О праве на информацию в российской федерации. О праве граждан на получение информации при устном обращении в органы власти Порядок реализации и гарантии права на информацию

3. Содержание права на информацию.

1. Понятие права на информацию.

Право граждан на получение информации гарантировано ст. 24 и 29 российской Конституции. Наиболее существенная для граждан правоустанавливающая норма содержится в п. 4 ст. 29, которая гарантирует, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом".

В этой же части статьи установлено ограничение на действия с информацией, составляющей государственную тайну. Закон РФ "О государственной тайне и Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" от 30 ноября 1995 г. содержат определение сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности страны. Этот перечень является исчерпывающим.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О государственной тайне" государственной тайной являются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности России.

Все граждане обладают равным правом на информацию. Оно может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспе- чения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Свобода информации, кроме того, ограничена правом каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства, а также правом на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничения в этом последнем праве допускаются только на основании судебного решения.

Провозглашенное нормой Конституции РФ право каждого на поиск, получение и передачу информации по сути дела является информационным правом гражданина, которое, в свою очередь, корреспондируется с обязанностями государства по обеспечению этих прав, также закрепленных в Конституции РФ.

К числу информационных прав и свобод также можно отнести:

право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ);
право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);
гарантированную государством свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29);
гарантированную государством свободу массовой информации, запрет цензуры (ч. 5 ст. 29);
право распространять религиозные и иные убеждения (ст. 28);
право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды (ст. 42), о фактах, создающих угрозу жизни и здоровью людей (ст. 41);
свободу выбора языка общения и творчества (ч. 2 ст. 26);
свободу всех видов творчества, преподавания (ч. 1 ст. 44).

2. Субъекты права на информацию.

Частично этот вопрос затронут в главе о субъектах информационного права.

Наиболее крупная классификация субъектов в системе реализации права на информацию позволяет выделить виды таких субъектов, как "человек", "гражданин " – физическое лицо ; "население "; "юридическое лицо", "организация "; "орган государственной власти ", "орган местного самоуправления"; "общественные образования", "государство", "межгосударственные образования". Право каждого из видов обозначенных субъектов на информацию реализуется с учетом общего правового статуса этих субъектов и их роли в определенном правовом пространстве, а в конкретной ситуации – с учетом конкретного субъективного права на информацию и организационной формы его реализации в пределах правоспособности и дееспособности субъекта. Именно это многообразие субъектов информационного права и их правомочия по реализации всех форм проявления права на информацию и должно было бы стать предметом общего единого базового закона "О праве на информацию".

О правах на информацию человека и гражданина Во всем многообразии субъектов, реализующих отношения по поводу производства, получения и использования информационных ресурсов, человек и гражданин является первичной фигурой. Для определения статуса этого субъекта в области права на информацию необходимо установить его наиболее точную юридическую характеристику.

Такая характеристика имеет, по крайней мере, три грани:

А) формально-правовую, связанную с признанием права в форме его позитивного юридического оформления в законе отдельного государства и международного сообщества;

Б) сущностную, связанную с нормативно закрепленным содержанием данного права, реализуемого через определенные полномочия и корреспондирующие ему правовые обязанности;

В) процессуальную, регулирующую порядок реализации права.

1. Государственно-правовой подход при легитимации прав индивида использует термины "гражданин" и "каждый" (по статьям Конституции РФ о правах человека и гражданина). Эти термины привязаны к законодательству, действующему в определенных территориальных границах государства, которое через институт гражданства обязывает государство гарантировать реализацию прав граждан на своей территории. Юридическая наука различает систему публичных и гражданских прав и рассматривает гражданина в качестве субъекта национального публичного и гражданского права. Как видно из приведенного выше текста, право на информацию включается и в систему публичного, и в систему гражданского права РФ.

Вместе с тем строго территориальные рамки прав граждан расширяются двумя способами:

1) Конституция РФ предусматривает распространение прав и обязанностей граждан своего государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62);

2) Конституция РФ в процессе легитимации прав граждан использует не только термин "гражданин", но и термин "человек", объединяя их в понятии "каждый". Этим приемом Конституция РФ включает граждан своей страны в систему международного права, регулирующего права человека независимо от его государственно-правового статуса. Глава 2 Конституции РФ называется "Права и свободы человека и гражданина", а ст. 62 Конституции РФ предусматривает возможность гражданину России иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ.

Эти нормы Конституции РФ, распространяемые и на сферу права на информацию, выводят это право из границ "территории" государства в рамки "пространства", имеющего глобальный, межтерриториальный характер. Эта особенность правового статуса гражданина Российской Федерации создает легитимную основу гибкого, мягкого включения граждан России в мировое информационное пространство.

2. Содержательная сторона права на информацию, как уже говорилось, имеет достаточно широкий диапазон. По сравнению с нормами Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах конституционная основа этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматривает наряду с такими формами его реализации, как свобода мысли и слова, свобода поиска, получения и распространения, также и свободу "производить" и "передавать" информацию любым законным способом. Это расширяет фронт и позитивного, и субъективного права человека и гражданина, действующего в рамках российского законодательства.

Отмеченное обстоятельство обязывает и законодателя учитывать все позиции (а их следует рассматривать как конституционно определенные формы реализации права на информацию), урегулировать содержательную и процедурную стороны отношений, связанных с рассматриваемым предметом. Это касается политической, гражданско- правовой и социальной сфер жизнедеятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное право на информацию.

С этой точки зрения и следует рассматривать назначение и содержание законов, которые регулируют отношения, связанные с реализацией права на информацию. Но сегодня именно понимание содержательной стороны проектов закона о праве граждан на информацию является в определенной мере конфликтным. Одна группа разработчиков, которая представила проект такого закона в Государственную Думу, считает возможным ориентироваться только на позицию доступа к информации, т.е. реализацию конституционного права искать и получать информацию. Все остальные формы реализации этого права по данному проекту остаются за пределами закона "О праве доступа к информации". Он лишается качества комплексного закона в части права граждан на информацию.

С другой стороны, этот же закон рассчитан на применение не только к гражданам, т.е. индивидуально представленным субъектам отношений, но и к другим субъектам. По крайней мере, к юридическим лицам. Это также вызывает возражение, ибо не учитывает специфики субъектов коллективного свойства, их статуса и форм деятельности в информационной сфере. Компромиссным решением в пользу принятия федерального закона о доступе является позиция, согласно которой термин "доступ" трактуется как реализующий все формы права на информацию.

В ст. 8 Закона об информации, которая называется "Право на доступ к информации", выделяются две группы субъектов. Это граждане (физические лица) и организации (юридические лица). Они вправе осуществлять поиск, получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами. В ч. 2 этой статьи установлено, что гражданин имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Выделяем последнюю часть нормы в силу ее неопределенности. Для правоприменения важны критерии отнесения сведений к "затрагивающим права и свободы гражданина". Часто это положение трактуется только как область непосредственных интересов гражданина в социальной сфере. Однако следует учитывать, что человек и гражданин – нс только обыватель, зависимый от властных и иных структур. Он и избиратель, и предприниматель, и семьянин, и служащий, и носитель творческих способностей – субъект всего диапазона конституционных прав. Его интересует очень большой спектр информации. Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" в известной мере это учитывает и определяет более 50 видов сведений, которые должны быть представлены для всеобщего сведения через сайты федеральных органов государственной власти. Обязательность создания таких сайтов и поддержание их содержания в соответствии с постановлением правительства имеет свою историю. Имеем в виду ряд судебных процессов, инициированных Институтом свободы информации (Санкт-Петербург).

Но и это не исчерпывает всего фронта информации, которая должна быть доступна человеку. Такие формы, как библиотеки, музеи, архивы, разные фонды, информации из вестны. Они дополнены сегодня таким богатым и одновременно опасным источником, как Интернет. Все это говорит в пользу более глубокого регулирования права на информацию человека и гражданина в Российской Федерации.

В заключение отметим, что предлагаемый подход к решению вопроса о содержании закона "О праве на информацию" соответствует и выводу экспертной комиссии Европейского Совета. Этот вывод был сделан но докладу руководителя рабочей группы и одобрен предварительной экспертизой на конференции по вопросам развития законодательства в области информации и информатизации в России, которая состоялась в Москве в октябре 1996 г.

3. Третий аспект правового оформления права на информацию – процессуальный. Частично он реализуется на уровне федерального закона. Это не только запрос и порядок его обеспечения. Есть немало ситуаций, которые требуют более детального урегулирования порядка, например, передачи информации от собственника к другим пользователям, правил распространения своей собственной информации или информационного ресурса, принадлежащего другим лицам.

Важное место занимают процедуры защиты права на информацию и самого информационного ресурса от различных угроз. В настоящее время все большее внимание уделяется не только компьютерным преступлениям, но и правонарушениям в области работы с информацией, ее использования, распространения. В УК РФ содержится около двух десятков статей, предусматривающих составы уголовных преступлений, связанных с проблемой нарушения безопасности в области информации и права на информацию. В КоАП РФ имеется специальная глава по вопросам информации и связи. Это лишний раз подчеркивает значение вопроса о более глубокой проработке процессуальной стороны позитивных отношений по поводу применения права на информацию и одновременно отношений, связанных с реализацией правоохранительных функций государства.

Вопросы определения права собственности, исключительных прав авторов, соблюдения режима ресурса по категории доступа и защиты, правильности документирования и т.д. – все это требует специальных методик, инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил пользователями и, конечно, полной и ясной информации о таких правилах. В этой части непочатый край работы. Необходимо обновление правил пользования архивами, библиотеками, поисково-справочными системами различных организаций и учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного, идеологического характера. Для решения этих проблем необходим базовый закон "О праве на информацию".

Закон о праве граждан на информацию призван обеспечить получение гражданином информации, необходимой прежде всего для реализации всех его прав и свобод, для удовлетворения всех его жизненно важных интересов. Это касается его личной жизни, жизни семьи, но не только. Гражданин имеет право на получение, производство и распространение информационного продукта, который он сам создает или приобретает за свои средства. Он может заниматься и предпринимательством в области информации и информатизации без образования юридического лица, если это не запрещено законом. Все это свидетельствует о приоритете правового регулирования права граждан на информацию не только через призму "доступа" к информации.

Однако это право не безусловно – оно реализуется «законным способом», то есть в тех пределах, которые очерчены действующим законодательством. Установление таких пределов на основании федерального закона самой Конституцией Российской Федерации прямо связывается с необходимостью защиты прав и законных интересов других лиц, защиты нравственности, здоровья, безопасности государства (статья 55).

Поэтому порядок реализации права граждан на информацию раскрывается в специальных федеральных законах, среди которых два нормативных правовых акта – Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «О персональных данных» - имеют основополагающее значение.

В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вся информация по критерию ее доступности подразделяется на две категории – открытого доступа (общедоступная) и ограниченного доступа, для получения которой существуют те или иные условия и ограничения.

Информация открытого доступа.

К общедоступной относится общеизвестная и иная информация, доступ к которой не ограничен (статья 7 Федерального закона «Об информации…»). Такая информация может использоваться ее получателями свободно, по своему усмотрению, если только для ее использования не установлены специальные ограничения.

По общему правилу, открытой является информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – если иное не установлено федеральными законами (статья 3 Федерального закона «Об информации…»).

Развивая это правило, законодатель говорит о том, что любой гражданин вправе получать от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы (статья 8 Федерального закона «Об информации…»). Отказ в предоставлении такой информации, при условии соблюдения гражданином порядка обращения за получением информации, является неправомерным и может быть оспорен гражданином в суде.

Следует отметить – при необходимости гражданин вправе в письменном заявлении на имя руководителя государственного, муниципального органа, организации просить также выдачи копий документов, необходимых для решения вопросов, касающихся его прав и законных интересов (пункт 1 Указа Президиума ВС СССР «О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан» от 04.08.1983 № 9779-Х).

В отношении нижеперечисленной информации какие-либо ограничения доступа установлены быть не могут:

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающие правовое положение организаций, государственных органов и органов местного самоуправления;

Информация о состоянии окружающей среды; - информация о деятельности государственных и муниципальных органов, об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

Информация, накапливаемая в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией.

Закон гарантирует бесплатность предоставления информации в следующих случаях:

Если информация о деятельности государственных и муниципальных органов размещается такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях (Интернет);

Если информация затрагивает права и обязанности заинтересованного лица.

Установление государственным органом, либо органом местного самоуправления, их должностными лицами платы за предоставление информации возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральным законом.

Следует отметить, что действующее законодательство об информации предоставляет широкие полномочия обладателю информации – он вправе, в частности, разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа. При этом данное право обладателя информации не может нарушать прямо предусмотренное федеральным законом право гражданина на доступ к той или иной информации. Это означает, что установление произвольных ограничений, запретов на доступ к информации неправомерно (часть 4 статьи 29, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000 № 3-П).

Так, не может быть признана коммерческой тайной такая социально значимая информация, как:

О задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;

О численности и составе работников предприятия, о системе оплаты и об условиях труда, об охране труда, показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, о наличии свободных рабочих мест;

О загрязнении предприятием окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и населения в целом;

Сведения, содержащиеся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности (статья 5 Федерального закона «О коммерческой тайне»).

Информация ограниченного доступа.

Важное требование к обладателям информации ограниченного доступа, которым она стала известна в связи с исполнением должностных обязанностей – соблюдение конфиденциальности такой информации (она не может быть передана третьим лицам).

Особой категорией охраняемой законом информации являются персональные данные – любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации гражданину, в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая соответствующая информация (статья 3 Федерального закона «О персональных данных»).

Такая информация, по общему правилу, должна оставаться конфиденциальной для третьих лиц (части 1 и 2 статьи 7 Федерального закона «О персональных данных»), за исключением случаев, когда:

1) сам гражданин – субъект персональных данных – дает согласие на ее разглашение, в том числе для определенных (ограниченных) целей использования (например, включение данных о сотрудниках организации в общедоступные справочники);

2) законом установлены обязательные требования для предоставления персональных данных (например, обнародование государственными служащими сведений о своих доходах и имуществе); 3) информация о гражданине обезличивается, то есть не позволяет достоверно установить его и, по существу, теряет характер персональных данных (например, гражданин Б., сотрудник коммерческой фирмы).

Также, по общему правилу, не допускаются любые действия по обработке персональных данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных и философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни (статья 10 Федерального закона «О персональных данных»). Исключение из этого правила закон устанавливает, в частности, для целей отправления правосудия, оказания медицинской помощи, безопасности, оперативно-розыскной деятельности.

Наконец, в ряде случаев закон устанавливает запрет на распространение информации – так, статьей 10 Федерального закона «Об информации…» установлен запрет на распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти или вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность.

Право граждан на информацию является одним из важнейших политических и личных прав человека и гражданина. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, в п. 4 ст. 29 устанавливает, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Особо оговаривается, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Не будет преувеличением утверждать, что реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов власти являются важнейшими условиями и критериями функционирования правового государства. Именно реализация права граждан на информацию обеспечивает реальное, а не только формальное участие граждан в жизни государства.

В отсутствие свободного доступа граждан к информации, при информационной закрытости, «непрозрачности» органов государственной власти весь набор демократических институтов легко может приобрести имитационно-декоративный характер, а «носитель суверенитета и единственный источник власти» может превратиться в манипулируемый «электорат». В этой связи весьма показательно, что общественная дискуссия о характере современного политического процесса в России, которая ведется как у нас, так и за рубежом, в значительной степени сфокусирована на проблемах прозрачности государственной власти и реализации права граждан на информацию.

Право граждан на информацию в Конституции Российской Федерации

Регулирование права граждан на информацию представляет собой одну из самых трудных для российского законодательства проблем. Только на конституционном уровне это право рассматривается более чем в двадцати конституционно-правовых установлениях, а на более широком - законодательном уровне, по оценкам специалистов, в этот институт входят нормы свыше трех десятков законодательных актов. «Соответствующие нормы, даже без учета информационных прав СМИ, имеются как минимум в 38 законах, 1 указе Президента, 18 постановлениях и 1 распоряжении Правительства, 30 актах ведомственного уровня, регулирующих вопросы здравоохранения, экологии, транспорта, связи, прав потребителей, деятельности органов внутренних дел, охраны труда, взаимоотношений с таможенными налоговыми органами и других сфер жизни».

В России право человека и гражданина на информацию впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. в виде права на охрану личной, персональной информации и права на получение общедоступной информации (ст. 9 и 13). Право на информацию закреплено в ныне действующей Конституции РФ 1993 г.

Из 50 конституционных прав и свобод около 25% можно отнести к собственно информационным, в том числе:

· право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23);

· право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);

· свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29);

· свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29);

· право на свободу выражения своих мнений и убеждений (ч. 3 ст. 29);

· право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29);

· право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);

· право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42);

· свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44);

· свобода преподавания (ч. 1 ст. 44);

· право на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44);

· право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48)».

Этот перечень можно дополнить следующим:

· право каждого знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); в данной норме установлено право на доступ к информации путем закрепления обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по подготовке и предоставлению запрашиваемой информации;

· право на доступ к информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41).

В указанном перечне основополагающей нормой, центральным, системообразующим звеном в регулировании права граждан на информацию является ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. И как отмечает С.А. Авакьян, в ст. 29 Конституции РФ предусмотрена возможность широкой реализации права на информацию в обществе, государстве. Статья 33 является одновременно и политическим правом, и условием реализации права на доступ к информации. Часть 3 ст. 41, ст. 42 являются продолжением сущности права на доступ к информации и его содержанием. Часть 1 ст. 44, ч. 2 ст. 44 являются содержанием права на информацию, поскольку закрепляют право на интеллектуальную собственность, полученную в результате творчества, доступ к культурным ценностям. Разумеется, правовую основу права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц составляет ч. 2 ст. 24 Конституции РФ.

С точки зрения борьбы с сокрытием информации важной является ч. 1 ст. 15 Конституции РФ. Из нее следует, что право на доступ к информации гарантировано Конституцией РФ и по большому счету не нуждается в подтверждении какими-либо еще правовыми актами. В соответствии с Постановлением Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, «когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения».

Это положение подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 февраля 2000 г. №3-П: «Информация… в силу непосредственного действия ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты». В силу предписаний ст. 23, 24, 29 и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации «не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Отечественная правовая практика исходит в вопросе о доступе граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления из такого толкования отмеченных статей Конституции РФ, в соответствии с которым требуется принятие федерального закона для реализации конституционного положения. Данная позиция имеет право на существование: ч. 2 ст. 24 заканчивается фразой «если иное не предусмотрено законом». С моей точки зрения, по крайней мере, в отношении права на доступ к информации о деятельности органов власти устоявшееся в отечественной практике толкование, обусловливающее реализацию этого субъективного права принятием федерального закона, является справедливым. Без конкретизации порядка доступа граждан к информации в стране, которая не имеет соответствующего правового опыта, говорить о возможности воплощения права на доступ к информации на практике бессмысленно.

Информационно-коммуникационные технологии (ИТ) являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества двадцать первого века. Их революционное воздействие касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества. ИТ быстро становятся жизненно важным стимулом развития мировой экономики. Они также дают возможность частным лицам, фирмам и сообществам, занимающимся предпринимательской деятельностью, более эффективно и творчески решать экономические и социальные проблемы. Перед всеми нами открываются огромные возможности.

Человечество уже на протяжении многих веков обсуждало и обсуждает вопросы, связанные со свободой. Это свободы человека, личности и гражданина, свободы экономическая, политическая и социальная, свободы при различном государственном строе и в различные времена. Не последнюю роль в этой дискуссии занимает свобода человека на получение и распространение информации, обмена информацией. Из понятия свободы информации проистекают право на информацию, его трактовка и исполнение в современном обществе.

Осуществляя свою деятельность, человек осуществляет выбор, он выбирает между известными ему видами деятельности, причем основывает он свой выбор на ранее полученной им информации. Мир, с которым мы соприкасаемся в повседневном опыте, - это мир, где перед нами стоит выбор между равно конечными целями, между равно абсолютными притязаниями, осуществление части из которых непременно связано с тем, что другим придется пожертвовать. Можно сказать, что свобода человека всегда связана с выбором, выбор обязательно базируется на имеющейся у человека информации. Уже с детства человек делает свой выбор, предварительно получив информацию.

Информация жизненно необходима человеку, так как без нее он не сможет сделать выбор и, следовательно, воспользоваться своей свободой. Сегодня, по мнению многих ученых мы живем в информационном обществе, в котором доступ к определенным информационным ресурсам стал определяющим, а сама информация стала продуктом общественного производства. В этих условиях право на получение информации становится очень важным в системе прав и свобод индивида. Особенно важную роль имеет доступ граждан к правовой информации и информации о деятельности государственных органов власти. В связи с этим в нашей стране начато и продолжается формирование правовой системы, обеспечивающей доступ к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти.

В основе этой системы лежит Конституция Российской Федерации. Данная работа посвящена рассмотрению системы закрепления конституционных гарантий граждан на информацию. Как видно из изложенного, тема исследования представляется достаточно актуальной.

В качестве конституционного права граждан закрепляется в ч. 3-4 ст. 29 Конституции РФ. Суть его в том. что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Законом РФ от 21 июня 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». Конституция РФ гарантирует свободу массовой информации. Запрещается цензура, т.е. контроль за содержанием публикаций и передач, выражающихся в требованиях должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений, общественных объединений предварительно согласовать с ними сообщения и материалы, подготовленные СМИ. Порядок создания и гарантии для СМИ отражены в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации». Важное значение для реализации права на информацию оказали: Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ (с изм. и доп. от 02.07.2013) "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", Федеральный закон от 05.05.2014 N 97-ФЗ (с изм. и доп. от 21.07.2014) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей", Федеральный закон от 05.04.2013 N 50-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части ограничения распространения информации о несовершеннолетних, пострадавших в результате противоправных действий (бездействия)", Федеральный закон от 04.07.1996 N 85-ФЗ (с изм. и доп. от 29.06.2004) "Об участии в международном информационном обмене", Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ (с изм. и доп. от 10.01.2003) "Об информации, информатизации и защите информации"., , , , , ,

Право граждан на информацию является одним из важнейших политических и личных прав человека и гражданина. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, в п. 4 ст. 29 устанавливает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Особо оговаривается, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Не будет преувеличением утверждать, что реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов власти являются важнейшими условиями и критериями функционирования правового государства. Именно реализация права граждан на информацию обеспечивает реальное, а не только формальное участие граждан в жизни государства.

Следует подчеркнуть особую значимость этого права: оно выступает связующим элементом всей системы основных прав и свобод. Только при условии его соблюдения можно говорить о фактической реализации личных, политических, социальных, экономических, экологических и культурных прав и свобод.

Отсюда следует, что в отсутствие свободного доступа граждан к информации, при информационной закрытости, «непрозрачности» органов государственной власти весь набор демократических институтов легко может приобрести имитационно-декоративный характер, а «носитель суверенитета и единственный источник власти» может превратиться в манипулируемый «электорат». В этой связи весьма показательно, что общественная дискуссия о характере современного политического процесса в России, которая ведется как у нас, так и за рубежом, в значительной степени сфокусирована на проблемах прозрачности государственной власти и реализации права граждан на информацию.

У проектов закона «О праве на информацию» - о его разработке говорилось еще в Указе Президента 1993 года - сложная судьба. В 1996 году в Государственную думу первым Президентом России Б. Н. Ельциным был внесен законопроект «О праве на информацию», разработанный рабочей группой под руководством профессора А. Б. Венгерова. Законопроект представлял собой логичную законодательную конструкцию, ориентированную на открытость российского государства. При подготовке ко второму чтению законопроект претерпел серьезные изменения и стал называться «О праве на доступ к информации» (рабочая группа под руководством Ю. М. Нестерова). Однако на обсуждение он так и не был поставлен.

В 2001 году депутаты Государственной думы В. В. Похмелкин и С. Н. Юшенков вносили проект закона «О праве граждан на информацию», который также не получил поддержки парламентариев. Проект отличала низкая правовая техника, спорная юридическая конструкция, однако некоторые его подходы и положения заслуживают внимания и дальнейшего развития. Его авторы подошли к вопросу регулирования права на информацию с либеральных позиций. В основе либерального подхода лежит признание права на информацию неотчуждаемым правом человека и гражданина. При подготовке законопроекта был учтен опыт ряда зарубежных стран (США, Франции, Великобритании, Швейцарии, Бельгии) в сфере правового регулирования права граждан на информацию.

Под правом на информацию в законопроекте Похмелкина и Юшенкова понимается право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации любым законным способом. В качестве субъектов права на информацию называются: физические лица; юридические лица, независимо от их формы собственности и организационной формы; органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства разработчиками законопроекта также наделяются правом на информацию наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Такая позиция созвучна современным нормативным актам большинства европейских стран, регулирующих отношения, связанные с информационной открытостью власти.

Перечисленные в законопроекте субъекты информационных правоотношений вправе выступать в роли: собственников и владельцев (держателей) информационных ресурсов, систем и сетей; пользователей информационными ресурсами, системами и сетями; посредников между собственниками, владельцами (держателями), пользователями информационных ресурсов, систем и сетей.

В качестве мер по обеспечению права на информацию авторы называют:

Обязанность государственных органов и органов местного самоуправления публиковать принятые ими правовые акты в установленном законодательством порядке;

Обязанность органов и организаций сообщать для всеобщего сведения информацию о своей деятельности и правовом статусе, а также предоставлять информацию в тех случаях, если ее распространение может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан, если она имеет или может иметь общественно значимый характер, если требуется пресечь распространение недостоверной информации.

Особое внимание авторы уделяли процедуре подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания и порядок отказа в предоставлении информации. Законопроект предусматривал, что бесплатно предоставляется исключительно та информация, которая затрагивает права и свободы обратившегося. Любая иная информация предоставляется по запросам граждан на возмездной основе, однако размер взимаемой платы не должен превышать расходы на поиск, копирование, пересылку информации.

Если исходить из зарубежного опыта, то можно констатировать, что большинство государств законодательно закрепляют принцип оплаты при предоставлении информации в зависимости от характера запроса. При этом, естественно, критерии и порядок оплаты различаются. К примеру, в США в соответствии с Законом о свободе информации сумма сбора зависит от характера запроса: если информация запрашивается в коммерческих целях, сумма сбора может в три раза превышать расходы; если информация запрашивается для личного пользования, то оплачиваются только расходы на поиск, отбор и копирование; в случае же осуществления запроса образовательными, некоммерческими, научными организациями или представителями прессы оплата взимается только за копирование информации.

Законодательное закрепление принципа фиксированной платы за предоставление информации в зависимости от категории запроса (коммерческого, частного, образовательного) и объема информации представляется для России уместным и необходимым. При этом было бы разумным не оставлять на усмотрение отдельных органов власти определение суммы сбора за предоставление информации. Величина оплаты должна складываться исключительно из прямых расходов на поиск, формирование и предоставление информации.

Предложенный в законопроекте Похмелкина и Юшенкова порядок предоставления информации по запросам согласуется с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года в редакции от 14 декабря 1995 года в части регулирования процедуры рассмотрения заявлений граждан в органах государственной власти. Ответ на запрос должен быть дан не позднее чем через 30 дней после дня получения запроса, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, законопроект не предусматривает какую-либо градацию запрашиваемой информации в зависимости от ее типичности, простоты или сложности ее предоставления. Такой общий режим предоставления информации ограничивает возможности быстрого доступа пользователей информации. На наш взгляд, в целях ускорения получения информации, не связанной для субъекта предоставления информации с усложненным поиском, сбором, оценкой, следует установить предельный срок в 10 дней. Перечни подобной информации должны быть доступны для пользователей.

Очевидным плюсом законопроекта является заимствованное из зарубежной практики положение, устанавливающее для субъектов предоставления информации требование о направлении письменного уведомления об отсрочке предоставления запрашиваемой информации. В уведомлении должны быть указаны причины отсрочки предоставления запрашиваемой информации.

Законопроект Похмелкина и Юшенкова предоставлял органам и организациям право отказывать в предоставлении информации только в том случае, если запрашиваемая информация содержит следующие сведения: составляющие государственную тайну; об оперативно-розыскной деятельности; о судебном рассмотрении гражданских и уголовных дел (если разглашение этих сведений запрещено законом, может нарушить право человека на объективное судебное рассмотрение его дела, создать угрозу жизни или здоровью граждан); составляющие коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну; доступ к которым ограничен другими федеральными законами.

Законопроект МЭРТа отражает «государственнический» подход к регулированию права граждан на информацию. Разработчики закона исходят из целесообразности регулирования определенного сегмента информации, а именно информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Более широкое понимание права на информацию - как права искать, получать, передавать и распространять информацию - в законопроекте отсутствует.

Прочтение ст. 1 законопроекта однозначно указывает на то, что сфера действия указанного закона распространяется на отношения, возникающие в процессе поиска и получения исключительно той информации, которая имеет отношение к деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это, безусловно, важнейший, но далеко не исчерпывающий сегмент общественно значимой информации. На наш взгляд, необходим более широкий подход к реализации конституционного права граждан на информацию, а это, в свою очередь, требует более широкого законодательного регулирования.

В самом деле, законопроект постоянно отсылает к дополнительному законодательному регулированию таких важнейших областей общественных отношений, как доступ граждан к персональным данным о себе (ст. 1), сведения, относимые к служебной тайне (ст. 4), соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 3). В настоящее время какое-либо законодательное регулирование этих областей отсутствует, отсутствует оно и в комментируемом законопроекте. Поэтому соответствующие нормы законопроекта не могут быть действующими. Так, например, пока не очерчены границы информации, относимой к служебной тайне, все перечни информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательные для размещения в информационных системах общего пользования, утрачивают смысл, поскольку ничто не мешает нарушать требования закона.

Обратим внимание на то, что в законопроекте отсутствует определение субъектного состава права на доступ к указанной информации. Остается вопрос: наделяют ли авторы проекта правом на доступ к информации каждого, включая граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридических лиц (российских и/или иностранных), органы государственной власти и органы местного самоуправления, либо из этого перечня предусмотрены определенные изъятия?

Законопроект распространяет свое действие на все органы государственной власти, включая законодательные, судебные органы и прокуратуру. Такое широкое действие закона подразумевает обязательный учет специфики деятельности указанных органов власти, специфики информации об их деятельности, однако законопроекту этого явно не хватает. В центре внимания авторов находятся государственные органы исполнительной власти.

Наиболее сильной стороной законопроекта является закрепление перечня информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. Определяя около сорока важнейших позиций, по которым соответствующая информация подлежит обязательному размещению в информационных системах общего пользования, авторы законопроекта исходили из принципа презумпции информационной открытости власти.

Здесь можно рекомендовать конкретизировать (в п. 16 ст. 9) состав обязательных для размещения сведений об исполнении бюджетов государственными органами и органами местного самоуправления - в соответствии с соответствующими законами о бюджете. Как показывает мониторинг сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, именно информация об исполнении бюджета представляется весьма скупо и очень выборочно.

Указанный в законопроекте перечень информации не является исчерпывающим. В соответствии с ч. 2 п. 40 ст. 9 органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе устанавливать состав дополнительной информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования.

Заметим, что в соответствии со ст. 8 перечень информации о деятельности органов власти, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, а также периодичность, способы и формы размещения утверждаются соответствующим органом, осуществляющим руководство их деятельностью. То есть для федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, соответствующий правоустанавливающий акт будет исходить от Президента; для федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, - от Правительства, и так далее: от губернатора, от регионального правительства, от мэра... Что же касается иных органов государственной власти, образованных в соответствии с Конституцией РФ (Президент, Правительство, палаты Федерального собрания, Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Генеральная прокуратура и др.), то они сами для себя определяют перечень информации о своей деятельности, ее периодичность, способы и формы ее размещения. Наверное, на взгляд чиновника здесь все логично и последовательно. Но есть и иная логика - логика обеспечения прав пользователя (потребителя) информации. Посмотрим на ситуацию с его точки зрения.

Ведомственными актами предлагается утверждать ключевые составляющие механизма предоставления официальной информации: сам перечень информации, формы и способы ее размещения, периодичность ее обновления. Все, что касается перечня информации, более или менее понятно: ее обязательный минимум определен в законопроекте (хотя и здесь не помешали бы некоторые уточнения). Но зачем же отдавать на усмотрение органам власти периодичность, формы и способы размещения информации? Разве потребителю информации, чьи права призван защитить закон, безразлично, когда и в каком виде он ее получит? На наш взгляд, все важнейшие параметры механизма предоставления официальной информации должен безусловно устанавливать закон. Для центральных федеральных органов такое регулирование целесообразно осуществить в указанном законопроекте, для органов государственной власти субъектов Федерации - в аналогичных законах субъектов Федерации, для органов местного самоуправления - в нормативно-правовом акте представительного органа местного самоуправления.

Следует обратить внимание и еще на одно существенное противоречие, присущее законопроекту. Пункт 4 ст. 16, регулирующей порядок предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу, устанавливает порядок предоставления информации в случае, если она уже размещена в информационных системах общего пользования, - при повторном обращении с запросом норма обязывает предоставить запрашиваемую информацию в порядке, установленном в законопроекте, и в предусмотренные сроки. Между тем ст. 17 законопроекта к числу оснований для отказа в предоставлении информации добавляет случай, когда запрашиваемая информация уже размещена в информационных системах общего пользования. Эта оговорка фактически выхолащивает законопроект. Ведь размещенные в информационных системах общего пользования сведения могут быть неполными, фрагментарными, избирательными (мониторинг официальных сайтов показывает, что в большинстве случаев именно так и происходит), а в то же время факт их формального размещения в информационных системах общего пользования будет достаточным основанием для отказа в предоставлении информации.

Слабое звено законопроекта - неопределенная ответственность за искажение и сокрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в информационных системах общего пользования. В отсылочной норме авторы упоминают о мерах по защите подобной информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Здесь мы опять видим необходимость рамочного законодательного регулирования вопросов, связанных с реализацией права граждан на информацию и обеспечением информационной открытости власти.

Таким образом, становится очевидным, что весьма актуальный законопроект МЭРТ предполагает наличие более фундаментального законодательного акта, который бы устанавливал гарантии права на информацию, закреплял основы правового регулирования права искать, получать, передавать и распространять информацию, а также ответственность субъектов предоставления информации.

Несмотря на определенные успехи по обеспечению открытости деятельности органов государственной власти, достигнутые с принятием действующего Федерального закона от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», соответствующая сфера государственного управления остается закрытой для граждан и бизнеса.

Для преодоления данного недостатка необходимо утверждение Правительством Российской Федерации (после наделения его соответствующими полномочиями) требований к публикации органами государственного контроля (надзора) сведений о планах и результатах проведенных проверок, включая:

Открытие публичного доступа к федеральной государственной информационной системе «Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов» с организацией возможности выгрузки отчетов об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в формате открытых данных;

Опубликование органами государственного контроля (надзора) перечня лиц, в отношении которых проведены проверки в отчетном периоде (истекший календарный год) с возможностью автоматизированного поиска и в формате открытых данных (в машиночитаемых форматах) с указанием места проведения проверок, даты проверки, наименования лица, в отношении которого проводилась проверка, кратких рубрицированных результатов проведения проверки, сроков проведения проверки);

Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о размещении в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» информации о выданных предписаниях.

Гарантии права на информацию, предусмотренные в российском законодательстве, предоставляют гражданам доступ к довольно обширному кругу информации. Граждане выступают главными субъектами правоотношений по поводу получения информации. Они имеют право получать лю­бые сведения, не запрещенные законом. Важным аспектом здесь является то, что граждане не обязаны обосновывать необходимость их получения. Они могут осуществлять свое право, как самостоятельно, так и через средст­ва массовой информации, которые, в свою очередь, наделяются не меньши­ми полномочиями, чем физическое лицо.

Итак, в России, как и во всех других станах, особо охраняется государственная, коммерческая и служебная тайна, авторское право, а также сведения, касающиеся личной жизни граждан. За передачу и распространение этих сведений в законе установлена юридическая ответственность. Примеча­тельно, что большинство норм, устанавливающих юридическую ответст­венность за разглашение любой тайны, относятся к уголовному законода­тельству. Этим подчеркивается важность правоотношений по получению, передаче и распространению информации. По своей сути ограничение пра­ва на действия по передаче и распространению государственной тайны так­же выступает гарантией конституционных прав и свобод граждан.

Текст законопроекта
внесен депутатами Государственной Думы
В.В.Похмелкиным, С.Н.Юшенковым

О праве на информацию в Российской Федерации (проект)

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О праве на информацию в Российской Федерации

Глава I. Общие положения

Статья 1. Предмет и сфера регулирования настоящего федерального закона

Настоящий федеральный закон устанавливает условия и порядок реализации права на информацию как право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации.

Его действие распространяется на физических лиц; на юридических лиц, независимо от их формы собственности и организационной формы (далее - организации); органы государственной власти и органы местного самоуправления (далее органы). Иностранные граждане и лица без гражданства реализуют в Российской Федерации право на информацию наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Право на информацию может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечения безопасности государства.

Статья 2. Термины и их определения, используемые в настоящем федеральном законе

“Информация” - сведения о фактах, лицах, событиях, явлениях, процессах независимо от формы их представления.

“Официальная информация” - все виды информации, создаваемой органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, содержащая сведения о принимаемых ими решениях и действиях в пределах их компетенции; нормативные правовые акты, издаваемые этими субъектами.

“Пользователь” - субъект, обращающийся за получением информации.

“Поиск информации” - обращение лица в целях получения необходимой информации.

“Получение информации” - получение информации в установленной форме.

“Передача информации” - адресное предоставление имеющейся у лица информации пользователю по каналам связи или непосредственно.

“Производство информации” - создание информации в процессе творческой, производственной и иной деятельности физических и юридических лиц. “Распространение информации” - безадресное предоставление имеющейся у лица информации другим лицам в различной форме.

“Персональные данные” - достоверная информация (сведения, данные) о гражданине, формируемая им в процессе его общения с публичными и частными лицами в целях реализации его конституционных прав и обязанностей и позволяющая идентифицировать его личность.

“Личная тайна” - информация о личности, режим ограниченного доступа к которой личность устанавливает самостоятельно.

“Семейная тайна” - информация о членах семьи, принадлежащая членам семьи, режим ограниченного доступа к которой устанавливает лично член семьи.

“Тайна переписки” - конституционно установленный запрет на свободный доступ третьих лиц к информации, которую лицо передает другим лицам.

“Частная жизнь” - право личности на сохранение в тайне информации, затрагивающей интересы личности и не отнесенной к персональным данным.

“Достоверная информация” - заведомо неискаженная и соответствующая истине информация.

Статья 3. Законодательство о праве на информацию

Право на информацию в Российской Федерации закреплено Конституцией Российской Федерации , Федеральным законом “Об информации, информатизации и защите информации ”, данным федеральным законом, иными федеральными законами и подзаконными актами Российской Федерации, а также законами и подзаконными актами субъектов Российской Федерации, международными актами, включенными в состав российского законодательства, посвященного праву на информацию.

Статья 4. Содержание и субъекты права на информацию

1. Право на информацию реализуется как право на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом.

2. Право на информацию реализуется в процессе личной, профессиональной, производственной, общественной деятельности физических, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, государства, выступающих в роли:

- собственников и владельцев (держателей) информационных ресурсов, информационных систем и сетей;

- пользователей информационными ресурсами, информационными системами и сетями;

- посредников между собственниками, владельцами (держателями), пользователями информационных ресурсов, систем и сетей.

3. Право на информацию реализуется в единстве прав и обязанностей каждого конкретного субъекта в соответствии с его правовым статусом.

Глава II. Виды реализации права на информацию

Статья 5. Право физического лица на создание и распоряжение своей информацией

1. Физическое лицо имеет право на создание информации в любой форме и на любом носителе.

Информационный ресурс физического лица, создавшего этот информационный ресурс, является его собственностью, кроме случаев, установленных законом или указанных в договоре.

2. Физическое лицо свободно распоряжается своим информационным ресурсом в пределах, установленных законом или договором.

Статья 6. Право физических лиц на информацию о себе. Личная, семейная тайны, сведения о частной жизни

1. Физическое лицо соблюдает установленные законодательством Российской Федерации правила создания и хранения документов, удостоверяющих его личность, факты и события личной жизни, семьи; несет ответственность за достоверность и полноту информации, содержащейся в этих документах в момент их оформления и изменения.

2. Запрещается использование и распространение сведений о частной жизни лица, а также сведений, отнесенных к личной и семейной тайне, без его согласия за исключением случаев, предусмотренных законом.

Статья 7. Право на поиск и получение информации

Каждый свободен реализовать свое право искать и получать любую информацию в любых формах и из любых источников в пределах, установленных законодательством Российской Федерации.

Статья 8. Запрос на получение информации

1. Каждый имеет право непосредственно или через своих представителей обращаться к владельцу информации с устной или письменной просьбой (запросом) о получении необходимой ему информации.

2. В запросе о получении информации должны быть указаны: название или фамилия, имя, отчество и адрес лица, к которому обращен запрос; название или фамилия, имя, отчество лица, обращающегося с запросом; наименование запрашиваемого документа или содержание запрашиваемой информации; адрес, по которому следует отправить ответ запрашивающему лицу или его представителю.

Статья 9. Право на сбор и хранение информации

1. Каждый имеет исключительное право на хранение своего информационного ресурса, формируемого в соответствии с его личными или служебными интересами при соблюдении требований законодательства Российской Федерации.

2. Каждый может передавать свой информационный ресурс или его часть на хранение в любые депозитарии.

3. Сбор и хранение информации о других физических лицах в порядке предпринимательства или благотворительной деятельности физическим лицом осуществляется исключительно с согласия этих физических лиц в письменном виде.

Статья 10. Передача и распространение информации

1. Принадлежащая лицу информация может свободно передаваться им в пользование другим физическим и юридическим лицам на любом носителе и в любой форме в порядке, установленном законодательством или предусмотренном договором.

2. Лицо обязано передать, предоставить информацию, принадлежащую ему, в целях осуществления правосудия, спасения жизни, предотвращения угроз для здоровья других людей, ликвидации чрезвычайных ситуаций и иных случаях, установленных законом.

3. Передача информации, известной лицу в связи с его служебной или производственной деятельностью, другим физическим или юридическим лицам, не может быть приравнена к передаче личной или частной информации и регулируется режимом служебной, профессиональной или производственной информации.

4. Распространение информации физические и юридические лица осуществляют через средства массовой информации, средства печати, устные выступления, информационные системы и сети и иные средства с соблюдением установленных законодательством требований в этих сферах деятельности.

Глава III. Порядок предоставления информации

Статья 11. Порядок рассмотрения и удовлетворения запроса на информацию органами государственной власти и местного самоуправления

1. Ответ на запрос о получении информации должен быть дан в возможно короткий срок, но не позднее чем через 30 дней после дня получения запроса, если иное не установлено федеральным законом.

Если запрашиваемая информация не может быть предоставлена в указанный срок, обратившемуся за ее получением направляется письменное уведомление об отсрочке предоставления запрашиваемой информации. В уведомлении должны быть указаны причины отсрочки предоставления запрашиваемой информации.

Если орган или организация не обладают запрашиваемой информацией, они не позднее чем через семь дней после дня получения запроса обязаны сообщить об этом пользователю, а также по возможности предоставить ему адрес органа или организации, которые могут обладать запрашиваемой информацией.

2. Ответ на запрос предоставляется, по желанию пользователя, в устной или письменной форме. В ответе могут быть указаны орган, организация или лицо, располагающие более полной информацией по запросу.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в ответе на запрос об опубликованной информации вправе ограничиться предоставлением сведений об опубликовании и необходимыми разъяснениями.

3. Письменные запросы подлежат обязательной регистрации.

Органы исполнительной власти, судебные органы в порядке годовой отчетности о своей работе предоставляют сведения о количестве и темах запросов, исполненных и неисполненных, анализ причин неисполнения запросов.

Статья 12. Информация, не подлежащая предоставлению по запросам

Органы и организации имеют право отказать в предоставлении информации по запросам, если запрашиваемая информация содержит сведения:

- составляющие государственную тайну;

- об оперативно-розыскной деятельности;

- о судебном рассмотрении гражданских и уголовных дел в случаях, когда разглашение этих сведений запрещено законом, может нарушить право человека на объективное судебное рассмотрение его дела, создать угрозу жизни или здоровью граждан;

- составляющих коммерческую, служебную или иную, охраняемую законом тайну;

- доступ к которым ограничен другими федеральными законами.

Сведения, интересующие пользователя и являющиеся открытыми, но содержащиеся в документе или фонде, отнесенном к категории ограниченного доступа, предоставляются органом или организацией в купюре из указанного документа (фонда) или в виде письменной справки, заверенной должностным лицом соответствующего органа или организации.

Статья 13. Основания и порядок отказав предоставлении информации

1. Основаниями для отказа в предоставлении информации пользователю являются:

- несоблюдение требований к запросу, предусмотренных статьей 8 настоящего закона;

- запрос о получении информации, содержащей сведения, перечисленные в статье 12 настоящего закона и в других законодательных актах об информации ограниченного доступа, при отсутствии соответствующего допуска к этой информации.

2. Отказ в предоставлении информации должен содержать причины, по которым запрос не может быть удовлетворен, дату принятия решения об отказе, разъяснения о порядке его обжалования; подпись должностного лица, принявшего решение по запросу.

3. Необоснованные отказ в предоставлении информации или отсрочка выполнения запроса, нарушение сроков, установленных статьей 11 настоящего закона могут быть обжалованы в административном порядке в вышестоящие органы и организации, Уполномоченному по правам человека, либо в суд.

Статья 14. Доступ к информационным ресурсам архивов и библиотек, другим информационным системам публичной информации

1. Архивы и библиотеки в Российской Федерации соблюдают принцип публичности и открытого доступа пользователей к их фондам при соблюдении законодательства об архивах и библиотеках Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Обслуживание пользователей в Государственных архивах Российской Федерации и в государственных библиотеках осуществляется на абонементной основе, по запросу в форме обслуживания абонента или других информационных услуг, предусмотренных уставами и положениями этих учреждений.

2. Услуги частных библиотек осуществляются на договорной основе при соблюдении законодательства Российской Федерации о библиотеках и библиотечном деле.

3. Электронные библиотеки, электронные информационно-справочные и иные системы публичной информации, включая Интернет, свободно доступны всем пользователям при условии соблюдения правил, установленных в нормативных актах и стандартах по их использованию

Статья 15. Порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением информации

1. Органы и организации обязаны бесплатно предоставлять перечни имеющихся у них информационных ресурсов и услуг.

2. Информация, затрагивающая права и свободы обратившегося пользователя, предоставляется бесплатно. За представление иной информации может взиматься оплата, не превышающая расходы на ее поиск и предоставление. При получении такой информации пользователь представляет подтверждение о произведенной оплате в установленном порядке.

3. Организации, основной деятельностью которых является предоставление информации на коммерческой основе, самостоятельно определяют размер оплаты за нее, устанавливая прейскуранты услуг.

4. Оплата составления сложной справки, обзора и копирование документов осуществляется по прейскуранту или на основе договора.

Статья 16. Обеспечение распространения официальной информации

1. Распространение официальной информации обеспечивают органы государственной власти и местного самоуправления, государственные и негосударственные организации, по их поручению, через средства массовой информации, Интернет, иным способом. Периодичность, формы и содержание опубликования официальной информации устанавливаются органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с их правовым статусом и сферой государственного управления.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления публикуют принятые ими правовые нормативные акты в установленном законодательством порядке, своевременно информируют о фактах, событиях, ситуациях, угрожающих безопасному состоянию населения и граждан, об экологических, технологических и санитарно-гигиенических угрозах.

3. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны создавать информационные системы для обслуживания заинтересованных граждан и юридических лиц в рамках своей компетенции.

4. Распространение официальной информации в порядке услуг путем образования информационной системы или через средства массовой информации осуществляется при соблюдении правил для данного вида деятельности (лицензирование, регистрация). Нарушение этих правил влечет административную ответственность.

5. Органы государственной власти и местного самоуправления, организации обязаны в течение установленного срока хранить принимаемые ими акты, акты органов и организаций, правопреемниками которых они являются, акты, устанавливающие их правовой статус, и ведут реестры нормативных актов, издаваемых ими в процессе своей деятельности.

Реестр должен содержать наименование акта, дату и номер, сведения о его опубликовании или направлении тому, кого он касается. Орган или организация, ведущие реестры, могут устанавливать и другие обязательные требования к этим документам.

Органы государственной власти и местного самоуправления:

- формируют электронные банки правовой информации, обеспечивают их полноту, актуальность, защиту от искажений и несанкционированного доступа;

- обеспечивают доступ граждан к информационным системам на основании правил, установленных настоящим законом и другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- соблюдают правила об отнесении определенных видов информации к категориям ограниченного доступа;

- составляют и обеспечивают гласность перечней обязательно предоставляемой информации гражданам; номенклатуру видов услуг бесплатных и прейскурантов платных услуг, осуществляемых их информационными системами;

- устанавливают и обеспечивают соблюдение порядка выдачи справок и копий, принимаемых ими решений по вопросам, касающимся отдельных граждан;

- несут ответственность за достоверность предоставленной информации.

Все условия доступа к информации включаются в “Правила предоставления информации”, которые утверждаются руководителем органа государственной власти, местного самоуправления, или руководителем организации и являются доступными для пользователей.

Статья 17. Информационные услуги негосударственных информационных систем

1. Негосударственные информационные системы, действующие в информационном пространстве Российской Федерации, соблюдают правила, устанавливаемые российским законодательством.

2. Организации, деятельность которых не связана с оказанием услуг населению, предоставляют информацию по запросам на основании настоящего закона, других законов Российской Федерации, и своих уставных обязанностей.

Глава IV. Право на информацию органов государственной власти и органов местного самоуправления

Статья 18. Право на информацию органов государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации

1. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации реализуют право на информацию в процессе деятельности в рамках своей компетенции.

2. Поиск, получение, передача и распространение информации между органами государственной власти, местного самоуправления осуществляется на безвозмездной основе за счет затрат на осуществление функциональной деятельности этих структур.

3. Коммерческое распространение информации через органы государственной власти и местного самоуправления запрещается.

4. Специальные информационные государственные и негосударственные организации, обрабатывающие, передающие и распространяющие официальную информацию работают под контролем органов государственной власти и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации, правительствами (администрациями) субъектов Российской Федерации.

5. Статистическая, финансовая, экологическая, геологическая, управленческая (служебная) информация подлежит сбору, обработке, хранению и использованию в режиме государственных информационных ресурсов с учетом соблюдения категорий по доступу.

6. Регистры населения, земельные кадастры, реестры недвижимого имущества, реестры интеллектуальной собственности и другие учетные и аналитические ресурсы, созданные за счет бюджетных средств, являются государственной собственностью, и их правовой режим регулируется специальным законодательством.

Статья 19. Право на информацию органов местного самоуправления

1. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий формируют местные информационные ресурсы и системы, используют местные и государственные средства коммуникаций, пользуются государственными информационными ресурсами.

2. Право на информацию органы местного самоуправления реализуют через полномочия поиска, получения, передачи, производства и распространения информации, необходимой для их деятельности и удовлетворения потребностей населения региона, управляемого соответствующим органом.

3. Порядок осуществления прав органов местного самоуправления в области информационной деятельности устанавливается законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации, актами администрации территориальной единицы с учетом действующего федерального законодательства.

4. Информационный ресурс органов местного самоуправления является их собственностью. Работы по его формированию осуществляются за счет местного бюджета с привлечением необходимых средств из бюджета субъекта Российской Федерации на основе специальных программ и договоров.

Глава V. Право на информацию юридических лиц и общественных организаций

Статья 20. Право на информацию юридических лиц

1. Сфера деятельности и правовой статус организаций, выступающих в качестве юридических лиц, определяет их права и обязанности в области поиска, получения, передачи, производства и распространения информации.

2. Любая организация (юридическое лицо) имеет право на получение от органов государственной власти и органов местного самоуправления информации, связанной с правилами образования организации, с правилами создания своей собственной информационной базы, с ведением деловой, служебной информации, с обеспечением контрольной деятельности со стороны государства и порядком предоставления своей информации государственным органам, органам местного самоуправления.

3. Юридическое лицо организует свою информационную систему с учетом профиля своей деятельности, обеспечивает ее безопасность и использует ее в соответствии с уставом и на основе действующего законодательства.

4. Информационные ресурсы юридических лиц, входящих в систему органа государственной власти или местного самоуправления, формируются и используются в режиме, установленном органом, в систему которого данное юридическое лицо входит.

5. Частные юридические лица самостоятельно формируют и используют свои информационные ресурсы в соответствии с действующим законодательством, уставом; соблюдают правила открытости и доступа к их информации при соблюдении норм о защите коммерческой, банковской, профессиональной, персональной информации.

6. Юридические лица, деятельность которых ориентирована на непосредственное участие в информационных процессах, соблюдают правила, установленные федеральным законодательством.

Статья 21. Право на информацию общественных организаций

1. Общественные организации реализуют свое право на информацию в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных организациях, их уставами или положениями в порядке, предусмотренном для юридических лиц некоммерческого характера.

2. Право на информацию иностранных и международных общественных организаций на территории Российской Федерации регулируется на договорной основе и условиями регистрации таких общественных организаций.

Глава VI. Ответственность за нарушение права на информацию

Статья 22. Защита права на информацию

1. Право на информацию охраняется законом. Государство гарантирует всем органам, организациям, лицам возможность реализации права на информацию.

Только законом может быть ограничено право выбора формы и источников поиска, получения, передачи, производства и распространения информации.

2. Каждый вправе требовать устранения любых нарушений его права на информацию от органов, организаций, или лиц, которые по уставу осуществляют деятельность в информационной сфере.

3. Действия (бездействия) органов и организаций, должностных лиц, нарушающих право на информацию, могут быть обжалованы в судебном порядке.

4. Ответственность физических, юридических лиц, должностных лиц осуществляется в соответствии с административным, уголовным и гражданским законодательством.

Статья 23. Ответственность за нарушение права на информацию

1. Право на информацию не может быть использована для насильственного изменения основ конституционного строя, нарушения территориальной целостности Российской Федерации, подрыва безопасности государства, пропаганды войны, насилия и жестокости, разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной розни, посягательства на права и свободы человека и гражданина.

2. Не подлежат разглашению сведения, составляющие государственную, коммерческую, служебную, личную тайну, ставшие известными гражданину в силу служебных, производственных или иных обстоятельств.

3. Граждане, юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления как пользователи информационных ресурсов обязаны соблюдать законы и подзаконные акты, регулирующие порядок реализации их права на информацию. Нарушение установленных правил влечет ответственность субъектов, реализующих свое право на информацию на территории Российской Федерации, в соответствии с действующим законодательством.

4. Пользование международными информационными системами обязывает граждан Российской Федерации соблюдать международные нормы в области информации, прав человека и гражданина и нести ответственность за их нарушение в установленном порядке.

Глава VII. Заключительные положения

Статья 24. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

2. Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Президент
Российской Федерации
В.Путин

Право граждан на информацию является одним из важнейших политических и личных прав человека и гражданина. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, в п. 4 ст. 29 устанавливает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Особо оговаривается, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Не будет преувеличением утверждать, что реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов власти являются важнейшими условиями и критериями функционирования правового государства. Именно реализация права граждан на информацию обеспечивает реальное, а не только формальное участие граждан в жизни государства.

Следует подчеркнуть особую значимость этого права: оно выступает связующим элементом всей системы основных прав и свобод. Только при условии его соблюдения можно говорить о фактической реализации личных, политических, социальных, экономических, экологических и культурных прав и свобод.

Отсюда следует, что в отсутствие свободного доступа граждан к информации, при информационной закрытости, «непрозрачности» органов государственной власти весь набор демократических институтов легко может приобрести имитационно-декоративный характер, а «носитель суверенитета и единственный источник власти» может превратиться в манипулируемый «электорат». В этой связи весьма показательно, что общественная дискуссия о характере современного политического процесса в России, которая ведется как у нас, так и за рубежом, в значительной степени сфокусирована на проблемах прозрачности государственной власти и реализации права граждан на информацию.

Международные стандарты

Следует констатировать очевидную за последние 30 лет либерализацию права и политики в сфере доступа к информации. В 40 государствах были приняты законодательные акты по доступу к государственным информационным ресурсам, в других, имеющих соответствующий законодательный опыт, действующие законы о доступе к информации были подвергнуты существенным изменениям в связи с развитием информационных технологий и общей тенденцией к обеспечению прозрачности функционирования властных институтов. Естественно, террористические акты 11 сентября не могли не сказаться на этом процессе: в США и ряде других развитых стран были закрыты многие информационные порталы, при этом доступ к официальной информации был существенно ограни чен. К примеру, во вполне либеральной Канаде после событий 11 сентября генеральный прокурор получил право накладывать запрет на предоставление информации, затрагивающей международные отношения и национальную безопасность. Однако в целом заинтересованность общества в информационной открытости власти не снизилась. Более того, проблема обеспечения такой открытости приобрела особое значение в связи с международно-правовым закреплением права на информацию.

Это право обеспечивается основополагающими международно-правовыми актами, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются частью российской правовой системы. В первую очередь назовем ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, говорящую об особых обязанностях и ответственности, которые возникают в связи с пользованием правом на информацию, и ограничениях на пользование данным правом, которые могут быть введены законами государств с целью обеспечения уважения прав и репутации других лиц и для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. В ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод информационные права выступают как составная часть свободы выражения мнения: они должны реализовываться «без вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ». По мнению Европейского суда, это не означает, что на государство возлагается обязанность собирать и распространять информацию по собственной инициативе, - речь идет о доступе к информации, а не о праве на информацию в собственном смысле. В то же время в Рекомендациях Совета Европы «О защите данных и свободе информации» подчеркивается, что демократические режимы характеризуются обращением в обществе максимального объема информации и что информационные права, закрепленные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, должны трактоваться предельно широко, подразумевая свободу поиска информации и, как следствие, обязанность властей обеспечивать доступность информации по вопросам, имеющим общественное значение (с учетом соответствующих ограничений).

Состояние российского законодательства

Сегодня в России не существует единого нормативного правового акта, который бы создавал механизм реализации права граждан на информацию. Нормы, закрепляющие право на доступ к информации и порядок такого доступа, можно сказать, разбросаны по всему законодательству Российской Федерации .

Одним из инструментов реализации права граждан на получение информации о деятельности власти являются средства массовой информации. Не случайно по ложения ст. 38 Закона РФ «О средствах массовой информации» устанавливают право граждан на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. В ст. 39 и 40 Закона редакциям СМИ предоставляется право запрашивать информацию о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, должностных лиц. В соответствии с Законом отказ в предоставлении информации возможен только в том случае, если она содержит государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну.

В 1993 году был издан Указ Президента РФ «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» , провозгласивший принцип информационной открытости деятельности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц. Указ 1993 года, изменения в который вносились вплоть до 1 сентября 2000 года, представляет собой, с одной стороны, характерный рецидив указного права, а с другой - декларацию, не предусматривающую конкретные механизмы реализации и ответственность. Кроме того, Указ почему-то не распространяет декларируемый им принцип информационной открытости на органы местного самоуправления. Наконец, вызывает сомнения соответствие содержания Указа его названию, поскольку речь в нем идет не столько о дополнительных гарантиях права граждан на получение информации от органов государственной власти и о соответствующих обязательствах государственных служащих, сколько о возложении на средства массовой информации обязанности освещать деятельность органов государственной власти.

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» закрепил право доступа физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам. В данном законе особо оговаривается, что за исключением специально предусмотренных законом случаев владельцы информационных ресурсов не вправе требовать обоснования необходимости получения запрашиваемой информации. При этом все пользователи информации (граждане, общественные объединения, органы государственной власти и органы местного самоуправления) наделяются равными правами доступа к государственным информационным ресурсам.

Закон «Об информации…» закрепил и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления создавать общедоступные информационные ресурсы по вопросам собственной деятельности и функционирования подведомственных им организаций, а также осуществлять в пределах своей ком петенции массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. В п. 4 ст. 12 Закона сказано, что органы государственной власти обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления пользователю документированной информации. Предусмотрена возможность обжаловать в суде отказ в доступе к открытой информации или предоставление заведомо недостоверной информации, а также право на возмещение понесенного ущерба лицам, которым было отказано в доступе к информации, и лицам, получившим недостоверную информацию. По смыслу ст. 24 Закона рассмотрение споров о необоснованном отнесении информации к информации с ограниченным доступом отнесено к компетенции суда.

Ст. 5.39 Кодекса об административных правонарушениях от 30.12.2003 (ред. от 23.12.2003) устанавливает ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации. На должностных лиц, признанных виновными в совершении указанных противоправных деяний, возлагается ответственность в виде административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

Наиболее часто запрашивается экологическая информация. Федеральные законы «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ и «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ предусматривают право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановке, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг. При этом особо оговариваются права субъектов предпринимательской деятельности в области получения информации. Ст. 8.5. КоАП предусматривает ответственность за сокрытие или искажение экологической информации в виде административного штрафа, налагаемого на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Правительство России 12 февраля 2003 года приняло Постановление № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности

Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Согласно Постановлению федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем, утвержденным настоящим Постановлением, и размещения их в информационных системах общего пользования.

Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, закрепляющие права граждан по производству, распространению, поиску, получению и передаче ин формации, принимаются и на уровне субъектов Российской Федерации. Можно даже говорить об опережающем характере регионального законодательства в сфере регулирования информационных правоотношений.

Так, в Волгоградской области принят Закон от 28 января 2003 года № 782-ОД «О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области» . Он во многом повторяет положения принятого в 2002 году Закона Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области» . При этом калининградский закон содержит отдельную главу, в которой устанавливается порядок предоставления документов и материалов на основании запроса.

Владимирская область пошла по пути законодательного закрепления порядка доступа к информации, касающейся отдельных направлений деятельности органов власти. Так, в 2003 году был принят Закон «О порядке информирования граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности на территории Владимирской области» .

Закон города Москвы от 24 октября 2001 года «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы» определяет перечень информационных ресурсов, находящихся в собственности г. Москвы, их правовой режим, а также порядок их формирования. Обратим внимание на определенный в Законе перечень социально значимой информации, доступ к которой осуществляется бесплатно . Закон также предусматривает получение информации за плату. Однако до сих пор получение платной информации из информационных ресурсов правительства г. Москвы затруднено - в частности, из-за отсутствия утвержденных базовых тарифов по предоставлению информации.

Постановление Правительства Москвы от 7 октября 2003 года «Об обеспечении доступности информации о деятельности Правительства Москвы, городских органов исполнительной власти и городских организаций» утверждает перечень предприятий города, для которых создание и ведение информационных ресурсов является обязательным, также утверждается перечень сведений о деятельности Правительства Москвы и комплексов городского управления, подлежащих обязательному размещению в общедоступных информационных ресурсах в сети Интернет.

Анализ российского законодательства показывает, что система нормативного обеспечения права на информацию у нас до сих пор не разработана. Из-за отсутст вия специального закона, регламентирующего универсальный порядок доступа к информации и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по его обеспечению, отдельные положения, в той или иной мере регулирующие право на информацию, рассредоточены в самых разных федеральных законах, законах субъектов Федерации, подзаконных актах, ведомственных инструкциях. При этом большинство указанных положений либо декларативны, либо носят отсылочный характер, а самое главное - не содержат конкретного механизма реализации и ответственности. Достаточно сказать, что вопросы, связанные с обращениями граждан в органы власти, до сих пор регулируются лишь подзаконным актом, принятым к тому же еще в советские времена. Это Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» . Такое состояние законодательства не отвечает задачам национального развития.

Необходимо законодательно урегулировать ряд принципиально важных вопросов, определив:

1) состав информации, подлежащей обязательному обнародованию органами государственной власти и органами местного самоуправления;

2) основания, порядок и ограничения для отнесения той или иной информации к информации для служебного пользования;

3) порядок и способы предоставления органами государственной власти и органами местного самоуправления информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

4) закрепление обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять информацию по обращениям граждан;

5) четкие правила и процедуры предоставления информации органами государственной власти и органами местного самоуправления по обращениям граждан;

6) ответственность должностных лиц за непредоставление информации, неполное предоставление информации, дезинформацию, которые повлекли нарушения прав граждан.

Развилки законотворчества

У проектов закона «О праве на информацию» - о его разработке говорилось еще в Указе Президента 1993 года - сложная судьба. В 1996 году в Государственную думу первым Президентом России Б. Н. Ельциным был внесен законопроект «О праве на информацию», разработанный рабочей группой под руководством профессора А. Б. Венгерова. Законопроект представлял собой логичную законодательную конструкцию, ориентированную на открытость российского государства. При подготовке ко второму чтению законопроект претерпел серьезные изменения и стал называться «О праве на доступ к информации» (рабочая группа под руководством Ю. М. Нестерова). Однако на обсуждение он так и не был поставлен.

В 2001 году депутаты Государственной думы В. В. Похмелкин и С. Н. Юшенков вносили проект закона «О праве граждан на информацию», который также не получил поддержки парламентариев . Проект отличала низкая правовая техника, спорная юридическая конструкция, однако некоторые его подходы и положения заслуживают внимания и дальнейшего развития. Его авторы подошли к воп росу регулирования права на информацию с либеральных позиций. В основе либерального подхода лежит признание права на информацию неотчуждаемым правом человека и гражданина. При подготовке законопроекта был учтен опыт ряда зарубежных стран (США, Франции, Великобритании, Швейцарии, Бельгии) в сфере правового регулирования права граждан на информацию.

Под правом на информацию в законопроекте Похмелкина и Юшенкова понимается право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации любым законным способом. В качестве субъектов права на информацию называются: физические лица; юридические лица, независимо от их формы собственности и организационной формы; органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства разработчиками законопроекта также наделяются правом на информацию наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Такая позиция созвучна современным нормативным актам большинства европейских стран, регулирующих отношения, связанные с информационной открытостью власти.

Перечисленные в законопроекте субъекты информационных правоотношений вправе выступать в роли: собственников и владельцев (держателей) информационных ресурсов, систем и сетей; пользователей информационными ресурсами, системами и сетями; посредников между собственниками, владельцами (держателями), пользователями информационных ресурсов, систем и сетей.

В качестве мер по обеспечению права на информацию авторы называют:

обязанность государственных органов и органов местного самоуправления публиковать принятые ими правовые акты в установленном законодательством порядке;

обязанность органов и организаций сообщать для всеобщего сведения информацию о своей деятельности и правовом статусе, а также предоставлять информацию в тех случаях, если ее распространение может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан, если она имеет или может иметь общественно значимый характер, если требуется пресечь распространение недостоверной информации.

Особое внимание авторы уделяли процедуре подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания и порядок отказа в предоставлении информации. Законопроект предусматривал, что бесплатно предоставляется исключительно та информация, которая затрагивает права и свободы обратившегося. Любая иная информация предоставляется по запросам граждан на возмездной основе, однако размер взимаемой платы не должен превышать расходы на поиск, копирование, пересылку информации.

Если исходить из зарубежного опыта, то можно констатировать, что большинство государств законодательно закрепляют принцип оплаты при предоставлении информации в зависимости от характера запроса. При этом, естественно, критерии и порядок оплаты различаются. К примеру, в США в соответствии с Законом о свободе информации сумма сбора зависит от характера запроса: если информация запрашивается в коммерческих целях, сумма сбора может в три раза превышать расходы; если информация запрашивается для личного пользования, то оплачиваются только расходы на поиск, отбор и копирование; в случае же осу ществления запроса образовательными, некоммерческими, научными организациями или представителями прессы оплата взимается только за копирование информации.

Законодательное закрепление принципа фиксированной платы за предоставление информации в зависимости от категории запроса (коммерческого, частного, образовательного) и объема информации представляется для России уместным и необходимым. При этом было бы разумным не оставлять на усмотрение отдельных органов власти определение суммы сбора за предоставление информации. Величина оплаты должна складываться исключительно из прямых расходов на поиск, формирование и предоставление информации.

Предложенный в законопроекте Похмелкина и Юшенкова порядок предоставления информации по запросам согласуется с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года в редакции от 14 декабря 1995 года в части регулирования процедуры рассмотрения заявлений граждан в органах государственной власти. Ответ на запрос должен быть дан не позднее чем через 30 дней после дня получения запроса, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, законопроект не предусматривает какую-либо градацию запрашиваемой информации в зависимости от ее типичности, простоты или сложности ее предоставления. Такой общий режим предоставления информации ограничивает возможности быстрого доступа пользователей информации. На наш взгляд, в целях ускорения получения информации, не связанной для субъекта предоставления информации с усложненным поиском, сбором, оценкой, следует установить предельный срок в 10 дней. Перечни подобной информации должны быть доступны для пользователей.

Очевидным плюсом законопроекта является заимствованное из зарубежной практики положение, устанавливающее для субъектов предоставления информации требование о направлении письменного уведомления об отсрочке предоставления запрашиваемой информации. В уведомлении должны быть указаны причины отсрочки предоставления запрашиваемой информации.

Законопроект Похмелкина и Юшенкова предоставлял органам и организациям право отказывать в предоставлении информации только в том случае, если запрашиваемая информация содержит следующие сведения: составляющие государственную тайну; об оперативно-розыскной деятельности; о судебном рассмотрении гражданских и уголовных дел (если разглашение этих сведений запрещено законом, может нарушить право человека на объективное судебное рассмотрение его дела, создать угрозу жизни или здоровью граждан); составляющие коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну; доступ к которым ограничен другими федеральными законами.

Сегодняшний этап законотворческих поисков связан с проектом Закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (2003 год) , который разработан Министерством экономического развития и торговли. По замыслу разработчиков, названный законопроект наряду с проектами законов «Об административных регламентах» и «Об общих стандартах качества услуг, предоставляемых органами государственной власти» должен войти в пакет законодательных инициатив Правительства РФ по административной реформе.

Законопроект МЭРТа отражает «государственнический» подход к регулированию права граждан на информацию. Разработчики закона исходят из целесообразности регулирования определенного сегмента информации, а именно информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Более широкое понимание права на информацию - как права искать, получать, передавать и распространять информацию - в законопроекте отсутствует.

Прочтение ст. 1 законопроекта однозначно указывает на то, что сфера действия указанного закона распространяется на отношения, возникающие в процессе поиска и получения исключительно той информации, которая имеет отношение к деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это, безусловно, важнейший, но далеко не исчерпывающий сегмент общественно значимой информации. На наш взгляд, необходим более широкий подход к реализации конституционного права граждан на информацию, а это, в свою очередь, требует более широкого законодательного регулирования.

В самом деле, законопроект постоянно отсылает к дополнительному законодательному регулированию таких важнейших областей общественных отношений, как доступ граждан к персональным данным о себе (ст. 1), сведения, относимые к служебной тайне (ст. 4), соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 3). В настоящее время какое-либо законодательное регулирование этих областей отсутствует, отсутствует оно и в комментируемом законопроекте. Поэтому соответствующие нормы законопроекта не могут быть действующими. Так, например, пока не очерчены границы информации, относимой к служебной тайне, все перечни информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательные для размещения в информационных системах общего пользования, утрачивают смысл, поскольку ничто не мешает нарушать требования закона .

Обратим внимание на то, что в законопроекте отсутствует определение субъектного состава права на доступ к указанной информации. Остается вопрос: наделяют ли авторы проекта правом на доступ к информации каждого, включая граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридических лиц (российских и/или иностранных), органы государственной власти и органы местного самоуправления, либо из этого перечня предусмотрены определенные изъятия?

Законопроект распространяет свое действие на все органы государственной власти, включая законодательные, судебные органы и прокуратуру. Такое широкое действие закона подразумевает обязательный учет специфики деятельности указанных органов власти, специфики информации об их деятельности, однако законопроекту этого явно не хватает. В центре внимания авторов находятся государственные органы исполнительной власти.

Наиболее сильной стороной законопроекта является закрепление перечня информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования . Определяя около сорока важнейших позиций, по которым соответствующая информация подлежит обязательному размещению в информационных системах общего пользования, авторы законопроекта исходили из принципа презумпции информационной открытости власти.

Здесь можно рекомендовать конкретизировать (в п. 16 ст. 9) состав обязательных для размещения сведений об исполнении бюджетов государственными органами и органами местного самоуправления - в соответствии с соответствующими законами о бюджете. Как показывает мониторинг сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, именно информация об исполнении бюджета представляется весьма скупо и очень выборочно.

Указанный в законопроекте перечень информации не является исчерпывающим. В соответствии с ч. 2 п. 40 ст. 9 органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе устанавливать состав дополнительной информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования.

Заметим, что в соответствии со ст. 8 перечень информации о деятельности органов власти, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, а также периодичность, способы и формы размещения утверждаются соответствующим органом, осуществляющим руководство их деятельностью. То есть для федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, соответствующий правоустанавливающий акт будет исходить от Президента; для федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, - от Правительства, и так далее: от губернатора, от регионального правительства, от мэра... Что же касается иных органов государственной власти, образованных в соответствии с Конституцией РФ (Президент, Правительство, палаты Федерального собрания, Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Генеральная прокуратура и др.), то они сами для себя определяют перечень информации о своей деятельности, ее периодичность, способы и формы ее размещения. Наверное, на взгляд чиновника здесь все логично и последовательно. Но есть и иная логика - логика обеспечения прав пользователя (потребителя) информации. Посмотрим на ситуацию с его точки зрения.

Ведомственными актами предлагается утверждать ключевые составляющие механизма предоставления официальной информации: сам перечень информации, формы и способы ее размещения, периодичность ее обновления. Все, что касается перечня информации, более или менее понятно: ее обязательный минимум определен в законопроекте (хотя и здесь не помешали бы некоторые уточнения). Но зачем же отдавать на усмотрение органам власти периодичность, формы и спо собы размещения информации? Разве потребителю информации, чьи права призван защитить закон, безразлично, когда и в каком виде он ее получит? На наш взгляд, все важнейшие параметры механизма предоставления официальной информации должен безусловно устанавливать закон. Для центральных федеральных органов такое регулирование целесообразно осуществить в указанном законопроекте, для органов государственной власти субъектов Федерации - в аналогичных законах субъектов Федерации, для органов местного самоуправления - в нормативно-правовом акте представительного органа местного самоуправления.

Следует обратить внимание и еще на одно существенное противоречие, присущее законопроекту. Пункт 4 ст. 16, регулирующей порядок предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу, устанавливает порядок предоставления информации в случае, если она уже размещена в информационных системах общего пользования, - при повторном обращении с запросом норма обязывает предоставить запрашиваемую информацию в порядке, установленном в законопроекте, и в предусмотренные сроки. Между тем ст. 17 законопроекта к числу оснований для отказа в предоставлении информации добавляет случай, когда запрашиваемая информация уже размещена в информационных системах общего пользования. Эта оговорка фактически выхолащивает законопроект. Ведь размещенные в информационных системах общего пользования сведения могут быть неполными, фрагментарными, избирательными (мониторинг официальных сайтов показывает, что в большинстве случаев именно так и происходит), а в то же время факт их формального размещения в информационных системах общего пользования будет достаточным основанием для отказа в предоставлении информации.

Слабое звено законопроекта - неопределенная ответственность за искажение и сокрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в информационных системах общего пользования. В отсылочной норме авторы упоминают о мерах по защите подобной информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Здесь мы опять видим необходимость рамочного законодательного регулирования вопросов, связанных с реализацией права граждан на информацию и обеспечением информационной открытости власти.

Таким образом, становится очевидным, что весьма актуальный законопроект МЭРТ предполагает наличие более фундаментального законодательного акта, который бы устанавливал гарантии права на информацию, закреплял основы правового регулирования права искать, получать, передавать и распространять информацию, а также ответственность субъектов предоставления информации.

Выводы

Необходимо разработать концепцию системы нормативно-правового регулирования права граждан на информацию и обеспечения информационной открытости власти.

Представляется, что системообразующим должен стать рамочный федеральный закон о праве на информацию, содержащий гарантии прав граждан на информацию, общие требования к порядку и условиям ее поиска, получения, предоставления, передачи, производства и распространения, общие ограничения, меры ответственности, общественный контроль. Имеется в виду рамочный закон для регионального законодателя по принятию соответствующих законов субъектов Федерации и для федерального законодателя по принятию специальных дополняющих и конкретизирующих законов.

Принятие федерального закона, регулирующего условия и порядок реализации права на информацию, позволило бы сократить объем подзаконного правового регулирования, утвердить приоритет актов высшей юридической силы - законов в данной сфере правового регулирования. Кроме того, принятие федерального закона, закрепляющего информационные права граждан, будет способствовать интеграции России в международно-правовое пространство, поскольку членство в Совете Европы влечет за собой выполнение Российской Федерацией обязательств по реализации норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Правовыми основаниями для принятия указанного федерального закона являются п. «в» и «и» ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 72, ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, отношений в сфере федеральной информации осуществляется федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории Российской Федерации. Защита прав и свобод человека и гражданина, относящаяся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, обеспечивается также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.

В системе законодательства, гарантирующего право на информацию и информационную открытость власти, важное место призван занять разработанный Министерством экономического развития и торговли закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», обсужденный выше. Указанный законопроект при соответствующей доработке должен закреплять обязанность создания соответствующих подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления, отвечающих за предоставление информации о деятельности этих органов, а также создания соответствующих административных регламентов.

Развивая систему законодательного обеспечения права граждан на информацию и информационной открытости власти, необходимо принять федеральный закон, осуществляющий регулирование доступа граждан к персональным данным о себе, и федеральный закон, устанавливающий порядок отнесения сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к служебной тайне.

Одновременно с принятием рамочного федерального закона о праве на информацию, закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и других упомянутых выше законов необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, устанавливающие административную ответственность должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления за неправомерное утаивание и искажение общественно значимой информации.

Parliamentary Assembly. Recommendation 1037 (1986) on Data Protection and Freedom
of Information.

Вопросы информационной открытости представительных и исполнительных органов
государственной власти и органов местного самоуправления регулируются в Федеральном
конституционном законе РФ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральных
законах РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
«О системе государственной службы Российской Федерации», «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации». Отдельные аспекты доступа к информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, регулируются
в специальных законах, таких, например, как Федеральные законы РФ «О государственной
регистрации юридических лиц», «О защите прав потребителя», «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,
«Об общественных объединениях», «О политических партиях». Перечень сведений,
составляющих государственную тайну, определен в специальном Федеральном законе РФ
«О государственной тайне». Порядок формирования и использования информационных
ресурсов, распространения и предоставления потребителю документированной информации,
защиты информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах, определен
в Федеральном законе РФ «Об информации, информатизации и защите информации».
Ограничения доступа граждан к информации в условиях чрезвычайного положения закреплены
в Федеральном конституционном законе РФ «О чрезвычайном положении».

СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 1997. № 3. Ст. 367; СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3636.города Москвы и органы местного самоуправления документов, представление которых

На круглом столе по вопросам законопроектной работы по обеспечению информационной
открытости, организованном Высшей школой экономики (октябрь 2003 года), первый
замминистра МЭРТ М. Дмитриев сообщил о разработке проекта закона «О служебной тайне
и порядке обращения с конфиденциальной информацией в государственных органах
и органах местного самоуправления».

В обязательный перечень для размещения включены: действующие законодательные и иные
нормативно-правовые акты, включая сведения о поправках к ним, решениях судов
о признании недействующими актов государственной власти и органов местного
самоуправления; обобщенная информация о результатах рассмотрения обращений граждан
и организаций, а также принятых мерах; сведения об уполномоченных структурных
подразделениях и должностных лицах, предоставляющих информацию о деятельности
органов власти в устной форме; перечни информационных ресурсов и услуг, предоставляемых
гражданам и организациям; сведения о законопроектной деятельности, включая размещение
текстов законопроектов и иных нормативно-правовых актов, поправок к ним; сведения
об открытых конкурсах, аукционах и других мероприятиях, проводимых органами власти,
включая условия их проведения, составы конкурсных комиссий; структура органа
государственной власти и органа местного самоуправления, их структурных подразделений
и территориальных органов, численность работников и размер фонда оплаты труда и т. д.