Главная » Штрафы » Правовое обеспечение государственного и муниципального управления

Правовое обеспечение государственного и муниципального управления

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Государственное управление - важнейший вид социально значимой деятельности, обеспечивающей организацию и системное взаимодействие всех заинтересованных субъектов в экономической, социальной, культурной деятельности, создающей гарантии реализации их прав и обязанностей при соблюдении интересов общества, государства, граждан и их объединений в рамках действующего законодательства.

В процессе государственно - управленческой деятельности исполнительных органов и должностных лиц используются различные способы осуществления управляющего воздействия, в которых с наибольшей наглядностью проявляется содержание государственной деятельности по управлению важнейшими сферами жизни общества.

Именно управленческие связи по универсальному типу «субъект-объект» в максимальной степени выражают содержание повседневного процесса функционирования всех звеньев государственно-властного механизма, созданного для претворения в жизнь управленческой миссии государства.

Использование в рамках управленческой деятельности различных форм и методов управления обусловливается целями, задачами и функциями государственного управления. Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц, служащих осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Всякая деятельность по управлению характеризуется собственным содержанием, то есть конкретными связями, принципами, процессами, участниками и элементами; всякое содержание управления имеет конкретную форму своего внешнего выражения.

1. Понятие, характеристика и классификация методов муниципального у правления

1.1 Понятие и ха рактеристика методов управления

Реализация функций и принципов управления осуществляется путем применения различных методов. Метод управления -- это совокупность приемов и способов воздействия на управляемый объект для достижения поставленных организацией целей. Слово «метод» греческого происхождения, что в переводе означает способ достижения, какой либо цели. Через методы управления реализуется основное содержание управленческой деятельности. По мнению А. И. Гаврилова, методы управления -- важнейший элемент в механизме использования объективных законов рынка. Качество и эффективность управленческой деятельности во многом зависят от применяемых методов управления.

Метод управления -- это способ целенаправленного воздействия на организацию с целью достижения поставленных перед ней задач.

Сложность, изменчивость объекта управления определяет и многообразие используемых методов. Различают общие и специальные методы управления, которые реализуются через изучение объекта управления во времени и пространстве, в тесной взаимосвязи и взаимообусловленности с другими объектами, с учетом этнопсихологии населения и т.д. В связи с внедрением компьютеров, электронных вычислительных машин, возникшей потребностью объективного и быстрого обоснования принимаемых решений все чаще используются специальные методы экономического моделирования.

Характеризуя методы управления, необходимо раскрыть их направленность, содержание и организационную форму. Направленность методов управления ориентирована на систему (Объект) управления (фирма, отдел и т.д.). Содержание -- это специфика приемов и способов воздействия. Организационная форма -- воздействие на конкретно сложившуюся ситуацию. Это может быть прямое или косвенное воздействие.

В практике управления, как правило, одновременно применяют различные методы и их сочетания. Так или иначе, но все методы управления органически дополняют друг друга, находятся в постоянном динамическом равновесии.

Направленность методов управления всегда одна и та же -- они направлены на людей, осуществляющих различные виды трудовой деятельности.

Следует исходить из того, что в конкретном методе управления определенным образом сочетаются и содержание, и направленность, и организационная форма. В связи с этим можно выделить следующие методы управления:

1. организационно -- административные, основанные на прямых директивных указаниях;

2. экономические, обусловленные экономическими стимулами; 3. социально -- психологические, применяемые с целью повышения социальной активности сотрудников. По мнению А. И. Гаврилова, классификация включает следующие методы управления:

Административные (организационно-распорядительные);

Экономические;

Социально-психологические;

Воспитательные и др.

Такое деление методов в известной мере условно, так как абсолютно четко обособить каждый из них не представляется возможным: они взаимопроникают и имеют немало общих черт, то же время присущие им различия в способах воздействия на объекты управления позволяют рассматривать каждый из методов в отдельности. Особую остроту проблема методов управления приобретает в обстановке перехода к рыночным отношениям. Важнейшими отличительными чертами создаваемой в России рыночной экономики является переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления. Методы муниципального управления основываются на объективных экономических законах, закономерностях социально-экономических систем, должны учитывать достигнутый научно-технический уровень, социальные, правовые и психологические отношения в процессе управления.

Методы муниципального управления всегда используются комплексно, взаимно дополняя друг друга. Их совокупность образует целостную систему методов муниципального управления. Существуют следующие группы методов: экономические, административно -распорядительные и правовые, социально-психологические.

Каждая группа методов обладает определенным характером воздействия на объект управления. Искусство управления заключается в овладении этими методами, в правильном их выборе и сочетании, умении применить на практике.

Механизм муниципального управления подразделяется на несколько подсистем: организационную, экономическую, финансовую, бюджетную и др. Данные подсистемы между собой взаимосвязаны и взаимообусловлены, составляя сложную интеграционную совокупность. Регулирование или совершенствование одной из них влечёт изменения в другой или цепную реакцию по всей муниципальной системе. Каждому направлению муниципального управления, определяемого конкретным предметом ведения местного самоуправления, характерен набор функций управления и свой комплект инструментов реализации (перечень их не исчерпан) для решения задач, позволяющие выработать тактическую цель, управленческий алгоритм, выявить необходимое информационное и организационное обеспечение, определить задания для муниципальных служб и условия их реализации.

Совокупность методов управления получает статус подсистем обеспечения (экономическая, организационная, правовая, социально-психологическая) взаимодействия субъекта и объекта управления, в качестве которых выступают органы местного самоуправления и определённые виды целесообразной деятельности людей на территории муниципального образования.

К основным методам управления следует отнести и некоторые специфические методы, свойственные только прогрессивным механизмам, например: программно-целевой, способствующий ускоренному развитию социально-экономической системы.

Формы воздействия на процессы жизнедеятельности населения и функционирования муниципального хозяйства весьма разнообразны и включают: бюджетные, налоговые, законодательные, общественно-политические, ресурсные, рыночные, информационные и другие, а также их разновидности и различные сочетания и комбинации. Метод управления -- это способ достижения целей управления. Методы управления можно рассматривать с точки зрения их содержания, направленности и организационной формы. В соответствии со структурой объекта управления, в качестве которого в сфере муниципального управления выступает муниципальное образование, методы управления по уровню их применения подразделяются следующим образом:

Методы, которые относятся ко всему муниципальному образованию как системе;

Методы, относящиеся к подсистемам, выделяемым в рамках муниципального образования (экономическая, социальная, природно-ресурсная и т.д.);

Методы управляющего воздействия по отношению к отдельному работнику или отдельным группам.

Применение этих методов, используемых в сфере муниципального управления, помогает решать такие проблемы в муниципальном образовании, как поддержка социально незащищенных групп населения, безработица, решение национальных вопросов и т.д. Отметим, что в практике управления все перечисленные выше методы управления находятся во взаимодействии. Нет плохих или хороших методов муниципального управления. Для каждой ситуации имеют место «свои» методы или свое особое сочетание методов управления.

2. Экономические методы муниципального управления

Большую роль в повышении эффективности общественного производства и улучшении благосостояния трудящихся играет система экономического стимулирования. Являясь важнейшим элементом хозрасчета, данная система способствует установлению непосредственной зависимости между уровнем эффективности производства и размером денежных средств, заработанных предприятием для расширения производства, материального поощрения работников, улучшения их социального положения. Система экономического стимулирования отражает хозяйственную самостоятельность предприятий в рамках единого хозяйственного механизма. Одновременно с этим она используется государством для экономического воздействия на работу предприятия и личную материальную заинтересованность его работников. Отсюда вытекает, что система экономического стимулирования выполняет экономические функции двоякого рода. Экономические методы управления -- это комплекс способов и приемов управления, основанных на использовании экономических законов и интересов. Цель этих методов -- создать условия, заинтересовывающие производителя производить необходимые товары и услуги нужного качества и по приемлемой цене. Они призваны обеспечить гармонию и единство экономических интересов предприятий и организаций, всего местного сообщества и конкретного жителя.

Экономические методы включают в себя планирование, хозрасчет, ценовую политику, бюджетную политику, налоговую политику, инвестиционную политику и муниципальный заказ. Экономические методы управления главной своей задачей ставят материальное стимулирование труда работников. Следует отметить, что до недавнего времени экономические методы управления считались самыми действенными, ведь работник работает для того, чтобы заработать деньги. Но, в последнее время это убеждение подверглось критике, не менее важен для работника и его социальный статус и социальные гарантии. Потребность в экономических методах управления закономерно и существенно возрастает, поскольку в условиях развития частного предпринимательства не всегда возможно и разумно решать с помощью директивного воздействия сложную совокупность задач удовлетворения растущих потребностей населения. Сущность экономических методов -- в воздействии на экономические интересы потребителя и работников с помощью цен, оплаты труда, кредита, прибыли, налогов и других экономических рычагов, позволяющих создавать эффективный механизм работы. Экономические методы основываются на использовании стимулов, предусматривающих заинтересованность и ответственность управленческих работников за последствия принимаемых решений и побуждающих работников добиваться инициативного осуществления поставленных задач без специальных на то распоряжений. Особенности экономических методов управления состоят в том, что они:

Базируются на некоторых общих правилах поведения, дающих возможность маневрировать ресурсами, тогда как административные характеризуются конкретно-адресными заданиями, ориентированными на достижение целей управляемой системы путем формирования ее четкой структуры, создания условий для подготовки, принятия и реализации решений (хотя некоторые общие правила, касающиеся, например, методики разработки бизнес-планов, режима работы и другие, могут предусматриваться директивными актами);

Оказывают на производителей и потребителей косвенное воздействие, посредством системы отношений учитывают интересы коллектива и отдельных работников (административные методы по своей природе не способны столь полно и непосредственно ориентироваться на экономические интересы объектов управления);

Непременно предполагают самостоятельность предприятия на всех уровнях при одновременном возложении на него ответственности за принимаемые решения и их последствия (в отличие от административных методов, предполагающих значительную долю ответственности вышестоящих органов, принимающих решения);

Побуждают исполнителей к подготовке альтернативных решений и выбору из них наиболее соответствующих интересам коллектива (административные распоряжения большей частью однозначны, требуют обязательного, точного исполнения).

Чем шире применяются экономические методы, тем большее число вопросов решается непосредственно в основных звеньях управления, ближе к источнику информации. В прошлом в условиях необоснованно широкого применения административных методов нередко на высоких уровнях управления принимались решения, которые по своему содержанию входили в компетенцию нижестоящих звеньев управления. В результате замедлялся процесс принятия решений и не обеспечивалась требуемая оперативность управления, снижались его компетентность и качество. Использование системы экономических методов на государственных и муниципальных предприятиях даст должный эффект только в том случае, если принцип прибыльности ведения хозяйства будет охватывать все звенья организационной структуры управления, образуя замкнутую систему с распределением материальной ответственности между всеми ее звеньями. Фонд материального поощрения используется конкретно на выплату премий и вознаграждений, для оплаты работникам очередных отпусков в части, соответствующей их доле заработной платы. По согласованию с трудовыми коллективами администрация предприятий может передать часть средств фонда предприятиям-смежникам, строительным, научно-исследовательским и технологическим организациям для стимулирования решения сложных технологических проблем, а также ускоренного выполнения работ по техническому перевооружению основных фондов. Кроме того, часть фонда может быть передана в фонд социального развития с целью использования в первоочередном порядке на финансирование строительства объектов социально-культурного назначения. С согласия трудового коллектива средства фонда материального поощрения используются на покрытие перерасхода фонда заработной платы. Неиспользованные остатки средств фонда материального поощрения изъятию не подлежат и используются в следующем году.

Непрерывные общественные изменения порождают проблему отставания выработанной системы показателей, вынуждают постоянно вносить в нее существенные коррективы. Сами показатели эффективности нередко весьма неоднозначны (что лучше отражает эффективность системы здравоохранения -- число здоровых или больных?) Еще сложнее обстоит дело с выявлением личного вклада отдельного служащего в достигнутые результаты. Последнее ставит во главу угла обеспечение неукоснительного, исчерпывающего, результативного исполнения служащими своих должностных обязанностей, оставляя за экономическим стимулированием роль важного, но вспомогательного, дополнительного средства.

Широкомасштабное внедрение в организацию муниципальной службы рыночных механизмов, экономических показателей -- не только не способно кардинально решить проблему ее эффективности, но и создает для нее дополнительные угрозы, ведет к коммерциализации государственной службы. Это искажает ее принципы, подрывает ее основы, способно разрушить даже то немногое, что уже сделано и состоялось в России в области создания эффективной и ответственной перед обществом муниципальной службы.

2.1 Социально-психологические м етоды муниципального управления

Социальные методы -- это способы воздействия на социальные интересы персонала организаций в целях активизации их деятельности, придания ей творческого и истинно заинтересованного характера. Особенностью этих методов является их общность.

Социально-психологические методы управления -- это способы воздействия на социальные интересы как населения муниципального образования, так и работников, занятых в сфере муниципального управления.

Социологические методы управления реализуют закономерности функционирования и развития коллективов и сообщества. К этой группе относятся следующие методы:

а) методы управления социально-массовыми процессами;

б) методы управления группами;

в) методы управления групповыми явлениями и процессами;

г) методы социального нормирования;

д) методы ролевых изменений;

е) методы социального регулирования.

Психологические методы в управлении предполагают использование не только психологических методов в чистом виде, но всего комплекса психологических знаний, которые в рабочей ситуации подсказывают правильное решение, позволяют понять и оценить происходящее.

К основным типам психологических методов управления относятся: психологические методы профессионального отбора и обучения, психологические методы организации и гуманизации труда, методы мотивации трудового поведения. В этих методах учитываются темперамент, характер, способности и задатки человека.

Психологические методы -- это способы регулирования взаимоотношений между людьми с целью формирования благоприятного психологического климата, который является одним из важнейших факторов высокоэффективной деятельности людей.

Эти способы многочисленны и разнообразны, их эффективность во многом определяется искусством менеджеров объединять персонал и создавать здоровый корпоративный дух. Назначение этих методов связано с формированием условий, при которых личность работника максимально раскрывает и в своей деятельности использует творческий потенциал, активность, энергию для блага муниципального учреждения.

Как и другие виды методов, психологические способы и приемы воздействия на людей направлены на удовлетворение психологических интересов личности, проявляющихся в потребностях иметь комфортные условия труда, справедливую оценку трудового вклада и его общественное признание, пребывать в группе людей с близкими мировоззренческими взглядами, а также в потребности творческого характера трудовой деятельности.

Особенностью психологических методов является то, что они не требуют сколько-нибудь значительных материальных затрат, но несмотря на это, их воздействие на людей имеет высокую результативность. Различают следующие группы психологических методов:

1. методы комплектования малых групп, которые призваны обеспечивать оптимальную численность людей в группе, их психологическую совместимость;

2. методы установления благоприятных для совместной деятельности взаимоотношений между руководителем и подчиненными;

3. методы гуманизации труда базируются на объективной потребности людей в определенных требованиях к свойствам среды, в которой протекает трудовая деятельность (Окраска помещений, музыкальное сопровождение и т.д.); муниципальный экономический правовой управление

4. методы профессионального отбора и соответствующего обучения работников исходя из индивидуальных способностей и их эффективного применения в организации.

Поскольку участниками процесса управления являются люди, то социальные отношения и отражающие их соответствующие методы управления важны и тесно связаны с другими методами управления.

К ним относятся:

Моральное поощрение,

Социальное планирование,

Убеждение,

Внушение,

Личный пример,

Регулирование межличностных и межгрупповых отношений,

Создание и поддержание морального климата в коллективе.

Предпосылки успешной активной работы по исполнению заключаются в возможностях исполнителей:

Знать (информация о целевых установках или мероприятиях, по которым принято решение);

Сметь (эти установки и мероприятия должны быть «допустимыми» для исполнителей, в том числе не нарушать юридических и этических норм);

Мочь (исполнители должны иметь средства для выполнения порученного);

Хотеть (они должны быть мотивированы).

Прежде всего, следует обеспечить сотрудника

Возможностями выполнить работу,

Определить его рамки действий,

Четко сформулировать цели и задачи,

Создать окружение, способствующее выполнению задачи (предоставить средства, необходимую информацию, сформировать организацию, использовать стиль управления, основанный на сопричастности исполнителей).

2. 2 Методы правового регулирова ния государственного управления

Рассмотрение вопроса о формах управления влечет за собой анализ другого правового явления в управленческой теории и практике - метода осуществления управленческих действий. Под методами осуществления управленческих действий понимаются способы (приемы) воздействия органа исполнительной власти (должностного лица) как субъекта управления на объект управления, который используется для достижения поставленных целей и задач государственного управления.

К числу традиционных признаков (или характерных черт) методов управления можно отнести следующие:

1) Методы управления тесно связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

2) Методы управления выражают упорядочивающее воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

3) Методы управления находят свое непосредственное выражение в связях между субъектами и объектами государственного управления.

4) Методы управления используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

5) Метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект.

6) Учитывая многообразие приемов и способов реализации управления, метод управления является определенной возможностью решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

7) В методах управления в определенном объеме выражается публичный интерес, управляющая воля государства.

8) Метод управления всегда непосредственно выражает полномочия юридически-властного характера, исходящие от государства и его исполнительного аппарата.

9) Для методов управления характерна правовая форма их практического выражения, что проявляется в правовых актах управления.

10) Выбор конкретных методов управления зависит от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти и объектов управления. Среди методов управления различают:

а) методы управляющего воздействия, которые называются также административно-правовыми методами. Они всегда имеют юридически властное значение и выражение;

б) методы организации работы аппарата управления (имеют частное значение);

в) методы совершения отдельных управленческих действий (имеют процедурный характер).

В основе административно-правовых методов в соответствующих вариантах проявляются два универсальных метода воздействия на волю, сознание, поведение людей и их коллективов, а именно - убеждение и принуждение. Убеждение выражается в применении комплекса различных приемов и способов побудительного обеспечения должного поведения в сфере реализации исполнительной власти. Практически убеждение выражается в разнообразных формах поощрения, стимулирования, профилактики, внушения. Принуждение состоит в применении комплекса различных способов и приемов принудительного обеспечения должного поведения. Так, в частности, в случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении административной или дисциплинарной ответственности либо в иных мер административного или дисциплинарного принуждения.

Методы управления подразделяются также на административные (прямые) и экономические (косвенные).

Административные методы воздействуют на сознание, волю и поведение лиц, которым они адресованы. При их реализации не происходит прямого экономического влияния на субъектов права; материально-имущественные последствия их применения либо отсутствуют вообще, либо незначительны.

Административные методы можно классифицировать по различным основаниям:

В зависимости от формы выражения административные методы управления могут быть правовыми (содержатся в нормативно-правовых актах и имеют свое правовое содержание) и организационными (характеризуются осуществлением организационно-управленческих действий);

На основе административно-правовых признаков выделяются нормативные (применяются в целях принятия нормативных правовых актов) и индивидуальные (применяются с целью принятия индивидуального административного акта)

По степени управляющего воздействия на объекты управления различают императивные, уполномочивающие и поощрительно-рекомендательные методы управления. Императивные методы содержат запреты, прямые административные команды, государственно-властные предписания. Уполномочивающие методы разрешают совершать определенные действия или принимать соответствующие акты управления. Поощрительно-рекомендательные методы содержат поощрения и рекомендации по осуществлению соответствующих действий. Применение экономических методов обеспечивает удовлетворение материальных интересов объектов управления при достижении их должного поведения. Экономические методы воздействуют на объекты управления не прямо, а косвенно, так как их управляющее воздействие достигается путем воздействия на материальные интересы субъектов, то есть опосредованно (материальное поощрение, предоставление различных льгот). В то же время убеждение часто является недостаточным средством воздействия на отдельных лиц, поэтому государство прибегает к административному принуждению.

Административное принуждение - это метод психического или физического воздействия на сознание и поведение людей, применяемый в сфере государственного управления в целях привлечения виновных лиц к административной ответственности, пресечения и предупреждения административных правонарушений.

Выдающийся отечественный ученый Ю.М. Козлов выделял следующие особенности административного принуждения:

а) административное принуждение, как правило, представляет собой внесудебное применение соответствующих принудительных мер;

б) меры административного принуждения применяются не всеми исполнительными органами (должностными лицами), а лишь теми из них, которые наделены для этого специальными полномочиями;

в) меры административного принуждения не имеют четких границ, ибо могут применяться только в отношении третьих лиц, то есть не находящихся в прямом подчинении органов (должностных лиц), полномочных применять указанные меры;

г) меры административного принуждения являются средством обеспечения исполнения требований не всех административно-правовых форм, а только содержащих общеобязательные правила поведения. Так, правила пожарной, экологической безопасности в самом названии выражают ведомственную направленность, но по сути обязательны для всех.

д) меры административного принуждения используются не только в сфере государственного управления. В этом отношении наглядно проявляется роль мер административного принуждения в сфере действия норм конституционного, трудового, финансового и других отраслей права.

е) меры административного принуждения имеют различные основания для своего применения;

ж) применение мер административного принуждения носит оперативный характер;

з) отношения, возникающие при применении норм административного принуждения, не требуют согласия второй стороны, каковой является лицо, поведение которого вызывает необходимость их применения.

Меры административного принуждения разнообразны, но все они имеют властно-принудительный характер. По целевому назначению выделяют следующие виды мер административного принуждения:

Административно-предупредительные меры;

Административно-пресекательные меры;

Меры административной ответственности (административно-наказательные меры).

Административно-предупредительные меры применяются с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления. Наиболее типичными являются следующие административно предупредительные меры:

1) контроль и надзорные проверки;

2) досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейский);

3) проверка документов, удостоверяющих личность;

4) административное задержание;

5) введение карантина (при эпидемиях и эпизоотиях);

6) прекращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности;

7) освидетельствование медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания;

8) реквизиция имущества;

9) закрытие участков государственной границы.

Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Они также разнообразны и применяются различными исполнительными органами и должностными лицами. К их числу, например, относятся:

1) требования прекратить противоправные действия (например, милиция вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения административных правонарушений, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции);

2) непосредственное физическое воздействие;

3) применение специальных средств (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, водометы и т.п.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждении;

4) административное задержание лица для составления протокола об административном правонарушении;

5) применение оружия (например, для остановки транспортного средства, если водитель создает реальную опасность здоровью и жизни людей);

6) принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих;

7) временное отстранение от работы инфекционных больных;

8) запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям;

9) запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности.

Заключение

Методы управления -- это способы и приемы управленческой деятельности, с помощью которых объект управления направляется на достижение своих целей.

Методы муниципального управления основываются на объективных экономических законах, закономерностях социально-экономических систем, должны учитывать достигнутый научно-технический уровень, социальные, правовые и психологические отношения в процессе управления.

Экономические методы управления -- это комплекс способов и приемов управления, основанных на использовании экономических законов и интересов. Цель этих методов -- создать условия, заинтересовывающие производителя производить необходимые товары и услуги нужного качества и по приемлемой цене. Они призваны обеспечить гармонию и единство экономических интересов предприятий и организаций, всего местного сообщества и конкретного жителя.

Экономические методы включают в себя планирование, хозрасчет, ценовую политику, бюджетную политику, налоговую политику, инвестиционную политику и муниципальный заказ.

Административно-распорядительные и правовые методы муниципального управления. Местная администрация осуществляет свои функции двумя методами правовыми и организационными.

Правовой метод предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам находящимся в компетенции муниципальных исполнительных органов.

Правовые методы муниципального управления -- это совокупность способов воздействия органов муниципального управления на объект управления посредством правовых норм, правовых отношений и правовых актов в пределах своей компетенции.

Социально-психологические методы -- это приемы и способы управленческих воздействий на коллективы, и отдельные личности, основанные на использовании закономерностей социологии и психологии с целью повышения их трудовой и творческой активности. По масштабам и способам воздействия их можно разделить на: социологические, направленные на коллективы в процессе их взаимодействия, и психологические, целенаправленно воздействующие на внутренний мир конкретной личности.

В практику государственного и муниципального управления все больше проникают методы управления, оправдавшие себя на уровне основного производственного звена, прежде всего в частном секторе. Это относится и к формированию временных рабочих групп, и к стратегическому планированию, и к делегированию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и приемам управления. В практику регионального управления внедряются современные информационные технологии, управление развитием региона все в большей мере основывается на управленческих и финансовых нововведениях. Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой главным было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. При этом результатом становится не только высокая эффективность на всех уровнях управления и в целом по региону, но и повышение уровня жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения, инфраструктуры.

Экономические методы управления должны занять и неизбежно займут доминирующее положение. Это необходимо для обеспечения нормальных условий функционирования ассоциаций, союзов, предприятий в новых условиях хозяйствования. Одновременно сокращается число звеньев управления.

При умелом использовании экономических методов управляющие органы в условиях рынка легче преодолевают инертность в реализации своих задач, обусловленной отсутствием соответствующей экономической заинтересованности в оперативном удовлетворении меняющихся потребностей. Усиливается самоконтроль, до минимума снижается необходимость в административном контроле, который сосредоточивается, если в том есть потребность, конечных результатах обслуживания населения. Таким образом, концептуальные основы эффективного управления развитием региона неразрывно связаны с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, ее уровень и качество. Главный компонент социально-экономического развития -- это воспроизводство самого человека и создание всей инфраструктуры его жизнеобеспечения и жизнедеятельности.

В соответствии с задачами в работе были охарактеризовано понятие формы государственного управления, изучены признаки правовой формы управления, рассмотрены виды форм государственного управления, а также рассмотрены методы управленческих действий.

Можно сделать вывод, что практическое значение форм управления заключается в том, что посредством использования их в управленческой практике осуществляются полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, создаются и обеспечиваются порядок управления, права и свободы граждан, законность совершения управленческих процедур, гласность и учет общественного мнения.

В основе административно-правовых методов проявляются два универсальных метода воздействия на волю, сознание, поведение людей и их коллективов, а именно - убеждение и принуждение.

Список используемой литературы

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 10 октября.

2. Атаманчук Г.В. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: РАГС, 2012г.

3. Барциц И.Н. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник. М.: Изд-во РАГС, 2011г.

3. Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М.: Норма, 2004. 874 с.

4. Гаврилов А. И. Региональная экономика и управление. М.: Наука, 2012. 564 с.

5. Пылин В. В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал российского права. № 7/8. С. 26 -- 32.

6. Салов О. Уроки формирования экономической базы местного самоуправления // Федерализм. 2001. № 1. С. 127 -- 148.

7. Тихомиров Ю. А. Муниципальное право: Учебник. М.: Норма, 2013. 564 с.

8. Уткин Э.А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2011 г. 304 с.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Организация аппарата государственного и муниципального управления. Понятие и характеристики, основные виды органов государственного управления и способы их формирования. Политический механизм системы государственного и муниципального управления.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017

Сущность социального метода муниципального управления. Морально-этические методы государственного управления и их роль в процессе профессионального становления и деятельности государственных служащих. Особенности психологических методов управления.

курсовая работа , добавлен 09.09.2012

Понятие и виды методов управления. Экономические методы муниципального управления. Оперативный, тактический и стратегический уровни планирования развития. Хозяйственный расчет как метод, стимулирующий персонал. Ценовая, бюджетная и налоговая политика.

курсовая работа , добавлен 10.11.2009

Сущность государственного управления. Методы государственного и муниципального управления. Особенности органичной и догоняющей модернизации, их достоинства и недостатки. Специфика модернизации государственного и муниципального управления в России.

курсовая работа , добавлен 02.01.2017

Теоретические основы методов управленческой деятельности. Классификация методов государственного и муниципального управления. Экономические методы муниципального управления в Нижегородской области. Рекомендации по совершенствованию экономических методов.

курсовая работа , добавлен 28.02.2012

Теоретические аспекты государственного и муниципального управления. Анализ деятельности органов государственного и муниципального управления в России (IX-XVIII веков). Основные факторы, обусловившие неизбежность реформы центрального управления в России.

курсовая работа , добавлен 10.11.2014

Организационная среда государственного и муниципального управления. Прямые и обратные связи. Факторы внутренней среды государственной администрации. Функционально-структурная подсистема государственного управления. Критерии распределения функций ведомств.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017

Децентрализация государственного управления - фактор развития планирования в структурах местного управления. Особенности и специфика процесса планирования. Роль планирования в управлении, функции и стратегии. Планирование работы муниципального управления.

реферат , добавлен 21.06.2010

Определение понятий "система государственного управления" и "местное самоуправление". Важнейшие элементы кадровой политики. Недостаточная квалификация специалистов - как основная проблема в системе государственного и муниципального управления.

эссе , добавлен 09.11.2010

Природа и характеристики государственного и муниципального управления. Понятие и особенности публичной власти. Государственная власть. Государственное и муниципальное управление как вид управленческой деятельности. Характеристика принципов их соотношения.

Понятие правового регулирования общественных отношений.

Правовое регулирование – это осуществляемое при помощи норм позитивного права и других правовых средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения. Признаки: - один из видов социального регулирования, т.е. кроме права есть и другие социальные регуляторы; - исходит со стороны государства; - воздействует на общественные отношения и имеет целью их упорядочить; - воздействие, которое осуществляет при помощи норм позитивного права и других правовых норм (механизм правового регулирования). Механизм правового регулирования: - норма права; - правоотношения; - акты реализации и применения права; - акты толкования права; - юридические факты; - правосознание; - правовая культура. Правовое воздействие – это все направления и формы влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей. Оно шире правового регулирования и осуществляется в трех формах: 1. Информационное воздействие (право сообщает, какие отношения, каким образом им урегулированы). 2. Ценностно-ориентированное воздействие. 3. Правовое регулирование. В зависимости от конкретных правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование: - Нормативное правовое регулирование – регулирование, осуществляемое нормами позитивного права. – индивидуальное правовое регулирование – регулирование, которое осуществляется различными индивидуальными правовыми средствами. Не носит общего характера, т.к. конкретным субъектам, как правило, следует за нормативными, дополняя и корректируя его, применительно к конкретному случаю: - координационное – происходит между равными субъектами. – субординационное – осуществляется не равными субъектами, находится в отношения власти подчинения, например, прием на работу, приказ об увольнении.

Сущность, предмет правового обеспечения государственного и муниципального управления.

Правовое регулирование государственного управления имеет особый предмет, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом правого обеспечения государственного управления: - отношения между государственным аппаратом и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); - отношения внутри государственного аппарата, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); - волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы (кадровый состав государственных органов), так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

Правовые средства и методы обеспечения функционирования государственного и муниципального управления.

Метод правового регулирования характеризуют два явления: субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм; смысл и содержание самих правовых норм. Субъект (источник) правового регулирования государственного управления указывает на возможности, характер и пределы деятельности определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Различают: - централизованное (метод субординации), при котором сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом либо его субъектов в рамках их компетенции и объектов юрисдикции; - децентрализованное (метод координации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. Среди способов правового регулирования различают: - позитивное обязывание – возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия; - запрещение – возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода; - дозволение – предоставление лицам права на свои собственные активные действия. Юридические нормы: - регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложение на них обязанностей (обязывающие, запрещающие и управомочивающие); - охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер); - специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм. Среди них: общие – фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные – закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории; - декларативные, содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; - оперативные – предписание по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по продолжению норм на новый срок и др.; коллизионные – регулирующие выбор между нормами.

В демократическом государстве, чтобы управлять общественными отношениями и процессами, направлять и регулировать их, необходимо иметь на то правовые основания. Более того, управление в таком государстве осуществляется в тех пределах, которые установлены для него законом. Следовательно, формы, методы и способы, используемые в сфере государственного и муниципального управления, должны опираться на предусмотренные законом правовые нормы, установки и ограничения. При этом очень важно, чтобы сфера государственного и муниципального управления регулировалась законами и подзаконными актами, принятыми демократическим путем.

Правда, иногда приходится слышать, что право государства избирать любые желаемые им способы воздействия на общественные отношения не нуждается в юридическом подкреплении, гак как само государство конструирует и конституирует законы, устанавливающие правовые рамки, формы, виды, инструменты управления. Исходя из того, что государство по своей природе есть аппарат принуждения и даже насилия, обладающий в пределах страны высшей силовой мощью, некоторые утверждают, что государство управляет, опираясь на право сильного, которому никто не способен противостоять. Однако подобные суждения, несмотря на их распространенность, нельзя признать обоснованными, тем более, если они произносятся в стране, стремящейся к демократической модели государственного управления.

Многие не без оснований считают, что государством должны править законы, и государственная жизнь должна складываться в соответствии с этими законами, а не сообразно «понятиям» отдельных лиц, вне зависимости от того, какое положение они занимают. Так, Платон утверждал: «Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги».

В то же время сами законы, управляющие государством, не идеальны, и их слепое исполнение не ведет к успеху. Как известно, в 1990-е гг. в России было установлено и широко реализовано право частной собственности на землю. Что российское общество получило от реализации этого права? Анализ данных государственного мониторинга земель и других систем наблюдения за состоянием окружающей среды показывает, что практически во всех субъектах РФ сохраняется тенденция ухудшения состояния земель. В частности, интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из сельскохозяйственного оборота.

Кроме того, законы, правовые нормы не всеобъемлющи, вне охватываемого ими поля всегда остается масса повседневных общественных вопросов, требующих своего решения, принимаемого конкретными людьми при отсутствии, неполноте или несовершенстве законов. Да и сами законы трактуются людьми, способными направлять это толкование в желаемое русло, откуда и родилось выражение: «Закон что дышло, куда повернул - туда и вышло».

Но из сказанного вовсе не следует, что право в его законодательно-нормативном воплощении не играет существенной роли в государственном управлении общественными отношениями и процессами. Эта роль велика, однако ее не следует абсолютизировать и идеализировать. Так, по оценке директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, академика РАН Т. Я. Хабриевой, «состояние правового регулирования в настоящее время близко к кризису, последствия которого могут оказаться не менее значительными, чем последствия экономического кризиса 2008 г.» .

Для современной правовой жизни России все еще типично неисполнение закона и неприменение при этом ответственности. В частности, об этом свидетельствует уровень исполнения решений Президента России. Ученые Института прикладной математики имени М. В. Келдыша РАН констатируют, что в настоящее время выполняется не более 5% решений, принимаемых Президентом России. А по данным американских специалистов, эта цифра не превышает 2%К

Естественно, что в условиях типичного неисполнения закона трудно говорить об управляемости общественными процессами, о прогрессе в развитии общества и государства. По большому счету речь в данном случае идет лишь о минимальном (номинальном) государственном управлении, доминировании стихии в общественных и государственных делах.

Анализируя кризисные явления в отечественном государстве, некоторые авторы считают, что «кризис в России продолжается уже четверть века. Причем это не кризис в общепринятом понимании, а кризис системы управления - потеряна управляемость экономикой, выбрана несовершенная модель развития страны. Государство самоустранилось от управления, что не могло не привести к активизации стихийных процессов - критического уровня достигли коррупция, воровство, принявшее весьма своеобразные формы, массовый отток капитала из страны, банковский беспредел» .

Исторический опыт свидетельствует, что без государства и формируемых им институтов - государственной власти, государственного аппарата, законодательства - невозможно обеспечить целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие общественных отношений, права и свободы каждого человека и гражданина. В современных условиях государственное управление является главным ресурсом решения любых общественных проблем. Только на его основе и с его помощью возможно совершенствование общественных отношений и процессов.

Для понимания проблематики правового обеспечения сферы государственного и муниципального управления важное значение имеет уяснение сути государственного управления, его места и роли в создании условий для гармоничного функционирования общественных отношений и всестороннего развития личности. В связи с этим автор разделяет следующую точку зрения: «Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводателыюй деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов, должностных лиц и всего корпуса государственных служащих» 1 .

Понятие «государственное управление» не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется в научной и учебной литературе в разных значениях. Ряд специалистов обращают внимание на то, что с вступлением в силу Конституции РФ 1993 г. последовало изъятие из нормативной практики терминов «управление», «государственное управление», «орган государственного управления». В результате органы государственного управления стали именоваться органами исполнительной власти .

В современной отечественной юридической науке борются две основные точки зрения на то, что такое государственное управление. Одни авторы рассматривают государственное управление как целостную сферу деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализацию государственной власти во всех ее формах и методах. В рамках данного подхода Г. В. Атаманчук рассматривает государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу . При этом определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

По мнению сторонников данного подхода, разные органы государственного управления выполняют свои (частичные) задачи по управлению государственными делами неодинаково. По-своему это делает парламент, президент, правительство, суды, прокуратура, министерства и т.д.

Одни органы государственного управления имеют собственные властные, ключевые полномочия (например, парламент или президент). Их главные задачи - установление общих правил для управления и контроля, а непосредственной управленческой деятельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы государственного управления и должностные лица непосредственно занимаются управленческой деятельностью (министерства, государственные служащие).

Некоторые органы государственного управления и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Государственный совет в России, состоящий из высших должностных лиц субъектов РФ). Есть специальные органы государственного управления, которые занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, Уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюджета (Счетная палата РФ). Органы государственного управления подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие - тоже способ управления.

Нередко создаются смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, в частности при принятии согласованного решения.

Иногда некоторые функции органов государственного управления передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций.

Кроме того, в настоящее время созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство принять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Так, Европейский суд по правам человека после особых процедур может принимать решения, обязывающие государства - члены Совета Европы предпринять определенные действия в целях соблюдения прав человека. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы объединения Республики Беларусь и России, что предусмотрено Договором между ними от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства». Таким образом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности.

Иной точки зрения на государственное управление придерживается А. И. Радченко. На его взгляд, под государственным управлением следует понимать деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной) власти .

Государственное управление тесно связано с муниципальным управлением. Это элементы государства, которые взаимосвязаны между собой и обеспечивают целостность и прогресс общества. Указанная взаимосвязь проявляется прежде всего в том, что главным субъектом и государственного и муниципального управления является народ. Кроме того, граждане проживают на территории муниципального образования. Поэтому как центральная, так и региональная государственная власть могут эффективно воздействовать на общественные отношения и процессы, только заручившись поддержкой органов местного самоуправления. И наоборот, органы муниципального управления не в состоянии эффективно решать вопросы местного значения, закрепленные в качестве предметов ведения местного самоуправления Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», без активной поддержки органов государственной власти.

Многие отечественные специалисты подчеркивают, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления являются подсистемами единой системы публичной власти, единственным источником которой является народ. Так, Н. И. Глазунова отмечает, что «муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей тоже представляет часть государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванности органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов» 1 .

Как указывает М. В. Баглай, «местное самоуправление, хотя... и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе является частью государственной власти» .

На взгляд Г. В. Атаманчука, местное самоуправление представляет собой «низовой и особо демократический подвид государственного управления, субъектом которого выступают жители поселений и административных территорий, а смыслом служат проблемы комплексного обустройства местожительства людей» .

По мнению А. А. Безуглова и С. А. Солдатова, «между государственной властью и властью муниципальной, как и между органами, их осуществляющими, нет принципиального отличия. Они едины по своей правовой природе» .

Взаимосвязь государственного и муниципального управления осуществляется в том числе через взаимодействие государственной гражданской и муниципальной службы. Согласно ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» взаимосвязь гражданской и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы;
3) единства требований к подготовке кадров для гражданской и муниципальной службы и дополнительному профессиональному образованию гражданских и муниципальных служащих;
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих;
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Отрыв муниципального управления от государственного или их противопоставление могут привести к подрыву единства властных отношений на территории государства.

В то же время, подчеркивая взаимосвязь государственного и муниципального управления, надо видеть, что они имеют различие в компетенции, объектах и ресурсах управления. Причем некоторые специалисты не без оснований подчеркивают, что «муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом виде управленческой деятельности нет столь глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. Для муниципального управления все это не характерно» .

Многочисленные исследования экономической основы местного самоуправления показывают, что оно существует в основном за счет трансфертов от государства. Доходы от двух местных налогов (земельный налог и налог на имущество) не превышают в среднем 5% общего объема местных бюджетов. Основная причина убогости местных бюджетов - общая централизация власти, концентрация публичных доходов на федеральном уровне. Очевидно, что в данных условиях местные власти теряют всякую самостоятельность, провозглашенную Конституцией РФ.

Государственное управление с юридической точки зрения - это достаточно сложная система правовых отношений, складывающихся между государством и обществом, органами государственной власти и гражданами, должностными лицами, государственными служащими и населением. Именно эта система правоотношений в данном случае нас интересует в первую очередь, ибо говорить о правовом обеспечении сферы государственного и муниципального управления вне исследования правовых государственно-управленческих отношений невозможно.

Следует различать понятия «правовые основы государственного и муниципального управления», «правовое обеспечение государственного и муниципального управления», «правовое регулирование государственно-управленческих отношений», «механизм правового регулирования».

Правовые основы государственного и муниципального управления - это совокупность принципов, норм и институтов, определяющих содержание правового регулирования сферы государственного и муниципального управления. Они закреплены в системе законодательных и иных нормативных правовых актов, на основе которых действуют органы государственного и муниципального управления. Речь идет о Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента России, постановлениях Правительства РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, уставах и других нормативных правовых актах муниципальных образований.

При этом в настоящем учебнике право понимается в широком смысле. Это «не просто совокупность национальных законов, обязательных для граждан государства, а явление социальное, содержащее в себе представления людей о своих общих потребностях, интересах и воле, о совпадающих идеалах и ценностях, о гуманизме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и должном в частном и общественном поведении. С помощью права многообразие проявлений общественной жизнедеятельности людей получает свою упорядоченность в их личных, коллективных и общественных взаимосвязях» 1 .

В. С. Соловьев отмечал, что «сущность права состоит в равновесии двух нравственных интересов: личной свободы и общего блага» . Речь идет именно о равновесии. Ибо если, например, верх берет личная свобода, то право служит не столько ресурсом обеспечения государственного и муниципального управления, сколько ресурсом деградации государства, противоречий и конфликтов в нем. Однако на этот аспект правового обеспечения сферы государственного и муниципального управления внимание почти не обращается. Данная проблематика ждет своих внимательных и глубоких исследователей.

Термин «правовое обеспечение», как правило, специально не раскрывается в юридических словарях и учебных изданиях и зачастую представляется синонимом термина «правовое регулирование» - формы регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права. Подобный подход используется и в настоящем учебнике.

На взгляд авторов учебно-методического комплекса «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» под общей редакцией профессора И. Н. Барцица, правовое обеспечение государственного и муниципального управления - это предоставление достаточных материально-правовых и процессуальных средств для принятия и исполнения нормативных актов, определяющих правовой статус, порядок формирования и деятельности, компетенцию и ответственность органов государственного и муниципального управления общественными процессами .

В то же время правовое обеспечение государственного и муниципального управления можно рассматривать как совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, лежащих в основе формирования и функционирования системы государственного и муниципального управления; разработку, издание и применение нормативных правовых актов, регламентирующих процесс государственного и муниципального управления.

Заслуживает внимания точка зрения, согласно которой термин «обеспечение» в его юридическом значении «понимается как совокупность принимаемых мер и используемых средств, создание условий, способствующих предотвращению сбоев, нарушений законов, нормативных установок» 1 .

Некоторые авторы рассматривают правовое обеспечение в широком смысле слова. На их взгляд, «правовое обеспечение, во-первых, не сводится к принятию или изменению законов или иных правовых актов; во-вторых, требуют раскрытия и другие элементы правового обеспечения - функции органов, процедуры принятия решений, правовой мониторинг, способы оценки эффективности управления и реализации правовых актов; в-третьих, необходима точная “временная привязка” правовых элементов к реальным изменениям...» .

В настоящем издании вопросы правового обеспечения излагаются с точки зрения системного подхода. В связи с этим система правового обеспечения рассматривается в качестве одного из базовых инструментов процесса государственного и муниципального управления.

Система правового обеспечения государственного и муниципального управления - это использование юридических знаний, правовых методов и средств в процессе государственного и муниципального управления с целью обеспечения его эффективности и результативности. Одной из целей системы правового обеспечения государственного и муниципального управления является легализация всех инструментов государственного и муниципального управления. Под легализацией в данном случае понимается придание юридической силы документам, действиям, процедурам, создаваемым и осуществляемым в процессе государственного и муниципального управления.

Правовые средства обеспечения государственного и муниципального управления - это своеобразные юридические инструменты, с помощью которых осуществляется упорядочение сферы государственного и муниципального управления, рационализируется деятельность государственных и муниципальных органов. В качестве правовых средств обеспечения государственного и муниципального управления выступают нормы права, правовые акты, стандарты, процедуры, права и юридические обязанности, юридическая ответственность, правовые ограничения, правовые стимулы, правовые поощрения и т.д.

В частности, нормы конституционного и административного права регламентируют организацию и функционирование государственного и муниципального механизма, определяя структуру и компетенцию органов государственного и муниципального управления.

Основными чертами системного подхода к правовому обеспечению государственного и муниципального управления являются:

1) целостность - всесторонний анализ юридических аспектов государственного и муниципального управления, осуществления процедур правового обеспечения всех стадий процесса государственного и муниципального управления.
2) синтез юридических знаний и методов государственного и муниципального управления;
3) плановость - процедуры правового обеспечения носят плановый характер и направлены в первую очередь па предотвращение негативных событий в сфере государственного и муниципального управления;
4) технологичность - процедуры правового обеспечения государственного и муниципального управления могут быть стандартизированы.

К процедурам правового обеспечения государственного и муниципального управления относятся:

1) правовой анализ. Данная процедура часто используется юридической службой государственного или муниципального органа. Заключение, подготовленное ею по результатам правового анализа, может вызвать самые различные управленческие решения;
2) юридическое прогнозирование - научное предвидение тенденций развития правовых регуляторов сферы государственного и муниципального развития, возможных вариантов правовых решений и действий. Ю. А. Тихомиров считает, что «прогностическая функция в сфере права должна непременно закладываться в законах и положениях о государственных и негосударственных структурах» ;
3) разработка, утверждение и опубликование нормативных правовых актов;
4) правовая экспертиза;
5) правовой мониторинг;
6) применение санкций и стимулов;
7) внесение изменений в нормативные правовые акты;
8) правовой аудит.

Правовое обеспечение государственного и муниципального управления - базовый ресурс государства. В широком смысле это:

1) создание правовой базы для функционирования того или иного субъекта правоотношения;
2) оказание соответствующих юридических услуг тому или иному субъекту правоотношений;
3) научное и кадровое обеспечение юридической работы органов государственного и муниципального управления по определенному направлению деятельности.

В данном контексте можно утверждать, что понятие «правовое обеспечение» шире понятия «правовое регулирование».

Следует согласиться с позицией тех авторов, которые считают, что «правовое оформление государственного управления (как и местного самоуправления) в современной России должно опираться на ряд важнейших для его эффективного функционирования ценностей, связанных:

1) с максимальным удовлетворением потребности населения в укреплении законности и правового порядка, а в итоге - безопасности (в стране, регионе, городе);
2) созданием условий устойчивого развития таких социальных институтов, как семья, собственность, культурное наследие (в многонациональном государстве этот институт неизбежно приобретает особую ценность, так как всегда сопряжен с проблемой этнокультурной безопасности);
3) обеспечением населения жизненно важными материальными ресурсами (ЖКХ, дороги, жилье и т.п.);
4) постоянным совершенствованием общества, усложнением социальных связей (изменением уже имеющихся и появлением новых отношений в разных сферах социального бытия);
5) утверждением диалектически взаимодействующих личностных (статья 2 Конституции РФ) и общесоциальных начал жизнедеятельности» 1 .

Правда, реализация указанных выше ценностей в современном российском государстве нередко затруднена. Например, Федеральная служба государственной статистики (далее - Росстат) опросила почти 2000 человек в 30 регионах России: «Что вам мешает родить детей?» Ответы заставляют задуматься и действовать: 85% назвали материальные трудности, 83% - неуверенность в завтрашнем дне, 65% - жилищные трудности .

Мордовцев А. Ю. и Козлова Н. Н. отмечают, что «пришедшие к власти в России в начале 90-х гг. реформаторы-демократы, боровшиеся с “коммунистическим диктатом”, “телефонным правом” и коррупцией, захватом государственной собственности партийными структурами и выступающие за утверждение принципов народовластия и законности в системе власти и управления, в итоге за короткое время создали процветающую олигархическую систему, невиданное ранее в истории государства имущественное расслоение и фактическое отстранение от реальной управленческой деятельности большинства “безденежной” массы “носителей государственной власти”» .

В настоящем учебнике сфера правового регулирования государственного и муниципального управления определяется не только границами практического осуществления государственной и муниципальной власти, т.е. собственно субъектов этой деятельности по достижению их целей, реализации задач и функций, но речь идет и обо всех иных проявлениях государственной и муниципальной деятельности по воздействию на общественные отношения и процессы.

Согласно концепции С. С. Алексеева, правовое регулирование - это «осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.), результативное, нормативно организованное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями» 1 .

Ю. А. Тихомиров рассматривает правовое регулирование как «единство трех взаимосвязанных компонентов: правотворчество, правореализация и применение юридической ответственности» .

По мнению М. Ю. Осипова, «правовое регулирование образует определенную систему, поскольку оно включает в себя элементы, относящиеся к разным универсумам, которые в своей совокупности продуцируют свойства, не присущие каждому из этих элементов в отдельности.

Так, например, система правового регулирования продуцирует такие свойства, как: способность упорядочить общественные отношения, входящие в предмет правового регулирования, гарантировать свободу субъектов права, скоординировать их интересы, интегрировать различные социальные группы в общество в целом, обеспечить стабильное развитие общества, стимулировать социально-позитивную деятельность субъектов права и т.д.» .

1) на создании правовых механизмов разработки и реализации государственной и муниципальной политики;
2) установлении правовых основ деятельности органов государственного и муниципального управления в основных сферах общественной жизни;
3) обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного и муниципального управления;
4) государственном и муниципальном контроле и надзоре за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

На взгляд Д. А. Ловцова, концепция правового регулирования как процесса включает, по крайней мере, пять следующих методологических компонентов:

1) миропонимание;
2) правопонимание;
3) правотворчество;
4) правоприменение;
5) правореализация .

Представляется, что в контексте миропонимания правовое регулирование государственного и муниципального управления в современных условиях должно осуществляться с учетом ряда новых тенденций в международном сообществе 1 . Во-первых, постепенно обозначается все более настойчивая тенденция к демонтажу понятия «национальное государство» (в большинстве стран четкая линия к защите национальных интересов либо подменяется коллективными союзническими приоритетами, либо реализуется ситуативная линия к защите неких эфемерных много- или полинациональных интересов).

Во-вторых, понятие «государственный экономический суверенитет» практически больше не существует (или существует в довольно ограниченном количестве стран-систем). На смену ему приходят понятия «сфера государственно-корпоративных интересов», «концессионный суверенитет», «суверенитет автономных групп» и т.д.

В-третьих, меняются принципы управления. Из иерархических, жестко регламентированных и довольно отчетливых они преобразуются в сетевые, гибкие, мобильные и малопонятные. Со всей очевидностью это проявляется в практике принятия политико-экономических решений в пользу тех или иных групп.

В-четвертых, резко меняются полюса власти. Если еще каких-нибудь 20-30 лет назад можно было с легкостью идентифицировать конкретный центр принятия ключевых решений, то сегодня этот центр завуалирован настолько, что даже ведущие аналитики не могут распознать причину возникновения, характер и последствия реализации решений.

Конечно, можно склоняться к мысли, что эти тенденции есть закономерный результат глобального развития, следствие унификации управленческих практик и ответ на ключевые вызовы сегодняшнего дня. Но критический анализ таких тенденций приводит к совершенно иным выводам. Истоки их следует искать в иной плоскости - плоскости классовых интересов основных системообразующих субъектов или агентов системы.

Еще в 1975 г. вышел доклад «Кризис демократии», написанный по заказу Трехсторонней комиссии С. Хантингтоном, М. Крозье и Д. Вата- нуки. В докладе было зафиксировано наличие угроз для доминирующего положения правящего слоя - прежде всего то, что против него начинают работать демократия и государство всеобщего социального обеспечения, оформившееся в последний период. В докладе утверждалось, что развитие демократии на Западе ведет к уменьшению власти правительств, что различные группы, пользуясь демократией, начали борьбу за такие права и привилегии, на которые ранее никогда не претендовали, и что эти «эксцессы демократии» являются вызовом существующей системе правления. Отсюда следовал вывод: необходимо способствовать невовлеченности масс в политику, развитию определенной апатии, умерить демократию, исходя из того, что она лишь способ организации власти, причем вовсе не универсальный .

Представляется, что практика правового обеспечения государственного и муниципального управления в постсоветский период нередко находилась и продолжает находиться в лоне вышеуказанных рекомендаций по ослаблению демократии. Поэтому сегодня мы стоим перед необходимостью ускоренной и рациональной реформы системы государственного и муниципального управления. И осуществить эту реформу без правового обеспечения невозможно.

Под механизмом правового регулирования государственного управления понимается комплекс взаимосогласованных конституционно-правовых средств воздействия субъектов государства на экономическую, политическую, управленческую, социальную, правовую и духовную сферы общества, гарантирующих условия реализации прав и свобод всех граждан или, по крайней мере, их большинства.

В структуру механизма правового регулирования государственного и муниципального управления входят юридические нормы, правовая идеология, правовые принципы, юридические гарантии, процедуры, методы, способы и типы правового воздействия на общественные отношения и процессы.

Механизм правового регулирования государственного и муниципального управления представляет собой многоаспектное явление. Во-первых, он включает в себя «позитивные» проявления в виде дозволения, поощрения, стимулирования социально полезных тенденций развития государства и муниципальных образований. Во-вторых, в данном механизме используются «негативные» формы правового воздействия на процессы обновления государственности в виде предупредительных, пресекательных и запретительных мер. В-третьих, этот механизм призван создавать условия для поиска новых моделей государственного и муниципального развития, зарождения новой идеологии государственного и муниципального управления.

Механизм правового регулирования государственного и муниципального управления можно рассматривать и как систему. Речь идет о нормативно-правовой, организационной, кадровой и идеологической деятельности субъектов государственно-правовой жизни (народ, органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, политические партии) по воздействию на процесс государственного и муниципального управления. Во-первых, в эту систему входит концепция развития (реформирования) государства как совокупность теоретических положений, идей и принципов, регулирующих процесс создания того или иного типа государства (социалистического, либерального, демократического и т.п.). Во-вторых, системообразующим элементом этого механизма являются конституционные нормы, регулирующие основные сферы общественных отношений. В-третьих, к элементам механизма правового регулирования государственного и муниципального управления следует отнести систему органов государственной власти и местного самоуправления, институтов гражданского общества, воздействующих на общественные отношения и процессы. В-четвертых, к элементам правового механизма регулирования государственного и муниципального управления относятся технологические правовые процедуры. Речь идет прежде всего о формах и методах формирования институтов государственной власти и местного самоуправления, их взаимодействия с народом.

Механизм правового регулирования государственного и муниципального управления состоит из основных компонентов правовых норм, правоотношений и правовых актов, объектов и субъектов правового обеспечения. Основные компоненты правовых норм, регулирующих сферу государственного и муниципального управления, можно сгруппировать в несколько блоков.

1) комплекс федеральных законов, касающихся государственного и муниципального управления в целом;
2) правовые акты субъектов РФ, выражающие нормы правообеспечения государственного и муниципального управления;
3) подзаконные нормативные акты, устанавливающие порядок управления системами и подсистемами государственного и муниципального управления;
4) нормативная регламентация деятельности отдельных учреждений и категорий специалистов сферы государственного и муниципального управления;
5) правовые акты, обеспечивающие защиту нрав граждан при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Что касается цели механизма правового регулирования государственного и муниципального управления, то она, на наш взгляд, состоит в том, чтобы с помощью правовых норм установить, укреплять и развивать те общественные отношения, которые содействуют стандартам высокого уровня и качества жизни народа, позволяют отечественному государству занимать достойное место в мировом сообществе.

Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, для формирования правового государства требуется «создание структур и процедур (технологий), способных удовлетворительно обеспечивать решение, по крайней мере, таких проблем:

1) выявление, систематизация и определение по приоритетам общих для всех в государстве потребностей, интересов и целей, требующих законодательного установления правил их реализации;
2) выражение и представление по поводу потребностей, интересов и целей всеобщей воли, которая корреспондировала первым, схватывала бы именно их, а не только то, что кажется таковым законодателям или другим властям предержащим, придавала законодательным установлениям авторитет и общественную поддержку;
3) создание стимулирующих условий и санкций единообразного и обязательного исполнения правил (норм) поведения всеми участниками государственного регулирования видов общественной деятельности;
4) поддержание посредством законности и правопорядка необходимого всем гражданам уровня свободы и безопасности, благополучия и спокойствия, возможностей их самоосуществления» 1 .

Все элементы механизма правового регулирования сферы государственного и муниципального управления взаимосвязаны и взаимообусловлены. Это системная модель. Только в комплексе, в единстве названных элементов может эффективно работать правовое регулирование государственного и муниципального управления.

Как показывает практика государственного и муниципального управления, правовое регулирование общественных отношений и процессов протекает непросто. Институтам гражданского общества нередко приходится противодействовать попыткам «замены демократического регулирования социальных процессов пресловутым административным ресурсом» .

В настоящем издании разделяется точка зрения Г. В. Атаманчука, утверждающего, что правовое регулирование представляет собой единство социологического, нормативного и практического аспектов .

Правовое регулирование начинается тогда, когда в целях, содержании, требованиях закона или иного нормативного правового акта «схватывается» назревшая общественная потребность в упорядочивании взаимосвязей и взаимодействия людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении. Имеется в виду не субъективное представление того или иного государственного органа (его должностных лиц) либо высокого начальства, а именно то, что в сознании массы людей сформировалось как нечто необходимое, должное, нужное, актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни.

Социологический аспект ставит также вопрос о содержании самих законов и иных нормативных актов, о том, чтобы нормы материального и процессуального права соответствовали правам и свободам человека и гражданина на уровне мировых стандартов, требованиям гуманизма и справедливости в общественных отношениях. Опыт многих стран показывает, что если правовая система государства создается преимущественно в интересах правящего класса, то такая правовая система не может быть эффективной и периодически обрекает государство на кризис, а иногда и на гибель.

«Сердцевину» правового регулирования государственного и муниципального управления составляет нормативный аспект - разработка и юридическое (в актах органов государственной власти и местного самоуправления) закрепление (установление) норм (правил) поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел.

Практический аспект правового регулирования государственного и муниципального управления связан с реальным воздействием норм права на государственную и муниципальную жизнь. Дело в том, что не все нормы права и не всеми субъектами правоотношений воспринимаются позитивно, с желанием их исполнять. Поэтому для реализации норм права требуются соответствующие организационно-государственные структуры.

Структурирование правового регулирования государственного и муниципального управления осуществляется по разным основаниям.

По уровню управленческих отношений правовому регулированию подвергаются отношения:

1) между государством (его органами), различными социальными сообществами (социальными группами, коллективами, производственными единицами) и гражданами;
2) по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.;
3) между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.

По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне - на основе норм федерального законодательства и на региональном - на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.

По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны и подчинении другой. Это нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, уголовного, арбитражного и других отраслей публичного права. Субсидиарно и конкретно это регулирование обеспечивается нормами некоторых отраслей частного права, например гражданского, трудового, предпринимательского, земельного и жилищного.

Что касается конституционного права, то оно закрепляет базовые принципы формирования и деятельности органов государственного и муниципального управления, правового регулирования основных сфер общественной жизни. Речь идет об основах общественного и государственного строя, конституционном устройстве государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенции высших органов государственной власти и порядке их формирования, принципах построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуре, полномочиях и организационных формах их деятельности.

Административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного и муниципального управления, возникающие в процессе организационно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры и порядок реализации административной ответственности и т.д.

Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства. В состав финансового права входят некоторые его подотрасли - бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регламентирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, уплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регламентирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну, и др.

Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земельного кадастра, выделением и использованием земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон), куплей-продажей земельных участков, отношениями землевладельцев и пользователей и т.д.

Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства.

Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уголовно наказуемых деяний - преступлений, в частности коррупционных, взяточничества, предательства государственных интересов.

Международное публичное право действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы. В международных правовых документах устанавливаются стандарты поведения для стран, ратифицировавших данные документы. Международные стандарты - это нормы, которые обычно считаются правильными с принципиальной и практической точек зрения, исходя из общепризнанных достижений современной мысли.

Особое место в международных стандартах занимают стандарты прав человека. Международные стандарты прав человека - это нормы современного международного права, предусматривающие такие общедемократические требования и обязанности государств, которые они должны с учетом особенностей своего общественного строя, национального развития и т.п. воплотить и конкретизировать в своих системах.

Универсальные международно-правовые стандарты защиты прав человека отражены в ряде важнейших международно-правовых актов: Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.; Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и других международных правовых актах.

В рамках ООН установлены критерии и процедуры, которыми необходимо руководствоваться в процессе нормотворчества в области международно-правовой защиты человека. Примером тому служит резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 04.12.1986 № 41/120 «Установление международных стандартов в области прав человека». Резолюция сформировала следующие требования к их разработке. Они должны:

1) согласовываться с соответствующим сводом международно-правовых норм в области прав человека;
2) носить фундаментальный характер и основываться на присущих человеческой личности достоинстве и ценности;
3) быть достаточно четкими, чтобы служить источником поддающихся определению и осуществимых прав и обязанностей; предусматривать, где это уместно, реалистические и эффективные механизмы реализации, включая систему представления докладов;
4) пользоваться широкой международной поддержкой.

Приведенный перечень отраслей нрава свидетельствует о том, что

но характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления преимущественно сосредоточено:

1) на защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;
2) разработке правовых механизмов реализации государственной внутренней и внешней политики, закрепленной в соответствующих законодательных актах, ежегодных парламентских посланиях президента страны; государственных доктринах; общефедеральных и региональных целевых программах и приоритетных национальных проектах;
3) правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, закреплении правового статуса субъектов государственного и муниципального управления с четким:
- - установлением места каждого из них в целостной системе государственного управления;
- - закреплением полномочий каждого органа власти;
- - определением организационно-кадровой структуры, форм и процедур их функционирования;
4) установлении правовых основ государственного регулирования хозяйственной деятельности, в частности государственного стимулирования предпринимательства, охраны прав собственника, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;
5) формировании правовых основ социально-хозяйственной деятельности - налогового, таможенного, финансового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулирования;
6) обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.

При этом «следует принять во внимание, что правовое регулирование не может и не ставит перед собой задачи охватить все и вся, даже в гой сфере отношений, которая опосредствуется государственным руководством. В жизни всегда возникают вопросы, опережающие правовое регулирование, которые необходимо решать» .

Правовое обеспечение сферы государственного и муниципального управления необходимо рассматривать не как вещь в себе, а во взаимосвязи с динамикой социально-экономического развития страны, результативностью и эффективностью государственного и муниципального управления. Данный научный подход активно используется в настоящем учебнике.

Кац И. О первоочередных антикризисных мерах // Экономист. 2015. № 5. С. 14. Правовое обеспечение промышленности: науч.-практ. пособие / О. А. Акопян,В. А. Витушкин, Н. И. Карпова [и др.]; отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2010. С. 5. Алексеев С. С. Теория права. Харьков, 1994. С. 145. Международная организация, созданная в 1973 г., официальная цель которой - обсуждение и поиск решений мировых проблем. Состоит из представителей Северной Америки,Западной Европы и Азии (Япония, Южная Корея). См.: The Trilateral Commission. URL:http://trilateral.org. - Примем, ред. Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. № 1. С. 25.

Государственное управление, как уже говорилось, может быть исследовано с различных точек зрения: исторической, политологической, экономической, организационной, психологической, социологической, этической и др. С юридической - это достаточно сложная система правовых отношений, складывающихся между государством и обществом, органами государственной власти и гражданами, должностными лицами, государственными служащими и населением. Именно эта система правоотношений в данном случае нас интересует в первую очередь, ибо говорить о правовом обеспечении государственного управления вне исследования правовых государственно-управленческих отношений невозможно. Это будет беспредметный разговор.

Не следует также отождествлять понятия «правовые основы государственного управления», «правовое обеспечение государственного управления», «правовое регулирование государственно-управленческих отношений», «механизм правового регулирования государственного управления». Они близки по смыслу, тесно связаны между собой, но по ряду позиций все-таки существенно различаются.

Правовые основы - это совокупность принципов, норм и институтов, определяющих содержание правового регулирования определенного круга общественных отношений.

Правовое обеспечение - базовый ресурс государства. В широком смысле - это а) создание правовой базы для функционирования того или иного субъекта правоотношения, б) оказание соответствующих правовых услуг тому или иному субъекту; в) научное и кадровое обеспечение юридической работы по определенному направлению.

Правовое регулирование - это воздействие государства на общественные отношения посредством издания соответствующих правовых норм и индивидуальных правовых предписаний, исполнение которых обеспечивается не только организационно, но и государственным принуждением. Его методы - а) централизованное, императивное регулирование, при котором субъективные права и юридические обязанности жестко предопределяются законом, и б) децентрализованное, диспозитивное, при котором нормы закона применяются, если иное не установлено договором равноправных субъектов.

Эффективность правового регулирования - это мера позитивного воздействия права на поведение и деятельность субъектов правовых отношений, которая воплощается в конкретных социальных изменениях, которые произошли в результате реализации соответствующих норм права и правовых институтов.

Механизм правового регулирования - система (совокупность) правовых средств, с помощью которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения. Механизм включает в себя правовые нормы; правовой статус юридических и физических лиц; юридические факты, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений; правовые гарантии и формы юридической ответственности; правосознание, правовые установки и мотивы.

А теперь остановимся на вопросах правового регулирования государственного управления более конкретно. Правовое регулирование государственно-управленческой деятельности - это юридическая функция государства, реализуемая в процессе его воздействия на общественные отношения и посредством которой деятельность субъектов этих отношений приводится в соответствие с требованиями, дозволениями и запретами, содержащимися в нормах права. Легитимность и обязательность исполнения установленных требований поддерживается обществом, обеспечивается авторитетом власти и ее непререкаемым правом на применение (в случае необходимости) принудительной силы.

Правовое регулирование представляет собой единство трех аспектов - социологического, нормативного и организационно-практического.

Социологический аспект заключается в том, что такое регулирование начинается тогда, когда назревшая общественная потребность нуждается в правовом упорядочении, когда общество самостоятельно, без помощи государства не в состоянии реализовать эту потребность, когда в сознании людей сформировалось убеждение в необходимости правового разрешения проблемы. Государство же, осознав эту проблему, принимает соответствующее решение и предпринимает соответствующие организационно-управленческие усилия по его реализации.

Сердцевину правового регулирования составляет его нормативный аспект. Это «воздействие правовых норм и индивидуальных правовых предписаний на общественные отношения». Цель же такого регулирования - защита законных интересов субъектов государственно-управленческих отношений, оптимизация управленческой правоприменительной, правоохранительной практики и воспитательной деятельности, обеспечение неотвратимости ответственности тех, кто нарушает законы.

Многое зависит и от того, как сформулированы юридические нормы, насколько они ясны, точны и обоснованы. Являются ли они надуманными, бюрократически-умозрительными или нормами реального действия. Причем, не важно, нравятся они кому-то или нет, будут ли исполнители ими руководствоваться добровольно или в принудительном порядке. Эффективность правового регулирования определяется только их практической реализуемостью, реальным влиянием на сознание, поведение и деятельность людей.

Предметное содержание такого регулирования составляет правовое закрепление целей, функций, принципов и других социально-правовых институтов государственного управления; упорядочение государственно-управленческих отношений по их уровню, направленности, внутреннему содержанию и внешним проявлениям; юридическое определение средств, форм, методов, стадий, процедур, операций и других элементов, характеризующих государственно-управленческую деятельность.

Структурировать тематику правового регулирования можно по разным основаниям.

По уровню управленческих отношений правовому регулированию подвергаются: а) отношения между государством (его органами), различными социальными сообществами (социальными группами, коллективами, производственными единицами) и гражданами; б) отношения внутри государства, между его органами и учреждениями по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.; в) отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.

По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне - на основе норм федерального законодательства, и на региональном - на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.

По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны и подчинении другой. Это нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, уголовного, арбитражного права. Субсидиарно это регулирование обеспечивается нормами некоторых отраслей частного права, например, трудового, предпринимательского, земельного и жилищного.

Конституционное право закрепляет базовые принципы правового регулирования основных сфер общественной жизни - основы общественного и государственного строя, конституционного устройства государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенцию высших органов государственной власти и порядок их формирования, принципы построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуру, полномочия и организационные формы их деятельности.

Административное право регулирует отношения в сфере государственного и муниципального управления. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры административной ответственности.

Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства. В состав финансового права входят некоторые его подотрасли - бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регулирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, выплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регулирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну.

Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земельного кадастра, регулированием выделения и использования земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон), куплю-продажу земельных участков, отношения землевладельцев и пользователей и т.д.

Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы; работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства.

Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уголовно-наказуемых деяний - преступлений, в частности, связанных с коррупцией, взяточничеством, предательством государственных интересов.

Международное публичное право действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы. Оно не входит в национальную систему права, тем не менее, ни одно государственное управленческое решение не должно противоречить нормам международного права, содержащихся в уставах, договорах, конвенциях, которые ратифицированы государством.

Приведенный перечень отраслей права свидетельствует о том, что по характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления преимущественно сосредоточено на:

Защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;

Разработке правовых механизмов реализации государственной внутренней и внешней политики, закрепленной в соответствующих законодательных актах, ежегодных парламентских посланиях Президента страны; государственных доктринах; общефедеральных и региональных целевых программах и приоритетных национальных проектах;

Правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, закреплении правового статуса субъектов государственного и муниципального управления с четким а) установлением места каждого из них в целостной системе государственного управления, б) закреплением полномочий каждого органа власти, в) определением организационно-кадровой структуры, форм и процедур их функционирования;

Установлении правовых основ государственного регулирования хозяйственной деятельности, в частности, государственного стимулирования предпринимательства, охраны прав собственника, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;

Формировании правовых основ социально-хозяйственной деятельности - налогового, таможенного, финансового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулирования;

Обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.

В правовом регулировании используются различные методы. Последние определяются как совокупность приемов средств, способов, с помощью которых государство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект. В государственном управлении выделяют два основных метода правового регулирования: диспозитивный (автономный), характеризуемый взаимной независимостью и равноправием сторон, и императивный (категорический, властный), основанный на подчинении одних участников правоотношения другим.

Существуют также и другие методы: централизованного и децентрализованного управления; регулятивного, охранительного и специализированного воздействия на общественные отношения; предписывающие - дозволяющие или запрещающие, поощрительные - стимулирующие социально полезное поведение путем поощрений, и рекомендательные - предлагающие субъектам наиболее целесообразные варианты поведения; дефинитивные, оперативные и коллизионные.

В зависимости от источника власти различают:

1) регулирование централизованное, императивное, субординационное, при котором управление осуществляется органами государственной власти на властно-волевых, принудительных началах.

Императивный метод характеризуется созданием отношений власти и подчинения. Примером может служить правовое

регулирование государственного управления федеральными органами государственной власти в пределах ст. 71 Конституции Российской Федерации, определяющей предметы исключительного ведения Российской Федерации;

2) регулирование децентрализованное, диспозитивное, координационное, при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу. Здесь правоотношения возникают на основе свободной воли равноправных субъектов общественных отношений.

3) регулирование субсидиарное (вспомогательное) применяется как дополняемое нормами другой отрасли права. Например, отношения между госслужащими и их работодателем - государством регулируются нормами административного законодательства. Но есть часть служебных отношений, которые регулируются нормами трудового законодательства, например, вопросы прохождения дипломатической службы за рубежом.

По способам правовое регулирование выступает как:

Позитивное обязывание, предписание - возложение прямой обязанности совершать определенные положительные действия. Такое регулирование занимает доминирующее положение в системе государственного управления. Это метод властного приказа. Тем самым обеспечивается высокая исполнительская дисциплина, иерархическая подчиненность, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих;

Запрещение - возложение обязанности воздерживаться от совершения действий и поступков определенного рода;

Дозволение - предоставление субъектам правовых отношений на собственные активные действия по своему усмотрению. Исторический опыт свидетельствует, что для государственного управления, даже в условиях самой широкой демократии, свободы и гласности, наиболее целесообразным и эффективным является обязывающее-правомочный порядок правового регулирования. В связи с этим важно понимать, что вся система государственного управления строится на принципах власти и долженствования. Свободная воля участников управленческих отношений хотя и играет важную роль, но все-таки уходит на второй план. Там, где речь идет о государственной власти и использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, исчерпывающе прописано и нормативно закреплено. Любые управленческие действия должны совершаться в рамках действующего законодательства, все принятые решения должны своевременно и качественно исполняться. Все субъекты управленческих отношений обязаны действовать строго определенным образом. Здесь принцип «разрешено все, что не запрещено законом» не действует. В государственном управлении «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все то, что им не разрешено». Границы свободных действий существенно ограничены. Доминируют дозволение, запрет, обязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность.

Практика знает немало форм правового регулирования государственного управления. Основными из них являются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи и нормативно-правовые договоры. В некоторых странах к ним относятся также религиозные тексты.

Нормативный правовой акт - это результат правотворческой деятельности органов государственной власти или всенародного референдума. Под нормативно-правовым актом понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права, действующие во времени, пространстве и кругу субъектов. Он содержит властное веление, выражает волю определенной социальной общности, является юридической основой регулирования, общественных отношений. Это изданный или санкционированный компетентным государственным органом (или органами) правовой акт, обладающий государственно-властным характером и имеющий официально-документальную форму, содержащий обязательные правила поведения и гарантированный принудительной силой государства.

Речь идет о законах (федеральных и субъектов РФ) и подзаконных актах - указах и распоряжениях Президента Российской Федерации; постановлениях, распоряжениях и инструкциях Правительства Российской Федерации; актах федеральных органов исполнительной власти и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; приказах, распоряжениях, положениях, планах, инструкциях, предписаниях федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств, различных инспекций и надзоров; постановлениях и решениях судебных органов; актах глав, правительств (администраций) и других органов исполнительной власти субъектов Федерации; ведомственных нормативных актах, которые издаются органами специальной компетенции; нормативных актах органов местного самоуправления.

Вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции - нормативному правовому акту высшей юридической силы. В большинстве стран мира конституция - это единый писаный документ (консолидированная конституция). В некоторых странах положение иное - конституции как единого документа нет. Ее роль выполняет пакет, состоящий из нескольких законодательных, судебно-прецедентных и иных актов, объявленный основным законом. Это неконсолидированная неписаная конституция. Такое положение существует в Швеции, Великобритании, Израиле, Новой Зеландии.

Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают управлению четкую целевую и ценностную направленность, закладывают в него «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Конституцию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют «правовой хартией», «основным законом», чем подчеркивается ее качество первоисточника и базиса всей юридической системы общества. Это важно подчеркнуть потому что именно в правовых актах конституционного уровня закладываются правовые основы государственного строя, статус высших структур власти, закрепляются принципы и механизмы их формирования и функционирования, базисные права и свободы человека и гражданина, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.

Как видим, в правовом регулировании государственного управления используется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще.

К формам правового регулирования предъявляется ряд требований, которые обеспечивают упорядоченность государственно-управленческих отношений. Это:

1) своевременность принятия (издания) соответствующих правовых актов и норм, их актуальность по форме, юридической силе и содержанию;

2) устойчивость и стабильность правовых форм. Нельзя, например, находиться в состоянии перманентной административной реформы, без конца менять статусное состояние государственных органов и должностей, не давая обществу возможности их освоить, понять, оценить и применить на практике;

3) полнота и внутренняя согласованность правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, в которых управленческие феномены получают максимально исчерпывающее правовое оформление.

Таким образом основанием можно констатировать, что правовое регулирование государственного управления - это, во-первых деятельность государства, уполномоченных им органов и должностных лиц по изданию юридических норм поведения людей обязательных для исполнения, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Причем такого рода нормы-требования - не самоцель, а необходимый институт упорядочения общественной жизни, Поэтому они должны быть объективно обусловленными, субъективно обоснованными, социально эффективными и системно организованными. Иначе они бесполезны. Во-вторых, это упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы людей, права и свободы личности. В-третьих, это практическая реализация принципов законности, гуманизма, социальной справедливости и исторической преемственности.

Семинар 1

Объективное и субъективное в государственном правлении

1. Объективные условия и объективная детерминация государственного управления.

2. Субъективный фактор государственного управления, его качественные характеристики.

Семинар 2

Ресурсное обеспечение государственного управления

1. Ресурсное обеспечение государственного управления.

2. Предмет и метод правового регулирования государственно-управленческой деятельности.

3. Система законодательства о государственном управлении. Структура правового регулирования государственно-управленческой деятельности.

Причины, обусловившие введение в оборот категории «правовое обеспечение государственного и муниципального управления»

Государственное управление - целенаправленная деятельность органов власти и должностных лиц в реализации выбранного политического курса. Управление такого типа обеспечивается путем выработки и утверждения законных актов.

Целью муниципального управления является эффективное использование и развитие инфраструктуры, направленной на повышение благосостояния людей проживающих на территории муниципального образования.

Правовое обеспечение является совокупностью правовых норм, определяющих создание, статус и функциональность. В состав правового обеспечения входят законы, постановления, приказы и т.д. источниками правового обеспечения государственного и муниципального управления являются: Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Указы Президента, Постановления правительства, законодательство субъектов РФ.

· Конституция (от лат. constitutio устройство, установление, сложение) - нормативный правовой акт (или совокупность правовых актов), обладающий высшей юридической силой и регулирующий основы организации государства и взаимоотношений государства и человека. Конституция РФ - базовый закон государства - принята путем всенародного голосования (референдума) 12 декабря 1993 года. В современном демократическом государстве носителем суверенитета и единственным источником власти является народ. Только он обладает учредительной властью. Именно поэтому Конституции принимаются народом или от имени народа. Особенность субъекта, принимающего Конституцию, обусловливает важнейшую черту ее понятия: она носит учредительный характер. Конституция учреждает основы государственного и общественного строя, механизм осуществления государственной власти. Она носит учредительный характер и потому, что все ее предписания являются первичными и им не могут противоречить другие, издаваемые государственными органами акты. Конституцию, занимающую особое место в правовой системе каждой страны, отличают от других правовых актов и такие ее черты и свойства, как легитимность, стабильность, реальность, верховенство.
· Федеральный конституционный закон РФ - разновидность федеральных законодательных актов, принимаемых в соответствии с Конституцией РФ по вопросам, предусмотренным Конституцией. Порядок принятия федеральных конституционных законов установлен Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания. В соответствии со статьей 108 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы Федеральный конституционный закон обладает повышенной юридической силой по сравнению с федеральным законом федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.. Федеральный закон федеральный законодательный акт РФ, принимаемый в соответствии с Конституцией РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Порядок принятия федеральных законов определяется Конституцией РФ и регламентами палат Федерального собрания. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. После этого закон должен быть одобрен Советом Федерации также большинством голосов от общего числа его членов. В случае, если Совет Федерации отклоняет закон, Государственная Дума может повторно принять его двумя третями голосов. После одобрения Советом Федерации или после преодоления Государственной Думой отрицательной позиции Совета Федерации закон поступает на подпись Президенту России. Если Президент подписывает закон, он считается окончательно принятым, подлежит официальному опубликованию (Сборник Законодательства РФ, «Российская газета», дополнительно «Парламентская газета») и вступает в силу в течение десяти дней после официального опубликования либо с даты, указанной в самом законе. Президент, однако, вправе отклонить закон и вернуть его на рассмотрение палат Федерального Собрания. Вето Президента может быть преодолено двумя третями голосов в каждой из палат. 4. Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления.
· Указ Президента РФ указ (решение), принимаемое Президентом РФ в пределах его компетенции. Указы и распоряжения (акты) Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России, могут носить нормативный и ненормативный характер и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы обладают высшей юридической силой после Конституции РФ и федеральных законов, являются подзаконными правовыми актами. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Указы, восполняющие пробелы правового регулирования в сфере исключительного регулирования федеральных законов, действуют впредь до принятия соответствующих федеральных законов (предполагается, что принятие Президентом таких указов обязывает его в порядке законодательной инициативы внести в Государственную Думу соответствующий проект закона).
· Постановление Правительства РФ акт управления общенормативного содержания, издаваемый Правительством в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ. Постановление широко распространенную разновидность правовых актов. основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы Подписывается Председателем Правительства РФ, обязательны к исполнению в РФ, в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ, может быть также признано не соответствующим Конституции РФ решением Конституционного суда РФ. Подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ в течение десяти дней после дня их подписания. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования постановлений Правительства РФ осуществляет Аппарат Правительства РФ. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, содержащие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В постановлениях Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу. Распоряжение Правительства РФ издается по конкретным, узким вопросам и не должно противоречить не только конституционным и законодательным нормам, но и указам президента РФ
· Постановления - регулируются управленческие вопросы, принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения, отражает коллективную позицию, тогда как ведомства. Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует Правила - представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь» Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция - (лат. instuctio - наставление, устройство) - это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов. Приказ - вид акта управления, волевое властное официальное распоряжение руководителя, отданное в пределах его должностных полномочий и обязательное для исполнения подчиненными: нормативный приказ вводит в действие общие инструкции функциональные обязанности и т. д.; индивидуальный (ненормативный) приказ ставит задачу по выполнению определенных индивидуальных действий, должен быть выполнен точно и в срок с представлением доклада о его выполнении начальнику, отдавшему приказ Распоряжение в государственном и административном праве вид подзаконного акта управления, изданный органом власти или управления в рамках его компетенции и имеющий обязательную силу для физических и юридических лиц, которым оно адресовано. В отличие от приказа, распоряжение, как правило, не носит нормативного характера, и издается по оперативным, текущим вопросам. Однако это не исключает существования нормативного распоряжения.
· Законы субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты высшей юридической силы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъекта Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов либо непосредственно населением (избирателями), проживающим на территории субъекта РФ, путем референдума. К основным разновидностям Закона субъекта. РФ относятся: конституции республик; уставы краев, областей, городов федерального значения; текущие (обычные) законы, принимаемые по предметам ведения субъектов РФ. 4. Субъекты (источники) правового обеспечения государственного и муниципального управления. В систему муниципальных правовых актов входят: 1)устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Структура правового обеспечения включает в себя последовательно используемые юридические средства: правовые нормы; правоотношения; акты реализации и применения права. Стадиями механизма правового регулирования являются: правотворчество; возникновение субъективных юридических прав и обязанностей; применение права. По используемым средствам правовое регулирование может быть нормативным или индивидуально - правовым. В первом случае главную роль играют нормы права, во втором - акты применения права. Целью правового регулирования является правомерное поведение субъектов права. Эффективность правового регулирования определяется соответствием конечного результата правового регулирования целям, поставленным законодателем в правовой норме. Юридические нормы действенны тогда, когда они соответствуют объективным условиям и закономерностям развития общества, в котором они действуют. конституционный президент правовой муниципальный

Выделим причины, обусловившие введение в оборот категории «правовое обеспечение государственного и муниципального управления».

1. Правовая защита граждан.

Право на защиту является элементом - правомочием, входящим в содержание всякого субъективного гражданского права. Поэтому субъективное право на защиту - это юридически закрепленная возможность наделенного правами лица использовать меры правоохранительного характера с целью восстановления нарушенного права и пресечения действий, нарушающих право.

2. Повышение эффективности управления.

Эффективность управления представляет собой относительную характеристику результативности конкретной управляющей системы, которая отражается в различных показателях как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления), причем эти показатели бывают как количественными, так и качественными.

3. Вовлечение граждан в управление для реализации демократического управления.

Вовлечение граждан, институтов общества в процесс выработки и реализации общезначимых управленческих (политических и административных) решений соответствует концепции нового демократического государственного управления, в центре которого - качество решений и деятельности государственных органов власти и управления

4. Регулирование деятельности органов управления на разных уровнях управления.

Оптимальный путь развития государственно - административного управления - это постоянные адаптационные реакции системы управления на преобразования, которые происходят в обществе. Приспособление управленческих структур к меняющимся условиям требует проведения через определенные периоды реорганизации государственных учреждений с целью использования ими инновационных возможностей для выполнения своих базовых задач.

5. Разграничение предметов ведения.

Для Российской Федерации проблема разграничения предметов ведения является особенно важной и во многом актуальной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия центра с субъектами порождает серьезные, подчас труднопреодолимые препятствия на пути экономического, правового и социального развития государства, что, в свою очередь, приводит к заметному замедлению темпов развития и роста экономики в стране.

6. Разграничение полномочий.

Именно на таком разграничении основываются разделение власти по вертикали, определенное ограничение всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации.

Список литературы

1. Глазунова Н. М. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: Юнити - Дан, 2002.
2. Государственное и муниципальное управление: Справочник /Под ред. Н. И. Глазуновой, Ю. М. Забродина, А. Г. Поршнева. М.:Магистр, 1997.
3. Муниципальное управление: Учебное пособие для вузов /А. Г. Гладышев, В. Н. Иванов, Е. С. Савченко и др.; Под общ. ред.В. Н. Иванова, В. И. Патрушева. М.: Муниципальный мир, 2002.

Просмотров