Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности. Возникновение лоббизма в России. Правовое регулирование лоббистской деятельности. Современное состояние вопроса. Кафедра социологии и политологии

Федеральное агентство по образованию

Тульский государственный университет

Кафедра социологии и политологии

Контрольно-курсовая работа

по дисциплине «Связи с общественностью»

Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности

в условиях современного российского общества

Студентка гр. 820461 Киселёва Н. Е.

Научный руководитель: канд. полит. наук,

доц. Лаврикова А. А.

Введение………………………………………………………………………3

1. Формы функционирования лоббистской деятельности в полити-

ческих институтах современного российского общества…………………….6

1.1. Прямые формы лоббистской деятельности………………………….6

1.2. Непрямые формы лоббизма………………………………………….10

2. Правовое регулирование лоббистской деятельности как механизма

согласования интересов в различных политических системах……………...13

2.1. Западный опыт регулирования лоббизма…………………………...13

2.2. Особенности регулирования лоббизма в России…………………...17

Заключение…………………………………………………………………...21

Библиографический список…………………………………………………22

Введение

Практика лоббирования, то есть оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща любой политической системе. Однако её политическое и институциональное оформление зависит от особенностей этой политической системы – сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и бизнеса, степени демократизации политического процесса .

Характер лоббизма в России за последнее десятилетие претерпел радикальные изменения. С одной стороны, изменилась экономическая основа общества – был создан и начал развиваться частный сектор экономики. С другой стороны, претерпела коренные изменения полити­ческая система страны. Активно проходившая структуризация органов государственного управления и рыночного сектора экономики стала стимулом к стремительному развитию взаимодействия ветвей и структур государственной власти и корпоративных частнопредпринимательских объединений. Возникла объективная потребность в создании дополнительных каналов для диалога между властью и бизнесом.

Своевременность поднимаемых в данной работе вопросов повышается в условиях развития профессионального сообщества менеджеров – специалистов по связям с государственными органами. В настоящее время в России регулярно проводятся форумы по данной тематике, а также есть несколько ассоциаций, объединяющих профессиональных лоббистов. Все эти факторы определяют актуальность данной темы.

Цель исследования в рамках контрольно-курсовой работы – рассмотрение правовых сторон регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского общества.

Задачи исследования.

1. Описать прямые формы лоббистской деятельности в политических институтах современной России.

2. Определить сущность непрямых форм лоббизма внутри органов власти страны.

3. Изучить западные модели регулирования лоббизма.

4. Выявить особенности правового регулирования лоббизма в России.

Объект данного изучения – лоббистская деятельность как структурный элемент механизма взаимодействия гражданского общества и государства.

Предметом исследования является система правового регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского общества.

Гипотезы исследования:

1) описательная: в современных российских условиях механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен;

2) объяснительная: отсутствие законодательных рамок лоббизма объясняет становление нелегитимных форм отстаивания интересов группами давления в органах государственной власти современной России;

3) прогностическая: правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.

Теоретической основой данной ККР являются выводы работ Автономова А.С. «Азбука лоббирования», Бинецкого А.Э. «Лоббизм в современном мире», Васильева Т.В. «Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды», Ильичевой Л.Е. «Лоббизм и корпоративизм», Любимова А.П. Политическое право и практика лоббизма, Мухина А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России» и «Теневая Дума. Интересы думских лоббистов», Перегудова С.П. «Крупная российская корпорация в системе власти», Тихомирова Е.Б. «Лоббизм как специфическая форма», Шапошникова А.В. «Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки» .

1. Формы функционирования лоббистской деятельности в

политических институтах современного российского общества

1.1. Прямые формы лоббистской деятельности

Лоббизм зародился в XVI веке... в монастырях. Именно этим словом – lobby (кулуары, коридор) называли там площадки для прогулок. Позже оно перекочевало в парламент, конкретно – в палату общин Англии, и тоже означало место для прогулок. Только в начале XIX в., уже в США, слово «лоббизм» получило близкое к сегодняшнему значение. Лоббистами там именовали людей, пытавшихся путем воздействия на депутатов конгресса добиться принятия либо отклонения законопроекта.

Многие исследователи лоббизма подчеркивают негативную сторону данного рода политической деятельности, уделяя основное внимание феномену «теневого» лоббизма. С точки зрения С.В. Боботова, лоббизм представляет собой род закулисной политики, направленной на законодателей, ее целью является отстаивание выгодного определенным группам законопроекта, а средством – давление, взятки и оказание встречных услуг.

Наряду с подходом, концентрирующим свое внимание на негативных аспектах деятельности групп давления, существует и более взвешенная, нейтральная точка зрения исследователей на лоббизм.

Так, например, Д. Султанов рассматривает лоббизм как многоплановое взаимодействие граждан, их групп, общественных объединений, организаций, предприятий или отдельных лиц, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти с целью оказания влияния на принятие необходимых им единичных решений (законодательных актов, административных, политических и иных официальных решений) и для постоянного отстаивания своих интересов.

Более широкое содержание в понятие лоббизма вкладывает М.В. Бятец. Он определяет лоббизм как систему приемов и практику реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти.

Наконец, по мнению В.П. Воротникова и М.Г. Анохина, лоббизм есть воздействие различных групп и организаций на органы государственной власти с целью добиться от них выгодных данным группам решений.

На наш взгляд, более приемлемо характеризовать лоббизм как раз с этих позиций. Итак, лоббисты – это влиятельные дельцы и политики, стремящиеся оказать нажим на законодателей с целью отстоять выгодный определенным группам законопроект.

Структура механизма лоббистской деятельности включает в себя прямые и непрямые формы. Прямые формы лоббистской деятельности подразумевают наличие непосред­ственного контакта группы давления с «точкой доступа». Они имеют следующие разновидности :

1) воздействие через предоставле­ние экспертной информации институтам власти;

2) участие бизнесменов в заседа­ниях комитетов и комиссий при парла­менте и исполнительных ведомствах;

3) разработку готовых законопроектов и их дальнейшее продвижение.

Предоставление экспертной информа­ции является, пожалуй, самым распро­страненным открытым способом лоббиз­ма. Большая часть законопроектов или готовящихся решений в органах исполни­тельной власти требует специальных зна­ний, а аналитические службы при органах власти по тем же причинам зачастую неспособны, представить исчерпывающей информации по существу рассматривае­мого вопроса. Отделы по связям с органа­ми государственной власти имеют в своем штате квалифицированных экспертов, которые готовят более грамотные и аргу­ментированные доклады по интересую­щим вопросам, нежели аналитические службы при органах власти. Нередко сами работники органов власти обращаются в соответствующие отделы корпораций за помощью в подготовке документов. Такая помощь всегда осуществляется, а работ­ники корпорации «не только устанавли­вают тесный личный контакт, но и всегда располагают полной информацией о го­товящихся документах».

Экспертная информация может пре­доставляться депутатам и чиновникам не только в ходе личного общения, но и на заседаниях комитетов и комиссий, куда бизнесменов приглашают в каче­стве экспертов, а также на парламент­ских слушаниях.

Нередко законопроекты или проекты решений органов исполнительной вла­сти готовятся внутри самих компаний. При подготовке соответствующего доку­мента обязательно учитывается стратегия его продвижения. Разработав страте­гию продвижения законопроекта и посчитав затраты, специалисты отделов по связям с органами власти могут прийти к выводу, что в целях минимизации затрат компании необходимо обратиться к услугам внешних лоббистов.

Внешний блок структуры групп инте­ресов составляют различные фирмы, специализирующиеся на политическом консалтинге, предоставлении юридиче­ских услуг, а также услуг РR и GR. Все эти фирмы можно объединить одним названием – лоббистские конторы. Та­кие конторы оказывают услуги по фор­мированию имиджа компании или ее ру­ководителя, организуют РR-акции, про­водят избирательные кампании. Кроме того, эти фирмы принимают заказы на подготовку законопроектов, продвиже­ние их в парламенте, оказывают другие лоббистские услуги.

Фирмы, по своей сути занимающиеся лоббизмом, могут быть как достаточно крупными и известными, так и неболь­шими по числу сотрудников и известными лишь в узких кругах. Такие фирмы имеют широкий спектр ресурсов, позволяющих им выступать в качестве эффективных групп давления: финансовые средства, ад­министративные ресурсы (связи в органах власти, отработанную стратегию и тактику лоббистского воздействия), возможности для привлечения специалистов по профи­лю организации-заказчика.

Так же, как в отделах по связям с орга­нами власти, в лоббистских конторах ра­ботают выходцы с государственной службы. С одной стороны – уходящие в отставку чиновники создают собствен­ные лоббистские конторы. С другой стороны – уже существующие конторы пригла­шают к себе на постоянную работу либо привлекают в качестве экспертов бывших чиновников или депутатов.

Помимо прямых открытых способов лоббистской деятельности, которые, не­сомненно, доступны и используются лоббистскими конторами, эти организации имеют широкие возможности для прямых неформальных способов воздействия. Здесь наиболее действенными оказывают­ся знакомства бывших государственных служащих, вышедших в отставку, посколь­ку они располагают знаниями о механиз­ме законодательной и административной деятельности, формальных и неформаль­ных процедурах принятия решений, зна­ют, к кому именно следует обратиться по соответствующему вопросу, обладают большим количеством знакомств и прия­тельских отношений в «точках доступа» всех ветвей власти. Проанализировать такие способы лоббистского воздействия оказывается весьма сложно, поскольку о веду­щихся при этом доверительных разговорах, что называется, не для печати, можно лишь гадать.

Отечественные СМИ изобилуют сообще­ниями о подкупах депутатов, в интернете можно найти прайс-листы на услуги на­родных избранников. Такие материалы стали предметом анализа социологов и политологов. Например, Л. Ильичева утверждает, что крупные отечественные корпорации затрачивают на взятки зако­нодателям до 10% от прибыли, которую фирма планирует получить в случае ус­пешного принятия выгодного закона.

В 2006 году социологическим фондом «ИНДЕМ» было проведено исследование, в ходе которого выяснилось, что бизнесмены тратят 33,5 млрд. долла­ров в год на дачу взяток в органах власти, причем 55,4% от этой суммы приходится на органы исполнительной власти. Хотя, правда, сами лоббисты утверждают, что дача чиновнику денег в конверте, поми­мо того, что это незаконно, является при­митивным и не всегда действенным спо­собом решения проблемы. Лоббисты-профессионалы действуют более изящно: «Можно решать поставленные задачи бо­лее благородными способами. У каждого человека – свои слабости, надежды». Например, между чиновником и пред­приятием происходит своеобразный бар­тер – обмен услугами, нередко чиновникам предлагают долю ожидаемого дохода от предприятия или оплачивают отдых на фешенебельных ку­рортах. Например, в газете «Ведомости» приводился случай, когда чиновнику в обмен на услуги предложили пройти до­рогостоящие курсы повышения квали­фикации, и «он с удовольствием согла­сился и посещал эти курсы» .

В современной России прямое лоббирование интересов имеет место, но в небольшой степени. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до власти. Таким образом, лоббистская деятельность органиче­ски оказывается связанной с коррупцией (подтверждается гипотеза 1).

1.2. Непрямые формы лоббизма

Важную и неотъе­млемую часть механизма лоббистской дея­тельности занимают непрямые формы лоббизма.

Одним из типов непрямого лоббизма является образование в пар­ламенте мощной группы давления в поддержку законопроекта, члены которой получили немалое денеж­ное вознаграждение.

В пар­ламенте такими группами давления мо­гут быть депутатские объединения, отдельные фракции или неформаль­ные депутатские группы. Широко известно, что большая часть депутатского корпуса и членов Совета Федерации являются выходцами и, сле­довательно, лоббистами интересов эко­номических структур. Так, в результате исследования биографий депутатов Ду­мы нынешнего созыва удалось выяснить, что 37,1% депутатов ранее ра­ботали на руководящих постах или явля­лись владельцами крупных и средних предприятий .

Лоббистскую деятельность также осущест­вляют организации, специально создан­ные для выполнения этой функции. Например, отделы по связям с органами государственной власти при крупных корпорациях и банках. Эти отделы явля­ются организационными структурами, обеспечивающими разработку концеп­ций и их реализацию по лоббистской деятельности в соответствующих органах государственной власти в интересах своих фирм.

По преимуществу в отделах по связям с органами власти работают бывшие сотрудники органов власти. Это явление может быть охарактеризовано как «об­мен кадрами» между чиновничеством и бизнесом. Крупные чиновники после ухода в отставку очень часто приглашаются на работу в крупные компании на должно­сти руководителей отделов по связям с органами власти или вице-президентов, выполняющих эти же функции. Обладая широкими связями, знакомствами и доскональными знаниями механизма принятия решений, такие люди стано­вятся эффективными лоббистами инте­ресов компании. Например, ради свя­зей в высоких политических кругах на работу в «Газпром» приглашается быв­ший советник президента и вице-пре­мьер В. Илюшин, в Альфа-банк – быв­ший вице-премьер О. Сысуев, в между­народную фармацевтическую корпора­цию – бывший министр иностран­ных дел А. Козырев, в МонтажСпецБанк – бывший председатель Госснаба СССР Л. Воронин. В 2004 году бывший на­чальник экономического управления ад­министрации президента А. Данилов-Данильян перешел на работу в банк «Гу­бернский». После прихода известного чиновника банк смог существенно укре­пить свои позиции и подняться в рей­тинге российских банков на 61-ю пози­цию .

Не только сами чиновники, но и их де­ти часто приглашаются на работу в ком­мерческие структуры. Известная фами­лия и обширные связи детей чиновников помогают не только привлекать новых клиентов, но и облегчают взаимодей­ствие компании с органами государ­ственной власти.

Особым типом непрямого лоббизма яв­ляется опосредованное воздействие на процесс принятия решений через СМИ. Использование СМИ в лоббистских целях зачастую является вспомогательным сред­ством лоббистской кампании, направлен­ным на тех депутатов или чиновников, которые не определились в своем «отноше­нии» к предмету лоббирования и коле­блются, какое решение принять .

Можно говорить о яв­лении олигархизации власти, то есть си­туации, когда имеет место тесное сращи­вание интересов крупного бизнеса и представителей органов государственной власти. Во властных структурах форми­руются «железные треугольники», то есть устанавливаются связи между депутата­ми (как правило, членами комитета соот­ветствующего профиля), чиновниками отраслевого министерства и корпора­циями. Если на повестке дня оказывают­ся вопросы, затрагивающие интересы корпорации, то вся цепочка включается в работу по его решению. Таким образом, отсутствие законодательных рамок лоббизма объясняет становление нелегитимных форм отстаивания интересов группами давления в органах государственной власти современной России (подтверждается гипотеза 2).

2. Правовое регулирование лоббистской деятельности

как механизма согласования интересов в различных

политических системах

2.1. Западный опыт регулирования лоббизма

Несмотря на очевидное наличие лоббистской деятельности как механизма согласования интересов во многих полити­ческих системах, практика регулирования этого механиз­ма различается. Мировое сообщество не выработало еди­ного мнения относительно необходимости и полезности лоббист­ской деятельности и как следствие оптимальной возможности сохранения этой деятельности в рамках закона. Изучение запад­ного опыта отношений групп интересов в целом и групп интере­сов бизнеса в частности с органами государственной власти может быть очень полезно не только для российских политологов, но и депутатов и чиновников, непосредственно вовлеченных в процесс принятия политических решений и, следовательно, являющихся объектом воздействия многочисленных групп давления. Несом­ненно, что слепое копирование западных норм, регулирующих лоббистскую деятельность за рубежом, не сможет оказать поло­жительного воздействия на российскую действительность. Тем не менее, изучение принципов построения взаимоотношений групп давления и органов государственной власти может способствовать упорядочиванию лоббизма в России.

Западный опыт (речь, прежде всего, идет об опыте европейских стран, а также США и Канады) построения отношений групп интересов и органов государственной власти позволяет выделить несколько моделей регулирования лоббистской деятельности .

Первая модель характерна для стран, в которых существует специальный закон о лоббистской деятельности. Широко известно, что первый такой закон был принят в США в 1946 году и содержал в себе ряд требований к лоббистам. Среди этих требований: обязательная регистрация у клерка Палаты общин, опубликование финансовых отчетов, касающихся затрат на лоббизм, обнародование целей лоббистской кампании. В 1995 го­ду закон был доработан. В частности, те­перь его положения распространяются не только на законодательную, но и на исполнительную власть, более четко прописаны основные дефиниции, пра­вила регистрации и предоставления от­четов о своей деятельности.

Помимо закона о раскрытии лоббист­ской деятельности, в США существует закон об обязательной регистрации агентств, действующих в интересах ино­странных компаний.

В 1988 году закон о лоббистской дея­тельности был принят в Канаде. Он, в частности, подразумевает обязательную регистрацию лоббистов и опубликование отчета об их деятельности.

В настоящее время законы о лоббист­ской деятельности подготовлены к рас­смотрению в таких странах, как Брази­лия и Австралия.

Вторая модель характерна для стран, в которых специальный, закон о лоб­бистской деятельности отсутствует, од­нако лоббизм признается неотъемле­мой частью политического процесса и регулируется другими законодательны­ми актами.

Такая модель регулирования лоббист­ской деятельности существует во многих европейских странах. В частности, в Германии лоббизм регулируется такими законодательными актами, как «Регла­мент деятельности бундестага», «Регла­мент деятельности федерального прави­тельства», «Единое положение о феде­ральных министерствах». Все эта акты позволяют группам интересов участво­вать в качестве экспертов в подготовке законопроектов и административных актов, в открытых информационных за­седаниях комитетов бундестага. «Кодекс поведения члена бундестага» не запре­щает депутатам заниматься представи­тельством интересов, но обязывает де­путатов раскрывать свою заинтересо­ванность в тех или иных решениях на заседаниях парламента и обнародовать свои связи с представителями групп интересов.

Кроме того, в 1972 году было принято «Положение о регистрации союзов и их список подлежит обязательному обна­родованию.

В Великобритании также ведется ре­естр финансовых интересов членов парламента, заключенных договоров с консультационными и лоббистскими фирмами.

Третья модель работает в тех странах, где лоббизм хотя и не признается фактом политической реальности, однако создан мощный и эффективный механизм воз­действия групп интересов на процесс принятия политических решений. Речь идет о так называемой системе функцио­нального представительства, в рамках ко­торой группы интересов представлены в виде ассоциаций, имеющих право на по­стоянной основе участвовать в выработке политических решений. В скандинавских странах группам интересов отводится очень большая роль в выработке полити­ческого курса государства. В частности, в этих странах считается, что широкое уча­стие корпораций в политическом процес­се, их вхождение в комитеты, комиссии, экспертные группы может существенно демократизировать процесс принятия по­литических решений и «обратить его ли­цом» к конкретным интересам.

На политической арене общества дей­ствуют три главных агента, каждый со своим интересом – организации пред­принимателей, организации наемного труда и государство, которое является ар­битром взаимоотношений труда и капи­тала. Вопросы экономического характе­ра, а также вопросы регулирования тру­довых отношений решаются в одних слу­чаях еще до поступления соответствую­щего законопроекта в парламент, а в дру­гих случаях законопроект обсуждается в соответствующих профильных комис­сиях при непосредственном равноправ­ном участии организованных групп инте­ресов. И в том, и в другом случае процесс дальнейшего прохождения законопроек­та и его утверждения правительством яв­ляется более формальной процедурой. Эта практика остается неизменной даже притом, что формально правом законо­дательной инициативы обладает государ­ство и вносит в парламент 99% всех рас­сматриваемых документов. Такая система включения основных групп интересов в процесс принятия политических реше­ний получила название трипартизма.

В полной мере трипартизм не реализо­ван ни в одной стране мира, тем не ме­нее, в европейских странах созданы ин­ституциональные механизмы аккумули­рования и агрегирования интересов.

Например, во Франции употребление термина «лоббизм» запрещено, однако группы интересов могут включаться в по­литический процесс через Экономиче­ской и Социальный совет. Именно этот орган является «точкой доступа» для мно­гих групп интересов, желающих повлиять на процесс приятия политических реше­ний. Хотя решения совета формально но­сят рекомендательный характер, реально они обладают весомым авторитетом и за­конопроекты, одобренные советом, без труда проходят слушания в профильных комитетах парламента.

Четвертая модель характерна для стран, в которых лоббизм не только не признает­ся существующим де-факто, но и прирав­нивается к коррупции. К таким странам, в частности, относятся Италия и Индия.

Несомненный интерес представляет опыт регулирования лоббизма на уровне Европейского союза. Здесь преобладают мягкие формы регулирования лоббизма наряду с системой поощрения самоорга­низации групп интересов. В 1997 году был принят Кодекс поведения лобби­стов, предполагающий регистрацию групп давления. Однако положение об обязательной отчетности лоббистов при­нято не было. В том же году было созда­но Общество практикующих в европей­ских делах – зонтичная организация лоб­бистов, призванная способствовать про­зрачности и легализации лоббистской деятельности в рамках ЕС.

Кроме того, в Европейском союзе соз­дана система стимулирования регистра­ции лоббистов, предполагающая, в част­ности, предоставление права беспрепят­ственного доступа для зарегистрирован­ных лоббистов в здания, где располага­ются органы власти ЕС. Евролоббисты обязаны также декларировать подарки и услуги, которые они оказывают депутатам и чиновникам.

В целом можно отметить, что система регулирования лоббизма на уровне ЕС схожа с той, которая существует в самих европейских странах. Возможно, отсут­ствие специальных законодательных норм, регулирующих лоббистскую дея­тельность, связано с пока еще низким приоритетом институтов ЕС в качестве объекта лоббирования. Возможно этим же объясняется факт отсутствия значи­тельных случаев коррупции и прямого подкупа чиновников ЕС.

Зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока ещё не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.

2.2. Особенности регулирования лоббизма в России

В России пока не адаптирована ни одна западная модель регулирования лобби­стской деятельности. Признавая де-фак­то существование и влияние лоббизма на процесс принятия политических реше­ний в стране, российские политики не стремятся ввести эту деятельность в зако­нодательные рамки. Следствием этого является некий хаос в отношениях групп интересов и органов власти в России .

Размеры лоббизма в современной России, как отмечают современные исследователи, не имеют аналогов в мире и в истории. В условиях не­развитости политико-правовой системы и несовершенства законода­тельной власти лоббизм становится основной формой представитель­ства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона.

Важно учитывать имеющийся мировой опыт, приспосабливая его к российским условиям. В государственно-право­вом механизме Российской Федерации должна быть создана действен­ная система защиты коренных интересов населения, особенно его со­циально уязвимых слоев. С точки зрения исследователей это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позво­ляющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе, т.е. отображения в нормах закона компромис­сного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парла­менте специальную службу (сходную с Исследовательской службой Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разно­образных социальных интересов.

Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основани­ем для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в п.1 ст.30 установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гаран­тируется». В п.2 ст.45 говорится о праве каждого гражданина защи­щать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными зако­ном.

Как представ­ляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства (ст.32). Основное же свое обоснование институт лоббизма находит в ст.33, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также на­правлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления» .

Для полноценного правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнооб­разные юридические средства, упорядочивающие лоббистские про­цессы .

В конце 1990-х гг. обсуждался проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Согласно ст.3 проекта, лоббистская деятельность есть «взаимодейтсвие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». Под лоббистом же понимается «гражданин Рос­сийской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за де­нежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской дея­тельностью в установленном законом порядке». В данном проекте ус­танавливаются порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и ор­ганами власти, ограничения на занятия лоббистской деятельностью, методы лоббистской деятельности, права и порядок регистрации лоб­бистов и т.п. Однако до настоящего времени закона, регулирующего лоббистскую деятельность, в нашей стране нет.

Общественное сознание в России, имеющее глубокие корни в общин­ной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется с негативным оттенком. Но уже сегодня можно утверждать совершенно определенно: если в России будут и дальше разворачиваться демократические процессы, формироваться гражданское общество, то лоббиз­м займет свое место в российской политической действительности, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере реального вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику, лоббизм из политического явления с криминальным оттенком будет постепенно превращаться в необходимый соци­ально-политический институт. Правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений (подтверждается гипотеза 3).

Заключение

Подытоживая сказанное, можно выде­лить ряд специфических особенностей, которые характерны для механизма лоб­бистской деятельности в стране.

Россия является обществом транзит­ного типа, переживающим переходные процессы во всех подсистемах: экономике, политике, социальной сфере, культуре. Неизбежные в такой ситуации пробелы в законодательстве стремятся заполнить группы интересов, которые создают группы давления и лоббируют законы и решения, приводя­щие подчас к сиюминутной выгоде и негативно сказывающиеся на ситуации в стране в стратегическом аспекте.

Официальное признание института лоббизма в России способствовало бы в определенной степени оптимизации социально-экономического развития страны, стабильности общества.

Юридически четко регламентируемая система лоббизма может в значительной степени способствовать:

– обеспечению гласности и предсказуемости политических процессов;

– цивилизованному ограничению сфер деятельности аппарата государственной власти (сделает его более открытым для контроля со стороны общества, уменьшит возможность волевых решений);

– расширению круга активных участников политического процесса, что может благоприятно сказаться на развитии гражданского общества в целом;

– контролю взаимодействия частных интересов и органов власти, созданию дополнительных преград на пути коррупции.

Переход в России от «дикого», стихийного, криминального лоббизма к цивилизованным отношениям, нормальной лоббистской деятельности, несомненно, благоприятствовал бы стабилизации общества.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Автономов А.С. Азбука лоббирования. – М.: ИРИС, 2004. – 264 с.

1. Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. – М.: КНОРУС, 2004. – 250 с.
2. Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №4. – С. 26-34.
3. Ильичева Л.Е. Лоббизм и корпоративизм. – М.: Экономика, 2002. – 315 с.

5. Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001. – 257 с.

6. Мухин А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. – М.: Онега, 2003. – 127 с.

7. Мухин А.А. Теневая Дума. Интересы думских лоббистов. – М.: ЦПИ, 2006. – 279 с.

1. Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3. – С. 16-24.
2. Тихомиров Е.Б. Лоббизм как специфическая форма // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. – 2002. – №3. – С. 113-127.
3. Шапошников А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №2. – С. 48-57.

Любимов, А.П. Политическое право и практика лоббизма [Текст] / А.П. Любимов. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001. – С. 17.

Автономов А.С. Азбука лоббирования. – М.: ИРИС, 2004; Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. – М.: КНОРУС, 2004; Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №4; Ильичева Л.Е. Лоббизм и корпоративизм. – М.: Экономика, 2002; Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма. – М.: Издательство Государственной Думы, 2001; Мухин А.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. – М.: Онега, 2003; Мухин А.А. Теневая Дума. Интересы думских лоббистов. – М.: ЦПИ, 2006; Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3; Тихомиров Е.Б. Лоббизм как специфическая форма // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. – 2002. – №3; Шапошников А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория общественной науки // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. – 2004. – №2. – С. 48-57.

Перегудов С.П. Крупная российская корпорация в системе власти // Полис. – 2001. – №3. – С. 17-18.

Понятно, что такой вид политической деятельности, как лоббизм, который часто граничит с подкупом и иными не легитимными способами влияния лиц, принимающих решение требует регулирования. По тому, как регулируется в стране лоббизм, можно выделить две модели лоббизма в мире:

• - англосаксонскую (США, Канада, Австралия, ряд других стран) модель, которая предполагает обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение конкретных функций групп давления;
• - европейскую или континентальную (Италия, Германия, Франция) модель, при которой заинтересованные организации могут воздействовать на лица, принимающие решения, участвуя в работе комитетов и комиссий при законодательном органе.

Рассмотрим правовое регулирование лоббизма в США, в стране где лоббизм наиболее развит. Считается, что начало регулированию лоббизма в США положила первая поправка к Конституции, гарантирующая гражданам право обращаться к органам государственной власти с петициями об удовлетворении жалоб. Первый «Федеральный закон о регулировании лоббизма» США и в мире появился в 1946 году. Главным его положением была обязательная регистрация лоббистов у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представление ежеквартальных отчетов о своей деятельности. Главным недостатком этого закона была его некоторая непродуманность, например, закон не распространялся на лоббирование органов исполнительной власти, на контакты с членами Конгресса и непрямое лоббирование. Этот Закон не ограничивал размер финансовых средств, которые можно было использовать на лоббистскую деятельность. По мнению самих американцев, лоббисты, включенные в списки Конгресса США, являлись лишь частью профессионального лобби, так как многие лоббисты уклонялись от регистрации, то есть от уплаты налогов и иных взносов в государственную казну США. При этом их можно было разделить на несколько категорий:

• - профессиональные лоббисты, которые регистрировались в Конгрессе США;
• - профессиональные лоббисты, занимающиеся этой деятельностью, но без регистрации;
• - профессиональные лоббисты, которые работали без регистрации, но имели официальное представительство, например, отдел по связям с Конгрессом;
• - профессиональные лоббисты из числа должностных лиц, обладающих большими связями и влиянием;
• - непрофессиональные лоббисты, также обладающие связями и влиянием, но привлекающиеся к этой работе эпизодически.

При всех своих недостатках и неточностях, этот закон в США не менялся до 1995 года. В декабре 1995 года был принят новый закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (вступил в силу с 1 января 1996 года). Его принятию предшествовала большая работа в комитетах Конгресса. Еще в 1993 году был сделан доклад Комитета Сената США по правительственным делам (Дж. Гленн) о целях и задачах данного закона. Согласно ему, цель нового закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для оказания влияния на ведение правительственных действий должностными лицами законодательной и исполнительной ветвей власти, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к правительству с петициями об исправлении несправедливостей, свободно выражать свое мнение правительству и предоставлять ему информацию. В новом законе прописаны и установлены:

• - понятийный аппарат, который состоит почти из двух десятков терминов;
• - перечень сведений, который должен отобразить лоббист в регистрационном документе;
• - сроки отчетов зарегистрированных лоббистов;
• - сведения, которые должны содержаться в отчетах;
• - обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации;
• - обязанности Секретаря Сената и клерка Палаты представителей
• - размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности

Новый закон ввел новые понятия:

• - «охваченное должностное лицо», то есть лицо, непосредственно принимающее решение. Контакты только с этими лицами считаются лоббистской деятельностью;
• - лоббистская деятельность - лоббистские контакты и усилия в поддержку таковых контактов, включая подготовку и планирование этой деятельности, исследования и другую вспомогательную работу, которые предназначены в момент их осуществления для использования в лоббистских контактах;
• - лоббистский контакт - любое устное или письменное сообщение, адресованное от имени клиента охваченному должностному лицу относительно: разработки, изменения или принятия федерального законодательства, федеральных административных актов, регулирующих установлений, исполнительных приказов и любых других программ, политики или позиции правительства США и др.;
• - лоббистская фирма - физическое или юридическое лицо, имеющее одного или более служащих, которые действуют от имени клиента - при условии, что таковым клиентом является не сама фирма;
• - лоббист - это любое физическое лицо, которое является штатным сотрудником клиента или нанятое клиентом за денежное вознаграждение и которое оказывает клиенту услуги, включающие не менее двух лоббистских контактов. Тем не менее лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 % времени, затрачиваемого в полугодии на оказании лоббистских услуг клиенту, не является лоббистом.

Специфической особенностью лоббизма в нашей стране является то, что как правило оно направлено не на представителей законодательного органа (Федерального Собрания РФ), как в западных странах и в США, а на представителей исполнительной власти. Для России действительно характерно то шуточное определение лоббизма, которое стало так популярно в последнее время, как «открывание лбом дверей кабинетов чиновников». Граница дозволенного и недозволенного в современной России вообще определяется с трудом, а тем более в политической сфере. Лоббизм в России понимается очень многими как подкуп. В нашей стране необходимо изменить отношение к лоббизму, признать его равнозначным каналом реализации интересов наряду с другими, стимулировать развитие «культуры участия» через лоббирование различных, не только элитных и корпоративных интересов.

В середине 90-ых годов были предприняты попытки перенять американскую модель, принять закон о регулировании лоббизма, в это время был разработан проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Под лоббизмом в данном законопроекте подразумевается «деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством» Проект оговаривает методы лоббистской деятельности, права лоббистов, порядок их регистрации и отчетности. Однако в законе в проекте прослеживается некоторая неточность, некоторая размытость в определениях прав и обязанностей лоббистов.

Многие специалисты заранее убеждены в ненужности и крайне малой эффективности закона. Закон может работать только при условии его включения в лоббистскую практику в комплексе законодательных норм, регламентирующих те сферы деятельности, которые соприкасаются с объектом регулирования законодательства о лоббизме (государственная служба, местное самоуправление и другие). Еще более важной и очень трудноразрешимой является проблема преодоления дефицита доверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой при том, что те методы лоббистской деятельности, которые выходят за рамки любых нормативно-правовых норм, признаются обществом единственно эффективными.

Проект закона не был одобрен Государственной Думой, попытки установить в России такую модель, которая сложилась в Америке и Канаде, не увенчались успехом. Сейчас все больше слышны голоса тех, кто выступает за принятие европейской модели лоббизма. Число сторонников принятия этического кодекса, исполнение норм которого может быть только добровольным растет, однако и сейчас уже понятно, что его вживление в российскую политическую практику - процесс длительный. Между тем именно этическая сторона деятельности лоббистов вызывает негативную реакцию общественности. Процесс оформления в нашей стране цивилизованного лоббизма возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всего политического устройства нашего государства.

В отечественных нормативных правовых актах термин "законные интересы" впервые был употреблен в «Своде основных государственных законов Российской Империи» 1906 г. в первой главе, посвященной самодержавной власти. В ней говорится "Государю императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния... а также дарование милостей в случаях особых, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права». Это была первая попытка разграничения интересов и прав гражданина. Далее. В советском законодательстве интересы пролетариата и личные права признавались государством, но не прописывались и не уточнялись в нормативно-правовых актах, а только упоминались. В Конституции 1918 содержится положение «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции» В последующих советских Конституциях отсутствовала последовательность в употреблении термина «интересы» относительно государства и общества. Подобные упоминания имели неточный и эпизодический характер.

В середине 50х - начале 60х термин «интересы» стал активно использоваться в законодательстве, в основном связанном с судоустройством Союза и союзных республик. Позже данный термин стал использоваться более широко. В современной Конституции термин используется в ч.2 ст. 36 « Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не нарушает прав и законных интересов иных лиц», а также в ч.3 ст. 55 «Права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»

Еще в начале 90х годов многие отечественные политические деятели начали говорить об этом явлении, но до сих пор проблема необходимости правового регулирования лоббизма остается не решенной. В силу различных причин, касающихся идеологии и обстановки внутренней политики, наличие лоббизма скрывалось или заменялось иными категориями, раскрывающих реального положения внутри страны и совокупности возникающих проблем.

В России лоббизм впервые был рассмотрен в теоретическом аспекте отечественными юристами в начале 90-х гг. Впервые попытка законодательного регулирования деятельности лоббистов наблюдалась на уровне субъектов России, в Иркутской области. Малый Совет Иркутского областного совета народных депутатов на заседании 15 декабря 1992г. принял нормативный правовой акт «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области», в седьмой глава которого было закреплено регулирование деятельности лоббистов в сферах правотворчества.

С этого момента в нормативных правовых актах различного уровня термин «лоббизм» стал встречаться чаще. Многие законодательные акты субъектов также содержали положения о лоббизме. Уровень внимания к этому вопросу постоянно возрастал, рассматривались различные стороны и аспекты лоббизма. Такая ситуация стала основной предпосылкой к тому, чтобы и федеральные законодатели приняли участие в решении поставленного вопроса.

6 июня 1994 г. в Государственную Думу на рассмотрение был внесен законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

Проект закона часто претерпевал значительные изменения, переработки, прорабатывался Советом Государственной Думы, вносился в примерные программы законопроектных работ Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, но дальнейшего развития так и не получил.

Внимание лоббизму уделялось не только законодательными органами власти. В актах исполнительной власти тоже можно встретить упоминания об этом явлении. Например, в инструктивном письме Министерства экономики Российской Федерации от 16 мая 1995 г. «Об организационно-методических материалах для формирования предложений к государственной стратегии в области обеспечения экономической безопасности Российской Федерации» лоббизм был выделен в качестве одной из угроз, способной оказать негативное воздействие на экономику. Затрагивалась проблема влияния лоббистов на процесс принятие решений, ведущая к нарушению стабильной работы основных механизмов экономической политики.

В дальнейшем наряду с нормативными актами, относящими лоббизм к негативному явлению, приводящему к дестабилизации и мешающему полноценному развитию, формируется противоположная ситуация, в которой лоббизм оценивается как положительное явление.

Одним из таких актов стало распоряжение Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) от 5 декабря 1994 г. «Об утверждении типовой формы плана финансового оздоровления (бизнес-плана), порядка его согласования и методических рекомендаций по разработке планов финансового оздоровления». В данном акте говорилось, о лоббизме как о средстве, которое можно использовать для решения задач, связанных с созданием и сохранением имиджа предприятия.

В постановлении Государственной Думы от 20 марта 1998 г. «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации о первоочередных мерах по выводу России из кризиса и обеспечению социально-экономического развития страны» говорилось, что «лоббирование корыстных интересов отдельных групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации достигло невероятных масштабов, политическую и экономическую власть в стране захватывают олигархические группировки, углубляется социально-экономический кризис, нарастает правовой хаос».

Правительство Российской Федерации в своем постановлении от 10 марта 1999 года «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы» признавало существование цели «организованных преступных групп вторгнуться в политику и сферу государственного управления, лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней путем подкупа представителей власти и должностных лиц, влиять на ход выборов в представительные органы (продвижение своих депутатов), провоцировать межнациональные конфликты и политические скандалы, физическое устранение и запугивание неугодных лиц и т. п.»

В конце 90х годов лоббизм набирает силу и становится фактически единственной формой представительства интересов в России. Даже когда ставилась цель и совершались попытки искоренить лоббизм или хотя бы уменьшить его влияние на законотворческий процесс, сделать этого не удавалось. Ситуация усугублялась тем, что иногда в работе одного правительственного кабинета происходили кардинальные изменения, затрагивающие направление деятельности и непосредственно само отношение к лоббистам и лоббистской деятельности.

В качестве примера можно привести правительство Е. Т. Гайдара, которое в начале своей деятельности намеревалось радикально противостоять лоббизму. Само правительство состояло из профессионалов и обладало в основном с либеральными взглядами. Однако итоги его работы в вопросе либерального развития экономики привели к тому, что по прошествии недолгого времени проведения реформ, правительство Е. Т. Гайдара превратилось в суперлоббистское.

Была окончательно и безвозвратно разрушена система функционального представительства, созданная еще прежние времена, а новая система осуществляла свое формирование, опираясь на неупорядоченный лоббизм.

В условиях новой системы любой субъект, имеющий свои значительные интересы, пытался создавать собственные каналы лоббирования. Порой этой завершалось успешно, кто-то оставался проигравшим. Попытки налаживания лоббистами прочных и продолжительных отношений с представителями федеральной государственной власти заканчивались провалом. Но крупным корпорациям и банкам, стремившихся сформировать свою структуру коммуникации между представителями бизнеса и власти, и сумевших в дальнейшем создать промышленные империи, необходимо было получать заказы со стороны государства, а также принимать участие в размещения бюджетных средств и осуществлять операции с ними, удалось создать и реализовать собственные стратегии лоббирования интересов.

Правительство с течение времени стало превращаться в кабинет по реализации лоббирования. Не получилось сохранить независимости органам законодательной власти Российской Федерации. Отдельные депутаты и политические объединения находились в полной зависимости от финансово-промышленных структур приблизительно с середины 90-х годов.

Выборы депутатов в Государственную Думу в 1995 г. показали, что партии, представляющие деловые интересы определенных групп, практически полностью захватили политическое пространство. Все более очевидной становится зависимость политических партий от групп интересов. И такое зависимое положение никем и ничем не ликвидировалось.

С середины 90-х годов интерес политических объединений, касающийся отстаивания определенных политико-экономических взглядов, предполагал наличие лоббистского мандата при участии в голосовании по наиболее важным вопросам, которым уделялось внимание со стороны крупного предпринимательства, обладавшего капиталом. И если в западных странах такие отношения в сфере бизнеса и государственных органах, в системе избирательного процесса получали со стороны государства возрастающую формализацию, то в Российской Федерации данный процесс так и не обрел определенной формы и регулирования. Соответственно в настоящее время крупные российские предприниматели обладают не ограниченной возможностью оказывать влияние на результаты выборов любого уровня.

Если касаться деятельности представительных органов государственной власти, в этой сфере лоббирование интересов начинается с законодательной инициативы. Существуют все основания, которые позволяют обозначить внесение законопроектов как действие, совершаемое в чьих-либо интересах.

Численный анализ средств, которые используются субъектами права законодательной инициативы, реализуя имеющиеся возможности внесения законопроектов, может показать степень активности лоббистов.

По состоянию на 1 января 1998 года, распределение законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы, по группам субъектов права законодательной инициативы показывает, преобладающей активностью обладают депутаты -51 % всех внесенных законопроектов. В то время как на долю Президента Российской Федерации остается 7%, а на долю Правительства соответственно 23%. Кроме этого, если из количества законопроектов, внесенных на рассмотрение, исключить проекты законов о ратификации международных договоров, то президентский и правительственный проценты высших снизится соответственно до 2 и 18 %.

Следовательно, лоббистская деятельность активно проявляется уже на стадии законодательной инициативы российской законодательной (представительной) власти.

В то время как в большинстве развитых стран рассматриваемые проекты законов законодательными органами власти, являются в основном внесенными со стороны Правительства. В Российской Федерации, наоборот инициаторами разработки и принятия тех или иных законопроектов выступают непосредственно сами депутаты. И именно депутаты, самостоятельно, или являясь представителями депутатских фракций, становятся более удобным каналом для внесения лоббистских законопроектов.

Применяемые лоббистами в России способы: финансы, личные связи, активизация мнения общественности и информационное обеспечение, вполне соотносятся с наработанными способами мировой практики. Формируется вывод о том, что попытки урегулировать законодательно вопросы лоббизма, связанные с разработкой и рассмотрением проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», опыт иностранных коллег не во многих вопросах учитывают.

Лоббизм в России не имеет формального закрепления и носит закрытый характер. Деятельность лоббистов не признается официально государством. Отсутствует правовой статус института, лоббистов и их клиентов, из-за чего сегодня перед Россией возникают проблемы, с которыми западные страны разобрались ещё в середине двадцатого века. Законопроект был разработан еще в 1992 году Верховным Советом РФ. Тогда была сформирована рабочая группа, рассматривающая предлагавшиеся варианты законопроектов, которые далее объединили в единый законопроект. Всего было предложено три варианта законопроекта о лоббизме: группой Мишина А.А. (1993 г.), Зяблюка Н.Г. (1993 г.) и Лепехина В.А. (1995-1997 гг.). Лепехин В.А осуществлял руководство рабочей группы Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы, его законопроект имел существенные отличия от законопроектов Мишина и Зяблюка. В частности предполагалось регулировать деятельность лоббистов не только в российском парламенте, но и в федеральных органах власти. В законопроекте Лепехина под лоббизмом понималось «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». В дальнейшем законопроект Лепехина стал основой настоящего законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Целью разработки являлась «просветительская работа, широкое обсуждение проблемы лоббизма и необходимости его правового регулирования со всеми заинтересованными в "оцивилизовывании" российской политики людьми и организациями.» Законопроект был внесен на обсуждение в первом чтении в декабре 1995 года, причиной этому была долгая разработка, рассмотрение различных концепций и вариантов регулирования. Закон не был принят из-за низкой явки депутатов на рассмотрение, но несмотря на это, был одобрен большинством депутатов.

В современной ситуации, когда проблема коррупции является главным препятствием полноценного развития государства, законопроект и его рассмотрение снова является актуальным.

В пояснительной записке к проекту федерального закона "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» было сказано о том, что данный законопроект должен стать «неотъемлемой и принципиально важной составной частью антикоррупционного законодательства» т.е. закон должен стать эффективным средством борьбы с коррупцией.

Разработчиками законопроекта подготовлены также нормативно-правовые акты, которые могли бы заложить основы для дальнейшего законодательного регулирования лоббистской деятельности в России.

В законе уделялось существенное внимание иностранному лоббизму и способам его регулирования, согласно ст. 4 «зарубежные предприятия и организации осуществляют лоббистскую деятельность на территории России только через российских граждан, зарегистрированных в качестве лоббистов в установленном законом порядке». В случае принятия законопроекта, зарубежные лоббисты могут осуществлять свою деятельность только под контролем российских законодателей.

С принятием закона получила бы развитие ст. 32 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает право граждан участвовать в управлении государством, в то же время определялись строгие рамки взаимодействия государства и общества, одним из методов такого взаимодействия может стать лоббизм. В настоящий момент у общества фактически нет подобных способов связи с законодательными органами власти, несмотря на то, что принимаемые ею решения оказывают большое влияние на их жизнь. Зато широкий доступ открыт крупным корпорациям и промышленным предприятием, которые отстаивают свои интересы, часто выходя за рамки закона.

Закон о лоббизме призван, в первую очередь, пресечь подобные взаимодействия и строго ограничить их, также с помощью закона необходимо установить механизм взаимодействия между государством и общественными организациями. В самом законопроекте, в пункте 3.1, статьи 3 дается определение лоббистской деятельности:

под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов».

Кроме определения лоббистской деятельности, которое по своему содержанию вполне соответствует мировой традиции, также дается определение «лоббист» и «клиент».

Под лоббистом в проекте закона понимается «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке» .

Клиентами лоббистов имеют право быть юридические лица, российские и иностранные коммерческие и некоммерческие (негосударственные - часть 2 пункта 3.4 статьи 3 проекта закона) организации, отстаивающие свои интересы. Была предпринята попытка в самом законопроекте, в рамках первой стратегии, ввести достаточно жесткие нормы, например строго ограничить круг субъектов лоббистской деятельности, ввести её лицензирование, установить ответственность лоббистов. Вместе с тем, очевидно, что принятие закона на основе данного законопроекта не окажет существенного влияния на работу действующих лоббистов, потому что невозможно будет доказать, что лицо занимается незаконной лоббистской деятельностью, а также невозможно контролировать личные контакты депутатов с избирателями. Существуют различные мнения, в которых говорится, что для создания порядка регистрации лоббистов не нужно принимать соответствующий федеральный закон. Следует просто установить правила регистрации субъектов, которые желают влиять на процесс принятия решений, другими правовыми актами. Проект закона пытается расширить круг органов государственной власти, на решения возможно оказывать влияние лоббистам. Из сферы действия так и не принятого закона исключаются только органы судебной власти (статья 5 проекта закона).Тот факт, что в сферу действия предполагаемого закона были включены настолько разнородные органы государственной власти, должен был повлечь детализацию норм, но этого не произошло.

Одним из недостатков в проекте закона является то, что отсутствует определение «взаимодействия» с органами государственной власти. В итоге законопроект может претендовать на регулирование работы средств массовой информации, которые публикуют статьи о деятельности органов государственной власти, касающихся процесса разработки. Обсуждения и принятия законов. Таким образом, можно обвинить любое СМИ, издавшее статью, например, о работе Администрации Президента РФ, в занятии лоббистской деятельностью, противоречащей законодательству. Можно сказать, что возникло расширения сферы действия законопроекта.

Следующий недостаток заключается в том, что некоторые нормы проекта закона объективно противоречат основным положениям Конституции РФ.

Таким образом, проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», который с с формально-юридической точки зрения направлен на регулирование деятельности лоббистов, высказывающих желание пройти платную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и бесплатную аккредитацию в Совете Федерации, в Государственной Думе, в Правительстве Российской Федерации, в Администрации Президента.

В разработки законопроекта не учитывается, что деятельность лоббистов нарушает принцип разделения властей. Если одним из принципов судебной власти является независимость судей, т.е. лоббисты не могут влиять на решения судебных органов, то почему тогда на исполнительную и законодательную власть влиять можно?

Нельзя не отметить, что дальнейшие перспективы законодательного регулирования лоббизма есть в Конституции РФ, в них закреплены положения, которые можно использовать в качестве основания для признания и начала регулирования лоббизма в России.

В Конституции РФ косвенно допускаются лоббистские формы защиты интересов. Институт лоббизма должен помогать гражданам реализовывать их право на непосредственное участие или через собственных представителей, что закреплено ст. 32 Конституции РФ.

Гарантии лоббистской деятельности закреплены п. 1 ст. 30, 32-33, и п. 2 ст. 45 Конституции РФ. В п. 1 ст. 30 сказано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Формы союзов в статье не уточняются, но к положению о свободе их деятельности можно добавить п. 2 ст. 45, в которой говорится наличии у каждого гражданина правовой возможности защищать свои права и свободы способами, выходящими за рамки закона. Обоснование институт лоббизма в основном находит в ст. 33 Конституции РФ:

«Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Как следует из статьи, физические лица имеют право вступать в контакт представителями государственной власти. Открытость и законность таких связей должны стать целью правового регулирования лоббистской деятельности в РФ.

Главным недостатком лоббизма в нашей стране на сегодняшний день является так называемая «проблема уклонов». Эта проблема заключается в стремлении обеспеченных граждан, создавая свои объединения, оказывать более сильное влияние в отличие от общественных движений и групп.

Объединения крупных бизнесменов не хотят отказываться от столь длительного и эффективного влияния на законодательство, вытесняя собой благотворительные организации и культурные сообщества и не давая им отстаивать их интересы.

Встроенный в Государственную Думу лоббизм начинается с реализации права законодательной инициативы, далее достаточно наглядно выражается в предварительном рассмотрении законопроектов в комитетах, затем в обсуждении на пленарных заседаниях Государственной Думы, при внесении поправок и в итоге при голосовании. В этом смысле лоббизм в парламенте довольно похож в России и других странах.

Кроме самой законодательной деятельности, депутаты - лоббисты могут открыто использовать другие каналы лоббирования. Чаще всего активно используется институт депутатского запроса.

В России многие ученые различают две модели лоббизма, теневую и световую. Несмотря на наличие различных видов и форм, суть лоббизма остается неизменной, она заключается в давлении на органы власти со стороны заинтересованных групп. Поэтому делить лоббизм на виды не имеет смысла. Лоббизм может нормально существовать и функционировать, имея различные механизмы и проявления, свойственные ему. В другом случае лоббизм не существует - его заменяет коррупция, взяточничество, которые заменяются понятием пролоббизм, который хоть и имеет сходства, но является незаконным и тем более его нельзя отнести к политическим институтам. В настоящее время многие ученые и научные работники рассматривают вопрос о признании лоббизма в законотворческой деятельности в качестве формы народного волеизъявления на законодательном уровне.

Основной нерешенной проблемой также является коррупция.

Недостатки, присущие лоббизму, искоренить на сегодняшний день не удается, возможно лишь осуществлять за ними контроль и регулировать с помощью имеющегося законодательства.

К положительным сторонам лоббизма относится конкуренция между различными группами за оказание влияние на власть. Лоббизм позволяет реально отстаивать интересы малых групп. Лоббизм также служит инструментом развития гражданского общества, он мобилизует поддержку общества какому-либо законопроекту. Лоббизм расширяет информационную поддержку, обеспечивая органы власти информацией интересующих их вопросам, вносимым на парламентские слушания. При обсуждении происходит столкновение и конкуренция различных интересов, а власти, отдают приоритет наиболее важным вопросам. Законодательные органы Российской Федерации каждый месяц принимаю множество нормативных правовых актов. Законодательная база, на сегодняшний день представляет собой огромное количество материала, осуществляющего регулирование разнородных социальных процессов.

Обращаясь непосредственно к примерам лоббирования своих интересов через законодательные органы, можно привести федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон « Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Данный закон, еще до вступления в силу, был негативно воспринят экспертами. В ходе анализа основных положений можно обнаружить, что закон был принят в интересах страховых компаний. В пояснительной записке к закону говорится о том, что во втором чтении закона, депутатами были отклонены многочисленные поправки, отстаивающие интересы граждан. Такая ситуация обесценивает сам процесс страхования, вызывая многочисленные вопросы у граждан. Усугубило обстановку решение Правительства о размере страховых тарифов. Данный Федеральный закон не может полноценно функционировать без внесения серьезных изменений. В связи с таким положением дел Общероссийское Движение автомобилистов России самостоятельно разработало законопроект, в котором содержатся принципиальные изменения для уже имеющегося закона.

В альтернативном законопроекте предлагается внести изменения в порядок утверждения размеров страховых тарифов, которые необходимо выплачивать большинству граждан. В связи с тем, что тарифы во многом сходны с налогами, то в законопроекте говорится о том, что устанавливаться они должны Федеральным законом, а не Правительством, которое в данном случае может подготовить подобный законопроект. Именно такой порядок поможет избежать произвола и сделает процесс установления тарифов публичным и открытым. Помимо этого в Федеральном законе закрепляется неравенство в вопросах о возможности изменения страховых тарифов и сумм. Страховые тарифы могут повышаться в связи с инфляцией, а порядок изменения сумм не предусмотрен. Чтобы ликвидировать явную несправедливость, было принято положение о том, что размеры страховых сумм увеличиваются всякий каждый раз с увеличением размеров страховых тарифов и пропорционально этому увеличению. В законопроекте также говорится о необходимости кардинального изменения подхода к формированию структуры страховых тарифов. В начале следует устанавливать ставки и повышающие/понижающие коэффициенты федеральным законом. Сокращаются основания введения повышающих коэффициентов путем исключения из их числа: а) "наличия или отсутствия страховых выплат, произведенных страховщиками при осуществлении обязательного страхования гражданской ответственности владельцев данных транспортных средств в предшествующие периоды"; б) "иных существенно влияющих на величину страхового риска обстоятельств." Дополнительно вводится понижающий коэффициент при отсутствии причинения страхователем при использовании транспортного средства вреда жизни, (официально зафиксированного), также здоровью или имуществу других лиц в течение последних пяти лет.

В основную часть статей вносятся изменения и дополнения для защиты прав автомобилистов, а также подробное рассмотрение обязанностей и увеличение ответственности страховщиков. Затрагиваются положения о сроке договора обязательного страхования, действий страхователя и потерпевших, определяется размер компенсаций.

В последнее время возникают попытки среди представителей органов государственной власти, если не разработать законодательство, способное регулировать деятельность лоббистов, то хотя бы лишить лоббизм некоторых механизмов воздействия. Так в заключении Общественной палаты на проект

Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления ограничений на осуществление отдельными юридическими лицами пожертвований политическим партиям, их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума» предлагается запретить «пожертвования политическим партиям, их региональным отделениям, в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений (на выборах всех уровней)». Финансовая помощь не должна оказываться со стороны юридических лиц, которые занимаются производством или торговлей табачными изделиями, продукцией изготавливаемой на основе спирта, алкогольной продукцией, пивом и изготавливаемыми на основе алкоголя напитками, помимо этого помощь не могут оказывать и дочерние организации перечисленных юридических лиц. Авторы (С.М. Миронов и депутат Е.В. Ройзман) полагают, что принятие данной нормы ликвидирует любые способы влияния на политический процесс с помощью оказания финансовой поддержки в период выборов, а при отсутствии поддержки со стороны производителей вышеперечисленной продукции, сами производители не смогут лоббировать свои интересы. Несмотря на актуальность нормы, на остроту вопроса, на признания авторами лоббизма со стороны производителей и поставщиков алкогольной и табачной продукции, данная норма здоровью, не способна разрешить поставленную из-за наличия третьих лиц, с помощью которых есть возможность осуществлять финансирование, поскольку нет нормы, запрещающей им это делать. К тому же мировая практика показывает, что лоббисты, представляющие интересы компаний и корпораций не только попадают в законодательные органы в процессе выборов, но и могут набираться из числа действующих депутатов. Несмотря на убежденности авторов проекта закона, приведенных в пояснительной записке, данная норма не способна оказать ощутимое воздействие и сократить влияние крупных корпораций на политическую жизнь, на законодательный процесс.

Избавление законодательства от коррупционных положений является основной нынешней задачей для всех участников законодательного процесса. Необходимость её выполнения указана со стороны Правительства и Президента РФ.

Поддержка со стороны указанных органов власти динамично развивается уже несколько лет. Впервые причины проведения экспертизы законодательства на наличие коррупционных положений возникли в 2006 году. Это было связано с ратификацией конвенции ООН против коррупции. В конвенции, в 5 статье говорилось о необходимости, чтобы каждое государство проводило периодическую экспертизу законодательства для предупреждения коррупции. Далее задачи организации экспертизы указывались в Национальном плане коррупции, утвержденном Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. В Федеральном законе "О противодействии коррупции". В законе определялась экспертиза на наличие коррупционных положений как мера профилактики коррупции. Спустя некоторое время был принят Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", посвященный регулированию экспертизы. В Постановлениях Правительства были утверждены правила и методы экспертизы законопроектов и других документов, делалось это в целях ликвидации условий, помогающих созданию коррупции.

Согласно Постановлению Правительства экспертиза на коррупциогенность кроме Минюста России должна проводиться независимыми экспертами, которые прошли аккредитацию Министерства Юстиции. В ходе проведения антикоррупционной экспертизы, на которой рассматривались 2039 законопроектов, в 190 из них были выявлены нарушения и коррупционные положения.

Далее. В ходе экспертизы 1889 законопроектов федеральных органов исполнительной власти, и других органов государственной власти, подлежавших экспертизе, наличие коррупциогенных факторов выявлены в 112 актах. Экспертиза на коррупциогенность проводилась также среди нормативных актов субъектов, в ходе неё из 73 720 действующих актов, в 1819 выявлены нарушения. В Минюсте, для получения должности независимых экспертов, прошли аккредитацию 678 физических и юридических лиц.

Чтобы обнаружить коррупционные механизмы, необходимо обращать внимание не только на нормативные акты, но и на практику правоприменения. Для улучшения эффективности мониторинга необходимо создать единую информационную базу, которая позволит систематизировать факторы, способствующие коррупции - это позволит не только обогатить экспертизу, но и сделает её всеобъемлющей. Кроме того возрастет эффективность законодательства и правового регулирования. Необходимо также расширить состав независимых специалистов, способных проводить качественную антикоррупционную экспертизу во всех сферах правоотношений. В устранении коррупционных факторов, в основном, заинтересованы сторонники добросовестной конкуренции, и именно они смогут быть независимыми экспертами.

(Материалы «круглого стола»)

Государство и право. – 1998. — №1. – С.100-111.

19 мая 1997 г. в Московской высшей школе социальных и экономических наук (МВШСЭН) состо­ялось заседание «круглого стола» на тему: «Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России’. В его работе приняли участие В Л. Лепехин, канд. филос. наук, консультант Государственной Думы РФ, руководитель рабочей группы по разработке проекта федерального за­кона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной влас­ти»; А.С. Автономов, канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, член рабочей группы; М.И. Левина, канд. юрид. наук, преподаватель факультета права МВШСЭН; А.А. Дегтярев — и.о. профессора МГИМО МИД РФ и МВШСЭН; а также студенты и аспиранты факультетов права и политической науки МВШСЭН и социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Открыл заседание ведущий «круглого стола» А.А. Дегтярев. Он предложил три основные на­правления дискуссии, связанные с интерпретаци­ей лоббизма вообще и механизмом его регулиро­вания в России в частности:

во-первых, определение самого понятия лоб­бизма и социально-политической природы этого феномена;

во-вторых, выделение специфических особен­ностей лоббистской деятельности в социокуль­турных условиях России;

в третьих, анализ возможностей и способов регламентации и регулирования лоббистского давления в нашей стране.

Опыт других стран мира заставляет задумать­ся о природе феномена лоббизма и его социо­культурных основах. Одно дело, лоббизм в англо­саксонских странах, как, к примеру, в США, где с конца 40-х годов нашего века лоббизм становится почти таким же легальным институтом, как пар­тии и профсоюзы. И другое дело, страны с преоб­ладанием традиционных элементов политико- правовой культуры, где лоббизм зачастую грани­чит с коррупцией, как это происходило в Заире, где бывший президент Мобуту Сесе Секо практи­чески узаконил взяточничество.

Ясно одно — лоббизм в России сегодня сущест­вует, и никаким «сухим законом» его не запре­тишь. Поэтому, так же как мудрый архитектор планирует и прокладывает дороги с учетом тро­пинок, которые уже были протоптаны пешехода­ми, политики и законодатели должны создать ци­вилизованные рамки для отечественного лоббизма на базе уже существующих с!е &с1о неформальных отношений. Лучше легализовать и разумно регла­ментировать лоббизм, чем иметь его в виде «тене­вого» и неофициального института. Поэтому концепция закона о регулировании лоббистской деятельности, предложенная В.А. Лепехиным и А.С. Автономовым, представляет собой важный и своевременный шаг в процессе цивилизованной легализации лоббизма в России и выведения его из «тени» под свет прожекторов общественности.

В.А. Лепехин отметил, что основная причина необходимости скорейшего принятия закона «О регулировании лоббистской деятельности…» заключается в том, что проблема лоббизма, кото­рая является одной из самых актуальных в совре­менной России, находится вне правового прост­ранства, вне законодательного регулирования. Размеры лоббизма в сегодняшней России, пожа­луй, не имеют аналогов в мире и в истории. В ус­ловиях неразвитости политико-правовой систе­мы и несовершенства представительной власти, лоббизм становится основной формой представи­тельства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, об­щественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня непуб­личен, коррумпирован и хаотичен; каналы влия­ния на органы государственной власти монополи­зированы сильнейшими группами давления, а це­лый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до властьимущих. Правовое регулирование лоббиз­ма позволит существенно снизить уровень крими­нализации процесса взаимодействия представите­лей различных групп интересов с представителя­ми власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.

Регламентация лоббистской деятельности должна осуществляться именно законодатель­ным путем, хотя возможно в качестве предвари­тельной меры и принятие Постановления Госу­дарственной Думы. Ссылки некоторых оппонен­тов закона на зарубежный опыт, в частности на опыт ФРГ, где нет закона, но есть Положение о лоббистах, вряд ли основательны. В европейских странах роль регулятора разного рода общест­венных отношений и механизмов властвования играют традиции, традиционная мораль, неписа­ные правила и нормы. В России же подобного нет, старые традиции порушены, а новые еще только должны сложиться. О морали вообще го­ворить не приходится. Поэтому мы вынуждены идти по пути принятия нормативных актов, на ос­нове которых, возможно, постепенно сложатся какие-то традиции и правила.

Предметом правового регулирования рассмат­риваемого закона является прежде всего порядок создания лоббистских структур, их регистрация и отчетность перед органами власти. Закон распро­страняется не на всех лоббистов, не на лоббистов вообще, а только на тех из них, кто, зарегистри­ровавшись в качестве таковых, намерен вступить во взаимоотношения с государством в цивилизо­ванном, правовом варианте.

Один из самых важных разделов обсуждаемо­го закона касается проблемы иностранного лоб­бизма. Не секрет, что в настоящее время в орга­нах исполнительной власти «прописалось» мно­жество зарубежных компаний и фирм, которые через своих лоббистов добиваются от российских чиновников выгодных для себя решений. В зако­нопроекте деятельность зарубежных лоббистов фактически запрещена, точнее зарубежные предприятия и организации могут осуществлять лоббистскую деятельность на территории России только через российских граждан, зарегистриро­вавшихся в качестве лоббистов в установленном законом порядке. Таким образом, в случае приня­тия закона о лоббизме российский законодатель получает возможность контролировать зарубеж­ных лоббистов. В этой связи нелишне напомнить, что Закон о регулировании лоббистской деятель­ности, принятый в США в 1938 г., был направлен главным образом против иностранных лоббис­тов, прежде всего против предполагаемых аген­тов нацистской Германии. Сегодня в России проблема бесконтрольного неприкрытого про­движения зарубежных лоббистов в структурах российской власти интересов не только коммер­ческих структур, но также политических органи­заций и религиозных сект актуальна как никогда.

Следует отметить, что законопроект должен стать базовым, «рамочным» законом, в развитие которого каждая из ветвей власти и каждый из субъектов власти могли бы принимать свои нор­мативные акты, учитывая практику и опыт соб­ственной работы. Детальная разработка россий­ского законодательства о лоббизме займет дли­тельное время, однако первый шаг необходимо сделать уже сегодня.

А.С В Автономов напомнил, что вопрос о пра­вовом регулировании лоббистской деятельности впервые возник еще во время работы Верховного Совета, избранного в 1990 г. Однако в то время, в начале 90-х годов, все ограничилось в большей степени общими разговорами и подготовкой нео­фициального законопроекта, который так и не был вынесен на рассмотрение законодательного органа. Это было связано в первую очередь с тем, что лоббизм в нашей стране рассматривался как чисто негативное явление наряду с подкупом, другими формами коррупции, шантажом и т.д.

В принципе взаимосвязь лоббизма с указанны­ми негативными явлениями зачастую отмечается и на Западе. Однако там уже давно поняли объек­тивную природу лоббистской деятельности в со­временном структурированном обществе. У нас же только в 70-е годы появлялись первые робкие попытки дать объективный анализ этому явле­нию в зарубежных странах.

Одним из пионеров в этой области можно счи­тать Н.Г. Зяблюка, который посвятил довольно много внимания изучению лоббизма в Соединен­ных Штатах. Однако эти работы, которые выде­ляли как позитивные, так и негативные стороны лоббизма, не оказали существенного влияния на широкое общественное мнение, по-прежнему пребывавшее в начале 90-х годов в уверенности, что регулирование лоббизма сродни легализации организованной преступности. Поэтому на пер­вом этапе разработки данного законопроекта уделялось много внимания просвещению как де­путатов, так и общественности с тем, чтобы пока­зать объективную закономерность появления и развития лоббизма в современных условиях, а также подчеркнуть необходимость его правового регулирования.

Определенные успехи на этом поприще были достигнуты, однако никто из депутатов так и не решился выступить с инициативой официального внесения законопроекта о регулировании лоб­бистской деятельности на рассмотрение Верхов­ного Совета. Вместе с тем, можно констатиро­вать, что был сделан неплохой задел для начала лоббирования закона о лоббизме уже в Государ­ственной Думе. При этом приходилось продол­жать заниматься просветительской деятельнос­тью. С этой целью в 1994-1995 гг. был проведен ряд «круглых столов», семинаров и конференций, посвященных этой проблеме. В том числе можно отметить довольно-таки крупную конференцию, состоявшуюся в феврале 1995 г. и организован­ную Фондом развития парламентаризма в России. В ней приняло участие руководство Совета Феде­рации и Государственной Думы, представители различных фракций в Государственной Думе, Ад­министрации Президента РФ, а также некоторые члены Правительства России. Наряду с потенци­альными лоббируемыми участие в конференции приняли и потенциальные лоббисты: представи­тели «круглого стола» бизнеса России, Союза промышленников и предпринимателей, профсо­юзов, крупнейших благотворительных организа­ций. Все участники высказались в пользу приня­тия закона, регулирующего лоббистскую дея­тельность. Это был важный шаг вперед. Позже, осенью 1995 г., переработанный несколько раз проект соответствующего закона был вынесен на рассмотрение Государственной Думы. Однако в силу того, что во время голосования в зале нахо­дилось сравнительно небольшое количество де­путатов, закон не набрал достаточного большин­ства голосов и, таким образом, не был принят в первом чтении.

Закон о регулировании лоббистской деятель­ности должен решать две взаимосвязанные зада­чи. Во-первых, он должен создавать благоприят­ные условия для представительства значимых ин­тересов различных социальных групп населения. Во-вторых, создавать нормальные условия для работы депутатов и государственных служащих в условиях достаточно большого наплыва лоббис­тов. Именно в этом и состоит основная значи­мость закона: ведь и сегодня, несмотря на отсут­ствие законодательного регулирования, лоббист­ская деятельность осуществляется как в стенах Государственной Думы, так и в других государст­венных органах и учреждениях.

Однако на сегодняшний день лоббизм носит «дикий», неурегулированный характер. В резуль­тате и вырабатывается стойкое недовольство де­ятельностью лоббистов. Кроме того, и в среде различного рода негосударственных организа­ций, не имеющих доступа в органы государствен­ной власти, сохраняется представление о лоббиз­ме как о деятельности, осуществляемой в интере­сах достаточно узких кругов населения.

В то же время хотелось бы отметить, что на момент своего рассмотрения проект федерально­го закона «О регулировании лоббистской деятель­ности в федеральных органах государственной власти» не решал в полной мере две указанные вы­ше задачи. В частности, в нем отсутствовали до­статочно четко прописанные права лоббистов, однако содержалась довольно сложная процеду­ра регистрации. В результате этого даже зарегис­трировавшиеся лоббисты не получили бы ника­ких дополнительных преимуществ по сравнению с лоббистами, которые давно уже действуют без всякой регистрации. А отсутствие регистрации позволяет таким лоббистам вести свою деятель­ность, не привлекая дополнительного внимания и, значит, не осложняя их жизнь. Поэтому одна из главных целей закона — стимулировать регистра­цию и гласность в сфере лоббизма — вряд ли была бы достигнута. А между тем именно гласность при лоббизме, а также многообразие лоббистов, представляющих самые различные социально значимые интересы, и позволили бы избежать тех негативных явлений, которые всем так не нравятся при осуществлении лоббистской дея­тельности (т.е. односторонность давления на представителей государственной власти, по­пытки коррумпировать их, неучет различных мнений и т.д.).

Следует отметить, что в дальнейшем, уже после выборов в Государственную Думу в 1995 г., в этот законопроект были внесены поправки, на­правленные как раз на конкретизацию прав лоб­бистов и уточнение их ответственности. Все это позволяет говорить о том, что в работе над зако­нопроектом был сделан большой шаг вперед.

1996 год был не самым лучшим годом для про­должения работы над законопроектом, посколь­ку большинство политических деятелей были от­влечены выборами — вначале Президента Россий­ской Федерации, а позже выборами губернаторов в регионах. Однако эксперты продолжали рабо­ту. И в начале 1997 г. активизировалась деятель­ность по доработке законопроекта с тем, чтобы повторно вынести его на рассмотрение Государ­ственной Думы.

Именно с этой целью в декабре 1996 г. были проведены парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоб­бистской деятельности в федеральных органах государственной власти». На этих парламент­ских слушаниях выступили представители раз­личных государственных органов и некоммерче­ских организаций, что дало рабочей группе до­полнительную пищу для размышления при доработке указанного законопроекта. Хотелось бы отметить, что рабочая группа ознакомилась с различными моделями правового регулирования лоббизма в различных странах. Наиболее прием­лемой для нынешних российский условий пред­ставляется модель, принятая в США, где лоббист не вправе быть депутатом представительного ор­гана власти или государственным служащим. Лоббистская деятельность, по нашему мнению, сродни деятельности адвоката, только адвокат защищает уже нарушенное право клиента, а лоббист стремится обеспечить его право путем принятия соответствующих нормативных актов. В этих условиях лоббистами и могут быть только физические лица, представляющие интересы оп­ределенных организаций, а депутаты или госу­дарственные служащие выполняют роль арбит­ра, выслушивая мнения, пожелания и информа­цию каждого из лоббистов и стремясь найти оптимальный вариант решения проблемы с уче­том различных мнений и сведений. Кроме того, нам представляется возможным, чтобы лоббист осуществлял свою деятельность как за деньги, бу­дучи нанятым той или иной организацией или яв­ляясь ее штатным сотрудником, так и бесплатно, т.е. на добровольных началах. Участие в лоббист­ской деятельности добровольцев, работающих бесплатно, представляется весьма важным для наших общественных объединений, которые не располагают достаточными финансовыми ресур­сами для найма специалистов, но способны при­влекать в свои ряды квалифицированных людей.

А.Б. Тарасов, слушатель факультета права МВШСЭН, представил результаты сравнитель­ного анализа российских законопроектов о регу­лировании лоббистской деятельности. Норматив­ные акты, действующие в этой области в таких странах, как США, Канада, Великобритания и в некоторых странах Европейского Союза, содер­жат следующие основные моменты: сферу дейст­вия закона, методы работы лоббистов, объекты и структуры лоббистской деятельности, требова­ния к регистрации, права лоббистов, ограничения и санкции. При этом такие постановления по-раз­ному и с различной степенью детализации регу­лируют те или иные аспекты лоббизма, напри­мер, предъявляют различные требования к реги­страции, в большей или меньшей степени касаются непосредственной практики в вопросах финансирования и декларирования затрат и лоб­бистских контактов, а также вопросов субъектов, объектов и методов лоббистской деятельности. Интересно проследить, как отражаются эти ключевые положения в трех версиях проекта российского федерального закона о лоббизме, со­ставленных в свое время группами Мишина А.А. (1993 г.). Зяблюка Н.Г. (1993 г.), и Лепехина В.А. (1995-1997 гг.).

Одним из основных отличий более ранних проектов от проекта группы Лепехина является то, что первые распространяют действие закона только на парламент России, тогда как Лепехин с коллегами предлагают расширить сферу его дей­ствия как на законодательные, так и на исполни­тельные федеральные органы государственной власти.

Далее, все три законопроекта подробно опи­сывают формы и методы лоббистской деятельно­сти: представление в федеральные органы власти информации и документов, участие в работе структур парламента, устные, письменные и иные контакты с депутатами и должностными лицами. Проект группы Лепехина, кроме того, предусматривает независимую экспертизу норма­тивных актов с предоставлением властям ее ре­зультатов и внесение альтернативных проектов государственных решений и законов.

Первые два проекта признают субъектом лоб­бизма и физическое, и юридическое лицо, а об­суждаемый проект — только физическое, причем подчеркнуто, что лоббистом по закону может быть российский гражданин, «самостоятельно действующий.., имеющий доверенность органи­зации-клиента, (или ее) штатный работник». Да­лее в данной проекте определяется даже клиент лоббиста — «российские и иностранные коммер­ческие и некоммерческие… негосударствен­ные.. . организации… только юридические лица».

Необходимым условием осуществления закон­ной лоббистской деятельности все три проекта признают государственную регистрацию лоббис­тов. Проект группы Лепехина (в отличие от пре­дыдущих) предусматривает кроме регистрации еще и аккредитацию лоббистов, и выдачу им «ли­цензий на право занятия лоббистской деятельно­стью, анализ их деятельности Министерством юс­тиции РФ, обеспечение свободного доступа обще­ственности к копиям всех регистрационных и отчетных документов и к указанным… аналити­ческим разработкам.., ежегодное представление Президенту, Федеральному Собранию и Прави­тельству отчета… по реализации настоящего За­кона и предложение по его совершенствованию».

Законные права лоббистов естественным об­разом вытекают из определения тем или иным проектом сферы действия закона, форм и мето­дов деятельности, а также требований к регист­рации и отчетности. Группа Лепехина посвящает правам лоббистов целую статью, в которой им предоставляется «право на получение любой от­крытой информации, а также законопроектов, поправок к ним и иных документов и материалов по лоббируемому вопросу.., гарантируется до­пуск в Федеральное Собрание… и его структур­ные подразделения, а также федеральные орга­ны исполнительной власти и соответствующие департаменты, возможность встреч с депутатами и должностными лицами». Заключительные пункты статьи предоставляют лоббистам право на создание профессиональных ассоциаций и их на обжалование в судебном порядке действий должностных лиц, ущемляющих право права.

Все три проекта накладывают определенные ограничения на занятия лоббистской деятельнос­тью, а именно: запрещают заниматься ею депута­там и должностным лицам, причем проекты групп Зяблюка и Лепехина — в течение года после ухода с должности. Не считаются лоббистами также консультанты и советники. Кроме того, обсуждаемый проект в целях защиты государст­венных интересов России запрещает заниматься лоббизмом гражданам иностранных государств; лицам без гражданства и с двойным гражданст­вом; несовершеннолетним; лицам без высшего образования; имеющим судимость и находящихся под следствием. Проект особо оговаривает, что «иностранные коммерческие и некоммерческие организации имеют право представлять и продви­гать свои интересы через лоббистов — граждан РФ». Объявляются противоправными «подкуп, запугивание, преследование, оскорбление депу­татов и должностных лиц.., их родственников и близких.., шантаж, распространение заведомо ложной информации».

Наконец, все рассматриваемые законопроек­ты предусматривают за нарушение закона санк­ции в административном, гражданском и уголов­ном порядке в соответствии с действующим зако­нодательством. Среди предлагаемых мер следует отметить штрафы и отмену регистрации. Проект группы Зяблюка, кроме того, предполагает в ка­честве санкции запрещение заниматься лоббист­ской деятельностью в течение нескольких лет, а также тюремное заключение. Проект группы Лепехина, по нашему мнению, подходит к этому вопросу более дифференцированно, определяет размеры штрафов, резко увеличивая их размеры за незаконное лоббирование в пользу иностран­ных организаций, а также предусматривает ли­шение лицензий и аккредитаций и даже ликвида­цию организаций, занимающихся незаконным лоббизмом.

В свете вышеизложенного обсуждаемый зако­нопроект, подготовленный группой В.А. Лепехи­на, выглядит наиболее детально проработанным, соответствующим требованиям времени и при­годным к практическом применению.

С.Д. Баранов, аспирант социологического фа­культета МГУ, высказал убеждение, что закон о лоббизме несомненно является очень важным по­литико-правовым механизмом. Однако возника­ет вопрос, применима ли предусмотренная обсуж­даемым законопроектом форма регулирования лоббизма в российских условиях? Не будет ли она отторгнута нашей действительностью? Когда го­товится законопроект, к нему прилагается запис­ка, в которой разъясняются его возможные по­следствия. Необходимо спрогнозировать, каковы будут последствия принятия закона о лоббизме. Во-первых, большое количество людей, которые сейчас ходят по комитетам с удостоверениями по­мощников депутатов, запишутся в лоббисты, уп­латив небольшой взнос. Крупные же, серьезные лоббисты вряд ли захотят появляться на их фоне. Они, конечно, зарегистрируются, чтобы не иметь формальных неприятностей, но «серьезного» ин­ститута лоббизма, правового института, вероят­но, не получится.

Во-вторых, сейчас доминируют так называе­мые «встроенные лоббисты». В Думе — это почти все депутаты, в исполнительной власти — чинов­ники, каждый из которых ищет возможность за­работать «лишнюю копейку». Куда денутся они? Скорее всего они тоже пойдут по пути сокраще­ния или недопущения официального лоббизма, просто проигнорируют его.

Не является ли институт регулирования лоб­бизма в том виде, в каком он существует в США, продуктом исключительно американской культу­ры, пусть и очень важным, распространяющимся вместе с американским вариантом англо-саксон­ской государственно-правовой культуры? Зако­нодательное регулирование лоббизма в «чистом виде» существует, например, в таких странах, как США, Канада, Австралия и Бразилия. Показа­тельный состав! В Германии же существует регу­лирование представительства союзов, а не лоб­бистских контор. Во Франции и Италии лоббизм вообще не признан официально. Может быть, в России после принятия рамочного закона о регу­лировании лоббизма, следует регламентировать деятельность какого-то более широкого поля субъектов, например, групп интересов или групп давления.

А.П. Сюткина, аспирантка социологического факультета МГУ, также признала, что проект федерального закона оставляет двойственное впечатление. С одной стороны, он представляет­ся очень полезным и своевременным, так как яв­ляется важной попыткой хоть как-то упорядо­чить тот «стихийный лоббизм», который мы мо­жем наблюдать сейчас в органах государственной власти. Законопроект предоставляет различным субъектам лоббирования возможность получить формально равный доступ к так называемым «лицам, принимающим решения». Это фактичес­ки означает, что заинтересованные группы, кото­рые раньше в силу своего незначительного поли­тического или иного капитала не могли иметь же­лаемого представительства в процессе принятия решения, теперь ёе ]иге могут получить таковое. Таким образом, принятие закона, несомненно, станет существенным шагом в сторону демокра­тизации процесса представительства интересов и будет способствовать еще большей реализации закрепленного в ст. 32 Конституции права граж­дан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих предста­вителей.

С другой стороны, совершенно очевидно, что закон способен регламентировать лишь некото­рую — и причем весьма незначительную — часть всех проявлений лоббизма. Дело в том, что авто­ры законопроекта исходят из того, что объект лоббистской деятельности — депутат или государ­ственный служащий — должен выступать как бы в роли судьи, осуществляя выбор наиболее подхо­дящего, с его точки зрения, варианта решения из всего множества предложений со стороны лобби­стов, представляющих интересы различных групп давления. Однако нельзя забывать, что «лица, принимающие решения», сами по себе мо­гут быть мощными носителями интересов — как групповых, так и личных. Это означает, что вы­бор в процессе принятия политических, админис­тративных и иных решений возможно будет, как и прежде, осуществляться чаще не из интересов дела как такового, а в пользу группы давления, чьим представителем является депутат или госу­дарственный администратор. Трактовка роли объектов лоббирования, представленная в зако­нопроекте, обусловлена не столько недостатками самого законопроекта, сколько общими труднос­тями, связанными с регламентацией и регулирова­нием лоббизма. Трудно представить, как можно контролировать такие проявления лоббистской деятельности, как личные, прямые контакты представителей групп интересов с государствен­ными чиновниками и депутатами, начиная с «лич­ной унии, и кончая родственными отношениями (рассматриваемый законопроект предполагает осуществление лоббистских контактов только через специализированных профессиональных посредников). Трудно также представить, как можно отличить приглашенного в орган государ­ственной власти эксперта, консультанта или со­ветника от лоббиста (законопроект проводит это отличие на основании того, был ли запрос со сто­роны федеральных органов государственной вла­сти в осуществлении экспертизы). Где гарантия, что государственный чиновник или депутат со­знательно не пригласят эксперта, который будет проводить выгодную им точку зрения, или сам эксперт не окажется скрытым лоббистом? Не совсем ясно, как, с точки зрения законопроекта о лоббизме, следовало бы трактовать некоторые консультативные органы при Президенте и Пра­вительстве РФ, в состав которых входят, наряду с депутатами и работниками федеральных органов исполнительной власти представители ряда об­щественных объединений и коммерческих орга­низаций. Члены таких консультативных органов работают на общественных началах, т.е. фор­мально не являются государственными служащи­ми, но фактически имеют официальный канал влияния на процесс принятия решений.

Еще один вопрос, связанный с интерпретацией рассматриваемого законопроекта, — являются ли журналистские кампании по формированию об­щественного мнения одним из видов лоббистской деятельности, подлежащим регламентации зако­на о лоббизме. Примеров подобных разночтений и неясностей в законопроекте довольно много. Но трудности в попытке законодательно регла­ментировать лоббистские контакты ни в коей ме­ре не снижают значимости обсуждаемого проекта федерального закона, тем более что он является рамочным, и его авторы предполагают дальней­шую разработку ряда нормативных актов, де­тально прописывающих механизм регулирования лоббизма. Вопрос состоит только в том, что, при­нимая данный закон, надо осознавать, что само понятие лоббизма и его проявления в современ­ной российской действительности гораздо шире и многообразнее и вряд ли могут поддаваться зако­нодательному регулированию в полном объеме.

Л.Н. Арутюнян, аспирантка социологического факультета МГУ, отметила: в обществе, в кото­ром политическая ситуация далеко не стабиль­на, а социальные процессы хаотичны и непро­гнозируемы, естественно, отсутствуют многие механизмы контроля за деятельностью социаль­но-политических институтов. В этих условиях возникает необходимость в создании норм, вы­полняющих регулирующие функции, что отно­сится и к закону о лоббизме. Однако насколько своевременным является данный закон для Рос­сии? Поскольку в этом вопросе мы перенимаем опыт США, то отметим, что принятые там зако­ны о лоббизме явились естественным результа­том развития политической системы. А в нашем случае встает извечный вопрос: является ли рас­сматриваемый закон всего лишь юридическим за­креплением уже существующих структур и меха­низмов влияния на процесс принятия решений, т.е. «дикого» лоббизма, о котором говорили мно­гие выступающие, или, принимая данный закон, Дума тем самым устанавливает систему не прису­щих российской политической культуре социаль­но-политических отношений? В этой связи возни­кает еще один вопрос: насколько эффективным может оказаться закон о лоббизме, не останется ли он лишь на бумаге, никак не отразившись на политической ситуации в целом?

Принятие закона о лоббизме в России будет несколько преждевременным. Ведь законопро­ект рассматривается в период, когда не решены многие важные социальные проблемы, а лоб­бистская деятельность обычно преследует узкие, частные интересы крупных капиталов, в резуль­тате чего могут быть проигнорированы интересы общественных организаций и объединений, так как последним в большинстве случаев придется рассчитывать лишь на услуги лоббистов, соглас­ных работать за символическое вознаграждение. В итоге может возникнуть опасность того, что разнонаправленное лоббирование в интересах уз­ких слоев населения может отвлечь депутатов от решения серьезных социальных вопросов и тем самым вогнать нашу страну в еще более кризис­ное состояние. Здесь уместно было бы отметить, что хотя в законе и зафиксирован запрет на дея­тельность иностранных лоббистов, однако име­ется большая вероятность, что лоббирование в интересах иностранных организаций будет осу­ществляться через лоббистов — граждан РФ, тем более что речь идет о крупном капитале. В этой связи было бы желательно, чтобы данный рамоч­ный закон был дополнен нормативным актом о более жестком ограничении лоббирования в ин­тересах иностранных организаций. Следует за­тронуть еще более общую проблему, такую как монополизм в сфере лоббистской деятельности. Хотя все имеют равные возможности представ­лять и проводить определенные интересы, но в итоге это равенство разбивается о стену, состоя­щую из таких кирпичей, как финансовый, поли­тический, социальный и культурный капиталы, позволяющие использовать самые различные ме­тоды лоббистской деятельности.

Подводя итоги дискуссии, А.А. Дегтярев отме­тил, что необходимость принятия закона о регу­лировании лоббистской деятельности, особенно в его настоящем варианте, который выглядит наи­более проработанным по сравнению с предыду­щими, не вызывает сомнения. С другой стороны, совершенно очевидно, и это признают сами авто­ры законопроекта: сфера действия обсуждаемого закона значительного ограничена: лица и органи­зации, занимающиеся лоббизмом, но не зарегист­рировавшиеся в качестве таковых, не являются предметом его правового регулирования. Причем принятие закона не будет означать, что деятель­ность таких лоббистов станет запрещенной, про­сто они не получат права, которые согласно зако­ну будут предоставлены официально признан­ным лоббистам. В этой связи совершенно справедливыми представляются сомнения неко­торых участников дискуссии в том, что закон мо­жет не сработать, что многие лоббисты не захо­тят регистрироваться. Хочется все же надеяться, что в дальнейшем развитие системы ответствен­ности лоббистов перед обществом и одновремен­ное предоставление различных прав тем лоббис­там, которые намерены строить свои отношения с государством на новых принципах, все-таки бу­дут стимулировать остальных лоббистов прохо­дить процедуру официальной регистрации, что в свою очередь создаст твердую основу для разви­тия законных цивилизованных отношений между группами интересов и государством.

Обзор подготовлен А.П. Сюткиной, С. Конюшко

Вносится депутатами — членами Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы Федерального собрания РФ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О РЕГУЛИРОВАНИИ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ»

Статья 1. Цели и предмет регулирования на­стоящего Федерального закона

1.1. Целями настоящего Федерального зако­на являются:

а) Содействие реализации конституцион­ного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные ор­ганизации в управлении делами государства по­средством воздействия на процесс принятия ре­шений федеральными органами государственной власти.

б) Легализация и правовое регулирование взаимодействия юридических лиц и их представи­телей, осуществляющих коммерческую и неком­мерческую деятельность с федеральными орга­нами государственной власти, представительства и продвижения в структурах власти отраслевых, региональных, корпоративных, общественных, частных и иных индивидуальных и групповых ин­тересов.

1.2. Предметом регулирования настоящего Закона являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления лоббистской деятельнос­ти в федеральных органах государственной власти.

Статья 2. Законодательство о регулировании лоббистской деятельности в федеральных орга­нах государственной власти

2.1. Законодательство Российской Федера­ции о регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти со­стоит из настоящего Закона и издаваемых в соот­ветствие с ним нормативно-правовых актов Рос­сийского Федерации.

Статья 3. Основные понятия

3.1. Под лоббистской деятельностью в на­стоящем законе понимается взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказа­ния влияния на разработку и принятие указанны­ми органами законодательных актов, админист­ративных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.

3.2. Под лоббистом — в смысле настоящего Закона — понимается гражданин Российской Фе­дерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право заня­тия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке.

3.3. Лоббистом может быть только физичес­кое лицо:

а) самостоятельно действующий гражда­нин, не являющийся штатным сотрудником орга­низации-клиента, от имени которой осуществля­ется лоббистская деятельность, и имеющий дове­ренность на представление ее интересов,

б) штатный работник организации, слу­жебные обязанности которого полностью или ча­стично заключаются в осуществлении лоббист­ской деятельности от имени и в интересах данной организации — работодателя.

3.4. Под клиентами в настоящем законе по­нимаются российские и иностранные коммерчес­кие и некоммерческие организации, защищаю­щие свои интересы.

Клиентами лоббистов могут быть только не­государственные организации.

Клиентами лоббистов, взаимодействующих с федеральными органами государственной влас­ти, могут быть только юридические лица.

Статья 4. Порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и органами власти

4.1. Юридические лица осуществляют лоб­бистскую деятельность только через лоббистов, зарегистрированных в установленном настоящим Законом порядке.

4.2. Взаимодействие лоббистов с государст­венными органами и их представителями осуще­ствляется на основе:

договора с организацией-клиентом об оказа­нии лоббистских услуг, заверенного сторонами;

выданной лоббисту от имени организации- клиента или организации-работодателя доверен­ности;

лицензии на право занятия лоббистской дея­тельностью, выданной регистрирующим органом и аккредитационного удостоверения.

4.3. Лоббистская деятельность на безвозме­здной, волонтерской основе может осуществ­ляться только в интересах некоммерческих орга­низаций, а также их объединений на основании их уставов.

4.4. Для представления и продвижения в ор­ганах власти отраслевых, региональных, корпо­ративных, общественных, частных и иных инди­видуальных и групповых интересов могут созда­ваться специализированные лоббистские фирмы.

Под специализированной лоббистской фир­мой (далее — лоббистская фирма) понимается юридическое лицо, основной уставной задачей которого является оказание лоббистских услуг.

Лоббистские фирмы осуществляют лоббист­скую деятельность на общих основаниях — в со­ответствии с настоящим Законом. С этой целью они обязаны зарегистрировать своих представи­телей — лоббистов в установленном Законом по­рядке.

4.5. Иностранные коммерческие и неком­мерческие организации имеют право представ­лять и продвигать свои интересы в федеральных органах государственной власти России через лоббистов — граждан Российской Федерации, за­регистрировавшихся в качестве таковых и полу­чивших соответствующую лицензию в установ­ленном законом порядке.

4.6. Отношения между лоббистом и органи­зацией-работодателем и между лоббистом и ор­ганизацией-клиентом регулируются трудовым или гражданским законодательством Российской Федерации.

4.7. Оказание лоббистских услуг подлежит налогообложению в соответствии с налоговым законодательством.

Статья 5. Сфера действия настоящего Феде­рального закона

5.1. Настоящий Федеральный закон распро­страняется на лоббистскую деятельность в отно­шении федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Не допускается осуще­ствление лоббистской деятельности в отношении федеральных органов судебной власти.

Статья 6. Ограничения на занятие лоббист­ской деятельностью

6.1. Лоббистами в смысле настоящего Зако­на не могут быть:

а) лица, занимающие должности в феде­ральных органах власти,

б) назначаемые или приглашаемые феде­ральными органами государственной власти Рос­сийской Федерации эксперты, консультанты и со­ветники — по вопросам их экспертной деятельно­сти; при этом информация, предоставляемая ими федеральным органам государственной власти по запросам последних, не рассматривается в ка­честве лоббистской.

6.2. Лицам, занимающим должности в феде­ральных органах государственной власти Россий­ской Федерации, запрещается занятие лоббист­ской деятельностью — в смысле настоящего Зако­на — в течение одного года после прекращения их полномочий, выхода в отставку или увольнения с указанных постов или должностей.

6.3. Лоббистами в смысле настоящего Зако­на не могут быть также:

граждане иностранных государств;

лица без гражданства или с двойным граждан­ством;

лица, имеющие судимость за уголовные пре­ступления и(или) находящиеся под следствием на момент регистрации;

несовершеннолетние;

лица, не имеющие высшего образования;

лица недееспособные, состоящие на учете в психоневрологических учреждениях.

Статья 7. Методы лоббистской деятельности

Методами лоббистской деятельности призна­ются:

7.1. Представление в федеральные органы государственной власти информации, докумен­тов и проектов решений по вопросам, находя­щимся в их компетенции.

7.2. Участие в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур Фе­дерального Собрания, а также органов исполни­тельной власти по профилю лоббируемых вопро­сов.

7.3. Устные, письменные, телефонные, эле­ктронные и иные контакты с депутатами и долж­ностными лицами федеральных органов государ­ственной власти в целях продвижения своих инте­ресов или интересов своих клиентов.

7:4. Экспертиза проектов законов и иных нормативных актов и решений федеральных ор­ганов государственной власти с предоставлени­ем последним результатов экспертизы, в случае, если она осуществляется не по запросам этих ор­ганов.

7.5. Организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку конкретных законопроектов или решений госу­дарственных органов.

7.6. Иные, не запрещенные законом, спосо­бы взаимодействия лоббистов с федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти и их представителями.

Статья 8. Права лоббистов

8.1. Лоббисты имеют право в установленном соответствующим федеральным органом власти порядке на получение любой открытой информа­ции, а также законопроектов, поправок к ним и иных документов и материалов по лоббируемому вопросу.

Эту информацию лоббист получает на основа­нии своего Аккредитационного удостоверения.

8.2. Лоббистам гарантируется допуск в Феде­ральное Собрание Российской Федерации и его структурные подразделения, а также в федераль­ные органы исполнительной власти Российской Федерации и соответствующие департаменты, возможность встреч с депутатами и должностны­ми лицами органов исполнительной власти — в по­рядке, установленном этими органами.

8.3. Порядок предоставления данных прав лоббистам и их профессиональным объединени­ям устанавливается ст. 9 настоящего Закона, а также специальными нормативными актами, принимаемыми в установленном порядке Сове­том Федерации, Государственной Думой, Адми­нистрацией Президента и Правительством РФ.

8.4. Лоббисты имеют право на создание про­фессиональных ассоциаций. Основным условием членства в этих ассоциациях является наличие действующей лицензии на право занятия лобби­стской деятельностью.

8.5. Лоббисты имеют право на обжалование действий должностных лиц, ущемляющих их пра­ва, в судебном порядке.

Статья 9. Порядок регистрации лоббистов

9.1. Регистрация лоббистов, выдача им ли­цензий на право занятий лоббистской деятельно­стью (далее — лицензия) и анализ их деятельности осуществляется Министерством юстиции Россий­ской Федерации.

В его обязанности входит:

а) разработка регистрационных и отчет­ных документов, необходимых для эффективной реализации положений настоящего Закона, раз­работка и утверждение единых требований и стандартов осуществления взаимодействия него­сударственных организаций с федеральными ор­ганами государственной власти;

б) регистрация лоббистов и выдача им ли­цензий, равно как и лишение лоббистов лицензии в случае нарушения данного Закона;

в) проверка полученных регистрационных и отчетных документов на предмет полноты и точ­ности содержащихся в них сведений и своевремен­ности их предоставления; в случае необходимости — затребование предоставления уточненных или не­достающих сведений, предусмотренных настоя­щим Федеральным законом;

г) хранение оригиналов регистрационных и отчетных документов в течение пяти лет, счи­тая со дня получения каждого регистрационного или отчетного документа;

д) обеспечение регулярной публикации ре­гистрационных и отчетных документов в офици­альных органах печати;

е) в пределах каждого отчетного полуго­дия систематизация и анализ информации, содер­жащейся в регистрационных и отчетных доку­ментах, относящихся к данному периоду, с целью составления обобщенного представления об ос­новных параметрах лоббистской деятельности в этом полугодии;

ж) ведение специального Реестра выдан­ных, приостановленных и аннулированных ли­цензий;

з) обеспечение свободного доступа обще­ственности к копиям всех регистрационных и от­четных документов, аналитическим разработ­кам, указанным п. «е» настоящей статьи;

и) ежегодное представление Президенту, Федеральному Собранию и Правительству отче­та о своей деятельности по реализации настояще­го закона и предложений по его совершенствова­нию, если таковые имеются.

9.2. Регистрация лоббиста состоит в запол­нении им регистрационного документа, форма которого разрабатывается в Министерстве юсти­ции Российской Федерации, и производится не по­зднее, чем через месяц со дня заполнения регист­рационного документа.

9.3. Регистрационный документ должен со­держать следующие сведения:

фамилию, имя, отчество, год и место рожде­ния, профессию, образование, домашний и слу­жебный адрес, телефон лоббиста;

название, юридический адрес, телефон и род деятельности клиентов;

цели лоббистской деятельности.

9.4. В случае появления новой информации относительно существа своей деятельности, пре­дусмотренной п. 3 настоящей статьи, лоббист обя­зан сообщить об этом в Министерство юстиции Российской Федерации.

9.5. При регистрации лоббистов уплачивает­ся регистрационный сбор, равный десятикратной сумме ежемесячной минимальной заработной платы на день регистрации.

Доход от регистрационных сборов направля­ется в федеральный бюджет.

9.6. Выдача лицензии на право занятия лоб­бистской деятельностью производится автомати­чески в течение месяца со дня регистрации. Реги­страция лоббистов и выдача им лицензий осуще­ствляется одним органом.

Лицензия является именной, при передаче дру­гому лицу недействительна.

9.7. Лицензия действительная на всей терри­тории Российской Федерации в течение одного года, по завершении которого, в случае продол­жения своей деятельности, лоббист обязан ее продлить.

9.8. В продлении лицензии может быть отка­зано в случае нарушения действующего законо­дательства, а также в случае изменения условий лицензирования.

9.9. Если лоббист прекращает свою деятель­ность, он в течение 30 дней обязан уведомить об этом Министерство юстиции Российской Федера­ции и представить отчет о своей деятельности.

9.10. В регистрации и выдаче лицензии может быть отказано в случаях, предусмотренных ст. 5 настоящего Закона.

Отказ производится в письменной форме и мо­жет быть обжалован в судебном порядке.

Статья 10. Порядок аккредитации и работы лоббистов в федеральных органах государствен­ной власти

10.1. Аккредитация лоббистов производится в соответствующих федеральных органах госу­дарственной власти в порядке, предусмотренном этими органами.

Порядок аккредитации и работы лоббистов в соответствующем органе власти закрепляется в специальном «Положении о порядке аккредита­ции и работы лоббистов в Совете Федерации (Го­сударственной Думе, Правительстве РФ, Админи­страции Президента РФ)» (далее — Положение об аккредитации), утверждаемом в установленном порядке в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего закона.

10.2. В Положении об аккредитации должны быть установлены:

порядок доступа лоббистов в здания и помеще­ния соответствующего органа власти;

порядок работы лоббистов в структурных под­разделениях органа власти;

порядок взаимодействия с депутатами, долж­ностными лицами и иными лицами, являющимися объектами лоббирования;

порядок получения информации, пользования документами и материалами служебного харак­тера;

порядок отчетности лоббиста перед аккреди­тующим органом.

10.3. Аккредитация производится:

а) в Совете Федерации — Комиссией по рег­ламенту и парламентским процедурам,

б) в Государственной Думе — Комитетом по Регламенту и организации работы Государствен­ной Думы,

в) в Правительстве РФ — Департаментом по взаимодействию с Федеральным собранием и общественными организациями аппарата Прави­тельства,

г) в Администрации Президента РФ — Уп­равлением Президента по вопросам взаимодейст­вия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами Феде­рального собрания РФ.

10.4. В полномочия и обязанности аккредиту­ющих органов входит:

а) разработка в месячный срок после вступления в силу настоящего Закона Положе­ния об аккредитации и внесение его на утвержде­ние в соответствующую инстанцию данного орга­на власти;

б) аккредитация лоббистов, а также отказ в аккредитации либо лишение аккредитации;

в) ведение специального Реестра выдан­ных, приостановленных и аннулированных ак­кредитаций;

г) обращение в Министерство юстиции РФ и судебные инстанции о применении санкций к лоббистам — нарушителям действующего законо­дательства.

10.5. Аккредитация производится при нали­чии:

а) заявления об аккредитации с указанием лоббируемых вопросов, а также структурных подразделений и должностных лиц, являющихся объектами лоббирования;

б) лицензии на право занятий лоббистской деятельностью, выданной Министерством юсти­ции РФ;

в) подписанного лоббистом Обязательства соблюдать требования Положения об аккредита­ции.

10.6. Аккредитация является бесплатной.

Число органов государственной власти, в ко­торых может быть аккредитован лоббист, не ограниченно.

10.7. Аккредитация должна быть произведе­на в месячный срок после подачи заявления. При аккредитации лоббисту выдается Аккредитаци- онное удостоверение, обеспечивающее проход лоббиста в определенные Положением об аккре­дитации здания и помещения.

10.8. В аккредитации может быть отказано в случае несоблюдения лоббистом требований, из­ложенных в п. 10.5, а также в ст. 6 настоящего За­кона. Отказ в аккредитации производится в пись­менном форме и может быть обжалован в судеб­ном порядке.

Статья 11. Отчетность лоббистов

11.1. Лоббист обязан не позже, чем через ме­сяц после окончания каждого календарного полу­годия, а также после завершения своей деятель­ности представить в Министерство юстиции от­чет о своей деятельности.

В отчете следует указать сведения о клиентах, в пользу которых осуществлялась лоббистская деятельность, финансовых и материальных сред­ствах, предоставленных ими, произведенных рас­ходах и достигнутых результатах.

Статья 12. Ответственность лоббиста

12.1. Лицо, осуществляющее незаконную лоббистскую деятельность, решением суда мо­жет быть подвергнута штрафу в размере 50 и бо­лее ежемесячных минимальных заработных плат (окладов).

Организация, осуществляющая незаконную лоббистскую деятельность, решением суда мо­жет быть подвергнута штрафу в размере 100 и более ежемесячных минимальных заработных плат (окладов) либо ликвидации.

Лицо или организация, осуществляющие неза­конную лоббистскую деятельность в пользу ино­странной организации, решением суда могут быть подвергнуты штрафу в размере 1000 и бо­лее минимальных заработных плат (окладов) и иным санкциям.

12.2. Нарушение настоящего Закона, Поло­жения об аккредитации и иных законов и норма- тивно-правовых актов, регулирующих деятель­ность лоббистов, влечет за собой аннулирование на определенный срок лицензии или аккредита­ции, а также штраф в размере 50 и более месяч­ных минимальных заработных плат.

Сообщение лоббистами ложных сведе­ний в регистрационных и отчетных документах ведет к приостановке аккредитации лоббиста в том или ином органе государственной власти или аннулированию на определенных срок лицензии и наказывается штрафом в размере от десяти до пятидесяти месячных минимальных заработных плат из расчета минимальной заработной платы на момент последней перед нарушением перере­гистрации.

12.3. Организация пропагандистских кампа­ний, порочащих депутатов и должностных лиц органов государственной власти Российской Фе­дерации, подкуп, запугивание, преследование, ос­корбление депутатов и должностных лиц органов государственной власти, а также их родственни­ков и близких им людей, шантаж, распростране­ние заведомо ложной или искаженной инфор­мации, являются противоправными методами лоббистской деятельности и преследуются в со­ответствии с действующим законодательством.

12.4. Решение об аннулировании лицензий, а также о наложении штрафа принимается в судеб­ном порядке по иску Министерства юстиции Рос­сийской Федерации.

12.5. Решение о приостановке аккредитации принимается соответствующим органом власти в установленном Положением об аккредитации по­рядке и может быть обжаловано в суде.

12.6. Ответственность лоббиста перед клиен­том определяется заключаемым между ними до­говором об оказании лоббистских услуг.

Споры между лоббистом и клиентом разреша­ются в суде.

Статья 13. О введении в действие настоящего закона

13.1. Настоящий Федеральный закон вступа­ет в силу через три месяца после его официально­го опубликования.

13.2. Правительству Российской Федерации в трехмесячный срок обеспечить создание Минис­терством юстиции Российской Федерации систе­мы регистрации лоббистов и анализа их деятель­ности.

13.3. Законодательным собраниям и админис­трациям субъектов Федерации в течение года со дня принятия настоящего закона подготовить и обеспечить принятие соответствующих Положе­ний об аккредитации лоббистов в данных органах власти.

3.1 Проекты закона о регулировании лоббистской деятельности

Альтернативы лоббизму в России нет. Чтобы он не остался теневым, неорганизованным, а стал легальным и демократическим политическим институтом, его механизм, конкретные формы и методы деятельности должны быть подробно регламентированы законом.

За более чем 10 лет предпринимались попытки принятия закона о лоббизме. Так 7 марта 1995 года. В Государственной Думе состоялись Парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». Проведение парламентских слушаний по данному законопроекту неоднократно переносились.

11 мая 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» был представлен участникам Межпарламентской ассамблеи СНГ по просьбе парламентариев ряда государств.

28 июня 1995 года. Состоялись первые общественные слушания проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти».

16 июля 1995 года. Совет Государственной Думы рекомендовал рассмотреть проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» в первом чтении.

Ноябрь 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» вносится на обсуждение депутатов (едва набралось 226 человек, необходимых для кворума, хотя в зале было меньше 200 человек) в первом чтении. Разумеется, в такой ситуации шансы принятия проекта федерального закона, тем более такого неоднозначного, нового и сложного, были минимальными. Результаты голосования были следующими: «за» - 117 голосов, «против» - 8 голосов, воздержались - 5 депутатов, не участвовали в голосовании или отсутствовали в зале после регистрации - 96 (!) депутатов. Последняя цифра - фактически тоже голоса тех, кто по тем или иным причинам «провалил» проект федерального закона. Поддержали его фракции ПРЕС, АПР, КПРФ. Не поддержали законопроект представители ЛДПР. Такой результат вполне понятен: проблема законодательного регулирования лоббизма слишком нова, чтобы у парламентского большинства сложилось однозначное отношение к ней.

В Государственной Думе второго созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все те же парламентские процедуры, что и в предыдущей: законопроект был внесен в совет Государственной Думы.

Существенным отличаем, стало появление альтернативной рабочей группы, близкой к представителям крупного бизнеса и Администрации Президента, которая разработала свой проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», взяв за основу законопроект рабочей группы Владимира Лепехина. Существенным отличием альтернативного законопроекта было его явно заказной характер. Самым заметным изменением были правила регистрации лоббистов, которые теперь должны были регистрироваться в специальном органе, создаваемым Администрацией Президента. После давления из департамента внутренней политики Администрации Президента было принято решение о совместной работе двух групп. В итоге проект федерального закона стал сильно отличаться от того законопроекта, который вносился в Государственную Думу первого созыва, благодаря непосредственному участию инициативной группы Администрации Президента.

Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был включен в план законопроектных работ и принят к разработке комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций.

Ноябрь 1996 года. Повторное утверждение концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

17 декабря 1996 года. В Государственной Думе состоялись парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». На парламентских слушаниях выступал руководитель внутренней службы Администрации Президента Андрей Логинов, туда же были приглашены все инициаторы проектов федерального закона.

В Государственной Думе третьего созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все необходимые парламентские процедуры для его внесения. В итоге проект федерального закона был направлен для официального заключения в Правительство. Но официальное заключение получить так и не удалось. Дважды инициаторы проекта федерального закона получали из Правительства неформальный отзыв. Первый раз за подписью Ильи Клебанова, второй раз (после того как в Правительство с просьбой предоставить официальное заключение обратилась группа депутатов) – от Валентины Матвиенко. Содержания отзывов не изменилось: «считаем принятие закона о лоббизме преждевременным и нецелесообразным».

После негативного отзыва из Правительства и фактически полного игнорирования требований депутатов комитета о предоставлении официального отзыва, рабочей группой было принято решение изменить название проекта федерального закона, сделать его более мягким: «О правовых основах регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Делалось это, чтобы не вызывать особого раздражение у противодействующих групп давления и чиновников в Правительстве. Изменив название, сам текст менять не стали. Далее по процедуре было сделано следующее: старый проект федерального закона, который еще вносился в Государственную Думу первого созыва, был снят с рассмотрения; было изменено название; тот же самый проект федерального закона был внесен еще раз.

25 ноября 2003 года. Фракция Союз Правых Сил (СПС) вносит в Государственную Думу проект федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Авторы законопроекты: Борис Надеждин, Борис Немцов, Ирина Хакамада. Основные положения нового проекта федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность следующие: первое, должны быть созданы специальные организации, официально заявляющие о своих лоббистских интересах (типа РСПП), второе, принципиальным является создание в стране института, который был бы некоторым посредником между бизнесом и партиями, третье, потребуется внесения изменений в закон о статусе депутата. Депутат, лоббируя в Думе тот или иной законопроект, будет обязан открыто заявить, с чьего голоса он поет о снижении, например, НДС.

И вся история попыток проведения закона о лоббистской деятельности закончилась 19 апреля 2004 года. Совет Государственной Думы рассмотрел законопроекта «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», подготовленного депутатами Государственной Думы Зоркальцевым В.И., Махачевым Г.Н., Чуевым А.В. и представленного ответственным комитетом. Результат рассмотрения: снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.

В настоящий момент пошел новый виток узаконить лоббистскую деятельность - выписка из протокола заседания Совета ГД ФС РФ от 20.03.2014 N 156 О проекте Федерального закона N 410475-6 "О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления"

3.2 Поиски оптимальной модели регулирования лоббизма

Закон о лоббизме должен легализовать такую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти; создать законодательные предпосылки для «очищения» этой деятельности от противоправных, коррупционных действий; оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности должностных лиц при выработке и осуществлении государственных решений; предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контролировать этот процесс; способствовать оформлению интересов различных социальных групп и слоев; предоставить возможность все более широкому кругу граждан России оказывать влияние на власть; определить легитимные формы организации и методы деятельности профессионального лоббизма. Конечно, такой закон не может быть панацеей от коррупции, являющейся оборотной стороной лоббизма, но он может значительно усилить юридические возможности борьбы с ее проявлениями.

Становление институтов правового государства и гражданского общества в современной России определяет потребность в развитии различных форм взаимодействия власти и граждан, методов и способов согласования государственных и общественных, групповых, частных интересов. Далеко не всегда эти вновь возникающие формы сразу приобретают необходимое демократическое и правовое содержание. Лоббизм, несомненно, относится к числу таких явлений современной российской действительности, восприятие которых в обществе неоднозначно.

В научной литературе можно найти много рассуждений о проблеме и особенностях российского лоббизма, его основных недостатках, необходимости его институционализации, отсутствии законодательной основы, теневом характере и т.д. Высказываются и такие мнения, что лоббизма в России пока нет потому, что нет нормативной законодательной базы, его регулирующей. Но отсутствие правового регулирования не отменяет существования соответствующего социального явления. Именно наличие де-факто социального явления «лоббизм» в России, проявления которого неоспоримы, требует расширения научных направлений в этой области, в том числе и по проблемам институционализации лоббизма, выводе его из теневых форм взаимодействия власти и различных групп интересов, а в более общем виде - системы взаимодействия власти и гражданского общества.

Одной из наиболее острых и трудноразрешимых проблем, связанных с институционализацией лоббизма в России, является преодоление тотального недоверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой. Это связано и с его непроразрачностью, и с тем, что российский лоббизм представляет сегодня, в основном, те группы интересов, которые не отличаются доверием общества, и с тем, что лоббизм в России еще не воспринял нормы и ценности цивилизованного лоббизма, не стал общественно признанным и значимым социальным институтом.

При этом следует отметить, что методы лоббистской деятельности, применяемые для достижения ее целей, которые выходят за рамки действующих нормативных правовых норм и норм этики межличностных, межгрупповых, общественных отношений, признаются людьми, даже не имеющими никаких знаний о сущности современного лоббизма, наиболее эффективными. Поэтому процесс формирования в нашей стране цивилизованного лоббизма и превращения его в полноценный социальный институт общества возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всей системы взаимодействий власти и общества.

В целом лоббизм в государственно-управленческом процессе современной России характеризуется рядом следующих признаков:

В качестве основных потребителей лоббистских услуг выступают крупные монопольные и олигархические структуры, стремящиеся воздействовать на принятие выгодных им государственных решений;

Особенность формирования групп интересов в России заключается в том, что они формально не организованы и представляют собой по большей части разнородные группы людей, выражающих одни интересы;

Наряду с общепризнанными субъектами лоббизма, такими как монополистические объединения, профессиональные и общественные объединения, в современной России действуют также и особые субъекты лоббистской деятельности их числа представителей органов власти всех уровней; специфика таких субъектов лоббистской деятельности заключается, прежде всего, в том, что они как представители органов власти одновременно могут выступать и в качестве объекта лоббирования со стороны других групп интересов;

Лоббистская деятельность в России носит не специализированный характер и осуществляется непосредственными субъектами лоббирования, хотя в последнее время отмечается определенный рост предложений лобби-услуг от организаций, специализирующихся в этой области.

Анализ современного лоббизма в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что он как социальный институт общества находится еще в стадии становления, что проявляется, прежде всего, в отсутствии механизмов, в том числе, нормативных правовых, государственного и общественного контроля за деятельностью лоббистских групп. В лоббизме отмечается активное влияние криминальных и полукриминальных интересов, что приводит, в том числе, к применению противозаконных методов в лоббистской деятельности (подкуп, шантаж и т.п.), к искажению этических норм лоббирования.

Заключение

Подводя итоги курсовой работы, хотелось бы еще раз остановиться на основных положениях, которые анализировались и рассматривались в ней.

Юридической основой лоббизма является Конституция Российской Федерации, а именно ст. 3 Конституции Российской Федерации, где говорится: «Народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»; ст. 32 Конституции Российской Федерации - «граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей»; ст. 33 Конституции Российской Федерации -«граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Специфика лоббизма, с юридической точки зрения, заключается в том, что он совершается в строгом соответствии с федеральными законами, иными правовыми актами Государственной Думы и Совета Федерации, указами Президента, постановлениями Правительства, законами и иными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Это говорит о том, что любые действия, совершаемые не в соответствии с вышеуказанными правовыми актами, не могут считаться лоббизмом в собственно правовом смысле.

Можно провести следующую классификацию видов лоббизма: (1) в зависимости от профессионального отношения субъектов лоббистской деятельности к лоббированию - гражданский лоббизм и профессиональный лоббизм; (2) в зависимости от объекта лоббистской деятельности –законодательный лоббизм, исполнительный лоббизм, лоббизм в администрации Президента, лоббизм в органах местного самоуправления; (3) в зависимости от субъектов лоббистской деятельности - региональный лоббизм, политический лоббизм, социальный лоббизм, экономический лоббизм, ведомственный лоббизм, иностранный лоббизм, этнический лоббизм; (4) в зависимости от механизма достижения целей лоббирования -правотворческий, правоприменительный.

Под «лоббистской деятельностью» понимается взаимодействие юридических и физических лиц с органами государственной власти, местного самоуправления и их представителями с целью оказания влияния на разработку, принятие и осуществление указанными органами нормативно-правовых актов, актов применения права в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.

Рассмотрев явление лоббизма с различных сторон, проанализируем его плюсы и минусы для рассмотрения вопроса о необходимости дальнейшего правового регулирования данного института и развития конституционных норм, составляющих правовую основу лоббистской деятельности.

К «плюсам» лоббизма отнесем следующее. Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ним, придает им большую динамику и гибкость.

Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации - своего рода соперник бюрократии. Учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многое из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.

В-третьих, лоббизм создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма.

В-четвёртых, лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т. п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определённым выбором путей и средств подобного решения.

В-пятых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на так называемые «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который вносится на парламентское слушание; информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем и на других уровнях общественного волеизъявления.

К «минусам» лоббизма отнесём следующее. Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.

Во-вторых, выступает иногда проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о преступных видах лоббизма (взяточничестве, коррупции и т.п.), которые «подтачивают» фундамент власти.

В-третьих, может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов».

В-четвёртых, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.

В-пятых, лоббистские мероприятия выступают в определённых условиях и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур.

В-шестых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих.

В-седьмых, это средство, иногда существенно мешающее стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п.

В-восьмых, лоббизм может использоваться и в более «прозаичных» целях - как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Лоббизм как таковой - это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу.

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, в конечном счете, может быть употреблено как на благо всего общества, так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут направить лоббизм в позитивное или негативное русло. Для того чтобы он приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, и он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах

Основным средством изменения данной его направленности является законодательное регулирование лоббистской деятельности, что позволит создать основу для легального, цивилизованного лоббирования и вывести часть лоббистских отношений из тени.

Легализация лоббизма как явления позволит общественности видеть, чьи интересы отражает тот или иной законопроект, кто его лоббирует и кто стоит за лоббистами. Тем самым будет открыт доступ общественности в коридоры власти. Легальный лоббизм поможет установить авторов, как государственных решений, так и вносимых конкретных поправок; узнать степень зависимости и независимости законодателей; а избирателям быть более информированными о деятельности своих депутатов, чтобы в другой раз сделать более точный выбор и т. д.

Для придания российскому лоббизму цивилизованных форм необходимо укрепление всей государственной системы, формирование гражданского общества, что позволит создать институты, ограничивающие деятельность корпоративных монопольных структур рамками закона, сформировать системы социального партнерства, наладить современные и цивилизованные взаимоотношения бизнеса, государства и общества.