Правовое регулирование должностных обязанностей государственных служащих. Как составить должностной регламент госслужащего

Под обязанностями гражданского служащего понимаются обусловленные Конституцией РФ и другими нормативно-правовыми актами обязательные действия, составляющие содержание профессиональной служебной деятельности служащего. Находясь на государственной гражданской службе, служащие подпадают под специальный правовой режим, отличающийся от общих норм права. Вместе с тем они, как граждане РФ, не освобождаются от общегосударственных обязанностей (платить налоги, служить в армии и т.д.). Государство возлагает на государственных служащих особые, повышенные обязанности, обусловленные спецификой государственной гражданской службы (12 обязанностей).

Соблюдение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, обеспечение их исполнения. Гражданский служащий действует от имени государства и по поручению государства представляя его интересы. Поэтому он должен исполнять свою должность в духе конституционных принципов Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2012. № 4. С.61..

Служащий обязан не только знать и соблюдать конституционные нормы и нормы законов как на службе, так и вне ее, но и лично обеспечивать их исполнение. Обязанность обеспечивать исполнение Конституции и законов означает: чиновник должен приложить все свои силы, знания и умения, чтобы реализовать законодательные решения. Эта обязанность означает требование не совершать действий, направленных против государственных интересов. Гражданский служащий не имеет права высказываться публично в ущерб государству и государственному органу, где он служит, не вправе критиковать Конституцию страны и законы, действия Правительства РФ. Если гражданский служащий не согласен с проводимой политикой, он должен подать в отставку.

Исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Это означает, что гражданский служащий должен активно и в должной мере осуществлять должностные обязанности. Основными руководящими документами для чиновника являются его должностной регламент, в котором установлены его полномочия, и административный регламент государственного органа.

Под исполнением служебных обязанностей понимается работа служащего в течение рабочего дня согласно правилам служебного распорядка по реализации должностных функций, выполнению приказов и распоряжений руководителей.

Не признаются исполняющими должностные обязанности гражданские служащие:

находящиеся на отдыхе или в отпуске;

в отношении которых проводится служебное и иное расследование и они временно приказом руководителя отстранены от должности;

находящиеся в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения.

Невыполнение должностных обязанностей или ненадлежащее их выполнение, а также превышение должностных полномочий квалифицируются как дисциплинарный проступок с соответствующими последствиями Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации: учеб. пособие. Екатеринбург: Издательство Государственной юридической академии, 2012. С.163..

Исполнение поручений руководителей, данных в пределах их полномочий. Государственная служба, строящаяся на принципах единоначалия, строго ранжирована. Поэтому служащие в порядке подчиненности обязаны исполнять приказы, распоряжения, поручения своего руководства. В этом заключается смысл государственной службы. По закону гражданский служащий не вправе исполнять только данное ему неправомерное поручение. Механизм исполнения (или неисполнения) неправомерного поручения прописан в законе.

Соблюдение при исполнении должностных обязанностей прав и законных интересов граждан и организаций. Права и свободы человека и гражданина - конституционная норма. Соблюдение и защита прав и свобод граждан и организаций - прямая обязанность государственных служащих, одно из главных направлений их деятельности. Выполнение гражданскими служащими этой обязанности означает: своевременное издание правовых актов, связанных с осуществлением гражданами своих прав; организацию исполнения законов, касающихся прав и свобод человека; оказание помощи гражданам в реализации их субъективных прав; осуществление мер по охране прав и свобод граждан. Служащий должен давать аргументированный ответ в установленное законом время на все обращения и жалобы граждан.

Соблюдение служебного распорядка государственного органа. Существуют типовые правила внутреннего служебного распорядка на основании которых в каждом государственном органе такой распорядок утверждается руководителем. Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом этого органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха.

В служебном распорядке устанавливается служебное время и время отдыха служащих - время начала и конца рабочего дня, время обеденного перерыва и т.д. Служебный распорядок государственного органа утверждается представителем нанимателя с учетом мнения профсоюза. Служебное время - время, в течение которого гражданский служащий в соответствии со служебным распорядком государственного органа или графиком службы обязан исполнять свои должностные обязанности.

На гражданских служащих распространяется установленная Трудовым кодексом РФ продолжительность рабочего времени - 40 часов в неделю и пятидневная служебная неделя. Служебное право разрешает руководителю государственного органа или его структурного подразделения по письменному распоряжению привлекать сотрудников к работе сверх установленного времени, в выходные или праздничные дни. За сверхурочную работу гражданскому служащему полагается компенсация - денежная или дополнительный отпуск. По закону ненормированный рабочий день устанавливается для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы.

Наличие классификации, необходимой для надлежащего и сношения должностных обязанностей. Гражданский служащий должен иметь такой уровень профессиональной подготовки, чтобы на уровне современных требований эффективно выполнять свои полномочия. Основными путями поддержания требуемого уровня квалификации служащего являются профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка, а также самообразование. Периодически проводимые профпереподготовка и повышение квалификации - это одновременно право и обязанность каждого гражданского служащего.

Неразглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. Государственную тайну составляют предусмотренные в специальных перечнях сведения, разглашение которых может причинить вред интересам Российской Федерации. Перечни таких сведений установлены Законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. На государственной службе существует перечень должностных лиц, наделенных полномочиями относить сведения к государственной тайне, утверждаемый Президентом РФ.

Ряд должностей гражданской службы предусматривает работу с секретной документацией. Поэтому при приеме человека на службу, связанную с необходимостью доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, предусмотрена процедура оформления допуска. При отказе в оформлении допуска лицо не допускается до данной должности государственной службы.

Под иной охраняемой законом тайной понимается служебная, коммерческая тайна, тайна личной жизни и т.п. Гражданский служащий обязан не разглашать сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство. Разглашение государственной и иной охраняемой федеральным законом тайны влечет за собой уголовную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность чиновника.

Состав сведений, охватываемых понятием служебной информации, определяется государственными органами. Четко этот вопрос в масштабе всей гражданской службы не отрегулирован.

Бережное отношение к государственному имуществу. Для надлежащего исполнения чиновником своих должностных обязанностей ему предоставляется определенное государственное имущество: транспорт, компьютер, оргтехника, переговорные устройства, расходные материалы и т.п. Оно предоставляется служащим по нормам, устанавливаемым Правительством РФ или государственным органом. Служащий должен компетентно, экономно и эффективно управлять вверенным ему имуществом, не допуская его порчи, потери, растраты и использования не по назначению во внеслужебных целях.

Предоставление в установленном порядке предусмотренных федеральным законом сведений о себе и членах своей семьи, а также сведений о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера. Положение о предоставлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждаются соответственно указом Президентом РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом требований ст. 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 года №79-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 13 июля 2004 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 20 июля 2004 г. // Рос. газ. - 2004. - 5 августа..

Сведения о служащем и членах его семьи содержатся в его личном деле (в анкете). Сведения о доходах и имуществе гражданского служащего и членов его семьи должны предоставляться каждым гражданским служащим ежегодно не позднее 30 апреля. Справка государственной налоговой службы показывает годовой доход и выплаченный с него подоходный налог гражданского служащего, регистрацию в учетной налоговой системе его имущества. В этом документе, определяющем финансовое положение гражданского служащего, перечисляются все виды его денежных доходов и недвижимое имущество, земельные участки, квартиры, дома, машины, гаражи и т.п.

Справки о расходах гражданского служащего по закону не требуется. Проверку достоверности предоставляемых чиновником сведений должна проводить кадровая служба государственного органа. В случае непредоставления в установленные сроки сведении или предоставления искаженных сведений гражданский служащий должен быть отстранен от исполнения своих должностных обязанностей решением соответствующею руководителя до выяснения обстоятельств.

Сообщение о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства. Данная обязанность вытекает из важного признака гражданского служащего - гражданства Российской Федерации. Логично, что теряя связь с государством, человек теряет связь и с его государственной службой. Гражданским служащим России не может быть иностранец или лицо без гражданства, проживающее на территории РФ. Гражданскими служащими РФ не могут быть и граждане России, постоянно проживающие вне территории Российской Федерации.

Закон устанавливает и временные параметры: в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства служащий должен сообщить об этом в свой государственный орган.

Соблюдение ограничений, вышеназванных обязательств и требований к служебному поведению, не нарушение запретов, которые установлены федеральным законодательством. Все это прописано не только в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», но и в должностном регламенте гражданского служащего. Поэтому соблюдение ограничений и запретов - его прямая обязанность. Данное обязательство служащий скрепляет своей подписью в служебном контракте. Неисполнение данной обязанности влечет за собой дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения с гражданской службы Волкова В.В. Государственная служба. М.: Юнити, 2013. С.118..

Сообщение представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принятие меры по предотвращению такого конфликта Конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, государства способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Предотвращение конфликта интересов на гражданской службе означает отказ служащего от ненадлежащей, незаконной выгоды, контактов, связанных с предложением такой выгоды.

Гражданский служащий, от которого некие юридические или физические лица требуют совершения противоправного поступка, обещая выгоду, обязан незамедлительно проинформировать об этом своего руководителя гласно либо конфиденциально. Руководитель государственного органа или его структурного подразделения обязан принять меры по предотвращению конфликта интересов.

Наряду со сказанным Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» налагает на чиновников иные обязанности. Он запрещает гражданскому служащему, замещающему должность категории «руководители» высшей группы должностей, в целях предотвращения конфликта интересов представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа. Административная и общественная власть должна находиться в разных руках.

Гражданские служащие обязаны проходить государственную дактилоскопическую регистрацию в соответствии с федеральным законом.

Наконец, гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от руководителя поручения, являющегося, по мнению служащего, неправомерным, он должен представить в письменном виде обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении этого поручения, и получить от руководителя подтверждение в письменной форме. В случае подтверждения руководителем своего поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством.

Итак, государственный служащий обладает полным объемом конституционных прав личности и гражданина РФ. Общегражданские права и обязанности государственных служащих такие же, что и других граждан. Государственные служащие пользуются всеми правами и свободами, а также несут обязанности перед обществом наравне со всеми правами и свободами, а также несут обязанности перед обществом наравне со всеми гражданами.

Обязанности государственного служащего характеризуют сущ­ность его служебной деятельности, ибо государство (государ­ственный орган) принимает на работу гражданина главным образом в целях возложения на него соответствующих должно­стных обязанностей. Неисполнение либо ненадлежащее испол­нение государственными служащими своих обязанностей, а так­же нарушение ими правил установленных административных процедур являются основаниями возникновения их конфлик­тов с гражданами.

Круг общих (основных) обязанностей государственного служа­щего сводится к следующему.

Обеспечение поддержки конституционного строя и соблю­дения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его полномочий.

Добросовестное исполнение должностных обязанностей; соблюдение установленных в государственном органе правил служебного распорядка, порядка обращения со служебной ин­формацией; выполнение должностных инструкций. Государ­ственный служащий обязан исполнять должностные обязанно­сти в соответствии с должностным регламентом. 7

Обеспечение соблюдения и защиты прав и законных инте­ресов граждан.

Исполнение приказов, распоряжений и указаний выше­ стоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведо­мо незаконных (или неправомерных) поручений.

Поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения своих должностных обязанностей.

Соблюдение норм служебной этики.

Хранение государственной тайны и иной охраняемой за­коном тайны, а также неразглашение ставших известными госу­дарственному служащему в связи с исполнением им своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Своевременное рассмотрение в пределах своих долж­ностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в порядке, установленном федераль­ными законами и законами субъектов РФ.

Существуют также должностные обязанности, которые присущи конкретному виду государственной службы и конкретной занимаемой должности. Они регламентированы в должностных инструкциях, а также локальных нормативных актов того учреждения, в котором проходит службу государственный служащий.

Таким образом, мы видим что обязанности госслужащего являются логичным продолжением его прав и в совокупности с оными делают возможным сделать систему государственного управления более эффективной.

§ 3. Государственные гарантии при прохождении госслужбы

Важнейшую роль в обеспечении эффективной работы государст­венного аппарата играют разнообразные и существенные гарантии, ко­торые установлены для государственного служащего Федеральным за­коном «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и рядом других нормативных правовых актов. К гарантиям относятся меры экономического, социального, организационного и правового ха­рактера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного служащего. Цель этих гаран­тий - сделать государственную службу привлекательной и престиж­ной в глазах граждан.

1. Гарантией являются прежде всего условия работы, обеспечиваю­щие исполнение государственным служащим своих должностных обя­занностей. Имеется в виду размещение персонала государственного органа, обеспеченность мебелью, освещением, отоплением, разнооб­разной оргтехникой и т.д. Сюда следует отнести и служебный режим (распорядок дня), а также качественный состав служащих, морально-психологический климат в коллективе. Очень многое зависит от ру­ководителя органа или структурного подразделения, его профессио­нальных, деловых и личностных качеств.

2. Первостепенное значение имеют денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные законами и другими многочисленными ак­тами Российской Федерации и ее субъектов в качестве платы за испол­нение функции государственного служащего.

Основополагающими актами являются Указы Президента от 9 ап­реля 1997 г. «О денежном содержании федеральных государственных служащих» 8 и от 6 марта 1998 г. «О денежном содержании федераль­ных государственных служащих территориальных органов федераль­ных органов исполнительной власти, представительств Российской Федерации и представительств федеральных органов исполнительной власти за рубежом, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации» . В соответствии с эти­ми актами денежное содержание указанных лиц состоит из должностного оклада, надбавок к нему за квалификационный разряд (классный чин, дипломатический ранг), особые условия государственной служ­бы, выслугу лет, а также премий по результатам работы .

Размер премий определяется исходя из результатов деятельности федерального государственного служащего и минимальными размера­ми не ограничивается. Обычно премии выплачиваются 3 раза в год и составляют 3 должностных оклада.

Условия выплаты ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы и премий устанавливаются руководителями фе­деральных государственных органов или их аппаратов.

Федеральным государственным служащим производятся иные выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными зако­нами (например, за ученую степень, знание иностранных языков, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну), а также выплачивается материальная помощь в размере 2 должностных окладов.

Таким образом, в совокупности размер надбавок и иных выплат мо­жет даже превышать должностной оклад.

3.Государственному служащему гарантируется ежегодный оплачиваемый отпуск. Его продолжительность не менее 30 календарных дней, а для отдельных категорий государственных служащих - и бо­лее. Сверх того государственному служащему за выслугу лет предо­ставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Федерации, дополнительный оплачива­емый отпуск.

Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачивае­мый отпуск суммируются и, по желанию служащего, могут предо­ставляться по частям. Продолжительность одной части предоставля­емого отпуска не может быть менее 14 календарных дней. Возможно также предоставление отпуска без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом.

4.Медицинское обслуживание (в том числе обеспечение лекарст­вами) государственного служащего и членов его семьи осуществляется за счет федерального бюджета или бюджета соответствующего субъек­та Федерации. Государственные служащие после выхода на пенсию пользуются медицинским обслуживанием в лечебных учреждениях, в которых они состояли на учете. Эти льготы распространяются и на чле­нов их семей.

Гарантируется обязательность получения согласия государст­венного служащего на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Одной из важнейших гарантий является пенсионное обеспече­ние за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государст­венного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с испол­нением им должностных обязанностей.

Государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федеральным законом. В случае смерти, связанной с исполнением государственным служа­щим должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи умершего име­ют право на получение пенсии по случаю потери кормильца.

5. Для государственного служащего предусмотрено обязательное государственное страхование на случай смерти, причинения вреда здоровью, потери трудоспособности в период прохождения государст­венной службы или после ее прекращения, а также на случай уничтожения или повреждения имущества, которое связано с исполнением им должностных обязанностей.

Страхование осуществляется на основании договоров, заключае­мых соответствующими органами государственной власти (страхова­телями) и страховщиками, имеющими лицензию на проведение обяза­тельного государственного страхования, выданную в установленном порядке. Размеры страховых выплат определяются, исходя из установ­ленного на день страхового случая денежного содержания застрахо­ванного государственного служащего.

6. Важной гарантией является установление специального право­вого положения государственного служащего при ликвидации и реор­ганизации государственного органа.

При ликвидации государственного органа или сокращении его шта­та государственному служащему в случае невозможности предоставле­ния работы в том же органе должна быть предложена другая должность государственной службы в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и ранее занимаемой должности.

При невозможности трудоустройства служащему, заключившему трудовой договор па неопределенный срок, гарантируется професси­ональная переподготовка (переквалификация) с сохранением на пе­риод переподготовки денежного содержания по занимаемой до увольнения должности и непрерывного трудового стажа, а также пре­доставление возможности замещения иной должности государствен­ной службы.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штата государственному служащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение 3 меся­цев (без зачета выходного пособия).

В случае непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией он остается в Реестре государственных служащих (с указанием «в резерве») с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы.

Указом Президента от 26 марта 1997 г. «О социальных гарантиях лицам, входящим в состав Правительства Российской Федерации, в связи с изменениями его структуры» 9 установлено, что указанные га­рантии сохраняются членам Правительства РФ на срок трудоустрой­ства или оформления государственной пенсии, но не более чем на шесть месяцев.

Должностные обязанности служащих государственного аппарата можно было бы представить в единственной формулировке: они заключаются в реализации компетенции соответствующего государственного органа. Собственно, так и формулируются положения о компетенции государственных органов, в которых обычно конкретные должностные лица и их обязанности не указываются. Например, Временное положение о разграничении полномочий Комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства по регулированию земельных отношений в городах и других поселениях Российской Федерации, утв. 10 января 1996 г. Председателем Роскомзема - Главным государственным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации и министром строительства Российской Федерации, просто фиксирует компетенцию соответствующего государственного органа. Комитеты по земельным ресурсам и землеустройству осуществляют, в частности, организацию проведения работ по оценке земель городов и других поселений в целях налогообложения и реализации операций с землей. И каких-либо указаний о том, какие именно должностные лица в реальности обязаны будут выполнять эту компетенцию органа, в данном документе не содержится.

Общие обязанности гражданского служащего сформулированы в п. 11 ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ, который вменяет в обязанность гражданскому служащему соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены данным Законом и другими федеральными законами. Этот же Закон специально упоминает право государственного служащего на ознакомление с должностным регламентом (ч. 2 ст. 14). На самом деле ознакомление служащего с тем, что он должен делать, не является его правом; это элементарное условие его деятельности, это его обязанность. Сущность службы в отличие от трудовой деятельности заключается именно в том, что служащий обладает не правами и обязанностями, а компетенцией.

Понятие компетенции как совокупности прав и обязанностей субъекта публичного права связано с особенностями их применения. А. П. Алехин эту специфику определяет следующим образом: "Служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности - правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить". Д. Н. Бахрах определяет права и обязанности государственного служащего как "обеспечительные": "Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему надлежащие условия для выполнения обязанностей. А значит, служащий обязан пользоваться ими... Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием - полномочия". Это верное определение.

Указанная норма о праве, а не об обязанности государственного гражданского служащего знакомиться со своим служебным регламентом повторена в большинстве документов о служебном регламенте. Так, п. 7(1) Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля в области охраны окружающей среды (федерального государственного экологического контроля), утв. приказом Минприроды России от 26 июля 2010 г. № 282 гласит: "Должностные лица Росприроднадзора и его территориальных органов при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке: 1) знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами".

Представляется более правильной формулировка п. 2.19 Служебного распорядка центрального аппарата Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, утв. приказом Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами от 19 января 2007 г. № 4, который гласит: "При заключении служебного контракта отдел кадров РосОЭЗ обязан ознакомить гражданского служащего со служебным распорядком РосОЭЗ, должностным регламентом и иными нормативными актами, имеющими отношение к исполнению гражданским служащим должностных обязанностей". Сомнительными являются и другие декларируемые законом права государственного служащего, например право на доступ к информации, составляющей государственной тайну (ч. 6 ст. 14 Закона № 79-ФЗ). Если эта должность предполагает связь с государственной тайной, то обладание ею является обязанностью государственного служащего, а не правом. Он просто не может выполнять свои прямые обязанности, пока не будет владеть всеми атрибутами должности.

Отметим также, что Закон № 79-ФЗ необоснованно в числе обязанностей гражданского служащего упоминает соблюдение им Конституции РФ (п. 1 ч. 1 ст. 15 Закона). Эта обязанность любого гражданина Российской Федерации, а не специфическая обязанность государственного должностного лица.

В концентрированном виде обязанности государственного служащего, состоящего на гражданской службе, закреплены в ч. 1 ст. 15 указанного Закона, в соответствии с которым гражданский служащий обязан:

• 1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;
• 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
• 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ;
• 4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
• 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;
• 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
• 7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
• 8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
• 9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
• 10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
• 11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены данным Законом и другими федеральными законами;
• 12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Эти общие обязанности государственного служащего фактически не обладают прямым действием, а имеют значение только для составителей должностного регламента-документа, который фактически будет содержать конкретные обязанности государственного гражданского служащего. При прямом действии закона такого дополнительного документа не требовалось бы.

Еще одна специфическая обязанность, к сожалению, не отраженная в ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ, появилась с принятием КоАП РФ. Должностные лица государственной службы обязаны знать процедуру применения административных наказаний, установленных данным Кодексом, и уметь применять ее на практике. Практически каждый федеральный орган исполнительной власти во исполнение КоАП РФ издал указания для своих должностных лиц. В частности, Минимущества России приказом от 13 марта 2003 г. № 79 утвердило Перечень должностных лиц Министерства имущественных отношений РФ и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Поскольку КоАП РФ вменяет должностному лицу обязанность привлекать правонарушителей к административной ответственности, такими знаниями лицо обязано обладать уже при поступлении на государственную службу, а во время исполнения обязанностей государственной службы применять эти знания. Государственный гражданский служащий не может быть аттестован, пока процедурные особенности производства по делам об административных правонарушениях ему не известны и он не умеет грамотно составлять надлежащую документацию.

Что касается принципа доступности информации о государственной службе (ст. 4 Закона № 79-ФЗ), т.е. открытости государственной службы, то это прекрасный принцип, но к гражданскому служащему он отношения не имеет. Наоборот, гражданский служащий не имеет права разглашать служебную информацию, так что открытым должен быть не гражданский служащий, а служба, а это уже конституционный принцип, а не принцип государственной службы, т.е. правило для законодателя, а не для исполнителя.

Открытость деятельности государственного служащего обусловлена тем, что он выполняет не свою волю, а волю государства, поэтому граждане этого государства, налогоплательщики, имеют право знать, что делает государственный служащий. Наличие у государственного должностного лица родственников - иностранных граждан создает весьма специфическую ситуацию с точки зрения защиты таким лицом исключительно интересов собственного государства. Это касается также лиц с двойным гражданством, как совершенно справедливо отмечает В. В. Полянский. Обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю провозглашено одной из задач Федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)", утвержденной указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" (п. 22д).

Взаимодействие с общественными объединениями (ст. 4 Закона № 79-ФЗ) также не может быть признано обязанностью государственного гражданского служащего, так как гражданский служащий может взаимодействовать только с теми лицами и в том порядке, которые укажет ему начальник. Например, если гражданский служащий будет на "законных" основаниях взаимодействовать с Британским советом, а по некоторым сообщениям, это организация подрывного направления работы, то такой служащий представляет угрозу безопасности государства.

Представляется, это недопустимое для государственной службы положение, поскольку частные интересы гражданского служащего в частной организации могут приводить к использованию служебного положения такого служащего в связи с его членством в частной организации, в том числе религиозной или националистической направленности.

Должностные обязанности, которые отражены в должностном регламенте, содержат конкретные обязанности по государственной должности федеральной государственной службы в зависимости от функциональных особенностей данной должности и предмета ведения соответствующего государственного органа (п. 3 Указа Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" с учетом квалификационных требований к стажу и опыту работы по специальности. Однако были случаи и иного подхода к оформлению должностных обязанностей. Так, Перечень должностей личного состава органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы МЧС России и соответствующих им прав и обязанностей по осуществлению государственного пожарного надзора, утв. приказом МЧС России от 20 июня 2002 г. № 302 и отмененный приказом МЧС России от 26 апреля 2005 г. № 351, содержал должностные требования, сгруппированные в зависимости от особенностей административно-территориального деления страны. Стаж и опыт работы в этих требованиях не учитывался.

Основные обязанности и права государственного служащего определяются его должностью. Должность - это категория для обозначения распределения компетенции государственного органа по частям между физическими ее исполнителями, она представляет собой совокупность прав и обязанностей этих исполнителей, т.е. в применении к государственной должности - полномочия.

Из изложенного выше следует, что понятия должности и должностных обязанностей у современного российского законодателя не вполне связаны, не совпадают. В то же время именно совокупность прав и обязанностей государственного служащего и составляет, в сущности, характеристику его должности. Это тонкое различие можно усмотреть и в формулировке Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации", утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, где говорилось, в частности, о задачах Программы: "определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов".

Упорядочения и конкретизации полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах, требует и Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)".

Статус должностного регламента, противоречиво урегулированный в законодательстве, его понятие подробно исследует К. В. Давыдов. Он считает, что закрепленная в Законе о государственной гражданской службе модель должностных регламентов на практике фактически так и не возникла. "Утвержденные федеральными органами исполнительной власти типовые формы должностных регламентов изобилуют бланкетными отсылками, в которых "утоплены" новаторские элементы регламентов. Анализ ставших доступными автору должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих ряда территориальных органов федеральных исполнительных органов по Новосибирской области, а также государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Новосибирской области позволил сделать вывод о том, что фактически они таковыми не являются; ввиду отсутствия необходимых по ст. 47 Закона разделов на практике принимаются лишь "новомодно" переименованные должностные инструкции". Автор ссылается при этом на проводившиеся прокурорские проверки состояния законности в системе государственной службы и анализирует шесть недостатков действующего законодательства об административном регламенте.

Первым недостатком должностного регламента К. В. Давыдов считает то, что, будучи локальным административным актом, он содержит "существенные условия" служебного контракта, в то время как ТК РФ исключил понятие существенных условий трудового договора. При этом должностные регламенты являются "по своей правовой природе преимущественно нормативными локальными правовыми актами. Служебный же контракт есть акт индивидуальный". Из этого противоречия К. В. Давыдов находит довольно простой выход, заменив формулировку и изложив ее в следующей редакции: "Служебный контракт государственного гражданского служащего принимается в соответствии с требованиями законодательства РФ и на основании должностных регламентов соответствующих должностей государственной гражданской службы".

Вторая проблема должностных регламентов, по мнению автора, состоит в том, что они "императивно ориентированы на правовые явления (категории, институты), недостаточно разработанные в науке и законодательстве". Таковым, в частности, является перечень предоставляемых государственным служащим государственных услуг. "В то время как категория "государственная услуга" в настоящее время не получила исчерпывающей, внутренне непротиворечивой и общепризнанной характеристики", - отмечает он. Ясно, что здесь слово за законодателем.

Третья сложность связана с ориентацией должностных регламентов государственных гражданских служащих исключительно на административные регламенты соответствующих органов исполнительной власти. По мнению К. В. Давыдова, это неконструктивно хотя бы потому, что деятельность государственного служащего описывается административными процедурами, содержащимися не только в административных регламентах исполнительных органов.

Четвертая трудность - наличие пробелов в должностных регламентах, например "фактическое отсутствие в них норм о юридической ответственности государственных служащих". Даже Президент РФ Дмитрий Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ 2010 г. специально подчеркивал: "Необходимо законодательно ввести ответственность должностных лиц за нарушение сроков оказания государственных услуг, а также за несоблюдение процедур, предусмотренных соответствующими административными регламентами".

Пятая проблема: "Целесообразно законодательно закрепить необходимость обеспечения открытого доступа к текстам должностных регламентов государственных служащих". Как отмечает А. В. Мартынов, отсутствие должностных регламентов в открытом доступе делает невозможным для граждан дать правовую оценку действиям должностных лиц и обеспечить свою защиту.

И шестая - главная проблема - вполне очевидное нежелание государственного аппарата обеспечить прозрачность государственного управления. К. А. Давыдов предлагает ввести специальную ответственность руководителей соответствующих исполнительных органов за отсутствие внедрения должностных регламентов в соответствии с нормативно определенными сроками, установленными Программой реформирования и развития системы государственной службы РФ. Однако на самом деле наличие ответственности должностных лиц связано с другим обстоятельством - отсутствием так называемой политической воли.

По определению Минздравсоцразвития России, касающегося Рекомендаций по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах и доведенного письмом Минздравсоцразвития России от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС понятие должностного регламента таково:

"Должностные регламенты федеральных государственных гражданских служащих являются нормативными документами, призванными содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами, а также использоваться при оценке служебной деятельности государственного служащего соответствующего госоргана при проведении аттестации, при приеме граждан на государственную службу в порядке назначения или по конкурсу".

Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах содержат следующее определение должностного регламента: "Должностной регламент является основным нормативным документом, регламентирующим содержание и результаты деятельности государственного служащего. В нем содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую государственную должность". В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (п. 1.2) должностные регламенты государственных служащих являются составной частью административного регламента исполнительного органа государственной власти, включающего также административные регламенты государственных функций, административные регламенты исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти, разработанные на основе "Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти", утв. указанным постановлением. В должностной регламент включаются:

• 1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
• 2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
• 3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
• 4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
• 5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
• 6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
• 7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
• 8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (ч. 2 ст. 47 Закона № 79-ФЗ).

Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах содержат Примерные (типовые) должностные регламенты руководителя федерального органа исполнительной власти, за исключением федеральных министров (высшая должность); помощника руководителя федерального органа исполнительной власти; советника руководителя федерального органа; специалиста; обеспечивающего специалиста федерального органа исполнительной власти.

Регламент государственного гражданского служащего вызывает ассоциации с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, который устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами (п. 1.1). Между двумя видами регламентов установлена прямая правовая связь, поскольку регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти (п. 1.2).

Кроме того, действуют и документы ведомственного характера, регулирующие квалификационные требования к государственным служащим. Примером может явиться довольно подробный и добротный документ: Квалификационные требования, предъявляемые государственным гражданским служащим Федеральной службы по тарифам, утв. приказом ФСТ России от 6 октября 2006 г. № 196.

Положения должностного регламента обязаны быть открытыми, поскольку они учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, а также при аттестации, квалификационном экзамене, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и в других случаях (ч. 3, 4 ст. 47 Закона № 79-ФЗ). Форма такого открытия сведений в законодательстве не урегулирована.

Соотношение между служебным характером информации, государственной тайной и принципом открытости для граждан служебной деятельности функционеров государственного аппарата лучше всего охарактеризовано В. В. Путиным в бытность его Президентом РФ: "Право быть избранным или назначенным на государственные должности, как и возможность получать публичные услуги, публичную информацию должны быть доступны в равной степени всем гражданам страны. При этом любой, преступивший закон, должен знать, что наказание неотвратимо... Полагаю, что мы прежде всего должны обеспечить право граждан на объективную информацию. Это - важнейший политический вопрос, и он прямо связан с действием в нашей государственной политике принципов свободы и справедливости". Эти слова можно положить в основу утверждения, что информация о государственных служащих не может быть служебной, она имеет публичный характер и должна быть открытой для населения. В настоящее время эти отношения урегулированы в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

В ст. 14 Закона № 79-ФЗ закреплены права государственного гражданского служащего, но их перечисление в законе должно быть дублировано в должностном регламенте, так как конкретная должность может потребовать наличия и иных прав. Кроме того, права государственного служащего - это одновременно и его обязанности, т.е. под правами имеется в виду компетенция. Так же обстоит дело и с понятием обязанностей гражданского служащего, закрепленных в ст. 15 данного Закона.

Пункт 10 Положения об Управлении Президента РФ по внутренней политике, утв. Указом Президента РФ от 21 июня 2004 г. № 791, гласит, что распределение должностных обязанностей между заместителями начальника Управления, референтами и начальниками департаментов осуществляет начальник Управления. Этот пример показывает, что регулирование должностных обязанностей прямо вменено местному руководству и зависит от его представлений об обязанностях сотрудников.

Состав требований к государственному служащему можно проследить по Единому квалификационному справочнику должностей руководителей, специалистов и служащих, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 29 января 2009 г. № 32. Например, раздел "Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов организаций воздушного транспорта" ЕКС, устанавливающий перечень должностей руководителей и специалистов организаций гражданской авиации, состоит из трех разделов: разд. I - "Общие положения"; разд. II - "Должности руководителей"; разд. III - "Должности специалистов".

Обычно тарифно-квалификационные характеристики содержат три раздела требований к государственным служащим: "должностные обязанности", "должен знать" и "квалификационные требования". Под последними обычно понимаются требования к определенному уровню образования и стажу работы. В Порядке применения Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих специально уточнено содержание разделов квалификационной характеристики "Должностные обязанности", "Должен знать" и "Требования к квалификации".

Классификации требований к государственным служащим по указанными категориям ("Должностные обязанности", "Должен знать", "Требования к квалификации") не содержится в приказе ФСФР от 19 октября 2006 г. № 06-120/пз-н "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата и территориальных органов Федеральной службы по финансовым рынкам". Эти требования включаются в должностные регламенты соответствующих федеральных государственных гражданских служащих.

Представляются имеющими методологическое значение Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям федеральной государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 24 ноября 2006 г. № 798. Они построены по схеме деления этих требований в зависимости от категории и группы должностей и включают в каждую группу требований разделы "Знание" и "Навыки".

Сведения о политических убеждениях в числе обязательных элементов характеристики не упоминаются, особенно в свете ч. 1 ст. 13 Конституции РФ, признающего идеологическое многообразие в Российской Федерации. Аттестуемые могут быть проэкзаменованы (протестированы). Однако политический характер деятельности на государственной должности - очевидная истина.

Иногда права и обязанности государственного служащего закрепляются прямо в его удостоверении. Примером может служить Форма удостоверения, закрепленная Изменениями и дополнениями, которые вносятся в некоторые акты Правительства РФ по вопросам повышения безопасности полетов и авиационной безопасности в гражданской авиации Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 14 мая 2003 г. № 282. В удостоверении на русском и английском языках записано: "Предъявитель данного удостоверения уполномочен Министерством транспорта РФ осуществлять государственный контроль за деятельностью в области гражданской авиации, беспрепятственно в установленном порядке посещать авиапредприятия, организации гражданской авиации, а также их объекты, инспектировать экипажи воздушных судов гражданской авиации и проводить проверки инженерно-технического обеспечения таких воздушных судов, в том числе воздушных судов иностранных государств, выполняющих полеты в Российскую Федерацию". Представляется, что это хорошая форма связи наделенного административными полномочиями должностного лица с не подчиненными ему по службе физическими и юридическими лицами.

Указанные выше типы должностных инструкций имеют обезличенный, нормативный характер. Однако существуют примеры, когда вместо должностных инструкций, привязанных к должности, утверждаются документы, распределяющие обязанности государственного органа с указанием фамилий реально имеющихся лиц. Примером такого подхода является распоряжение мэра Москвы от 27 января 2011 г. № 16-РМ "О распределении обязанностей между мэром Москвы, первым заместителем и заместителями мэра Москвы в Правительстве Москвы", где излагаются обязанности персонально мэра Москвы С. С. Собянина, первого заместителя мэра Москвы в Правительстве Москвы В. И. Ресина, заместителя мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства П. П. Бирюкова и др.

Вызывает интерес правовой статус такого документа. Возникает вопрос: соответствует ли это распределение обязанностей законодательству о государственной службе, требующему наличия именно должностных регламентов, а не персонального распределения сфер деятельности. Ведь со сменой физических лиц соответствующего государственного органа в этом случае должны меняться и их обязанности. Обязанности же по государственной службе носят в принципе безличностный характер.

Такую же, как и в Москве, структуру определения должностных обязанностей закрепляет и приказ Министерства образования РФ от 3 сентября 2003 г. № 3460 "О распределении обязанностей между заместителями министра образования Российской Федерации", где распределение обязанностей также закреплено персонально.

Удачный принцип правового регулирования закреплен в швейцарском законе о государственной службе, в котором провозглашен личный характер государственной службы (ст. 21), т.е. обязанности, подразумеваемые должностью, могут быть выполнены только соответствующим должностным лицом лично. Никто не может подменять должностное лицо, и делегировать свои обязанности кому-либо должностное лицо тоже не имеет права.

В некоторых документах прямо запрещается передача полномочий. Так, п. 11 Положения об оперативном штабе по обеспечению безопасности при проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, утв. Указом Президента РФ от 14 мая 2010 г. № 594, закрепляет, что члены оперативного штаба не вправе делегировать свои полномочия иным лицам. В то же время иные документы устанавливают противоположное. Например, руководитель территориального органа МВД России по субъекту РФ в соответствии с п. 19

Типового положения о территориальном органе МВД РФ, утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249, наряду с тем, что распределяет обязанности между своими заместителями, также "делегирует в установленном порядке часть предоставленных ему полномочий своим заместителям, руководителям (начальникам) структурных подразделений территориального органа, а также руководителям (начальникам) подчиненных органов и организаций" (подл. 7 п. 19). Единой практики нет, а в сущности, законным является личный характер выполнения обязанностей государственной службы без права их передоверия. Иначе меняется источник самих полномочий.

Рассматривая статус исполняющего обязанности руководителя государственного органа как один из частных случаев делегирования полномочий, можно отметить широкое распространение такого вида делегирования полномочий в российском законодательстве. Например, п. 3 Указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 253 "Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий" предусматривает, что назначение исполняющим обязанности по вакантной должности, подлежащей замещению лицами высшего начальствующего состава органов внутренних дел РФ, осуществляется министром внутренних дел РФ с письменного разрешения Президента РФ. Срок исполнения обязанностей по указанной должности не может превышать шесть месяцев. Освобождение от исполнения обязанностей по такой должности осуществляется министром внутренних дел РФ.

В Российской Федерации даже статус министра, казалось бы, одного из основных функционеров государственного аппарата, не имеет четко очерченных границ полномочий и позволяет министру субъективно распоряжаться государственными обязанностями. Например, в п. 1.10 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, содержится следующая норма: "Федеральный министр своим приказом предоставляет в необходимых случаях директорам департаментов федерального министерства полномочия представлять федеральное министерство в отношениях с государственными органами, в том числе с федеральными службами, федеральными агентствами, находящимися в ведении этого федерального министерства, государственными внебюджетными фондами, с другими организациями и гражданами, а также выдает доверенности на подписание от имени федерального министерства договоров и других гражданско-правовых документов".

Несмотря на то, что гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу (ч. 2 ст. 14 Закона № 79-ФЗ), проблема делегирования полномочий, на наш взгляд, отражает не более чем несбалансированность изначального распределения государственно-властных обязанностей, неверное распределение государственных функций между должностями государственных служащих, обязанных реализовывать эти функции. При этом, если законодатель не смог изначально нормально сбалансировать права и обязанности государственных служащих, то передача этих регулирующих полномочий от компетентных должностных лиц к конкретному служащему, не справляющемуся с объемом возложенных на него обязанностей и потому перераспределяющему их методом делегации, вряд ли можно рассматривать как разумный способ регулирования государственно-служебных отношений. Такой способ гармонизации незаконен.

Верховный Суд РФ изучал дело о праве Председателя Центрального банка РФ делегировать свои полномочия на подписание актов ЦБ РФ своим заместителям. Он признал не соответствующими федеральному законодательству и недействующими ряд позиций Положения Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" с изменениями, в которых такие положения содержались.

Обязанности государственного служащего в законодательстве РФ поддерживаются мерами государственного принуждения. Это правовые гарантии. В частности, невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 300 до 500 руб.; на должностных лиц - от 1 тыс. до 2 тыс. руб. или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 10 тыс. до 20 тыс. руб. (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ). Непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных рядом статей КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 до 300 руб.; на должностных лиц - от 300 до 500 руб.; на юридических лиц - от 3 тыс. до 5 тыс. руб. (ст. 19.7 КоАП РФ).

К охране прав гражданского служащего относится и диспозиция п. 17 ч. 1 ст. 14 Закона № 79-ФЗ, предусматривающая право гражданского служащего на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов свей семьи, а также принадлежащего ему имущества, что включает в том числе право судей и иных государственных служащих РФ на ношение оружия.

Как видим, единства правового регулирования должностных обязанностей государственных гражданских служащих в Российской Федерации нет. Следствием такого положения дел являются разный правовой статус участников государственного управления, разная практика правоприменения в различных звеньях государственного аппарата, отсутствие баланса полномочий тех или иных органов и должностных лиц, и, как следствие, несогласованная работа государственного аппарата.

Это локальный нормативный акт, который определяет и устанавливает требования к квалификации, должностные права, обязанности и ответственность государственного служащего. Сфера деятельности — взаимодействие с коллегами и внешними организациями. Перечень госуслуг, порядок и сроки их оказания, ограничения и запреты, связанные со служебной деятельностью, — все эти вопросы также включены в регламент.

Пункт 3 части 3 статьи 24 Федерального закона от 27.07.2004 № 79 указывает на регламент, как на существенное условие служебного контракта: должностной регламент является его неотъемлемым приложением. Похожие локальные нормативные акты — это должностной регламент муниципального служащего и должностная инструкция.

Что это такое и где применяется

Регламент используется в сфере госслужбы при проведении конкурса на замещение вакантной должности для определения соответствия соискателя. Он также понадобится при аттестации персонала для разработки аттестационных материалов и проверки квалификации сотрудников. При формировании кадрового резерва и оценке показателей деятельности служащих без него тоже не обойтись.

Порядок разработки и утверждения

Для учреждений государственной службы не установлена единая форма должностного регламента. Каждое ведомство разрабатывает и утверждает ее самостоятельно. Чтобы разработать этот документ, нам понадобится:

• положение (или другой документ) о госоргане, его функциях, организационной структуре, внешних и внутренних бизнес-процессах, виде, порядке и сроках оказываемых услуг;
• штатное расписание с наименованием подразделений и должностей;
• положение (или другой документ) о внутреннем подразделении, к которому относится нужная нам должность;
• должностные обязанности и права специалиста (их необходимо составить совместно с непосредственным руководителем);
• утвержденная примерная типовая форма. В ней уже есть все необходимые разделы и понадобится только дополнить недостающие сведения.

Если такого образца нет, то можно воспользоваться предложенной нами примерной типовой формой должностного регламента начальника отдела и на ее основе разработать собственный бланк самостоятельно. Единого для всех структур государственной службы стандарта нет, каждый орган разрабатывает и утверждает форму самостоятельно

Должностной регламент начальника отдела по вопросам культуры, типовая форма

Разработанный проект необходимо согласовать. Как правило, должностные регламенты гражданских служащих утверждаются непосредственным руководителем служащего, кадровой, юридической и финансовой службами. Замечания, изменения, даты согласования и подписи отражаются в листе согласования.

Полностью согласованный документ утверждается и вводится в действие приказом представителя нанимателя (руководителя органа государственной службы). Его действие начинается с момента подписания приказа об утверждении, если не оговорена другая дата.

Структура регламента

Структура регламента должна содержать следующие разделы:

1. Общие положения, где отражено наименование должности и подразделения, куда принят сотрудник; кому он будет подчиняться и кто подписывает приказ о назначении.
2. Требования к уровню образования, стажу госслужбы и работы по специальности, знанию нормативных и законодательных актов и т. д.
3. Должностные обязанности и ответственность за их неисполнение, а также права сотрудника.
4. Вопросы и задачи для принятия самостоятельных решений.
5. Вопросы и задачи, в решении которых сотрудник обязательно принимает участие.
6. Сроки и последовательность подготовки согласования и принятия различных решений, проектов, нормативных актов и т. д.
7. Взаимодействие с другими служащими внутри своего госоргана, с другими организациями и гражданами.
8. Перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям.
9. Показатели эффективности и результативности его профессиональной деятельности.

Разделы со второго по девятый являются обязательными и закреплены в статье 47 Федерального закона от 27.07.2004 № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В конце обязательно прикладываем лист ознакомления с подписью и датой, когда ознакомлен сотрудник

Порядок внесения изменений в регламент

Изменение этого локального нормативного акта затрагивает существенные условия служебного контракта.

В одностороннем порядке по инициативе представителя нанимателя изменения возможны, только если они не затрагивают должностные обязанности. Об этом прямо сказано в части 1 статьи 29 Федерального закона № 79.

Для начала готовим проект нового документа, согласовываем и утверждаем его. После этого необходимо уведомить служащего в письменной форме о предстоящих изменениях существенных условий служебного контракта. Сделать это нужно не менее чем за два месяца до даты вступления изменений в силу. Исчисление срока предупреждения начинается на следующий день после даты уведомления.

Проще всего зафиксировать факт уведомления, вручив сотруднику один экземпляр под подпись или отправив письмо с уведомлением о вручении по почте. Общий стандарт уведомления не установлен. Мы предлагаем использовать следующий образец.

Специалист вправе выбрать: продолжить службу на той же должности в изменившихся условиях, перейти на предложенную вакантную должность или отказаться от продолжения службы вообще.

Если он согласен на продолжение деятельности в той же или новой предложенной должности, то оформляем дополнительное соглашение к служебному контракту. Требование об обязательной письменной форме соглашения указано в пункте 5 статьи 24 Федерального закона № 79.

В документе отражаем все вносимые изменения и подписываем у представителя нанимателя и непосредственно у госслужащего.

Несогласие сотрудника продолжить службу после изменения существенных условий также обязательно оформляем в письменном виде. Основанием для такого требования служит пункт 4 статьи 29 Федерального закона № 79.

Такой отказ будет основанием для расторжения служебного контракта в одностороннем порядке по основаниям пункта 7 части 1 статьи 33 Федерального закона № 79.