ).
Здравоохранение является наиболее активной отраслью, которая организационно и методически обеспечивает государственные структуры, ведомства и организации мероприятиями по охране здоровья и профилактике заболеваний населения.
Ю.М.Козлов, Д.М.Овсянко, Л.Л.Попов определяют здравоохранение как совокупность государственных и общественных мероприятий чисто медицинского характера: предоставление медицинской помощи и лекарственных средств, лечение и отдых в здравницах. Сюда же относятся меры общего характера: повышение материального благосостояния, оздоровление окружающей среды и т.п. меры, направленные на сохранение и укрепление физического и психического здоровья людей, поддержание их долголетней и активной жизни, предоставление им медицинской помощи в случае утраты здоровья.
Управление здравоохранением является управлением обособленным отраслевым хозяйством, а здравоохранение признается, прежде всего, отраслью, более того - отраслью экономики и еще того более - отраслью социальной сферы экономики.
Здравоохранение как объект государственного управления и регулирования представляет собой как деятельность государства, так и систему социально-экономических, медико-санитарных мероприятий, осуществляемых организациями здравоохранения, направленных на обеспечение высокого уровня здоровья граждан путем выявления, предупреждения и лечения болезней; оказание качественной и высокотехнологичной медицинской помощи всем нуждающимся в ней гражданам, а также обеспечение доступности получения такой помощи.
На сегодняшний день понятие системы здравоохранения не закреплено ни в одном из действующих нормативных правовых актов, хотя сам термин «система здравоохранения» можно встретить, например, в п.2 ст.41 Конституции РФ, устанавливающем, что «в Российской Федерации (...) принимаются меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения...», а также в ст.2 проекта Федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации».
Статус ведомственных учреждений здравоохранения в настоящее время также недостаточно регламентирован, и наличие подобных учреждений вызывает до сих пор споры в обществе.
Кроме того, и состояние национальной системы здравоохранения в нынешний период времени можно охарактеризовать как критическое. Во многом это связано с тем, что она унаследовала перекосы и ограничения системного характера, свойственные монопольной экономике.
В связи с этим комплекс проблем национальной системы здравоохранения, включая низкую социально-экономическую эффективность ее деятельности, становится главной движущей силой ее реформирования.
Современную реформу здравоохранения было решено проводить в форме модернизации, позволяющей в течение короткого периода времени (2-3 года) решить ряд задач, таких, как: изыскание внутренних ресурсов финансирования здравоохранения и, соответственно, повышение эффективности системы здравоохранения, укрепление технической базы медицинских учреждений и т.п.
Поставленная В.В.Путиным задача модернизации здравоохранения нашла свою конкретизацию в ряду реализуемых национальных проектов, особое место среди которых занимает приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения (нацпроект «Здоровье»), находящийся под строгим надзором ФСБ РФ.
Основными задачами реформы системы здравоохранения являются: четкое разграничение бесплатной и платной медицины и тем самым ограждение государства от требований граждан, превышающих возможности бюджета; ограждение доходов системы ОМС от абсолютного сокращения под нажимом других ведомств и олигархического лобби; ориентация ЛПУ на внутренние источники экономии средств для улучшения своего положения.
Для достижения поставленных целей и разрешения вышеизложенных задач необходимо осуществить ряд мероприятий: разработать комплекс мер по обеспечению доступности и повышению качества медицинской помощи населению; провести мероприятия по обеспечению лечебно-профилактических учреждений первичного звена здравоохранения медицинскими кадрами; и т.д. Необходимо принятие нормативных актов, регламентирующих обращение медицинской техники и совершенствование обязательного медицинского страхования.
Как было указано выше, современная реформа здравоохранения проводится в рамках приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. Данный проект определяет приоритетные направления развития российского здравоохранения, включая как основные принципы, так и конкретные мероприятия по их реализации. Проект предусматривает укрепление первичного звена: амбулаторно-поликлинических учреждений, ЛПУ, службы «скорой помощи». Предусмотрены конкретные меры и финансовые ресурсы на улучшение материально-технического обеспечения, кадрового обеспечения, которое зависит от уровня зарплаты, и финансирование текущих расходов. Другое направление деятельности - возрождение системы профилактических мероприятий: диспансеризации, иммунизации и вакцинопрофилактики.
Для успешной реализации приоритетного национального проекта подготовлен пакет документов, где для каждого региона составлен подробный план мероприятий, сетевой график, чтобы была максимальная стандартизация всех взаимодействий по всем направлениям. С каждым субъектом Федерации необходимо заключить подробное соглашение, в котором должны быть описаны не только объемы финансирования из федерального бюджета и системы социального страхования, но все регламенты взаимодействий, все ответственные за выполнение мероприятий, как со стороны субъекта Федерации, так и со стороны федерального органа исполнительной власти или государственных внебюджетных фондов.
Таким образом, в рамках реформы системы здравоохранения необходимо, прежде всего, обеспечить доступность и высокое качество медицинской помощи; возродить профилактику заболеваний как традицию российской медицинской школы. Гарантии бесплатной медицинской помощи должны быть общеизвестны, понятны. По каждому заболеванию должны быть выработаны и утверждены стандарты медицинских услуг с обязательным перечнем лечебно-диагностических процедур и лекарств, а также с минимальными требованиями к условиям оказания медицинской помощи.
Очевидно, что решить все эти вопросы в ближайшее время и в полном объеме невозможно, однако государственные органы исполнительной власти должны уделять этой проблеме большее внимание, если они намерены решить ее быстро и эффективно. Это одна из задач, стоящих перед Правительством РФ и органами государственного управления субъектов.
Контроль работы, осуществляемой в рамках национального проекта, осуществляет сам Президент РФ. В частности, Государственный совет «О первоочередных мерах по реализации приоритетных национальных проектов» периодически проводит заседания с участием Председателя Правительства РФ и Президента РФ, где обсуждаются меры по реализации приоритетных национальных проектов, проблемы, возникающие в связи с их реализацией, а также предлагаются пути разрешения возникших проблем. Кроме того, Указом Президента от 24.01.2006 года № 24-рп были сформированы межведомственные рабочие группы при Совете РФ по реализации приоритетных национальных проектов, которые призваны содействовать реализации национальных проектов, в том числе нацпроекта «Здоровье».
Государственную политику здравоохранения можно определить как совокупность государственных мероприятий по проведению органами власти согласованного курса действий в системе здравоохранения, направленных на достижение поставленных задач и целей по улучшению здоровья населения.
Для реализации основных направлений в сфере здравоохранения необходимо осуществить следующие мероприятия: 1) обеспечить межведомственный и многоуровневый подход в вопросах повышения качества жизни, улучшения условий труда, быта и отдыха населения, формирования здорового образа жизни; 2) создать постоянно действующую информационно-пропагандистскую систему, направленную на формирование здорового образа жизни, профилактику заболеваний; 3) создать условия и обеспечить вовлечение различных групп населения в активные занятия физической культурой и спортом; 4) обеспечить население качественной бесплатной медицинской помощью в рамках программы государственных гарантий.
Охрана здоровья граждан - конституционная обязанность и важнейшая функция государства. Наиболее активной отраслью, которая организационно и методически обеспечивает государственные структуры, ведомства и организации мероприятиями по охране здоровья и профилактике заболеваний населения, является здравоохранение, которое является не просто важной отраслью социальной сферы - оно представляет собой систему жизнеобеспечения, и в этом смысле здравоохранение можно рассматривать как важный фактор национальной безопасности страны.
Организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации обеспечивается государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения. Комплекс проблем национальной системы здравоохранения, включая низкую социально-экономическую эффективность ее деятельности, становится главной движущей силой ее реформирования, которое предопределяется государственной политикой в этой отрасли.
Сегодня важнейшей задачей общегосударственной политики в здравоохранении должно стать упрочнение позиций государственных органов, так как эффективность реализации государственной политики в сфере охраны здоровья граждан напрямую зависит от эффективности государственного управления здравоохранением.
Глава II. Сущность государственного управления здравоохранением
Существование государственного управления здравоохранением в России обусловлено признанием человека, его жизни и здоровья высшими первичными ценностями, относительно которых определяются другие ценности и блага всего общества. Поэтому управление здравоохранением является комплексной задачей всего общества, в реализации которой принимают участие множество секторов народного хозяйства и структур управления (от федеральных до местных органов самоуправления) .
Система управления здравоохранением в России - одна из подсистем управления обществом, имеющая определенную внутреннюю организацию и функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития. Она характеризуется следующими признаками:
Представляет собой целостную систему, состоящую из взаимосвязанных элементов;
Является подсистемой более сложной системы управления единой социальной сферой;
Находясь в единстве с иными системами управления, является относительно самостоятельной по отношению к ним, оказывая взаимное влияние друг на друга;
Имеет внутренние (между частями системы) и внешние (с другими системами) связи; иерархическую структуру, определяемую составом элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда уровней управления - относительно обособленных структурных образований, различающихся полномочиями (правами и обязанностями);
Обладает определенными устойчивыми свойствами;
Динамична, то есть способна к развитию и самосовершенствованию.
Содержание управления здравоохранением составляет совокупность общих и специальных исполнительно-распорядительных функций. К общим функциям относятся разработка государственных программ, их финансирование, контроль, решение кадровых вопросов; к специальным - организация лечебно-профилактической помощи, размещение сети лечебно-профилактических и других организаций здравоохранения, обеспечение медицинских организаций и населения лекарственными средствами и другими медицинскими изделиями и оборудованием, организация санитарно-эпидемиологического надзора, производство медицинских экспертиз, развитие медицинской науки, работа по профилактике заболеваний среди населения.
Управление здравоохранением имеет своим предметом распределение публичных финансовых ресурсов на цели реализации государственных гарантий в области охраны здоровья. Местом освоения этих ресурсов является сфера хозяйствования, товарообмена, экономического оборота в области охраны здоровья. Система управления здравоохранением в сфере товарообмена осуществляет размещение финансовых средств. Размещая их в одном из секторов, система управления влияет на его экономическое развитие. Размещая их у избранных субъектов хозяйствования, система управления способствует росту их благосостояния. Тем самым управление здравоохранением происходит посредством организации перераспределения финансовых ресурсов в сфере хозяйствования и спроса по финансовым вложениям. Такое управление осуществляется средствами координации и не находится в противоречии с характером отношений в оборотном пространстве.
Государственное управление здравоохранением строится на основе принципов управления, среди которых можно выделить следующие:
1. Публичная власть управляющего. Для государственного управления здравоохранением необходима власть, право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений.
2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, то есть качество управления.
3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.
4. Приоритет интересов государственного управления во время исполнения служебных обязанностей, и др.
Структура системы управления здравоохранением включает следующие элементы: субъект, объект и их связи, собственно процесс государственного управления (функции, формы и методы, цели и задачи).
В качестве субъектов выступают органы государственного и муниципального управления здравоохранением, руководство общественных объединений (Президент РФ, Правительство РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и субъектов Федерации; органы местного самоуправления в области здравоохранения; Федеральные фонды социального страхования и обязательного медицинского страхования; органы, имеющие в своем ведении учреждения здравоохранения, например, Министерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство транспорта и связи и др.).
Объектами государственного управления здравоохранением являются учреждения здравоохранения, испытывающие на себе государственное воздействие названных выше субъектов. К ним относятся: поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, центры санитарно-эпидемиологического надзора, специализированные санатории, станции скорой медицинской помощи, судебно-медицинские и другие учреждения здравоохранения. Они подразделяются на государственные (федеральные или субъектов Федерации), муниципальные и частные.
Деятельность по управлению, применение различных его способов образуют процесс государственного управления, который как важнейшая составная часть характеристики структуры государственного управления включает в себя следующие элементы: цели и задачи управления, функции управления, формы и методы их осуществления.
Будучи сложной по своей структуре, система управления здравоохранением имеет не одну, а много связанных между собой целей, которые взаимно дополняют друг друга, но в то же время имеют различную направленность.
Органы управления здравоохранением реализуют свои функции посредством специальных форм и методов деятельности.
Формы управления здравоохранением можно классифицировать на правовые и неправовые. Особенность правовых форм управления здравоохранением состоит в юридических последствиях для субъектов отношений в области здравоохранения. Основными формами такого типа являются правотворческая и правоприменительная деятельность. К неправовым формам управления относятся информативно-организационные (совещания, заседания) и материально-технические (использование технических средств и аналитических материалов в процессе управления здравоохранением и др.).
Методы государственного управления - средства практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей, а также возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты, подчиненных лиц. Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности.
Перед системой управления здравоохранением в России стоит ряд проблем, основными из которых являются:
Социальная и экономическая нестабильность в обществе, острый дефицит финансовых ресурсов;
Неполнота и несовершенство нормативно-правовой базы в области здравоохранения;
Систематическое неисполнение норм здравоохранительного законодательства.
Решение данных проблем видится в следующем.
Управленческая деятельность должна быть прозрачной и осуществляться в соответствии с социальными реалиями общества.
Проведение эффективной государственной политики в сфере здравоохранения с учетом мнения ведущих практиков страны.
Принимаемые в сфере здравоохранения нормативные акты должны быть своевременны, лаконичны, ясны в применении, юридически грамотны и не должны нарушать права граждан, противоречить Конституции РФ и иным вышестоящим законам.
Также необходимо ужесточить надзор за неисполнением здравоохранительного законодательства.
Таким образом, государственное управление здравоохранением - это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, которая проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (учреждения здравоохранения) и преследует своей целью обеспечение граждан гарантированным государством правом на получение бесплатной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи.
Глава III. Система органов управления здравоохранением
Органом управления здравоохранением является государственная организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет структуру, территориальный масштаб деятельности, собственную компетенцию, закрепленную правовыми актами, и призвана осуществлять повседневную управленческую деятельность по руководству отраслью здравоохранения в соответствии с установленным для него профилем и функциями.
Исходя из содержания раздела II Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и ст.72 Конституции РФ, согласно которой здравоохранение является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, система органов управления здравоохранением представлена федеральными и субъектов Федерации государственными органами исполнительной власти, а также муниципальными органами местного самоуправления в порядке разделения функций по управлению и учреждений системы здравоохранения по подчиненности.
Основными элементами системы органов управления здравоохранением являются подсистема государственного управления здравоохранением, состоящая из федеральных и органов управления здравоохранением субъектов РФ, а также подсистема муниципального управления здравоохранением, которую составляют муниципальные органы местного самоуправления.
Подсистема государственного управления здравоохранением представлена федеральными органами управления здравоохранением и органами управления субъектов Федерации.
Федеральные органы управления здравоохранением призваны осуществлять управление здравоохранением на всей территории России. Общее руководство системой здравоохранения возложено на Президента РФ как гаранта защиты основных прав и свобод граждан РФ и Правительство РФ.
Президент РФ принимает нормативные акты по вопросам здравоохранения, определяет стратегию разработки и руководит реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан и в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ ставит задачи тактического плана по совершенствованию законодательства, форм и методов организации и деятельности Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти в этой области.
В соответствии с законодательством Российской Федерации органом управления здравоохранением, ответственным за организацию деятельности системы здравоохранения на федеральном уровне является Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, которое функционирует в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития» , Постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 ода № 423 «О некоторых вопросах деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федерального медико-биологического агентства» .
Министерство обладает всеми основными признаками, присущими любому другому административному ведомству. В его структуру входят: отраслевой программно-целевой блок, разветвленная сеть учреждений здравоохранения, многоуровневая система управления и собственность.
Основными задачами Министерства здравоохранения и социального развития РФ, в соответствии с Положением о нем, являются выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей.
Помимо основных Минздравсоцразвития РФ и находящиеся в его ведении федеральные агентства и федеральные службы, Российская академия медицинских наук, а также государственные внебюджетные фонды, деятельность которых координирует Министерство, решают также специальные (тактические) задачи, в числе которых: повышение эффективности функционирования системы здравоохранения; обеспечение доступности и качества медицинской помощи; улучшение состояния здоровья детей и матерей; обеспечение качественными и безопасными лекарственными средствами; предупреждение болезней и других угрожающих жизни и здоровью состояний.
В соответствии с этими задачами на Министерство здравоохранения и социального развития РФ возложена обязанность выполнения многочисленных управленческих функций и реализации полномочий отраслевого и межотраслевого управления.
Взаимодействие Минздравсоцразвития РФ с такими федеральными органами исполнительной власти, как Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, проявляется при осуществлении совместного контроля за оборотом и порядком использования наркотических средств и психотропных веществ.
В современных условиях рыночной экономики к системе органов управления здравоохранением можно отнести также федеральные фонды социального страхования и обязательного медицинского страхования, так как свойственными им методами фонды активно участвуют в управлении здоровьем населения. Фактически эти федеральные ведомства осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, наделены оперативной самостоятельностью, имеют большие штаты, образуются высшими органами государственной власти, подотчетны и подконтрольны им; их образование, организационная структура и порядок деятельности в основном регламентируются административно-правовыми нормами.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления в области здравоохранения законодательства Российской Федерации в области здравоохранения, соблюдением на территории муниципальных образований государственных социальных стандартов, стандартов качества медицинской помощи, а также за достоверностью медицинской статистики и отчетности.
Помимо министерств здравоохранения и социального развития субъектов Федерации, в систему государственного здравоохранения субъектов Федерации входят региональные медицинские организации, основные средства которых находятся в государственной собственности.
Задача региональных отраслевых исполнительных структур - оказывать содействие Минздравсоцразвития РФ в совершенствовании идеологии лечения, профессионализма, рыночного мировоззрения, ответственности за здоровье и др.
В муниципальных образованиях ответственными за организацию деятельности системы здравоохранения являются органы муниципального образования (подсистема муниципального управления) в области здравоохранения в соответствии с уставами муниципальных образований. К ведению органов местного самоуправления в области здравоохранения относятся: контроль за соблюдением законодательства о здравоохранении и защита прав граждан в этой области; формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения и создание условий для развития частной системы здравоохранения, развитие сети учреждений здравоохранения на территории муниципального образования, организация первичной медико-санитарной помощи и обеспечение ее доступности, контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи; формирование собственного бюджета в части расходов на здравоохранение; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и условий для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории; координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, контроль за качеством оказываемой медико-социальной помощи в частной системе здравоохранения и некоторые другие направления.
Функции управления выполняются также центральными муниципальными учреждениями здравоохранения, такими, как: центральная районная больница, центральная районная поликлиника и центральная городская больница.
Центральной районной больницей является районная больница, на которую возложены функции органа управления здравоохранением сельского административного района или одновременно функции органа управления здравоохранением сельского района и функции органа управления здравоохранением города.
Центральная районная поликлиника организуется в сельском административном районе при отсутствии центральной районной больницы и выполняет функции органа управления здравоохранением района.
Центральной городской больницей является больница, на которую возложены функции органа управления здравоохранением города в городах республиканского, краевого, областного подчинения, не имеющих органов управления здравоохранением в городских районах.
Итак, орган управления здравоохранением - это государственная организация, которая имеет структуру, территориальный масштаб деятельности, собственную компетенцию, закрепленную правовыми актами, и призвана осуществлять повседневную управленческую деятельность по руководству отраслью здравоохранения в соответствии с установленным для него профилем и функциями.
Совокупность органов управления здравоохранением и система их взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними образуют систему органов управления здравоохранением, которая обусловлена федеративным государственным устройством РФ.
Глава IV. Проблемы и перспективы совершенствования регулирования управления здравоохранения
Задача модернизации здравоохранения, имеющая главной целью обеспечение реализации конституционного права граждан на доступную и качественную медицинскую помощь, нашла свою конкретизацию в ряду реализуемых национальных проектов.
Однако эффективное претворение поставленных задач в практику не может быть достигнуто без реформирования организационно-правового механизма функционирования системы здравоохранения.
Поэтому совершенствование системы организации оказания медицинской помощи - системы государственных и муниципальных учреждений здравоохранения - заявлено в качестве одного из программных пунктов модернизации отрасли.
Специфика современных медицинских учреждений предопределена их административно-правовым статусом и значительным многообразием форм.
Реалии сегодняшнего дня диктуют необходимость серьезной корректировки организационно-правовой формы учреждений здравоохранения. Вполне очевидно, что движение должно вестись в направлении наделения медицинских организаций достаточно широкими полномочиями по использованию находящегося в их распоряжении имущества и оплате труда кадрового состава. Поэтому представляется перспективным направлением развития организационно-правовой деятельности организаций здравоохранения преобразование их в иные формы юридических лиц, что и было заявлено в качестве одного из мероприятий по модернизации здравоохранения.
Необходимость подобных преобразований объясняется неспособностью государства (вернее, его аппарата) выполнять социальные обязательства перед населением по оказанию бесплатной медицинской помощи, невозможностью и нежеланием содержать уже основательно коммерциализированные медицинские учреждения в прежнем статусе.
Определенные шаги в этом направлении были предприняты Правительством РФ. В частности, были разработаны проекты Федеральных законов «Об автономных учреждениях» и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях», регламентирующих статус новых видов организационно-правовой формы организаций здравоохранения: автономных учреждений и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций, а также законопроект «Об установлении порядка, условий и критериев, вводящих новые организационно-правовые формы медицинских организаций».
Анализ законопроектов показывает, что в отрасли должны быть предприняты, по сути, революционные преобразования, затрагивающие такие основополагающие позиции, как собственность, возможность ее изменения; полномочия по использованию и расходованию имеющихся материальных и финансовых ресурсов, в том числе созданных за счет бюджетов всех уровней; финансовая основа деятельности системы здравоохранения; руководство деятельностью организаций здравоохранения и т.д.
К сожалению, продвижение законопроектов столкнулось с определенными проблемами, не в последнюю очередь связанными с необходимостью достаточно серьезной корректировки отраслевого законодательства и изменения (в определенной степени переломного) основополагающих норм в гражданской сфере.
Несомненно, что проведение организационно-правовой реформы учреждений здравоохранения следует продолжить.
Однако перед системой государственного управления здравоохранением в России стоит ряд проблем: недостаток финансовых ресурсов; отсутствие четкой и последовательной, должным образом подкрепленной в правовом, организационном и финансовом отношении государственной политики в области охраны здоровья граждан; несовершенство нормативно-правовой базы; систематическое неисполнение публичными и частными субъектами законодательных норм в данной отрасли. Решение данных проблем видится в следующем: во-первых, управленческая деятельность должна быть максимально прозрачной и осуществляться в соответствии с социальными потребностями общества; во-вторых, государственную политику здравоохранения нужно проводить с учетом мнения ведущих специалистов в данной области; в-третьих, принимаемые нормативные акты об охране здоровья граждан должны быть своевременны, лаконичны, ясны, юридически грамотны; они не должны нарушать права граждан, противоречить Конституции РФ и иным вышестоящим законам; в-четвертых, необходимо ужесточить надзор за исполнением законодательства в области здравоохранения со стороны органов государственной власти.
Формирование правовой базы здравоохранения на федеральном уровне во многом отстает от потребностей субъектов Федерации, что сдерживает развитие регионального законодательства. Несоблюдение в ряде субъектов Федерации принципа прямого действия федеральных правовых норм приводит в результате к возникновению правовых коллизий между федеральным и региональным законодательством. Во избежание возникновения подобных ситуаций необходимо:
Выявлять те причины, которые вызывают или могут вызвать двойственность мнений по решению одного вопроса как при осуществлении федерального правового регулирования, так и при внесении необходимых изменений в систему нормативных правовых актов на уровне регионов;
Принять федеральный закон, предусматривающий ответственность должностных лиц за несоблюдение Конституции РФ;
Определить механизм приведения нормативных актов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами;
Учитывая особую роль законодательства субъекта РФ в определении организационно-правовых основ здравоохранительной политики в отношении населения, усилить контроль со стороны федерального центра в лице органов прокуратуры, юстиции, правосудия, а также Министерства здравоохранения и социального развития РФ.
Сегодня условиями для проведения реформы учреждений здравоохранения, с учетом задачи реализации национальных проектов, должны стать: формирование нормативно-правовой базы, касающейся перевода медицинских учреждений в разряд автономных учреждений и взаимоотношений с такими учреждениями; переоценка сложившихся отношений государства и учреждений здравоохранения (бюджетных учреждений) в сфере их финансирования. Переход от сметного к нормативно-целевому финансированию; совершенствование сложившегося порядка обязательного медицинского страхования; грамотное разграничение полномочий, касающихся предоставления бесплатных для граждан медицинских услуг, между уровнями государственной власти.
Итак, сегодня в сфере государственного управления здравоохранением необходимо реформирование организационно-правового механизма функционирования системы здравоохранения.
Особенности совершенствования правового регулирования заключаются в необходимости следующего:
Корректировки организационно-правовых форм учреждений здравоохранения;
Изменения концептуального подхода по отношению к собственности медицинских учреждений;
Формирования правовой базы здравоохранения на уровне субъектов РФ изменения порядка обязательного медицинского страхования;
Разграничения полномочий, касающихся предоставления бесплатных для граждан медицинских услуг, между уровнями государственной власти.
Заключение
Законодательное обеспечение отрасли здравоохранения направлено на достижение одной из главных целей государственной политики - сбережение и укрепление здоровья народа. Национальная система здравоохранения должна быть построена на основе прогрессивного законодательства, впитавшего в себя передовой опыт отечественной мировой науки и практики в области охраны здоровья и права.
Государственная политика здравоохранения - это совокупность государственных мероприятий по проведению органами власти согласованного курса действий в системе здравоохранения, направленных на достижение поставленных задач и целей по улучшению здоровья населения.
Государственное управление здравоохранением - целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, которая проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (учреждения здравоохранения) и преследует своей целью обеспечение граждан гарантированным государством правом на получение бесплатной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи.
Орган управления здравоохранением - государственная организация, которая имеет структуру, территориальный масштаб деятельности, собственную компетенцию, закрепленную правовыми актами, и призвана осуществлять повседневную управленческую деятельность по руководству отраслью здравоохранения в соответствии с установленным для него профилем и функциями.
Основными элементами системы органов управления здравоохранением являются две подсистемы: государственного управления здравоохранением, состоящая из федеральных и органов управления здравоохранением субъектов РФ, и муниципального управления здравоохранением, которую составляют муниципальные органы местного самоуправления.
В настоящее время процесс законотворчества в сфере здравоохранения активно развивается, что связано с реформированием рассматриваемой сферы, а также с бурным развитием общественных отношений в сфере охраны здоровья.
В то же время, несмотря на многообразие нормативных актов разного уровня, принятых в сфере охраны здоровья, по-прежнему актуальными остаются вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства по вопросам организации и функционирования российской системы государственного управления здравоохранением, повышения эффективности управленческой деятельности в данной сфере, разграничения предметов ведения и полномочий между всеми уровнями публичной власти.
До сих пор понятие системы здравоохранения не закреплено ни в одном из действующих нормативных правовых актов, хотя сам термин «система здравоохранения» можно встретить во многих нормативно-правовых актах. Недостаточно регламентирован статус ведомственных учреждений здравоохранения. В целом и само состояние национальной системы здравоохранения в нынешний период времени можно охарактеризовать как критическое. Реалии сегодняшнего дня диктуют необходимость серьезной корректировки и организационно-правовой формы учреждений здравоохранения.
В связи с этим сегодня важнейшей задачей общегосударственной политики в здравоохранении должно стать не только совершенствование законодательства, но и упрочнение позиций государственных органов, так как эффективность реализации государственной политики в сфере охраны здоровья граждан напрямую зависит от эффективности государственного управления здравоохранением.
Требуется принятие специализированного нормативно-правового акта в области здравоохранения - Федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации», который определял бы предмет и принципы регулирования в соответствии с общепризнанными началами, действующими в области здравоохранения.
Кроме того, сегодня для проведения реформы государственного регулирования в сфере здравоохранения важны следующие условия:
Корректировка организационно-правовых форм учреждений здравоохранения;
Изменение концептуального подхода по отношению к собственности медицинских учреждений;
Формирование правовой базы здравоохранения на уровне субъектов РФ;
Изменение порядка обязательного медицинского страхования;
Разграничение полномочий, касающихся предоставления бесплатных для граждан медицинских услуг, между уровнями государственной власти.
Несомненно, что научно обоснованный подход к решению проблем государственного управления здравоохранением в России предполагает как дальнейшее развитие его теоретических аспектов, так и совершенствование правового регулирования.
Список источников
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 года)//Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст.445.
2. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. ВС РФ 22.07.1993 года № 5487-1)//Ведомости СНД и ВС РФ. 19.08.1993. № 33. Ст.1318.
3. Постановление Правительства РФ от 02.06.2008 года № 423 «О некоторых вопросах деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федерального медико-биологического агентства»//Собрание законодательства РФ. 09.06.2008. № 23. Ст.2713.
4. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 года № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 12.07.2004. № 28. Ст.2898.
5. Распоряжение Правительства РФ от 19.11.2006 года № 38-р «Об утверждении Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)»//Собрание законодательства РФ. 2006. № 5. Ст.589.
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.11.2005 года № 1926-р//Собрание законодательства РФ. 2005. № 47. Ст.4956.
7. Административное право: Учебник/Под ред. Л.Л.Попова. - М.: Юристъ, 2004.
8. Бевеликова Н.М. Правовой мониторинг в сфере здравоохранения//Медицинское право. 2008. № 4.
9. Волкова Н.С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений//Журнал российского права. 2006. № 4.
10. Вронская М.В. Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области здравоохранения: постановка проблемы и пути ее разрешения//Социальное и пенсионное право. 2008. № 1.
11. Герасименко Н.Ф., Александрова О.Ю., Григорьев И.Ю. Законодательство в сфере охраны здоровья граждан. - М.: 2005.
12. Глашев А.А. Медицинское право: Практическое руководство для юристов и медиков. - М.: Волтерс Клувер, 2004.
13. Долинская В.В. Проблемы национальных проектов (на примере здравоохранения)//Социальное и пенсионное право. 2007. № 1.
14. Ерохина Т.В, К вопросу о проблемах правового обеспечения приоритетного национального проекта в области здравоохранения//Социальное и пенсионное право. 2007. № 1.
15. Ерохина Т.В. Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации. - М.: 2008.
16. Ерохина Т.В. Общая характеристика нормативно-правовых актов РФ об охране здоровья граждан//Медицинское право. 2007. № 2.
17. Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации/Под ред. д.ю.н., проф. Н.М.Конина. - М.: Норма, 2005.
18. Носков Б.П., Брусник Е.В. Состояние нормативно-правовой базы и правовое обеспечение национальных проектов в сфере здравоохранения//Социальное и пенсионное право. 2007. № 1.
19. Пищета А.Н. Проблемы правового регулирования здравоохранением//Российская юстиция. 2005. № 9.
20. Путило Н.В. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (постатейный). - М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2005.
21. Сергеев Ю.Д., Милушин М.И. Становление и теоретические проблемы российского законодательства о здравоохранении//Медицинское право. 2005. № 3.
22. Стародубов В.И., Тихомиров А.В. Разграничение общих и частных отношений органов управления здравоохранением с учреждениями здравоохранения//Главврач. 2002. № 11.
23. Тихомиров А.В. Здравоохранение: Правовой аспект//Здравоохранение в Российской Федерации. 2004. № 2.
24. Трушкина Л.Ю. Экономика и управление здравоохранением. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2003.
Размещено на Allbest.ru
...Подобные документы
Менеджмент в сфере здравоохранения. Основные принципы управления здравоохранением, его эффективность. Стратегический, тактический, операционный уровни системы управления в лечебно-профилактических учреждениях. Управление охраной здоровья населения.
презентация , добавлен 28.03.2013
Основы управления здравоохранением как одного из направлений реформирования. Функции управления в сфере здравоохранения, характеристика его принципов. Определение целей и задач управления. Мировой опыт функционирования национальных систем здравоохранения.
презентация , добавлен 16.03.2015
Нормативно-методическое обеспечение системы управления персоналом. Анализ системы управления и кадровые проблемы службы государственного управления охотничьим хозяйством. Финансовое обеспечение управления охотничьим хозяйством в Ярославской области.
дипломная работа , добавлен 25.06.2012
Сущность, задачи и методы мотивации, содержание соответствующих теорий. Понятие и принципы материального стимулирования труда, оценка эффективности используемых методов, анализ зарубежного и отечественного опыта в системе управления здравоохранением.
курсовая работа , добавлен 22.10.2014
Основные цели государственного регулирования в области управления трудовыми ресурсами. Демографическая политика Российской Федерации и политика в области профессиональной подготовки трудовых ресурсов. Рынок труда и регулирование занятости населения.
контрольная работа , добавлен 22.02.2011
Сущность и содержание управления персоналом. Кадровая политика и специфика управления персоналом в банковской сфере на примере Банка ВТБ24 (ЗАО) в г. Красноярске. Экономическое и правовое обоснование совершенствования системы управления персоналом банка.
дипломная работа , добавлен 13.11.2013
Модель системы управления инновационной деятельностью таможенных органов в Российской Федерации. Обеспечение государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Внедрение систем менеджмента. Традиционная (базовая) модель управления персоналом.
курсовая работа , добавлен 13.12.2016
Понятие, сущность и методы управления проектом. Разработка теоретического и методического подходов к планированию управления проектом предприятия для обеспечения его эффективного функционирования и роста конкурентоспособности на товарных рынках.
курсовая работа , добавлен 22.03.2011
Понятие и сущность муниципального управления. Его базовые задачи и функции: стратегическое планирование; контроль за исполнением нормативно-правовых актов; управление персоналом; регламентация деятельности. Структура органов муниципального управления.
контрольная работа , добавлен 23.07.2010
Изучение кадрового и делопроизводственного обеспечения системы управления персоналом, правовое регулирование трудовых отношений. Анализ разработки и утверждения нормативных и ненормативных правовых актов. Роль руководителя в управлении рабочей группой.
Управление здравоохранением осуществляется как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ.
В соответствии с Основами законодательства осуществляется:
· Установление основ государственной политики, разработка и реализация федеральных программ,
· Разработка и принятие федеральных законов,
· Защита прав и свобод человека в области охраны здоровья,
· Охрана семьи, детства, материнства, отцовства,
· Формирование государственного бюджета и его обоснование,
· Управление федеральной государственной собственностью,
· Установление порядка и структуры федеральных органов управления,
· Координация деятельности органов государственной власти и управления,
· Охрана окружающей среды,
· Организация государственной санитарно – эпидемиологической службы,
· Разработка и реализация мер по спасению людей в ЧС,
· Обеспечение единой технической политики в фармакологии, медицинской промышленности,
· Разработка федеральных программ подготовки медицинских и фармакологических кадров,
· Установление стандарта качества оказания помощи и контроль их соблюдения,
· Установление порядка лицензирования и проведения экспертиз,
· Установление единой базы статистического учета,
· Установление порядка создания и деятельности комитетов по этике,
· Международное сотрудничество.
От имени государства деятельность по охране здоровья населения координирует Минздрав РФ. Он является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и координирую деятельность в своей области других органов исполнительной власти. В систему МЗ РФ входят его территориальные органы, государственные лечебно – профилактические, научно – исследовательские, образовательные учреждения, государственный СЭС, центры по реабилитации, фармакологические, технические предприятия и т.д. также МЗ РФ осуществляет управление медико – биологических и экстремальных проблем при МЗ РФ.
Задачи МЗ РФ:
· Разработка в своей компетенции основ государственной политики и федеральных программ,
· Организация оказания медицинской помощи населению,
· Осуществление государственного сан. – эпид. надзора,
· Нормирование, регуляция и координация вопросов охраны здоровья населения,
· Обеспечение функционирования ведомственной системы специального профессионального образования в области здравоохранения,
· Координация взаимодействия государственной (и федеральных органов исполнительной власти) с муниципальной и частной системами здравоохранения,
· Организация и проведение научных исследований, внедрение новых технологий,
· Разработка нормативов и стандартов в своей области,
· Охрана здоровья матери, отца, ребенка,
· Профилактика инвалидности и проведение реабилитации,
· Обеспечение деятельности подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС.
МЗ РФ возглавляет министр, назначенный Президентом РФ. Министр имеет заместителей, отвечающих за наиболее крупные отрасли. Приказы, установления, инструкции, принятые МЗ РФ, обязательны для всех учреждений, предприятий независимо от их организационно – правовой собственности.
Структурной единицей министерства является департамент. Помимо начальника, заместителей, сотрудников, выделены должности главных специалистов МЗ РФ. Существует коллегия (от министра до ведущих специалистов). Для научного анализа проблем существует Ученый совет.
Сейчас происходит постепенный переход с отраслевого управления на территориальный. Поэтому введена курация заместителями министра различных федеральных округов. В каждом ФО есть представитель МЗ.
Непосредственное руководство в субъектах РФ осуществляют министерства здравоохранения республик, комитеты по здравоохранению автономных округов, краев, областей, Москвы, Санкт – Петербурга.
На местах – органы муниципального управления.
Система двойного подчинения. Например, министерство здравоохранения по общим вопросам подчиняется – соответствующему правительству, а по вопросам здравоохранения – Министерству здравоохранения РФ. Территориальные органы – с одной стороны административным органам управления, а с другой – вышестоящим органам управления здравоохранения.
В настоящее время среди множества источников можно найти немало трактовок термина «система здравоохранения», но наиболее содержательным, на мой взгляд, можно считать определение Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ): система здравоохранения - это совокупность взаимосвязанных мероприятий, которые содействуют укреплению здоровья и проводятся на дому, в учебных заведениях, на рабочих местах, в общинах, в физическом и психосоциальном окружении, а также в секторе здравоохранения и связанных с ним секторах.
В соответствии с законодательством, в России действуют три системы здравоохранения: государственная, муниципальная и частная.
Государственную (федеральная) и муниципальную системы здравоохранения объединяют общим термином «общественное здравоохранение» - это система научных и практических мер, а также обеспечивающих их структур медицинского и немедицинского характера, деятельность которой направлена на реализацию концепции охраны и укрепления здоровья населения, профилактику заболеваний и травм, увеличение продолжительности активной жизни и трудоспособности посредствам объединения усилий общества.
К государственной системе здравоохранения относятся Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, министерства здравоохранения регионов, Российская академия медицинских наук, а также находящиеся в государственной собственности и подчиненные органам управления государственной системы здравоохранения лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, а также некоторые другие федеральные учреждения.
К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические, научно-исследовательские, аптечные, образовательные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы и т.д.
К частной системе здравоохранения относятся субъекты здравоохранения, осуществляющие частную медицинскую деятельность, то есть частные медицинские организации и лица, осуществляющие частную медицинскую деятельность, но без образования юридического лица. К частным медицинским организациям следует относить коммерческие и некоммерческие организации, имущество которых находится в частной и иных, кроме государственной и муниципальной, формах собственности (или использующих любую собственность на основе договора аренды), в уставах которых указано, что медицинская деятельность является для них основной. Предпринимательская деятельность по оказанию медицинской помощи, осуществляемая лицами, имеющими медицинское образование (без образования юридического лица), рассматривается как частная медицинская практика.
В Российской Федерации существует ряд принципов здравоохранения, среди которых следует отметить следующие:
соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;
приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;
доступность медико-социальной помощи;
социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;
ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение граждан в области охраны здоровья.
Ст. 41 Конституции РФ провозглашает, что “медицинская помощь в государственных и муниципальных лечебных учреждениях оказывается бесплатно”. Тем самым государство взяло на себя заведомо невыполнимое обязательство, лишило само себя возможности использовать огромный коммерческий ресурс, фактически сбросив потоки денежных средств в частный и нелегальный сектора. Реально же дополнительные деньги у населения за предоставление “бесплатной” медицинской помощи все равно взимаются.
Несмотря на это, государство стремится к выполнению своих обязательств путем принятия законов, нормативных и правовых актов, развивает и корректирует провозглашенные принципы; можно рассчитывать на то, что в будущем принципы отечественного здравоохранения будут соблюдаться в полном объеме. Однако, в настоящее время более правильным будет осуществлять формирование региональной политики в области здравоохранения, основываясь на следующих принципах:
· Формирование единой государственной политики сохранения здоровья населения и повышение ответственности всех органов власти, каждого гражданина за её реализацию;
· Сохранение основ государственной (бесплатной) системы здравоохранения, соблюдение конституционных прав граждан на охрану здоровья;
· Обеспечение сбалансированности в развитии всех секторов здравоохранения: государственного, муниципального, частного;
· Внедрение механизмов программно-целевого планирования, управления и финансирования здравоохранения;
· Приоритет профилактической направленности в деятельности системы здравоохранения.
Управление охраной здоровья населения является комплексной задачей всего общества, в реализации которой принимает участие множество секторов экономики и структур управления (от федеральных до местных органов самоуправления). Управление здравоохранением осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
От имени государства деятельность по охране здоровья населения координирует Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области охраны здоровья населения, а также координирующим деятельность в этой области других федеральных органов исполнительной власти. В систему Министерства здравоохранения РФ входят его территориальные органы, государственные лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образовательные учреждения, фармацевтические, аптечные предприятия и другие организации, санаторно-курортные и реабилитационные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы, материально-технического обеспечения и т.д. Кроме того, Министерство осуществляет руководство деятельностью Федерального управления медико-биологических и экстремальных проблем при МЗ РФ.
МЗСР РФ возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на МЗСР РФ задач. Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством, которые курируют наиболее значимые отрасли здравоохранения. Приказы, указания, постановления и инструкции МЗ РФ по вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам, отнесенным к его компетенции, обязательны для всех учреждений, предприятий и организаций независимо от их организационно-правовой формы собственности.
Структурной единицей министерства является департамент. Помимо начальника, его заместителей и сотрудников, в департаментах выделены должности главных специалистов МЗ РФ - главного хирурга, главного акушера-гинеколога и т.д. Главным специалистом назначается высококвалифицированный врач, владеющий знаниями как по соответствующей, так и по смежным специальностям и имеющий опыт организационно-методической работы. Основной задачей главного специалиста является определение стратегии развития службы и тактических решений по ее реализации, направленных на совершенствование медицинской помощи населению.
В связи с переориентацией управления здравоохранением с преимущественно отраслевого на преимущественно территориальный принцип происходит перераспределение управленческих функций между различными его уровнями. С целью реализации единой государственной политики в области охраны здоровья населения на всей территории РФ и для совершенствования координации деятельности органов и учреждений здравоохранения по обеспечению граждан медицинской и лекарственной помощью закреплена курация заместителями министра различных Федеральных округов. В каждом Федеральном округе назначен представитель Министерства здравоохранения.
В тесном контакте с органами здравоохранения работает служба социальной защиты населения, которую возглавляет, как указывалось ранее, Министерство труда и социального развития.
Непосредственное руководство здравоохранением в субъектах Российской Федерации осуществляют Министерства здравоохранения республик, входящих в состав РФ, комитеты (отделы) по здравоохранению (здравоохранения) автономных округов, автономной области, краев, областей, а также Москвы и Санкт-Петербурга.
В городах управление здравоохранением осуществляется городскими и районными комитетами (отделами) по здравоохранению. В сельской местности функции районных отделов здравоохранения, ликвидированных в 1950-х годах, выполняет Центральная районная больница или Районное территориальное медицинское объединение.
Особая роль в управлении здравоохранением на местах отводится муниципальным органам управления. Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение доступности населению гарантированного программой государственных гарантий объема бесплатной медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории, осуществляют контроль за качеством оказания медико-социальной и лекарственной помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой.
Социально-культурная сфера государственного управления целиком совпадает с соответствующей сферой жизни личности, при этом задачами управления являются, прежде всего, заботы о физической жизни человека (здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение), а также, в не меньшей степени, и о его духовной жизни (образование, наука, культура). В соответствии с указанными задачами и построен материал настоящей главы.
Здравоохранение имеет целью сохранение и укрепление здоровья людей посредством лечебной,профилактической и иных видов деятельности медицинскихучреждений, которые в совокупности и составляют отрасль в материальном значении этого термина. Физическая культура, спорт, туризм, наряду со здравоохранением, направлены на всестороннее развитие человека, утверждение здорового образажизни. Как отрасль, здравоохранение имеет всеохватывающий масштаб, подобно другие отраслям социальной сферы. В основу размещения учреждений здравоохранения положен территориальный принцип в целяхудобства для населения. Он дополнен отраслевым принципом - ряд ведомств имеют свои медицинскиекомплексы – системы Министерства обороны, МВД, ФСБ, некоторыетранспортные отрасли. Наряду с лечебной и профилактической работой система здравоохранения осуществляет государственный санитарно-эпидемиологическийнадзор в масштабе страны, а также дает разрешения на использование лечебных препаратов.
Здравоохранение представляет собой непроизводственную отрасль, поэтому основа его финансирования – федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальные, хотя самофинансирование посредством оказания платных медицинских услуг населению государственными и муниципальными медицинскими учреждениями по специальному разрешению соответствующего органа управления здравоохранениемтакже имеет определенное значение. С позиции конституционного разграничения полномочий – это отрасль совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 ч. 1 пп. «е» и «ж» - общие вопросы физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения).
Здравоохранение как объект государственного управления и, следовательно, административно-правового регулирования, представляет собой комплексную отрасль сохватом таких изначально самостоятельных первичных отраслей, как труд, защита прав потребителей, социальное обеспечение (развитие): есть общее законодательство о здравоохранении, законодательные акты по его направлениям (отдельным задачам) –Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (в ред. от 27 декабря 2009 г.), Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (в ред. от 22 августа 2004 г.) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», федеральные законы от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2008 г.) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и, наконец, нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере труда, защиты прав потребителей, социального обеспечения.
К государственной системе здравоохранения относятся федеральные органы исполнительной власти в области здравоохранения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, Российская академия медицинских наук, которые в пределах своей компетенции планируют и осуществляют меры по охране здоровья граждан. В государственную систему здравоохранения входят также находящиеся в государственной собственности и подчиненные федеральным органам исполнительной власти или органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, территориальные органы, созданные в установленном порядке для осуществления санитарно-эпидемиологического надзора, учреждения судебно-медицинской экспертизы, службы материально-технического обеспечения, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и иные предприятия, учреждения и организации.
Кмуниципальной системе здравоохранения относятся органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами.
Вчастную систему здравоохранения входят также лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью.
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, включая уплату страховых взносов, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития, включая оказание медицинской помощи (в том числе высокотехнологичной, включая трансплантацию органов и тканей человека), разработку и реализацию современных медицинских технологий, новых методов диагностики и организации оказания медицинской помощи, предоставление услуг в области курортного дела, организацию судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, социальное обслуживание населения, оказание протезно-ортопедической помощи, реабилитацию инвалидов, проведение медико-социальной экспертизы, профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации медицинских, фармацевтических и санитарно-эпидемиологических работников, работников сферы социального развития и курортного дела, а также отдельных категорий работников в области охраны труда.
В целях осуществления указанных функций Минздравсоцразвития России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости, Федерального медико-биологического агентства, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Самостоятельным направлением деятельности государственной системы здравоохранения является осуществление санитарно-эпидемиологического надзора .
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя:
Контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;
Санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;
Меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших;
Контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой;
Проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);
Разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
Статистическое наблюдение в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном уровне, государственный учет инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирования государственных информационных ресурсов.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему.
Структура органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, их задачи, функции, порядок осуществления деятельности и назначения руководителей устанавливаются положением, утвержденным Правительством Российской Федерации.
Организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации осуществляют:
руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главный государственный санитарный врач Российской Федерации, а также:
руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации;
главные государственные санитарные врачи по городам, районам и на транспорте;
главный государственный санитарный врач Министерства внутренних дел Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач Министерства обороны Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач Федеральной службы исполнения наказаний;
главный государственный санитарный врач Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач по объектам Управления делами Президента Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач Федеральной службы безопасности Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач Федеральной службы охраны Российской Федерации;
главный государственный санитарный врач Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;
главный государственный санитарный врач Федерального медико-биологического агентства.
Главный государственный санитарный врач Российской Федерации координирует деятельность всех указанных главных государственных санитарных врачей.
Издаваемые главным государственным санитарным врачом Российской Федерации правовые акты по вопросам, относящимся к его компетенции, являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями и федеральными государственными учреждениями, входящими в единую федеральную централизованную систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Рассмотрим систему органов управления здравоохранением в субъекте Российской Федерации на примере Омской области. Возглавляет указанную систему Министерство здравоохранения Омской области, взаимодействующее с Департаментом здравоохранения администрации г. Омска. В структуре последнего образованы и действуют отделы здравоохранения по административным округам г. Омска. В сельских районах области сохранились центральные районные больницы, функционирующие во главе с их администрациями.
Основным звеном здравоохранения являются лечебно-профилактические учреждения: больницы, госпитали, поликлиники, санатории, профилактории и т.д. Управление лечебно-профилактическим учреждением осуществляет главный врач –административный руководитель, издающий приказы и распоряжения. Он отвечает за административно-хозяйственный блок вопросов, ремонт, строительство; рассматривает жалобы. Заместитель главного врача по лечебной части (или начмед- начальник медицинской части) помимо организации лечебной помощи отвечает за обеспечение лечебно-профилактического учреждения медикаментами и питанием. Непосредственно лечебная помощь оказывается в структурных подразделениях – отделениях лечебно-профилактических учреждений во главе с заведующими.
К основным методам государственного управления, используемым на уровне субъектов Российской Федерации, относятся лицензирование, осуществляемое лицензионной комиссией, аттестация (как лечебно-профилактическое учреждения, так и персонал аттестуются один раз в пять лет), сертификация (медицинскому персоналу выдаются сертификаты – по медицинским специальностям, удостоверения – по категориям), аккредитация лечебно-профилактических учреждений при органах управления здравоохранением субъектов Российской Федерации.
Права граждан в области охраны здоровья подробно прописаны в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Обучающимся в образовательных учреждениях системы МВД России следует обратить внимание на нормы закона, непосредственно обращенные к сотрудникам органов внутренних дел. Прежде всего это относится к обязанности оказания первой помощи (ст. 19.1.). Первая помощь оказывается гражданам Российской Федерации и иным лицам, находящимся на ее территории, до оказания медицинской помощи при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих их жизни и здоровью, лицами, обязанными ее оказывать по закону или по специальному правилу и имеющими соответствующую подготовку (сотрудниками органов внутренних дел, сотрудниками, военнослужащими и работниками Государственной противопожарной службы, спасателями аварийно-спасательных формирований и аварийно-спасательных служб, водителями транспортных средств и другими лицами).
Примерные программы учебного курса, предмета, дисциплины по оказанию первой помощи, а также перечень мероприятий по оказанию первой помощи разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения.
Неоказание либо неквалифицированное оказание такой помощи влечет установленную законом ответственность и, кроме того, негативным образом сказывается на взаимоотношениях общества и полиции.
В Основах законодательства об охране здоровья граждан закреплены права лиц, задержанных, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, ареста, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы либо административный арест, на получение медицинской помощи (ст. 29). Указанные лица имеют право на получение медицинской помощи в необходимых случаях в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения за счет средств соответствующих бюджетов. В местах лишения свободы, где предусматривается совместное содержание матерей и детей в возрасте до одного года, создаются детские ясли с квалифицированным персоналом. Испытание новых методов диагностики, профилактики и лечения, а также лекарственных средств, проведение биомедицинских исследований с привлечением в качестве объекта данных лиц, не допускаются.
Деятельность органов государственного управления в сфере здравоохранения строится на основе единых принципов, реализация которых обеспечивает охрану здоровья граждан. Организация управления здравоохранением исходит из гибкого сочетания начал централизации в решении вопросов, общих для всей отрасли, и децентрализации, предполагающей учет местных условий и особенностей медицинского обслуживания населения.
Рассматривая вопросы охраны здоровья населения, нельзя обойти вниманием физическую культуру и спорт , поскольку эти сферы тесно взаимосвязаны друг с другом.
